時(shí)間：2023-09-10 14:40:35
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自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級政府對農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會問題。本文對我國現(xiàn)行的土地征收法律進(jìn)行了分析，歸納出我國法律對農(nóng)村土地征收的強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。
關(guān)鍵詞:
土地征收;法律特征;補(bǔ)償方式;合法程序;監(jiān)督體制
改革開放以來，我國社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發(fā)展進(jìn)程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。
一、我國土地征收的法律特征
我國農(nóng)村土地征收法律制度是推進(jìn)社會主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。”從以上法律法規(guī)中，可以看出我國對土地征收，是以補(bǔ)償為前提，以實(shí)現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征收成為國家所有，具有強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性四點(diǎn)法律特征。
(一)土地征收的強(qiáng)制性
從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對農(nóng)村土地征收的實(shí)施方是國家，國家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對農(nóng)村土地實(shí)施強(qiáng)行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農(nóng)村土地的征收是帶有強(qiáng)制性特征的，但強(qiáng)制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個(gè)特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判斷國家及各級政府在征收農(nóng)村土地時(shí)是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進(jìn)行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴(kuò)張，以及市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對農(nóng)村土地的征收逐漸擴(kuò)張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農(nóng)村土地實(shí)行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各國立法中，對土地的征收都必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。我國踐行的是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進(jìn)行，同時(shí)也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定和公正性。
(四)土地征收的補(bǔ)償性
上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對土地實(shí)行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補(bǔ)償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進(jìn)行補(bǔ)償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國對公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進(jìn)行中，保證對權(quán)力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。
二、我國農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議
(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面
在對農(nóng)村土地征收中，涉及到國家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的問題。目前，我國在對農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個(gè)人，對土地征收的決策并沒有參與權(quán)。國家和各級政府對農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進(jìn)行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進(jìn)行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達(dá)自己的要求。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時(shí)，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟(jì)的部門。如果被征地者對整個(gè)過程的合法性和補(bǔ)償?shù)葐栴}有異議，應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進(jìn)行的保障。
(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補(bǔ)償方面
我國的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個(gè)中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)形勢也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補(bǔ)償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計(jì)。隨著時(shí)間的推移和市場經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對被征地者的補(bǔ)償，才能真正對農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補(bǔ)償外，增加社會保障費(fèi)用、再教育和培訓(xùn)費(fèi)用以及土地增值費(fèi)用，才能讓農(nóng)民切實(shí)的享受到土地增值后的價(jià)值。
(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制
目前我國還缺乏對土地征收的進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對農(nóng)村土地征收前，要嚴(yán)格控制對土地的審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，并切實(shí)落實(shí)到個(gè)人;為征地補(bǔ)償費(fèi)專門設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達(dá)訴求，同時(shí)也可以加強(qiáng)對土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。
