時間：2023-09-12 17:04:01
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關鍵詞：村鎮(zhèn)建設用地；再開發(fā)；規(guī)劃編制；獅山鎮(zhèn)
在國家經濟發(fā)展新常態(tài)戰(zhàn)略背景下，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和轉變土地利用發(fā)展方式是實現經濟發(fā)展方式轉變的重要載體，并被提上重要日程。土地利用規(guī)劃是指導區(qū)域土地利用的總領性文件，必須實現從存量中尋找增量、由增量規(guī)劃到存量規(guī)劃的轉變。建設用地再開發(fā)規(guī)劃是對現狀建設用地的重新布局和安排，是實現建設用地規(guī)模、布局、結構和時序科學合理的關鍵。長期以來，我國村鎮(zhèn)土地利用面臨布局散亂、分布零星、配套不足等問題，村鎮(zhèn)建設用地低效利用是制約新型城鎮(zhèn)化以及村鎮(zhèn)發(fā)展提質升級的重要因素。因此，村鎮(zhèn)建設用地是建設用地再開發(fā)的關鍵部分，也是村鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展亟需破解的y題之一。目前，對存量規(guī)劃的研究主要集中在“三舊”改造規(guī)劃編制和探索，主要在改造項目層面，缺乏在行政區(qū)域內建設用地的統(tǒng)籌布局和安排。因此，對村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃編制進行探索研究十分必要且有重要意義。
一、村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃相關概念界定
（一）村鎮(zhèn)建設用地
建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。從土地資源利用的角度看，建設用地是已付出一定投資（土地開發(fā)建設費用），通過工程手段，為各項建設提供的土地。本研究將村鎮(zhèn)建設用地界定為村莊和集鎮(zhèn)范圍內是已經過土地前期投入、開發(fā)整理或者已經開發(fā)利用的土地。
（二）村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃
城市土地再開發(fā)是指建立在城市土地初始開發(fā)的基礎上，從效益最大化的角度出發(fā)，對原有的用地類型、結構及空間布局等進行置換升級，尤其是對城市建成區(qū)中的衰退地區(qū)進行改造重建等。
本研究將村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃界定為：依據土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，利用行政、信息、技術等手段，合理安排再開發(fā)時序，調整建設用地規(guī)模、布局、強度與結構，對村鎮(zhèn)建設用地進行綜合整治。
二、再開發(fā)規(guī)劃編制主要內容
（一）規(guī)劃目標
通過建設用地再開發(fā)，盤活和釋放存量土地，使規(guī)劃區(qū)域土地利用結構基本趨于合理，基礎設施基本配套，公共服務設施基本齊全，交通便捷暢通，居民生產、生活基本方便，人居環(huán)境得到較大改善，居民生活質量有所提高，引導土地資源高效配置，拉動經濟持續(xù)增長，提升城市形象。
（二）規(guī)劃期限
村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃是實施性規(guī)劃，規(guī)劃期限為5年，近期規(guī)劃為3年。
（三）規(guī)劃主要控制內容
1. 規(guī)劃定位
村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃是土地整治規(guī)劃下的專項規(guī)劃，是對村鎮(zhèn)范圍內閑置、空閑、低效建設用地、與城市功能及發(fā)展目標不匹配的舊區(qū)內建設用地等進行再開發(fā)利用的依據，是指導村鎮(zhèn)建設用地綜合整治的實施性文件。
2. 規(guī)劃對象
村鎮(zhèn)內需要再開發(fā)的存量建設用地。主要包括以下幾類：
（1）位于舊城內，年份久遠、建筑物理功能老化或早期粗放式建設開發(fā)、物質形態(tài)與城市風貌格格不入，且自下而上改造意愿強烈的建設用地再開發(fā)用地。
（2）空地即處于空閑狀態(tài)、閑置未用的宗地，并與當前經濟社會發(fā)展水平、土地利用方式等相適應、具有開發(fā)價值的土地。
（3）廢棄地即因單位撤銷、遷移和破產等原因停止使用的土地、或因采礦等建設活動挖損、塌陷、壓占土地而造成的不能繼續(xù)使用的土地。
（4）閑置土地即土地使用者依法取得土地使用權之后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。
（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率較低，具有開發(fā)利用潛力的已開發(fā)建設用地，或與土地利用規(guī)劃不相適應的需要調整的土地。
3. 規(guī)劃任務
村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃主要任務是對擬開展再開發(fā)區(qū)域土地現狀進行調查，摸清建設用地再開發(fā)潛力，合理安排建設用地再開發(fā)時序、規(guī)模以及強度，實現土地再次利用和效率提升。
（1）現狀分析和潛力調查：對行政區(qū)域內的土地利用現狀進行分析，獲取低效、閑置、空閑以及其他需再開發(fā)用地等的潛力。
（2）規(guī)?？刂疲焊鶕摿Φ惹闆r，劃分再開發(fā)區(qū)域的規(guī)模分類，提出規(guī)?？刂频牟呗浴?/p>
（3）強度控制：與周邊其他土地規(guī)劃、土地利用相結合，提出再開發(fā)區(qū)域的容積率控制。
（4）時序安排：根據區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、潛力情況等提出再開發(fā)區(qū)域的時序安排，有序推進再開發(fā)工作。
（5）分類引導：針對再開發(fā)區(qū)域土地利用不同狀況，提出不同再開發(fā)模式。
三、現狀調查和潛力分析
（一）獅山鎮(zhèn)概況
獅山鎮(zhèn)交通條件發(fā)達、土地資源豐富、基礎能源充足、自然環(huán)境優(yōu)美。廣三（肇）高速、321國道、珠二環(huán)、佛山一環(huán)、廣茂鐵路、北江水道等區(qū)域通動脈均貫穿獅山，加上南海西部已經建成的興業(yè)路、桃園路、三環(huán)西路、虹嶺路等主干道路，構成了發(fā)達的立體交通網絡，使獅山成為南海乃至佛山的區(qū)域通樞紐。獅山轄區(qū)內有多座大型輸變電站、水廠、供氣公司等基礎能源設施，滿足經濟發(fā)展需要。獅山鎮(zhèn)位于廣東省佛山市南海區(qū)西部，是國家級衛(wèi)生鎮(zhèn)、廣東省食品安全示范鎮(zhèn)、廣東省文明鎮(zhèn)、 廣東省家電技術創(chuàng)新專業(yè)鎮(zhèn)、廣東省家電產業(yè)集群省級示范區(qū)、中國（廣東）平板（液晶）顯示產業(yè)基地、中國塑料中空包裝產業(yè)基地。
獅山已初步發(fā)展成為南海乃至佛山的產業(yè)、科研、教育基地。今后獅山的發(fā)展定位是“新規(guī)劃、新產業(yè)、新城區(qū)”，也就是要發(fā)展成為南海新的產業(yè)發(fā)展核心，佛山“2+5”組團城市體系中5個30～50萬人規(guī)模的中心城鎮(zhèn)之一，建成南海新的城市副中心。發(fā)展目標是以獅山為載體用10年時間再造一個新南海，成為佛山市新型工業(yè)化發(fā)展道路的示范區(qū)。
獅山鎮(zhèn)地處珠三角廣佛經濟圈核心地帶，鄰近廣州、港澳，是佛山國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的核心園區(qū)，與佛山國家高新區(qū)管委會形成“園鎮(zhèn)融合”發(fā)展格局。2013年3月，羅村街道、大瀝鎮(zhèn)西部5個社區(qū)并入獅山鎮(zhèn)，新獅山總面積330.6平方公里。新設大圃社會管理處管轄包括原屬大瀝管轄的顏峰、興賢、潭邊、橫崗、高邊5個社區(qū)居委會和長虹嶺工業(yè)園以及仙溪地區(qū)。新設羅村社會管理處管轄包括塘頭、招大、白沙橋、穆院和原有的羅村街道社區(qū)。
（二）獅山鎮(zhèn)土地利用特點分析
1. 土地利用度趨于飽和
目前，獅山鎮(zhèn)建設用地增加已趨于飽和，全鎮(zhèn)平均土地利用強度約為56%，資源消耗速度較快；生態(tài)資源保護困難重重，保護資源、保護環(huán)境的壓力日益增大。
2. 土地供應過多依靠新增
據統(tǒng)計，獅山鎮(zhèn)平均每年新增建設用地規(guī)模72.5公頃，土地供應過多依靠新增，利用存量土地的僅有1.73%，土地消耗速率過快，可能出現無地可用的境況。
從土地利用總體規(guī)劃看，獅山鎮(zhèn)的可利用的規(guī)劃新增指標較少，建設用地再開發(fā)的需求更大，當前的土地取得成本相對低下。建設用地再開發(fā)體制機制不順，缺乏聯(lián)動，儲備資金、安置房等問題未得到根本解決等是影響建設用地再開發(fā)的關鍵因素。
3. 低效用地開發(fā)潛力較大
隨著經濟社會的發(fā)展和土地的集約化程度的提高，早期開發(fā)的建設用地的集約度相對低下，影響城市整體功能和布局，存量土地的開發(fā)利用程度不夠，低效用地開發(fā)潛力大。
4. 農村集體建設用地比例較大，期待加快流轉和盤活
獅山鎮(zhèn)空間結構、產業(yè)與人口布局的調整，與土地利用方式變化，特別是農村集體建設用地流轉密切相關。按照現有的國家建設征地制度和獅山鎮(zhèn)用地規(guī)模，遠遠不能適應經濟快速發(fā)展和產業(yè)不斷擴張升級的需求，農村集體建設用地可使用數量增加和范圍擴大，正好補充了建設征地的不足。農村集體建設用地正逐漸成為招商引資的主要承載地，對推動土地資源合理配置，促進空間布局和產業(yè)結構調整，實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展起到了積極作用。
