時(shí)間：2022-11-22 13:23:59
序論：在您撰寫(xiě)績(jī)效預(yù)算時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
預(yù)算績(jī)效難點(diǎn)
目前，上海市、江蘇省、廣東省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都開(kāi)展了以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口的績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)，也有不少地方感覺(jué)操作吃力，現(xiàn)階段主要問(wèn)題有：推行難、指標(biāo)少、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、結(jié)果應(yīng)用不明確等。
一、推行預(yù)算績(jī)效阻礙多。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，政府行政管理水平不高，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。
二、缺乏科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效考評(píng)指標(biāo)體系分共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，一些地方側(cè)重于固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過(guò)程評(píng)價(jià)，側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，各部門(mén)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，無(wú)法從不同層面、不同行業(yè)、不同性質(zhì)各方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)。
三、績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)制定困難。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅涉及項(xiàng)目審核、投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括如社會(huì)影響、公眾影響、自然環(huán)境影響及投資行為對(duì)行業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響等。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)繁多，衡量方法的本質(zhì)有所不同。對(duì)于同一類(lèi)項(xiàng)目的評(píng)估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準(zhǔn)確的判斷；同一地區(qū)歷史上相類(lèi)似的支出隨著支出目標(biāo)要求的不斷提高，其參考價(jià)值不斷弱化；評(píng)價(jià)主體專(zhuān)業(yè)性局限也使財(cái)政部門(mén)很難建立一套科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來(lái)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異，進(jìn)而影響結(jié)果的公平性和可比性。
四、缺乏完備的事前、事中考評(píng)機(jī)制。由于人才、制度、程序的缺位造成績(jī)效考評(píng)主要采取事后考評(píng)，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機(jī)制。
五、專(zhuān)業(yè)人才匱乏。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、社會(huì)管理、公共管理等多學(xué)科知識(shí)，對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的素質(zhì)要求較高，但目前在財(cái)政和部門(mén)單位中，人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力不足以滿足財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的多種要求；缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有建立利用專(zhuān)家和民間獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的制度；缺乏與各類(lèi)支出規(guī)模相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，沒(méi)有建立支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息采集體系。
六、結(jié)果應(yīng)用性不強(qiáng)。由于缺乏法律規(guī)范，績(jī)效結(jié)果有些只作為檔案保存，對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績(jī)、問(wèn)題與相關(guān)責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒(méi)有任何直接約束，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，也影響了績(jī)效管理工作的權(quán)威性，制約財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展。
突破績(jī)效改革瓶頸
針對(duì)以上問(wèn)題，宿豫區(qū)主要通過(guò)以下幾方面來(lái)操作。