三、結(jié)論
綜上所述，在城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)代社會，針對我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實(shí)際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會實(shí)踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。
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一、農(nóng)村土地管理中存在的不足
農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個(gè)方面：
1.集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后，使得村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機(jī)動地承包費(fèi)以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務(wù)。因此，某些地方將機(jī)動地對外發(fā)包，強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價(jià)對外出租而獲取高額回報(bào)，挪用土地補(bǔ)償費(fèi)以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的現(xiàn)象較為突出。
2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障。我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是國家相關(guān)政策指導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)組織以及土地承包合同共同束縛、約定的。可是，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受到了較大程度的侵害。
3.征地補(bǔ)償款難以落到實(shí)處，財(cái)務(wù)制度如同虛設(shè)。部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財(cái)政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補(bǔ)償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，引起群眾不滿情緒。
農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失?！睹穹ㄍ▌t》第71 條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。”但從我國目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項(xiàng)權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。我國集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實(shí)際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。
2.在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但問題是相關(guān)法律至今沒有對所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運(yùn)動員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。
3.法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)盡管國務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實(shí)中，縣級人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國務(wù)院、省級人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機(jī)構(gòu)。
二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對策
1.依法行政，提升落實(shí)政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實(shí)到位在很大程度上決定了干群關(guān)系是否緊密。目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理相關(guān)的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運(yùn)用人民富裕的權(quán)力。認(rèn)真貫徹落實(shí)“一戶一宅”以及“五個(gè)不準(zhǔn)”等政策，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位，維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。
2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度落到實(shí)處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對國家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務(wù)，懂得維護(hù)自身的合法權(quán)益。對農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識，轉(zhuǎn)變思想，端正作風(fēng)，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關(guān)系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。對有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。
3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實(shí)施了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在這樣的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)，在保證耕地不受損壞的基礎(chǔ)之上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益雙豐收。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對舊城老村實(shí)施大力改造，盤活閑置基地，對農(nóng)村集體建設(shè)用地相應(yīng)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試行，努力提高土地利用率。