（三）再開發(fā)潛力分析
隨著城市化建設的推進，獅山鎮(zhèn)建設突飛猛進，新增建設用地需求大大增加，但土地資源又受到指標的剛性制約，因此，利用建設用地再開發(fā)盤活存量土地、內涵挖潛勢在必行，是未來土地保障經濟社會持續(xù)發(fā)展的方向和必經之路。根據調查掌握的情況，獅山鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)潛力主要包括以下幾類：
1. 在建設過程中沒有按照定額標準使用、建筑密度偏低、建筑層數偏低，容積率偏小等存在的粗放使用的土地；
2. 在經濟社會發(fā)展過程中由于企業(yè)改制等因素，產生的閑置、低效利用等的土地；
3. 在城市建設發(fā)展過程中，舊的發(fā)展體系及規(guī)劃不能適應現代的變化，舊區(qū)內小區(qū)、組團要拆遷、合并、重建，進行重新組合和發(fā)展，在此過程中所產生的存量土地；
4. 規(guī)劃區(qū)內的未征用、未利用的土地以及未進入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設的空閑存量土地；
5. 低效企業(yè)用地即入駐以來企業(yè)在評價時點前三年企業(yè)投入產出比均低于平均水平，且企業(yè)投入產出比逐年下降。
根據上述情況，對獅山鎮(zhèn)土地利用進行空間、規(guī)劃條件等分析，得到獅山鎮(zhèn)的建設用地再開發(fā)潛力為3549.82公頃。
四、再開發(fā)規(guī)劃
（一）建設用地再開發(fā)規(guī)劃規(guī)模
對于建設用地再開發(fā)時序的確定，需要考慮以下因素：（1）城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略確定的重點地區(qū)開發(fā)次序；（2）優(yōu)先收儲并開發(fā)與城市道路交通等基礎設施建設相聯(lián)動的區(qū)域；（3）所供儲備開發(fā)的土地應在其供應期內有良好的增值空間，符合市場需要；（4）將部分建設無序的地區(qū)納入再開發(fā)規(guī)劃，予以超前控制。
依據《佛山南海區(qū)中部片區(qū)分區(qū)規(guī)劃（2011-2020）》、《南海國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)南海園發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2013-2020）》、《佛山南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》和《佛山市城市總體規(guī)劃（2012-2020）》，結合存量土地摸底調查成果，綜合再開發(fā)區(qū)域發(fā)展實際、土地權屬、連片情況等進一步考慮獅山鎮(zhèn)可儲備再開發(fā)土地及其開發(fā)時序策略。
（1）Ⅰ級建設用地再開發(fā)地塊
此類地塊既符合土地利用總體規(guī)劃又符合城市總體規(guī)劃的可再開發(fā)土地，建議在1～3年內優(yōu)先納入再開發(fā)。
本類土地共計1983公頃，其中低效企業(yè)用地175公頃；三舊改造用地1598公頃（舊廠房1091公頃，舊城鎮(zhèn)392公頃，舊村莊115公頃）；閑置土地384公頃。
（2）Ⅱ級建設用地再開發(fā)地塊
此類可儲備土地僅符合土地利用總體規(guī)劃或僅符合城市總體規(guī)劃，建議在2-4年納入再開發(fā)計劃，同時要做好規(guī)劃的調整修改。
本類土地共計66.66公頃。其中低效企業(yè)用地0.06公頃；三舊改造用地14.44公頃（舊廠房7.06公頃，舊城鎮(zhèn)7.04公頃，舊村莊0.34公頃）；閑置土地52.16公頃。
（3）Ⅲ級建設用地再開發(fā)地塊
此類地塊既不符合土地利用總體規(guī)劃又不符合城市利用總體規(guī)劃的可儲備土地，建議在3-5年內納入再開發(fā)計劃，同時要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的修改。
本類土地共7.8公頃。其中三舊改造用地1.13公頃（舊廠房0.88公頃，舊城鎮(zhèn)0.15公頃，舊村莊0.1公頃）；閑置土地6.67公頃。
（二）建設用地再開發(fā)時序安排
（1）時序安排原則
按“重點優(yōu)先、以點帶面、分期實施，滾動發(fā)展”的開發(fā)建設思路，在充分尊重各村集體、業(yè)主等改造意向的基礎上，結合獅山鎮(zhèn)城市現狀發(fā)展條件和項目所處區(qū)位條件的分析，綜合確定建設用地再開發(fā)項目的時序計劃。
1. 戰(zhàn)略優(yōu)先、功能引導。立足于獅山鎮(zhèn)城市發(fā)展戰(zhàn)略，以綜合條件相對較好的地區(qū)為重點，優(yōu)先改造城市重點發(fā)展功能區(qū)域。
2. 先易后難、優(yōu)勢先行。優(yōu)先改造產權關系明確，改造條件成熟的國有舊廠房用地。
3. 以點帶面、整體改造。選擇一批有條件、有基礎的地塊優(yōu)先改造，原則上保證每個村在規(guī)劃基期年分別有一個地塊作為啟動示范項目，帶動周邊地塊整體改造。
4. 把握機遇、循序漸進。立足實際，利用政策機遇合理安排近、中、遠期改造規(guī)模結構，科學制定年度改造計劃。
（2）再開發(fā)規(guī)劃時序
建議建設用地再開發(fā)時序按照規(guī)劃期限，在具體再開發(fā)規(guī)劃和改造時取整化處理，具體安排見下表。
（三）再開發(fā)分類引導
根據改造用地性質、物質形態(tài)、開發(fā)強度的變化情況，獅山鎮(zhèn)再開發(fā)類型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五種。
（1）改造型
主要指在獅山鎮(zhèn)總體發(fā)展戰(zhàn)略指引下，從優(yōu)化城市功能，調整產業(yè)結構，改善人居環(huán)境的角度，在城市建成區(qū)范圍內對舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊進行的大規(guī)模改造，改造后用地性質和開發(fā)強度均發(fā)生改變。
（2）更新型
對有歷史保留價值，對城市文脈延續(xù)具有重要意義的地區(qū)，改變舊有建筑功能，開發(fā)強度維持不變。
（3）提升型
對符合城市發(fā)展戰(zhàn)略與相關規(guī)劃要求的建設用地再開發(fā)項目，在不改變用地性|的基礎上，通過整體或局部拆建改造，對建設格局、開發(fā)強度和配套設施進行調整，開發(fā)強度變化較大。
（4）整治型
改造后用地性質和開發(fā)強度均不變。對具有歷史保護價值的建筑、街區(qū)和村莊進行整治、修葺和維護，重點改善人居環(huán)境，并完善配套設施的設置。
（5）清退型
對位于基本生態(tài)控制線內和規(guī)劃為生態(tài)用地的“三舊改造”用地采取維持現狀加以整治、逐步清退等改造方式，恢復和強化生態(tài)功能。
（四）再開發(fā)強度分區(qū)指引
區(qū)域村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)強度應以再開發(fā)功能分區(qū)為單元進行總體控制，具體的用地性質應協(xié)調相關總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等進行確定。本研究針對村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)地塊探索提出容積率指標控制。
對于開展建設用地再開發(fā)的區(qū)域應編制控制性詳細規(guī)劃，綜合區(qū)域現狀、土地用途、交通區(qū)位、環(huán)境區(qū)位和土地價值等因素，綜合確定容積率指標，促進土地節(jié)約集約利用，改善再開發(fā)區(qū)域環(huán)境和功能。
五、結論
本研究在對村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)概念界定的基礎上，以獅山鎮(zhèn)為例，提出了村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃的主要控制內容，包括再開發(fā)規(guī)劃的潛力、規(guī)模、時序安排和容積率強度控制，為村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)規(guī)劃編制提供有益探索。
參考文獻：
[1]張婷婷.武漢市舊城土地再開發(fā)特征及其實施效果研究[D].華中科技大學，2007.
【關鍵詞】鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調
近年來我國在各個方面都獲得了較大的發(fā)展，成績斐然，同時很多問題也在發(fā)展的過程中顯現出來。土地資源匱乏是社會發(fā)展中的重要問題，社會諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會發(fā)展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關部門的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進經濟涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內容，因此相關部門應當促進鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調，為土里使用提供科學依據具有重要意義。
一、鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析