預(yù)算績(jī)效管理改革僅靠財(cái)政部門(mén)是無(wú)法完成的，必須以政府為主體實(shí)現(xiàn)自上而下的縱向推動(dòng)，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效必須著力解決好觀念、體制、制度和機(jī)制問(wèn)題。首先，樹(shù)立效益觀念和節(jié)約意識(shí)觀念方面；其次，完善公共財(cái)政制度，理清公共財(cái)政的具體職責(zé)和各級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，增加對(duì)科教文衛(wèi)體、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入，嚴(yán)格考核資金使用的績(jī)效，不斷增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政供給能力；再者，進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算制度，使之成為公平、高效分配公共資源以及促進(jìn)公共部門(mén)運(yùn)行高效化的重要手段。
制定和出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理的法律規(guī)范，健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度。建立預(yù)算績(jī)效的法律、法規(guī)的依據(jù)，將預(yù)算績(jī)效制度法制化。在編制預(yù)算時(shí)候，同時(shí)制定績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)政府部門(mén)下發(fā)執(zhí)行。通過(guò)借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來(lái)，并且制定一套預(yù)算績(jī)效管理辦法，切實(shí)將績(jī)效管理與財(cái)政管理相結(jié)合，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)上來(lái)。
針對(duì)績(jī)效目標(biāo)難以設(shè)定的問(wèn)題，有一個(gè)案例有些啟發(fā)作用：某企業(yè)員工去食堂就餐，餐廳工作人員為他們打菜，企業(yè)員工自己打飯。該企業(yè)就設(shè)立一項(xiàng)制度，誰(shuí)的飯沒(méi)吃完就罰款10元。因?yàn)椴耸莿e人打的，不能控制量，但飯是自己打的，飯量自己是可以控制的。此案例啟發(fā)我們的是，財(cái)政部門(mén)設(shè)定部分共性指標(biāo)及財(cái)務(wù)指標(biāo)，其它指標(biāo)由部門(mén)自己設(shè)定（可以從政府對(duì)部門(mén)的目標(biāo)考核中選取，也可以由上級(jí)對(duì)該部門(mén)的考核指標(biāo)中選?。?，如果年終考核分?jǐn)?shù)比既定目標(biāo)高出很多，有可能是部門(mén)將自己目標(biāo)設(shè)定的很低，這樣可以同樣采取減少一定比例的預(yù)算安排。
增強(qiáng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的績(jī)效概念，培訓(xùn)基層績(jī)效分析人員專(zhuān)業(yè)技能。集中開(kāi)展績(jī)效考評(píng)管理工作培訓(xùn)，參訓(xùn)人員覆蓋到所有市直部門(mén)、單位，對(duì)績(jī)效預(yù)算編制程序、考評(píng)方法、指標(biāo)設(shè)置采取實(shí)例講解。
按照“先簡(jiǎn)后繁、由淺入深、由點(diǎn)及面、逐步推開(kāi)”的原則和“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的總體方式，先行選取幾個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)、群眾關(guān)注的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，具體由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一組織，再由預(yù)算部門(mén)單位協(xié)助分級(jí)實(shí)施。
宿豫區(qū)采取“三上兩下”程序，按照單位自評(píng)、主管部門(mén)初評(píng)、財(cái)政部門(mén)考評(píng)的順序，對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。
“一下”即年初，財(cái)政部門(mén)向本級(jí)預(yù)算部門(mén)、預(yù)算部門(mén)向所屬單位逐級(jí)部署下一年度預(yù)算編制工作；
“一上”即預(yù)算單位編制年度預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算績(jī)效書(shū)，報(bào)主管部門(mén)審核；主管部門(mén)審核匯總后報(bào)財(cái)政部門(mén)；
“二上”預(yù)算部門(mén)根據(jù)自身情況組織項(xiàng)目單位實(shí)施預(yù)期績(jī)效自評(píng)，并編制預(yù)算績(jī)效草案，然后將預(yù)算績(jī)效自評(píng)情況報(bào)財(cái)政部門(mén)；
“二下”財(cái)政部門(mén)審查各部門(mén)報(bào)送的部門(mén)預(yù)算建議計(jì)劃，依據(jù)預(yù)算績(jī)效說(shuō)明書(shū)和預(yù)算績(jī)效自評(píng)情況，對(duì)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目提出審查意見(jiàn)，報(bào)批后下達(dá)到各部門(mén)；
“三上”財(cái)政部門(mén)審核各部門(mén)報(bào)送的部門(mén)績(jī)效預(yù)算草案，對(duì)績(jī)效相關(guān)內(nèi)容再次審核后，匯總編制政府績(jī)效預(yù)算草案，報(bào)本級(jí)政府審定。
在近日舉行的一次財(cái)政部門(mén)內(nèi)部會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人說(shuō)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，是提高政府行政效能的重要措施，是現(xiàn)代管理的發(fā)展趨勢(shì)，是新形勢(shì)下做好財(cái)政工作的迫切需要。
預(yù)算部門(mén)不重視
預(yù)算績(jī)效管理的根本目的就是改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。但是各預(yù)算部門(mén)對(duì)于績(jī)效概念的弱化，使得財(cái)政部門(mén)在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，時(shí)常有種孤軍奮戰(zhàn)的感受。