4.要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償費(fèi)低，土地增值分配嚴(yán)格不合理，是農(nóng)民反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給老百姓一個(gè)合理的補(bǔ)償。要改革土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價(jià)值，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，讓土地回歸其應(yīng)有的市場價(jià)值。要改革補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制，合理確定集體和農(nóng)民個(gè)人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項(xiàng)目的成果，同時(shí)，還要看到對大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；；土地流轉(zhuǎn)
1.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題
1.1規(guī)模效益差 按照平均主義原則分配，各承包戶土地零碎分散，土地經(jīng)營規(guī)模很小，嚴(yán)重地制約著土地的正常經(jīng)營。許多承包戶的經(jīng)營水平和經(jīng)營條件與其土地經(jīng)營規(guī)模不相適應(yīng)：1）許多經(jīng)營水平高、經(jīng)營條件好的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不能增加或很難增加；2）許多經(jīng)營水平低、條件差的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不比別人少。這樣，為數(shù)龐大的土地面積被束縛在低水平的經(jīng)營軌道上，數(shù)額眾多的種田能手卻不能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上盡其所能。這是對極為珍貴的土地資源的極度浪費(fèi)，也是對潛力巨大的先進(jìn)生產(chǎn)力要素的禁錮與廢棄。
1.2消極經(jīng)營，經(jīng)營行為惡化 在現(xiàn)行承包土地分配機(jī)制下，承包戶即使有較高的經(jīng)營水平和較好的經(jīng)營條件，也不能擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，而規(guī)模狹小和零碎分散的土地經(jīng)營效益低下，必然影響他們的土地經(jīng)營熱情，制約和降低他們的經(jīng)營積極性，很多農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成大量的農(nóng)地撂荒、拋荒現(xiàn)象。
1.3土地流轉(zhuǎn)困難 由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶對土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)地耕種趨向于短期化行為，出現(xiàn)了掠奪式經(jīng)營、改變耕地利用方向等現(xiàn)象，這種情況自然會使承包地流轉(zhuǎn)困難，使承包農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模難以擴(kuò)大，不利于土地資源的合理配置。土地流轉(zhuǎn)中還存在許多不規(guī)范的地方，加上土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，更加阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。
2.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的問題產(chǎn)生的原因分析
2.1所有權(quán)主體不明確 我國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！倍w可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組3個(gè)層次，“集體”到底是指哪一層次，法律沒有明確的規(guī)定。
2.2各項(xiàng)權(quán)能殘缺 我國《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為“用益物權(quán)”，作為物權(quán)，就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但實(shí)際上，農(nóng)村集體成員承包的土地只能通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，國家禁止其對外入股和抵押。農(nóng)戶對承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得買賣、出租和擅自轉(zhuǎn)讓。集體土地的終極支配權(quán)一直掌握在國家的手中。而且由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致了集體在土地支配上的權(quán)利空間過大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。
如果某開發(fā)商要開發(fā)某塊農(nóng)民集體所有的土地，這塊土地只有先被國家或地方政府征收，然后再由國家或地方政府出讓土地使用權(quán)。征收是集體土地對外流轉(zhuǎn)的唯一方式。這不僅使集體土地所有者完全喪失了土地的處分權(quán)能，同時(shí)由于國家征收集體土地所給予的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場價(jià)格，使農(nóng)民失去了本應(yīng)屬于集體的土地收益。農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)制度主體卻并不擁有充分的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和處分權(quán)，只是名義產(chǎn)權(quán)制度主體，而不是真實(shí)產(chǎn)權(quán)制度主體。
2.3缺乏有效流轉(zhuǎn)機(jī)制和農(nóng)村社會保障制度 土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)只能有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，大多是以農(nóng)戶自發(fā)形式進(jìn)行，缺乏相對完備的法律規(guī)范和操作程序，以致存在盲目性和違規(guī)性，嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)農(nóng)民的權(quán)益。另一方面，我國的社保制度實(shí)際是將農(nóng)村和農(nóng)民排除在外的城市居民保障制度，對于農(nóng)村居民來說土地就起了養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障的功能，盡管一些農(nóng)村居民已經(jīng)脫離土地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但出于對未來生活的保障，他們還是保留土地，造成了土地的拋荒、撂荒，這是土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