第一，具有不同的規(guī)劃時間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐期限，而鄉(xiāng)級規(guī)劃的時間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內容重點。建設用地的布局和分類的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點，生產設施用地規(guī)劃、公共設施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結構的調整是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的重點，城鎮(zhèn)建設用地空間管制、基本農田的調整和布局等是其主要內容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級土地的分類標準，而村級的分類標準是土地使用性質，各自的種類數也不同[1]。
二、鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析
（一）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突
鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對建設用地的數量進行限制；對可占用更低的數量和位置進行限制。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對鎮(zhèn)的建設標準、發(fā)展規(guī)模等進行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級分解和用地指標是土地利用總體規(guī)劃的依據。進而使得鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對建設用地指標無法達成一致[2]。
（二）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結構協(xié)作力度不夠
目前，城鄉(xiāng)建設部門是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責任主體，土地管理部門是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的責任主體。兩個編制主體級別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導單位，并在各自的體系內完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個規(guī)劃編制主體實行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現一個編制主體根據另一個編制主體的規(guī)劃成果進行套核的現象。
（三）鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術規(guī)程存在差異
由不同的規(guī)劃主體負責鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會導致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計口徑不同?！舵?zhèn)規(guī)劃標準》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預測的依據，流動人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預測中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應人口規(guī)模內涵不同而產生不同。同時控制性人均指標也因為人口統(tǒng)計基數不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統(tǒng)計標準不一致。行政區(qū)劃為范圍是現行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計用地數據的依據，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類用地的統(tǒng)計范圍。兩項規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計范圍，使得同種地類具備不同的數量。另外，不同的分類體系也是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問題，使得各種地類的認定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導致規(guī)劃內容的不協(xié)調和不可比。
三、協(xié)調鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑
（一）對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進行統(tǒng)籌
從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的特點，因規(guī)劃結果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內容無法充分考慮局部利益，進而為規(guī)劃的實施設置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實際情況是進行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎，相對于鄉(xiāng)級規(guī)劃更加貼切實際，有利于規(guī)劃的具體落實。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產生，具備發(fā)展和保護兩個不同目的使得兩者在實施中被對方牽制。因鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的控制和指導是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據。
（二）加強鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作
現階段兩個相對獨立的同級部門對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進行編制，兩項規(guī)劃無法協(xié)調的重要原因在于兩個編制主體缺乏有效溝通。對土地管理部門和城鄉(xiāng)建設部門進行合并是解決這個問題的根本辦法。例如在我國深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現階段較為可行的辦法是加強不同編制主體間的溝通，強化兩個的協(xié)作。具體包括以下幾個方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對規(guī)劃成果和規(guī)劃現狀的資料進行溝通，資料應體現為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過程中，兩方編制主體應當安排人員參與對方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對草案的審查應由雙方的技術人員和領導共同進行，逐個核對控制性和原則性的內容，修正兩項規(guī)劃沖突的地方。
（三）對編制方法進行完善
鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調的根源在于具有不同的技術規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎數據。第二，選擇預測模型預測人口時，應當在充分考慮地區(qū)情況的基礎上綜合分析多種預測模型，使預測的準確性得到有效提高。第三，協(xié)調兩項規(guī)劃的難點在于用地的分類，用地標準、分類標準、統(tǒng)計范圍不一致是其主要體現。應當以兩項規(guī)劃使用的標準為基礎，對兩者同時使用的新標準進行制定。而用地標準則應當依據村鎮(zhèn)發(fā)展的現實情況具體確定[3]。
四、對《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究
鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現轄23各行政村，1個社區(qū)，230個村民小組。2005年常住問口為4.8萬人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬。鄭店2005年規(guī)劃數據如圖1所示。
為了實現兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對接情況如圖2所示。通過鄭店對兩規(guī)的協(xié)調，實現了對土地的 有效利用。
結語：
現實中，我們應當從保護和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據規(guī)劃要求，有效解決兩項規(guī)劃中的用地問題。使規(guī)劃目標、各類用地邊界、數據口徑等在兩項規(guī)劃中實現統(tǒng)一，進而實現鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調。
參考文獻：
[1]鄶艷麗，劉海燕. 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現狀、存在問題及完善措施探討[J]. 規(guī)劃師，2010，（09）：69-74.