2.4缺乏法律法規(guī)有效保護(hù) 目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然存在許多不健全的地方，具體可歸結(jié)為以下3種情況：1）有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見慣，這說明有法不依的情況在農(nóng)村已是相當(dāng)嚴(yán)重。違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時(shí)也說明了執(zhí)法機(jī)關(guān)對《土地管理法》的執(zhí)行不得力。2）無法可依。例如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役權(quán)的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。3）法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實(shí)際操作中具有很大的任意性。
3.完善現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的途徑
3.1明確所有權(quán)主體，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作 在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由縣級人民政府土地行政主管部門管理；農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證則由縣級農(nóng)業(yè)主管部門管理。農(nóng)村土地權(quán)利的登記被分割為2個(gè)部門，容易引起管理上的混亂，不利于土地權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)村土地權(quán)利確定和流轉(zhuǎn)登記應(yīng)盡快實(shí)行統(tǒng)一管理。
3.2完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的權(quán)利 當(dāng)前農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏明確的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，大大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，使我國農(nóng)地難以形成集約經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益。
3.3建立完善的流轉(zhuǎn)制度，保障農(nóng)民權(quán)益 加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。
關(guān)鍵字：農(nóng)村土地征收 主要問題 解決措施
一、 農(nóng)村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財(cái)產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時(shí)由于土地本身在一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)或者對他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實(shí)行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。
二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題
土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時(shí)才能為法律和社會所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，借土地征收的機(jī)會隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。
（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬
土地征收作為一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實(shí)踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個(gè)別非國家建設(shè)用地也是沿用國家建設(shè)用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域開始打著公共利益的旗號牟利。
（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定
目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實(shí)際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題。《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實(shí)施，有損國家的權(quán)威性。同時(shí)，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導(dǎo)致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。
（三）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
我國土地征用補(bǔ)償項(xiàng)目主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等。征用補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問題是：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)是按農(nóng)地收益來計(jì)算，并沒有反應(yīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計(jì)算補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法并不科學(xué)。因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補(bǔ)償安置費(fèi)的差異性和不確定性。
2、征地低價(jià)位補(bǔ)償與供地高價(jià)位出讓反差明顯。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟(jì)效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價(jià)格都明顯高于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的不平等。
三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施
（一）健全農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制約機(jī)制
嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實(shí)需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調(diào)整。對于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況考慮對其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對公共利益的不當(dāng)解釋。對于征收的土地嚴(yán)格限定公用，建立專門的舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。
（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補(bǔ)償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實(shí)施《土地征收法》，對農(nóng)地征收主體的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)力義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其中，對于農(nóng)地征收程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的規(guī)制。
2、進(jìn)一步修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應(yīng)法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟(jì)，確保土地執(zhí)法嚴(yán)格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，實(shí)行可得利益補(bǔ)償和土地附屬利益補(bǔ)償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強(qiáng)制，對土地所有人來說，它所導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預(yù)測、法定原因可預(yù)期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也大于一般的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這里的風(fēng)險(xiǎn)不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預(yù)期利益，相鄰?fù)恋厣虡I(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補(bǔ)償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負(fù)擔(dān)的普通民事主體所未能負(fù)擔(dān)的特別犧牲，所以，只有對預(yù)期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費(fèi)用等可物化、量化的財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償，才能符合被征用個(gè)體為公共利益而負(fù)擔(dān)特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關(guān)系更公正、民主。
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【關(guān)鍵詞】烏坎事件 農(nóng)村集體土地所有權(quán) 主體虛位
廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村村委會從上世紀(jì)九十年代開始通過以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發(fā)本村集體土地，改善經(jīng)濟(jì)狀況；但由于村中涉地問題往往由村委會少數(shù)人決策，致使土地的經(jīng)營管理存在著違法用地、損害土地資產(chǎn)權(quán)益、拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款等嚴(yán)重問題。2011年9月21日，隨著最后一塊土地的“破土動工”，“烏坎事件”爆發(fā)。筆者認(rèn)為，烏坎事件的導(dǎo)火索是烏坎村村民對土地處分的知情權(quán)被無視，土地收益權(quán)受侵犯；而究其根源，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛位才是造成烏坎事件嚴(yán)重后果的根本原因。
土地所有權(quán)是土地所有制的核心，權(quán)利主體是否明確直接關(guān)系到相關(guān)財(cái)產(chǎn)是否能得到法律的有效保護(hù)。但現(xiàn)行的法律法規(guī)對權(quán)利主體界定并不明晰，突出體現(xiàn)為農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)利主體的界定不明，而這就直接造成了主體虛位的問題。
1.烏坎事件反映出的主體虛位問題
在烏坎事件發(fā)生前，烏坎村民的土地掌握在村委會手中，由村委會經(jīng)營管理，因此，農(nóng)民名義上是集體土地的所有人，但只能通過村委會去間接經(jīng)營管理[1]；而在這個(gè)過程中，村委會及村黨支部的部分干部獨(dú)享了對集體土地的各項(xiàng)權(quán)利，沒有遵照民主的決策程序，直接忽略了對土地處分方案既無博弈空間也無博弈能力的村民的意見，甚至支配和掌握了大部分的賣地所得，致使最終決策的結(jié)果迎合了決策者利益，卻使村民權(quán)益受損。因此，烏坎事件根本上是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而引發(fā)的農(nóng)村“”。
2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的產(chǎn)生原因
2.1農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全
農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位問題的直接原因是我國相關(guān)法律法規(guī)不完善、不健全。目前，我國在《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《農(nóng)村土地承包法》第12條、《土地管理法》第8條、《物權(quán)法》第59條中對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體都進(jìn)行了規(guī)定，但這些法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的界定存在兩大方面問題：
2.1.1法律法規(guī)本身對權(quán)利主體界定不清
首先，在所有權(quán)主體方面，雖然法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體三種類型的“農(nóng)民集體”，但“集體”是一個(gè)什么樣的組織，屬于哪一類民事主體，是自然人還是法人，法律上并沒有做出明確的規(guī)定[2]。其次，在行使所有權(quán)的組織方面，上述條文規(guī)定了三種農(nóng)民集體的土地所有權(quán)分別由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組代為行使，但事實(shí)上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村的土地同時(shí)也是村或村民小組的土地，土地產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系混亂；而上述組織究竟能不能真正代表農(nóng)民的利益也值得商榷。
2.1.2法律法規(guī)對主體的界定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)