關鍵詞：城鎮(zhèn)化;農村居民點;規(guī)模調控;對策
中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）12-2974-03
Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation
under the Background of Rapid Urbanization
CHANG Chun-qina，b
（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）
Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.
Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures
當前中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化速度是世界同期城鎮(zhèn)化平均速度的兩倍左右，預計這一快速發(fā)展態(tài)勢將持續(xù)到2050年甚至更長的時間。按照健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，隨著每年大量的農村人口向城鎮(zhèn)轉移，城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模不斷增加，農村建設用地應相應減少[1]。由于我國農村人均建設用地指標大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農村與城市的建設用地總量應該呈下降態(tài)勢[2]。然而，權威的統(tǒng)計數據顯示，2002～2006年，中國的農村總人口從78 241萬人減少到73 742萬人（依據戶籍統(tǒng)計資料，包含居住在城鎮(zhèn)的農村人口），村莊建設用地總量沒有相應減少，反而從2002年的1 636 萬hm2增加到2006年1 653萬hm2?，F階段村莊規(guī)模調控受到區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標、土地利用規(guī)劃對建設用地總量控制、村莊建設現狀和未來發(fā)展需求等多種因素的制約[3，4]，依據不同目標所確定的村莊規(guī)模在實施層面尚存在難以協(xié)調的矛盾。本研究擬分析村莊規(guī)模調控的影響因素及其相互間的制約關系，并提出多目標約束下村莊規(guī)模調控對策建議。
1 村莊規(guī)模調控面臨的主要問題
1.1 村莊用地規(guī)模持續(xù)增長與城鎮(zhèn)化進程的矛盾
按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，伴隨著農村人口向城市的轉移和城市建設用地規(guī)模的增加，農村建設用地應出現減少的趨勢。而實際上，由于農村人口市民化速度遠遠滯后于城鎮(zhèn)化速度，村鎮(zhèn)規(guī)劃所預測的農村建設對土地需求大于健康城鎮(zhèn)化的期望值，導致了村莊用地規(guī)模和城鎮(zhèn)用地規(guī)模同步持續(xù)增長，村莊建設規(guī)模縮減的調控目標難以實現[5]。
1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃難以銜接
現行的村鎮(zhèn)規(guī)劃確定建設用地規(guī)模的方法是在國家或地方規(guī)定的人均用地指標范圍內，以現狀人均用地指標為基準，結合人口增長和社會經濟發(fā)展需求來確定的，是以需求為出發(fā)點確定村莊規(guī)模控制目標。而土地利用規(guī)劃是從耕地保護的目標出發(fā)，根據耕地總量動態(tài)平衡的總體保護要求，自上而下逐級分配建設用地增長指標，而且指標分配優(yōu)先用于滿足大中型城市建設用地增長的需要。由于現階段農村轉移人口市民化速度嚴重滯后，還存在大量城市-農村兩棲人口群體，因此村莊用地規(guī)模增長的需求不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護目標產生矛盾。
1.3 村莊建設用地指標調整難以實施
現階段農村居民點人均用地指標過大，村莊和集鎮(zhèn)土地浪費和閑置的現象非常普遍。村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然對人均建設用地標準依照國家和地方標準進行了控制和調整，但村鎮(zhèn)建設是一個逐步推進的過程，現階段村莊和集鎮(zhèn)住宅更新以農戶自行建設為主，再加上受建設現狀的限制，實際上通過對原有村莊的更新改造實現指標的調整需要經歷長期的過程[6]。而村鎮(zhèn)規(guī)劃方案缺少對這一過程設計可操作的實施步驟和控制方法，導致規(guī)劃難以實施，實際建設偏離規(guī)劃目標。
2 村莊規(guī)模調控的主要影響因素
2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標
隨著城鎮(zhèn)化過程的推進，區(qū)域生產力布局不斷進行調整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調整和優(yōu)化過程。村莊發(fā)展規(guī)模調控目標應該與區(qū)域空間布局調整規(guī)劃保持一致，根據縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點建設、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內村莊規(guī)模調控的總體目標。
2.2 土地利用規(guī)劃所確定的建設用地減量指標
土地利用規(guī)劃的基本目標是實現耕地總量的動態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實施了城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模平衡政策，即城市建設用地增加必須與農村建設用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據此項原則所確定的建設用地減量指標將根據土地利用規(guī)劃的指標分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進行分配，并作為村莊規(guī)模調控的基本約束條件。
2.3 村莊建設現狀與未來發(fā)展需求
村鎮(zhèn)規(guī)劃對未來農村居民點建設用地需求量預測一般按人均用地定額指標法，計算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標年村鎮(zhèn)建設用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標年村鎮(zhèn)人口數量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標（m2/人）。由于現階段農村轉移人口市民化速度嚴重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數量難以實現理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉移和縮減，農村居民點建設用地的減少只能依賴對人均用地指標的縮減。按照現行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，人均用地指標的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設現狀和未來發(fā)展需求來看，尚存在著對建設用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調控的主要影響因素之一。
3 各影響因素的相互制約關系解析
3.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展目標對村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約
城鎮(zhèn)化發(fā)展目標對村莊人口規(guī)模調控主要通過制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級控制并落實區(qū)域城鄉(xiāng)居民點布局調整目標，在區(qū)域層面統(tǒng)籌調整城鄉(xiāng)居民點等級規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點空間布局調整進行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)?？刂频幕疽罁?。村莊建設用地需求量預測采用人均用地定額指標法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標通過人口指標制約村莊建設用地需求預測量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標對村莊人口規(guī)模的制約關系如圖1所示。
3.2 土地利用規(guī)劃控制目標對村莊建設用地規(guī)模的制約
土地利用規(guī)劃通過在一定區(qū)域范圍內實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，從而實現耕地總量動態(tài)平衡的保護目標。農村居民點依靠空心村整治、遷村并點等挖潛形式實現用地的集約化利用和規(guī)模縮減，并與城鎮(zhèn)建設用地增量掛鉤，從而保障城市建設、區(qū)域各項基礎設施建設用地的增量指標。因此土地利用規(guī)劃通過制定耕地增量、建設用地減量等指標對村莊建設用地規(guī)模調控起到制約作用。
3.3 村莊發(fā)展需求對村莊規(guī)模調控的制約
城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，村莊戶籍人口難以實現理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標法預測的村莊建設用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設用地控制指標之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標的調整來實現。在村莊建設現狀的基礎上對人均用地指標進行調整，需要通過遷村并點、空心村治理、新村建設等手段，以提高土地利用的集約度來實現村莊建設用地需求與供給的平衡。
4 村莊用地規(guī)模調控對策建議
4.1 實現多目標的對接和平衡
在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標、土地利用規(guī)劃所確定的建設用地減量指標、村莊建設現狀與未來發(fā)展需求等多目標約束之下，村莊人口規(guī)模和建設用地規(guī)模相互對接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障?；谝陨细饔绊懸蛩氐南嗷ブ萍s關系分析，構建如下多目標平衡模型（圖2）。
4.2 以完善的實施方案作支撐
一般來說，根據土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調控顯然在實施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關于城鄉(xiāng)建設用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過劃定村鎮(zhèn)現狀建設邊界、規(guī)?？刂七吔绾蛿U展邊界，實現村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標調整與土地利用規(guī)劃用地控制目標的彈性對接。如圖3所示，規(guī)模控制邊界范圍內為允許建設區(qū)，現狀邊界與規(guī)?？刂七吔绶秶g為規(guī)?？s減調控區(qū)域，擴展邊界范圍內為限制建設區(qū)（設定條件、彈性過渡），擴展邊界之外為禁止建設區(qū)。
鄉(xiāng)村居民點格局存在布局散亂、占地超標、大量閑置等一系列問題，對耕地保護造成了極大壓力?？茖W地調控村莊發(fā)展規(guī)模對緩解城鎮(zhèn)建設用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調控目標，制定村莊人均建設用地調整指標，結合村莊人口發(fā)展對用地的需求，通過遷村并點、空心村整治等技術手段提高村莊建設的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調整彈性分步實施方案。
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關鍵詞:村鎮(zhèn);建設用地管理;問題原因;對策
中圖分類號：F292文獻標識碼： A
城市化作為現代化進程的標志之一已經得到國際社會的普遍認可。改革開放以來，逐漸加快城市化、工業(yè)化進程已是我們的必然選擇，我國城市化的過程實際上就是農村人口集聚及其經濟活動非農化的過程。作為城市化空間載體的村鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，是基于我國農業(yè)人口眾多的基本國情的選擇，對加快城市化進程，帶動農村經濟和社會發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。
1 村鎮(zhèn)建設用地管理中存在的問題及原因
通過多年來的調查和對村鎮(zhèn)建設用地管理問題的研究，我認為目前我國村鎮(zhèn)建設用地管理中由于種種原因普遍存在以下問題：
1.1 村鎮(zhèn)建設規(guī)劃起點不高，執(zhí)行規(guī)劃缺乏嚴肅性，與土地利用總體規(guī)劃不相銜接，影響了基本農田的保護和村鎮(zhèn)建設的發(fā)展。有的城鎮(zhèn)雖有規(guī)劃但起點不高，有的則是不依規(guī)劃隨意性強，造成了城鎮(zhèn)建設一層皮、跨度大、基礎設施難配套的現狀。有許多村鎮(zhèn)建成長條狀，沿公路兩側接“長龍”，有的長達三、四公里之多，不但影響交通安全，而且造成了基礎設施難配套，污水、垃圾難處理，更主要的是一些工業(yè)污水和廢渣對基本農田產生污染，妨礙基本農田的保護和農業(yè)現代化的進程。
1.2 土地有償使用運作不規(guī)范，村鎮(zhèn)建設資金未能得到有效解決。近幾年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞村鎮(zhèn)建設也想到了以地生財的路子，但運作很不規(guī)范。一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出資，從農村集體經濟組織中把土地征用過來，然后再租賃給建設者。由于招商引資政策等諸多方面因素的影響，出租土地的價格都比較低，造成政府土地收益率低，使基礎配套設施建設缺乏資金，形成風塵土飛揚，雨天路上水汪汪，夜晚不見路燈亮的凄慘景象，村鎮(zhèn)建設搞的無聲無色。
1.3 政府對加快村鎮(zhèn)建設的用地管理政策不夠明確。村鎮(zhèn)建設涉及面較廣，各級政府應制定村鎮(zhèn)建設用地的優(yōu)惠性政策。目前這項工作明顯滯后于發(fā)展的需要。突出表現為有的地方尚未制定這方面政策，有的雖已制定了相關政策但不夠具體、明確，操作中彈性太大，過于務虛。這使的村鎮(zhèn)建設用地管理中的優(yōu)惠政策難以落實，起不鼓勵作用，影響了村鎮(zhèn)建設的進程。