法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡。同時(shí)，我國法律對集體經(jīng)濟(jì)組織分類主要是在尊重歷史的基礎(chǔ)上按地域范圍確定的，缺乏科學(xué)性。
2.2農(nóng)村政治體制架構(gòu)不合理
雖然從我國農(nóng)村政治體制的制度設(shè)計(jì)上來說有利于保障農(nóng)民集體的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)的政治體制實(shí)踐中并不盡如人意。農(nóng)村干部的權(quán)力通常來自上級黨政機(jī)構(gòu)，而非村民集體意志；在這樣的權(quán)力邏輯體系下，農(nóng)村干部在根本問題上只會優(yōu)先對上級和自己而非村民負(fù)責(zé)。農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位從實(shí)質(zhì)上看在于農(nóng)村集體權(quán)利的缺失和轉(zhuǎn)移，集體無法真正實(shí)行權(quán)力，自然就表現(xiàn)為主體的虛無。[5]因此，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體虛位問題一部分要?dú)w咎于農(nóng)村政治體制改革的滯后。
3.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的影響
3.1集體土地所有權(quán)被“內(nèi)部人”所控制
由于法律法規(guī)對所有權(quán)主體及集體經(jīng)濟(jì)組織等概念界定不清，在實(shí)踐中往往由村委會行使集體土地所有權(quán)。而其中少數(shù)干部基于行政壓力或自己利益的考慮，或任意處分土地，造成耕地流失，或，導(dǎo)致土地使用分配的不公。而這種可利用土地發(fā)橫財(cái)?shù)臋C(jī)會，不僅導(dǎo)致了耕地的減少，而且導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的私下交易大量發(fā)生，搞亂了集體土地市場，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。
3.2農(nóng)民與土地相關(guān)的其他權(quán)利受到損害
筆者認(rèn)為，農(nóng)民作為所有權(quán)主體可享有的權(quán)利，除了對所承包土地的使用和收益外，還包括在農(nóng)村土地處分、土地征收等過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)等，以及在土地征收或處分后獲得補(bǔ)償收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)落入“內(nèi)部人”手中后，如果相關(guān)干部或領(lǐng)導(dǎo)民主意識匱乏或?yàn)槔嫠杀?，便會有意無意地忽略農(nóng)民在土地利用、征收等過程中的意見，致使農(nóng)民參與決策的種種權(quán)利被損害乃至喪失。
3.3農(nóng)民對集體所有土地產(chǎn)生了疏離感
集體土地所有權(quán)主體虛位，又常為內(nèi)部人控制，使得農(nóng)民模糊了土地是歸國家所有還是歸集體所有的概念，導(dǎo)致目前農(nóng)村中認(rèn)為土地屬于國家的農(nóng)民占絕大多數(shù)。[6]因此，農(nóng)民不認(rèn)為自己是土地的主人，不利于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，不利于耕地的保護(hù)和改良，也不利于緩解農(nóng)村勞動力大量流入城市而耕地荒蕪的趨勢。
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作者簡介：
李金展（1992-），女，吉林吉林人，漢族，北京師范大學(xué)管理學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)本科生；
李金東（1991-），男，河北滄州人，漢族，北京師范大學(xué)管理學(xué)院人力資源管理專業(yè)本科生；
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；比較；借鑒
中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-0001-01
一、日本、德國和我國臺灣地區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述
（一）日本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在土地征收的補(bǔ)償方面，該國制定了《土地征收法》等一系列的法律法規(guī)，明確了補(bǔ)償?shù)膶ο?、?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在對象的劃分上，將補(bǔ)償對象確定為在征地行為中遭受損失的原權(quán)利人，確保原權(quán)利人有一定的生活保障；在內(nèi)容方面，分為土地補(bǔ)償和殘余地補(bǔ)償兩大方面，在標(biāo)準(zhǔn)上則是按照當(dāng)?shù)氐氖袌鰞r(jià)格確定的，確保土地補(bǔ)償能夠達(dá)到同種類土地的市場價(jià)格，并充分考慮到物價(jià)指數(shù)的變動這一因素。殘余地補(bǔ)償則是按照未征收殘余土地的剩余價(jià)值來計(jì)算，對于面積過小難以獨(dú)立有效使用的土地也要進(jìn)行一定的補(bǔ)償；在類型方面，征地補(bǔ)償不僅包括事業(yè)損失補(bǔ)償，即對土地上的建筑等附屬物的補(bǔ)償，對農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成影響的損失也要進(jìn)行補(bǔ)償，還包括遷移費(fèi)補(bǔ)償，即對搬遷費(fèi)用和臨時(shí)租房費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，還包括房租減少等其他種類的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償都有依照市場平均價(jià)格來進(jìn)行。在補(bǔ)償與救濟(jì)的程序上，將土地征收補(bǔ)償分為準(zhǔn)備、認(rèn)定、土地限定、簽訂協(xié)議、裁決和補(bǔ)償金發(fā)放等幾個(gè)環(huán)節(jié)，對于土地征收部門作出的裁決，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，但土地征收過程依然不會停止進(jìn)行。
（二）德國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
土地征收補(bǔ)償主要依靠的是《聯(lián)邦建設(shè)法》，這項(xiàng)法律將各種損失劃分為三大方面，即實(shí)體損失、財(cái)產(chǎn)損失和負(fù)擔(dān)損失三方面，根據(jù)損失的類型確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體說來，對于當(dāng)事人的實(shí)體損失，不動產(chǎn)復(fù)述的抵押、租賃等損失也需要進(jìn)行賠償，按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的交易市場價(jià)格為參照進(jìn)行計(jì)算，由于個(gè)人原因?qū)е碌耐恋貎r(jià)格上漲不包含在內(nèi)。在財(cái)產(chǎn)損失上，要按照當(dāng)事人在失去土地之后生活上的損失為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，確保當(dāng)事人具有足夠的生活保障，在就業(yè)和其他方面遭受的損失也包含在內(nèi)。此外，對于土地征收導(dǎo)致的其他土地價(jià)值受損、租賃損失等也要進(jìn)行補(bǔ)償。德國的土地征收補(bǔ)償分為事業(yè)認(rèn)定、確定征收土地、確定補(bǔ)償額度、完成征收過程等幾個(gè)環(huán)節(jié)，在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢园凑债?dāng)事人的訴訟請求分不同的方式進(jìn)行補(bǔ)償，并要確保土地征收有相關(guān)的法律依據(jù)，符合憲法的要求。
（三）我國臺灣地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在這一地區(qū)主要是依靠“土地征收條例”等相關(guān)的法律法規(guī)，確定地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償。對于公共設(shè)施保留地來說，如果這些地段處于城市的計(jì)劃區(qū)以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)依照臨近的保留地現(xiàn)值進(jìn)行地價(jià)計(jì)算。對于前者，可以在必要的時(shí)候?qū)嵤┘映裳a(bǔ)償?shù)姆椒?，額度和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照市場交易的平均價(jià)格。此外，我國臺灣地區(qū)還設(shè)定了地價(jià)評議委員會，對價(jià)格額度和差價(jià)進(jìn)行評定。如果土地的性質(zhì)為租賃耕地，那么就要按照相關(guān)法規(guī)適當(dāng)扣除土地增值稅，一般扣除額度為稅后金額的1/3，這種補(bǔ)償方式就是通常所說的“佃農(nóng)補(bǔ)償”。另外，如果所征收的出租耕地的性質(zhì)為私有土地，那么仍將在申報(bào)地價(jià)的基礎(chǔ)上扣除1/6的增值稅，人們通常將這種補(bǔ)償方式成為“轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助金”。對于土地上的建筑改良物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照重建的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估定，對于農(nóng)作物的補(bǔ)償，要按照征收和成熟孽息的時(shí)間間差來劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一年以內(nèi)的按照孽息估定，一年以上的應(yīng)參照市場價(jià)值和投入的相關(guān)費(fèi)用來估定現(xiàn)值。
二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較
在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方面，我國主要是依據(jù)土地的原有用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以福建龍巖為例，一類區(qū)水田、菜地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10，2萬元/畝，這與日本等國家和地區(qū)的規(guī)定有很大的差別，這些地方都是按照市場價(jià)格來確定補(bǔ)償額度，市場價(jià)格是按照征地的用途來計(jì)算的，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地分別運(yùn)用不同的補(bǔ)償規(guī)定。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的條款，我國的土地征收補(bǔ)償除了包含土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還含有安置補(bǔ)助費(fèi)，這在很多國家和地區(qū)都不存在。安置補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定可以有效解決土地補(bǔ)償不足的問題，但由于安置補(bǔ)償費(fèi)受到一定的限制，兩者之和要在土地年產(chǎn)值的15倍以內(nèi)。
在日本等國家和地區(qū)，對征地的范圍和用途進(jìn)行了明確的劃分，所征土地僅限于公益用地，征收補(bǔ)償要依照當(dāng)?shù)氐氖袌鼋灰變r(jià)格，這在《土地征用法》等很多法律法規(guī)中都有明確的規(guī)定。但我國在公共利益征地之外，還規(guī)定單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)要依照相關(guān)的法規(guī)和程序申請國有土地，如果土地為農(nóng)用地，需要先征為國有土地然后再作為建設(shè)用地，這與日本等很多國家和地區(qū)都有較大的差別。
三、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較的啟示
在參照其他國家和我國臺灣地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)提供土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地年產(chǎn)值計(jì)算土地補(bǔ)償額度有很多弊端，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在問題，失地農(nóng)民所得的補(bǔ)償金額十分有限。在參照其他地方做法的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按征收用地的用途來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)市價(jià)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。有效地規(guī)范地方上行使征收權(quán)的行為，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，另外，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面充分參照市場價(jià)格也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而避免了二次侵害等問題的出現(xiàn)。雖然在充分參照市場價(jià)格方面在實(shí)施起來有很大的難度，因?yàn)槲覈霓r(nóng)村土地市場不夠健全，如果完全依照市場價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性和可行性，但在充分參照市場價(jià)格之前可以通過其他的方法不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制訂征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分參照征地片區(qū)的綜合地價(jià)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民生活標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有效解決失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償較低的問題，也避免征地工作中出現(xiàn)的隨意性過大等問題，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地糾紛；新農(nóng)村建設(shè)