2 搞好村鎮(zhèn)建設用地管理的對策
針對當前村鎮(zhèn)建設用地管理中存在的問題，依據現有的法律、法規(guī)、政策，要認真調查研究，因地制宜，積極探索適合當地村鎮(zhèn)建設發(fā)展的用地管理模式。為進一步加強村鎮(zhèn)建設用地管理，我認為應主要采取以下對策：
2.1 高起點做好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，為村鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展打好基礎。要搞好村鎮(zhèn)建設，關鍵是高起點做好小鎮(zhèn)建設規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃中，要注重經濟社會、和環(huán)境的全面發(fā)展，合理確定人口規(guī)模，既要堅持建設標準，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。應有效地作到“三個集中”，即農村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向種田能手集中、工業(yè)企業(yè)向小區(qū)集中。把握好三個環(huán)節(jié)：一是要做好縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確村鎮(zhèn)發(fā)展重點，合理確定空間布局。二是與土地利用規(guī)劃相銜接，合理確定村鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)劃。三是高水平做好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的修編。在規(guī)劃中對農民建住宅要徹底改變傳統(tǒng)的農村集鎮(zhèn)獨門獨院的居民建筑模式，搞好住宅小區(qū)規(guī)劃，注重城市化、社會化，提供統(tǒng)建聯(lián)建，向公寓式多層住宅拓展，提高居住環(huán)境質量。
2.2 積極盤活存量土地，提高土地利用效率。用活用好閑置和低效利用存量土地，對解決小城建設用地緊張問題有較大的作用，可以通過以下兩個途徑：第一，落實土地儲備政策，統(tǒng)一調配使用閑置存量土地現有類型比較多，由于信息不靈，自發(fā)調劑難度比較大，也不利于國家加強土地管理和調控。因此可以由各級政府設立的土地儲備機構，對閑置存量土地實行政府統(tǒng)一調控。按照省政府《土地儲備辦法》對城鎮(zhèn)范圍內的無主地、產業(yè)結構調整或其他原因調整出的原國有劃撥土地，以出讓方式取得土地使用權又無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉讓條件的土地，因實施城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地整理政府全收購的土地；依法收回的荒蕪、閑置的國有土地等，實施收購儲備，定期儲備土地信息，供用地單位選擇。通過儲備中心調劑，促進和加快閑置土地的盤活，同時也可增加政府土地收益。第二，制定鼓勵使用閑置存量土地的有關優(yōu)惠政策。一是鼓勵城鎮(zhèn)內未入工業(yè)小（園）區(qū)的工業(yè)企業(yè)實施“退二進三”，原行政劃撥土地，企業(yè)原址由國土資源部門收回后出讓，出讓金 75%由政府投入搬遷的改造企業(yè)使用；已辦理過土地出讓手續(xù)的，原址企業(yè)可以轉讓，按規(guī)定辦理土地使用權變更登記，改變用途的補交出讓金，補交的出讓金 75%由政府投入給搬遷改造企業(yè)使用。二是鼓勵將停產企業(yè)、批多建少及其它的閑置企業(yè)用地，進行轉讓、出租、開發(fā)利用。三是對利用閑散土地的，按征用非耕地收繳稅費。同時，根據用地項目性質、用地年期，可以進行劃撥和出讓、出租方式供地，政府收益給予適當優(yōu)惠。四是鼓勵進行舊城改造，舊城改造供地的出讓金應主要用于城市基礎設施建設，涉及拆遷安置，用地指標優(yōu)先給予安排。四是積極探索農村集體建設用地使用權流轉辦法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)用地、個體工商業(yè)戶生產經營性用地、民營和聯(lián)戶企業(yè)用地、私人住宅用地流轉，其流轉范圍是符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃并依法取得土地使用權的農村集體建設用地。
2.3 加大村鎮(zhèn)土地使用制度改革力度，為村鎮(zhèn)建設籌措資金。城市化建設，關鍵是資金。村鎮(zhèn)投資的主要渠道應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營企業(yè)的積累，但是在目前的財政體制和投資體制下，通過土地的有償使用，提高招標、拍賣、掛牌、出讓國有土地和租賃國有土地的比例，增加政府土地收益，為村鎮(zhèn)建設籌措資金仍是主要選擇?，F階段采取的措施主要是：a. 高度壟斷土地一級市場，嚴格控制土地供應總量。在實現村鎮(zhèn)規(guī)劃中，國有土地使用權要嚴格控制在市、縣政府手中，嚴禁任何單位和個人非法轉讓、非法交易。政府要根據市場供求情況和社會經濟各項事業(yè)的發(fā)展需要，有計劃地調節(jié)土地供應量，保持適度的土地出讓、租賃規(guī)模，從而使城鎮(zhèn)出讓地價總水平持在較高的價位。b.規(guī)范土地出讓行為，合理確定基準地價。政府要制定土地征用、土地交易、地價管理、有償使用和出讓金使用管理一系列規(guī)范政策，建立以標定地價為核心的城鎮(zhèn)地價評估體系。c.政府要加大村鎮(zhèn)建設中違法用地的打擊力度，嚴厲查處各類違法用地行為，使原來一些地價不高的城鎮(zhèn)恢復土地應有的價位。嚴格實行土地證年檢制度，結合村鎮(zhèn)二、三級市場的清理整頓，在規(guī)范土地一級市場的同時，嚴厲打擊土地隱形市場，防止國有土地資產流失，從而促使村鎮(zhèn)土地市場的健康發(fā)展。
2.4 積極為村鎮(zhèn)建設解決用地計劃不足的矛盾。首先國土資源部門在年度非農用地計劃指標分配時，在保證重點工程項目建設的情況下，對村鎮(zhèn)建設用地要適當傾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標，用于村鎮(zhèn)建設；再次，積極推行原非農用地復墾為耕地后置換村鎮(zhèn)建設用地指標的辦法，將已閑置的不符合土地利用總體規(guī)劃的非農業(yè)建設用地，經有批準權的部門批準后，有計劃地復墾為耕地，復墾后新增耕地面積被確認后，可用于置換村鎮(zhèn)建設用地計劃指標。
3 結語
總之，只要我們充分利用好現有國家法律、法規(guī)和政策，認真細致地調查研究，積極開拓小城建設用地管理的新思路，就一定能真正把村鎮(zhèn)建設成為規(guī)模適度、功能齊全、新型的縣、鄉(xiāng)兩級的政治、經濟、文化中心?；緡榈倪x擇，對加快城市化進程，帶動農村經濟和社會發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。
參考文獻
[1]劉允洲.制度創(chuàng)新之路-農村集體建設用地流轉管理實踐與理論[M].北京：人民日報出版社,
關鍵詞:城市規(guī)劃；非城市建設用地；規(guī)劃控制
ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of construction
proposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.
[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration
[分類號]TU984
1引言
一直以來，二元管理都是我國城市和農村發(fā)展體制的大主題[2][3]，主要表現在：以現在化大生產為主的城市經濟體制和以小農經濟為主的農村經濟體制并存。城市的基礎設施與農村基礎設施及公共服務等形成鮮明的對比。城市與農村的相互溝通以及并行發(fā)展被二元管理體制大大的限制了。造成了城鄉(xiāng)收入差距大，生活水平對比高的特點。城市與農村發(fā)展的不平衡已經成為了影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素之一。加大對非城市建設用地規(guī)劃發(fā)展研究的力度，改變城鄉(xiāng)體制政策異同的長期狀況對規(guī)劃編制的影響，通過對非城市建設用地規(guī)劃發(fā)展的研究，來實現對資源保護與利用的合理控制，產業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)互補，社會和諧發(fā)展等大量持續(xù)發(fā)展體制的腳步已經刻不容緩。
2存在的問題
2.1概念上的模糊
非城市建設用地是相對于城市建設用地的概念而來的。城市建設用地來源于我國1991年實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB137-90）。該標準中規(guī)定，“城市建設用地應包括分類中的居住用地、公共設施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設施用地、綠地和特殊用地九大類用地，不應包括水域和其他用地”（第四章第一條）【4】。非城市建設用地由城市建設用地衍生而出，它的概念并沒有在國家級法規(guī)、標準中被正式定義。那非城市建設用地的含義可以理解為以上九大類城市建設用地之外的水域或其他用地，其中包括水域、耕地、園地、林地、牧草地、村鎮(zhèn)建設用地、棄置地、露天礦用地等（第二章第五條）[4]。即可以定義為城市行政區(qū)內在規(guī)劃期內未被用于城市建設的用地，也就是在城市總體規(guī)劃中除去九大類城市建設用地之外的地稱為非城市建設用地。
2.2規(guī)劃管理不統(tǒng)一
非城市建設用地規(guī)劃由于一直沒有在國家級正式文件中被定義與羅列，編制和修訂城市規(guī)劃時各項指標都來源于城市建設用地（建設用地），非城市建設用地變成了規(guī)劃中的盲區(qū)[5]。如某城市要配備一批城市基礎設施，在計算數量時首先要確定規(guī)劃區(qū)內城市建設九大類用地的比例、人均建設用地等指標，而人口測算的基準是城市戶籍，規(guī)劃區(qū)內的非城市建設用地中的非城市戶籍居民的生產生活則沒有被納入規(guī)劃論證范圍。
2.3非城市建設用地規(guī)劃現行規(guī)范標準過低
非城市建設用地設計中主要功能是防塵降噪，空氣交換、水源聚集、綠地產氧等多種生態(tài)功能【6】【7】。而實際上，有些非城市建設用地，由于現行的規(guī)范標準過低，加之技術手段不健全，管理方法不完善，使得村莊跟集鎮(zhèn)按照標準來規(guī)劃時存在很多問題：土地、水、森林等資源在開發(fā)規(guī)劃中得不到很好地保護，土地不能集約利用。政府不對農村加大基礎設施的投入，使得城鄉(xiāng)差距進一步擴大。缺乏總體規(guī)劃引導控制，發(fā)展混亂。
3城市內非城市建設規(guī)劃存在的問題
土地使用率低，違法建設嚴重違法建設的存在、人為對非城市建設環(huán)境忽視規(guī)劃，使得在非城市建設用地上生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，已建設綠地功能不突出，資源利用率地下，基礎設施缺乏。相較于中心城市，非城市建設用地規(guī)劃總體上由于缺乏有效管理手段，技術支持等相關指導性因素，加之社會管理及歷史原因等復雜綜合性因素，使得城市內非城市建設用地管理混亂，土地管理分割，違建現像突出，特別是城市各區(qū)的結合處尤為突出。有些地區(qū)違章建筑占總建筑面積的20%之多，如圖1北京市海淀區(qū)非城市建設用地違法建筑。由城市與鄉(xiāng)村土地管理機制不同而產生的夾道建設情況明顯。如成都市金牛區(qū)的踏水橋社區(qū)，根據居民安置需求，只需50萬平方米的建筑面積用于安置農民，而該社區(qū)建筑面積竟然達到了130萬平方米，大大超過了安置農民的需要，這超過的80萬違法建設，作為商品房進入了市場。這樣大規(guī)模的違法建設，如果持續(xù)發(fā)展，將對整個城市生態(tài)功能造成巨大的影響。
圖 1北京市海淀區(qū)非城市建設用地違規(guī)建筑被拆
4控制辦法
加強非城市建設用地的引導和控制，可以按照三個層面的關系來做，首先做總體規(guī)劃、其次做分區(qū)規(guī)劃，最后完成詳細規(guī)劃。在確定規(guī)劃原則的基礎上做出總體規(guī)劃。以總體規(guī)劃為依憑，分析現狀，研究辦法對分區(qū)指定完整規(guī)劃。在此基礎上具體的對土地的控制和引導做出全面詳細的規(guī)劃。與其同審批同實施。如圖2 為成都市非城市建設用地規(guī)劃。
各區(qū)、縣人民政府，各委、局，各直屬單位：
近幾年來，隨著農村經濟的迅速發(fā)展，農村建房出現了建國以來少有的興旺景象，這是一件好事。但是，有不少地方由于缺乏全面規(guī)劃和必要的管理，社員和社隊企業(yè)亂占濫用耕地建房的情況相當嚴重。為了貫徹落實國務院的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，堅決煞住亂占濫用耕地之風，保障農業(yè)生產的發(fā)展，適應村鎮(zhèn)建房的需要，市人民政府第七十六次常務會議通過了《天津市貫徹國務院〈村鎮(zhèn)建房用地管理條例〉實施辦法》現予頒布施行。望各區(qū)，縣人民政府和各有關部門按照國務院和市人民政府的規(guī)定，認真把村鎮(zhèn)建房用地管理好。
天津市貫徹國務院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施辦法
為貫徹落實國務院的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（以下簡稱《條例》），經濟合理利用土地，保障農業(yè)生產的發(fā)展，適應村鎮(zhèn)建設的需要，制訂本辦法。
第一章 用 地 標 準
第一條 社員建房用地限額：地多人少的社隊，一般應控制在每戶三分地；地少人多的社隊，一般應控制在每戶二分地，最多不超過二分五厘；城鎮(zhèn)近郊一般應控制在每戶一分五厘，最多不得超過二分地。
各區(qū)、縣人民政府可根據上述限額，結合當地的人均耕地和有利計劃生育等情況，因地制宜，分類規(guī)定宅基地面積標準，報市人民政府備案。
第二條 村莊內的公共建筑（包括村、隊辦公、文化設施、供銷社、衛(wèi)生所、學校、托幼等）用地，根據村莊的規(guī)模和條件，一般可按每個社員三至四平方米限額控制占用。
村莊生產建設（包括農機站、倉庫、農牧業(yè)場院、科研站等）用地，參照前款限額標準，合理規(guī)劃，嚴格控制占用。
第三條 集鎮(zhèn)內（即公社所在地）公共建筑用地限額標準，暫可參照原國家建委一九八年頒發(fā)的《城市規(guī)劃定額指標暫行規(guī)定》中關于小區(qū)級公共建筑指標的低限，結合當地情況選用。
第四條 村莊、集鎮(zhèn)內部道路應按照節(jié)約用地的精神，參照原國家建委、國家農委頒發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》因地制宜地確定道路路面寬度，合理做出規(guī)劃。
第五條 農村社隊企業(yè)建設用地，應盡量在已占用土地范圍內調整使用。一般不得占用耕地。社隊企業(yè)的用地限額，由市公社企業(yè)管理局根據不同行業(yè)和生產規(guī)模分別制訂，報市人民政府批準后實行。
第六條 經批準的專業(yè)戶生產建房用地，一般應利用自己的宅基地。確實需要劃撥用地時，應因戶制宜，按生產需要和有關政策規(guī)定劃定，一般不超過本戶宅基地的三分之一。審批手續(xù)按本辦法第七條規(guī)定辦理。
第二章 審 批 制 度
第七條 農村社員建房需要宅基地的，必須按照《條例》第十四條的規(guī)定辦理申請、審批手續(xù)。不需占用耕地的，報公社管理委員會批準；需占用耕地的，報區(qū)、縣人民政府批準。社員分戶后需要建房的，凡能在原有宅基地上安排的，一律在原有宅基地上安排；必須另行撥給宅基地的，應從嚴掌握。各區(qū)縣應做出具體的規(guī)定。
社員遷居或拆除房屋騰出的宅基地，由生產隊收回統(tǒng)一安排使用。因國家和村鎮(zhèn)建設需要拆遷社員住房的，應按規(guī)定標準，撥給宅基地?，F占用的宅基地超過規(guī)定標準的，在村鎮(zhèn)建設需要時，進行調整核減。