中圖分類號：S-9
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）03-019-01
一、經(jīng)濟(jì)原因
社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地增值效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的直接原因。
1 在工業(yè)化、鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快，征地補(bǔ)償仍然是城鄉(xiāng)二元化的，這不僅加劇了城鄉(xiāng)收入差距，而且造成了農(nóng)民心理不平衡，導(dǎo)致農(nóng)民與政府、與開發(fā)商之間的矛盾?，F(xiàn)行征地辦法，基本都是給予失地農(nóng)民一次性補(bǔ)償。集體土地被征收以后，往往能為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地一方所獲得的補(bǔ)償相對較少。集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)跟不上上漲幅度。依照我國現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的6-10倍；二是安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍；三是被征用土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以及當(dāng)?shù)卣試型恋赜袃斒褂檬杖胨龅难a(bǔ)貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產(chǎn)的30倍。但因農(nóng)地產(chǎn)值相對不高，導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用偏低，按照法定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的補(bǔ)償費(fèi)有限，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，而且相鄰地塊的征地補(bǔ)償往往因用途不同而相差很大。宅基地的補(bǔ)償則沒有明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中，有些地方按著附著物補(bǔ)償，而有些地方則單獨(dú)補(bǔ)償。
2 土地既是農(nóng)民的生活資料，也是生產(chǎn)資料，如果土地不被征收，農(nóng)民可以自己耕種，還可以得到國家補(bǔ)貼，取得不錯(cuò)的收入。而土地被征收，征地補(bǔ)償費(fèi)用僅考慮被征收的土地原用途和原價(jià)值，不考慮土地本身的價(jià)值、增值價(jià)值及預(yù)期收益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，計(jì)算依據(jù)不合理。
3 政府征用土地時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)集體占了大多數(shù)補(bǔ)償款，由集體統(tǒng)一支配。而政府對集體如何使用土地補(bǔ)償款缺乏細(xì)化，缺乏可操作性的規(guī)章制度，致使鄉(xiāng)、村層層克扣現(xiàn)象比較普遍，再加上缺乏嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制，補(bǔ)償款發(fā)放存在漏洞。
二、政策及法律法規(guī)，現(xiàn)行有關(guān)土地方面的政策及法律制度設(shè)計(jì)缺失，是土地糾紛產(chǎn)生的根本原因
（一）政策調(diào)整
農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，是導(dǎo)致農(nóng)民收益的變化的根本原因。改革開放后農(nóng)村實(shí)行了，農(nóng)民承包土地30年、50年不變的政策已深入人心，但在政策執(zhí)行過程中各級政府提高征收各種稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加上物價(jià)上漲等因素，農(nóng)民種地?zé)o利可圖，打擊了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。國家適時(shí)進(jìn)行了政策調(diào)整：讓農(nóng)民重新看到了種地的益處；免征各種稅費(fèi)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，對種地農(nóng)民實(shí)行政府補(bǔ)貼，提高種地農(nóng)民待遇。加上糧食價(jià)格的提高，外出務(wù)工農(nóng)民即使不出家門，土地也會給自己帶來比較滿意的收入。
（二）法律、法規(guī)頻繁修訂
法律和政策的契合不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。自實(shí)施到現(xiàn)在，國家有關(guān)農(nóng)村土地承包問題的政策、條例、法律法規(guī)不斷出臺，如《中華人民共和國土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法》、《土地承包法》等，有關(guān)的政策條例不勝枚舉。由于國家整體處于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，使得已有的法律、法規(guī)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化，經(jīng)常被補(bǔ)充和修訂。如《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都有新增添的內(nèi)容。法律、政策的靈活性和多變性與土地變動滯后性和緩慢的過程產(chǎn)生矛盾。針對這種情況，即便是專門從事土地問題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義。
三、社會保障缺失
“地不要人”是不少地方的征地補(bǔ)償方式。被征地農(nóng)民一次性拿到補(bǔ)償款，如同國有企業(yè)職工買斷工齡一樣，實(shí)質(zhì)上都是失業(yè)，但是工人享受社會保障，被征地的農(nóng)民卻沒有。在城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)大批種田無地、上班無崗、社保無份的“三無”農(nóng)民，他們失去了生存、就業(yè)、養(yǎng)老的根本保障，沒有辦法融入城市，也沒有生活的最低保障，從而引發(fā)社會問題。
四、征地理由不充分
政府在對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收時(shí)，利用“公共利益”一詞的模糊性，隨意將征地原因解釋為“公共利益”。沒有及時(shí)向農(nóng)民宣傳好相關(guān)的法律法規(guī)，不能將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及辦法及時(shí)公開的向被征地農(nóng)民展示。按照現(xiàn)行法規(guī)，土地使用權(quán)歸農(nóng)民，而產(chǎn)權(quán)屬于村集體，在征收及補(bǔ)償?shù)某绦蛏喜煌晟?，農(nóng)民缺乏有效的參與。在“雙主體”制度下，強(qiáng)勢“集體”往往會導(dǎo)致失地農(nóng)民“被代表”。