第八條 村莊和集鎮(zhèn)內公共建筑、公用設施、生產建設等用地，由公社管理委員會審查，報區(qū)、縣人民政府批準。
第九條 公社機關和公社所屬企、事業(yè)單位、農工商聯(lián)合企業(yè)建設用地，除需報區(qū)、縣人民政府審批外，還應按規(guī)定辦理劃撥和征地手續(xù)。征地的審批權限和土地補償標準，按照國家和本市有關規(guī)定辦理。
第十條 在城市和縣城規(guī)劃范圍內（包括工業(yè)區(qū)、工業(yè)點、名勝古跡及旅游區(qū)），社員建房和村鎮(zhèn)建設用地，須先由區(qū)、縣城鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門會同市規(guī)劃管理部門審查同意后，由區(qū)、縣人民政府批準。
第十一條 郊區(qū)、縣和社隊一般不得新建磚瓦廠或擴大現有磚瓦廠占地范圍。必須新建或擴大占地范圍時，須經區(qū)、縣社隊企業(yè)主管部門審查，區(qū)、縣人民政府同意后，報市建委、農委審批。
第十二條 國營農、林、牧場，在場界范圍內的基本建設用地，一律由其上級部門會同市規(guī)劃管理部門審查批準，報市人民政府備案。
第十三條 上述各項建設用地，凡占用園田的，應按天津市人民政府批轉市農委《關于嚴格控制基建占用園田的請示》的規(guī)定辦理。
第十四條 凡經批準占用土地的，均應發(fā)給土地使用證。
本辦法實施以前持有的土地契證和使用證一律作廢，按本辦法規(guī)定重新發(fā)給土地使用證或宅基地使用證。
第三章 獎 懲
第十五條 凡興建樓房住宅或建設新村節(jié)約用地的社隊及個人，各級村鎮(zhèn)建設管理部門和物資部門，在技術指導和建筑材料方面，應給予支持和優(yōu)先照顧。
第十六條 凡違反《條例》和本辦法規(guī)定的，應按《條例》第二十條、第二十一條、第二十二條的規(guī)定予以處罰。
第十七條 《條例》以前發(fā)生的強占耕地建房、出租或變相買賣土地，性質惡劣、影響很壞的，應做如下處理：
（1）出租和變相買賣的土地收歸國有。
（2）沒收一部分或全部出租、出賣土地的非法收入。
（3）非法占地、租地、買地、以物易地違章建房的，處以違章建筑罰款。違章建造的房屋或構筑物，凡妨礙城鎮(zhèn)建設或有不安全隱患的，限期拆除；暫可保留的，由個人或單位出具保證，在國家或集體建設需要時，無條件拆除，并應收繳違章占地費。
（4）對非法買賣、占用、出租、承租土地的經辦人，應根據情節(jié)，追究其行政責任、經濟責任直至刑事責任。
第十八條 對各項違法行為的處理，由所在區(qū)、縣人民政府執(zhí)行。征繳和罰沒的款項，百分之五十繳區(qū)、縣財政，百分之五十由市、區(qū)、縣村鎮(zhèn)建設管理部門留作村鎮(zhèn)建設方面使用，不得挪作它用。
第四章 附 則
關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤選址
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
1、當前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點選址研究側重點
當前，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點分析農村建設用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設用地的潛力和農村建設用地整理的適宜性。
有學者通過預測規(guī)劃目標年農村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設用地標準相乘，得到預測目標年農村建設用地的規(guī)模，以現狀農村建設用地與預測目標年農村建設用地的規(guī)模之差來考察農村建設用地整理的潛力。
還有學者采用建設用地需求的供給率來定量分析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的潛力，即建設用地需求的供給率=規(guī)劃目標年農村居民點的整理潛力／規(guī)劃目標年城鎮(zhèn)建設用地需求量×l00％，得出農村居民點整理對規(guī)劃期末新增建設用地需求的滿足程度。
對于拆舊地塊整理的適宜性，有學者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經濟狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點總面積、居民點戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標，采用特爾菲法和層次分析法，對指標進行標準化，建立評價模型，將農村建設用地分為四類區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。
這些研究都是針對區(qū)域農村建設用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當前建設用地需求不斷增長、城市化進程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點項目區(qū)選址的考慮因素
掛鉤試點一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經濟條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點選址的合理性，確保掛鉤試點的實施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質構造相對穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質耕地。
拆舊地塊選址應考慮土壤質地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實現整理還耕。為保證拆舊地塊實施后與周圍景觀協(xié)調統(tǒng)一，規(guī)范推進以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農用地共同進行整治。
2.2規(guī)劃條件
根據國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），掛鉤試點縣(區(qū)、市)應依據專項調查和掛鉤試點專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃。因而，項目區(qū)的選址必須符合試點專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項目選址合法性的前提。
2.3區(qū)位條件和經濟條件
區(qū)位，或者是經濟區(qū)位，是地理范疇上的經濟增長帶或經濟增長點及其輻射范圍，是資本、技術和其他經濟要素高度積聚的地區(qū)，也是經濟快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點項目的實施既包括對建新地塊的建設，對拆舊地塊涉及農民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經濟發(fā)展較快，具備較強的經濟實力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農民意愿
掛鉤試點工作以保護耕地、保障農民土地權益為出發(fā)點，以改善農村生產生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標。在試點的選址過程中要充分吸收當地農民和公眾意見，尊重農民意愿，真正使掛鉤試點的實施做到城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)的要求，做到支持農村集體發(fā)展生產和農民改善生活條件。
3、結論
掛鉤試點的實施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農戶舊宅整理復墾，實現農民在建新地塊內集中居住，促進土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結構和布局。掛鉤試點的根本目的是改善農民居住條件，增加農民收入，推進城市化進程，使廣大農民真正實現“安居、樂業(yè)、有保障”，最終實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點的選址，確保好事辦好。
參考文獻
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