山東省財(cái)政廳長(zhǎng)于國(guó)安提出，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理要注意處理好部門(mén)協(xié)作的關(guān)系，現(xiàn)在搞績(jī)效管理，各部門(mén)的積極性不是很高，大家意識(shí)跟不上。所以建議財(cái)政部能以國(guó)務(wù)院的名義印發(fā)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的文件，把這項(xiàng)工作納入政府的工作日程，只要有政府層面的部署推動(dòng)，這項(xiàng)工作做起來(lái)就容易一些了。
中部某省財(cái)政廳廳長(zhǎng)也認(rèn)為績(jī)效工作不僅是財(cái)政部門(mén)的事情，主要看各職能部門(mén)是否配合，還有職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)是否支持。他說(shuō)：“比如我們的省長(zhǎng)和分管副省長(zhǎng)肯定會(huì)支持我們的工作。但其他的領(lǐng)導(dǎo)就不同了，有時(shí)候在會(huì)上說(shuō)我們財(cái)政部門(mén)，甚至說(shuō)得我們很不好受。所以希望預(yù)算績(jī)效能從高位來(lái)推動(dòng)，這樣我們就好開(kāi)展工作了?！?/p>
湖北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)洪流在談到預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，她說(shuō)：“湖北省的績(jī)效工作起步早但進(jìn)步慢，2002年就開(kāi)展了績(jī)效試點(diǎn)，2005年建立完善了一系列的制度辦法。但是部門(mén)預(yù)算的項(xiàng)目績(jī)效，還是不夠先進(jìn)。通過(guò)這么多年，我們發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，這也是難以解決的問(wèn)題。我們是評(píng)價(jià)方他們是被評(píng)價(jià)方，預(yù)算部門(mén)不配合，而且從思想觀念講，他們就覺(jué)得麻煩。各部門(mén)對(duì)于他們使用財(cái)政資金會(huì)負(fù)有什么樣的責(zé)任，并不沒(méi)有太強(qiáng)的意識(shí)。所以這個(gè)工作難度非常大！”
“江蘇也比較早就開(kāi)始進(jìn)行績(jī)效管理的探索，從模式到評(píng)價(jià)體系等方面有了一些心得，也遇到了一些問(wèn)題。”江蘇省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉捍東說(shuō)，“財(cái)政績(jī)效管理要做好，重點(diǎn)要把握4個(gè)環(huán)節(jié)：一是從制度層面上解決問(wèn)題，形成一套與預(yù)算密切相關(guān)的績(jī)效管理的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定。二是重視績(jī)效的目標(biāo)管理，在立項(xiàng)時(shí)就明確目標(biāo)，再根據(jù)目標(biāo)確定資金額。三是財(cái)政資金不能一撥了之，要有跟蹤評(píng)價(jià)體系，能跟蹤并修正全過(guò)程。四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的最終運(yùn)用，是推進(jìn)績(jī)效管理工作可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。只有將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果用好，才能達(dá)到良性循環(huán)。但是目前我們的目標(biāo)管理的體系并不完整，僅靠財(cái)政一家的能力無(wú)法完成，還要與主管部門(mén)和當(dāng)?shù)攸h政的需要相適應(yīng)。通過(guò)績(jī)效，知道財(cái)政資金哪兒來(lái)的，用在哪兒，用的結(jié)果怎么樣，如果沒(méi)用好，還要加大處罰力度，形成體系化?！?/p>
法律缺失和人員匱乏
預(yù)算部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)之所以積極性不高，首先的原因是在于缺乏法律支撐，吉林省財(cái)政廳廳長(zhǎng)鄒繼宏認(rèn)為，“績(jī)效工作中有一個(gè)部門(mén)配合的問(wèn)題，去年我們大半年都在做這個(gè)預(yù)算績(jī)效的事情，但是要從根本上解決，需要上升到預(yù)算法的層面，在預(yù)算法實(shí)施條例里面盡可能細(xì)化。如果沒(méi)有這個(gè)法律，在執(zhí)行中，我們就缺少依據(jù)，導(dǎo)致有的部門(mén)根本不支持績(jī)效工作。 ”
洪流認(rèn)為，“從財(cái)政部門(mén)來(lái)講，能否借鑒財(cái)政工作四項(xiàng)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)檫@項(xiàng)工作在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)，也是革了部門(mén)的命。但這個(gè)工作借鑒了外力的作用，牽頭的是紀(jì)檢監(jiān)察，我們財(cái)政起到的是輔助作用。并且希望財(cái)政部能建一個(gè)信息庫(kù)，把各種績(jī)效指標(biāo)規(guī)定下來(lái)，這樣我們?cè)趫?zhí)行起來(lái)就有了標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)的結(jié)果也就有客觀性。”
山東省財(cái)政廳則提出了進(jìn)一步的嘗試，于國(guó)安說(shuō)：“這項(xiàng)工作涉及面廣泛，對(duì)外，財(cái)政部門(mén)涉及了各個(gè)預(yù)算部門(mén)；對(duì)內(nèi)，財(cái)政部門(mén)又涉及到稅務(wù)，海關(guān)等。所以部里在推動(dòng)這件事上，建議能否成立績(jī)效管理司，我們下面成立績(jī)效管理處，這樣一來(lái)，績(jī)效工作就能上下呼應(yīng)起來(lái)。因?yàn)榈胤筋A(yù)算本來(lái)就沒(méi)多少人員，僅靠預(yù)算這些人員，沒(méi)有辦法把精力全部放在預(yù)算績(jī)效管理上，這是我們下面確實(shí)存在的困難?！?/p>
提到財(cái)政人員的缺乏，江西和福建也有同感。江西省財(cái)政廳廳長(zhǎng)胡強(qiáng)說(shuō)：“我們的工作人員真的是一種五加二，白加黑的工作狀態(tài)，天天晚上要加班，幾乎沒(méi)有休息日?，F(xiàn)在，績(jī)效工作任務(wù)增加了好多，所以我們確實(shí)希望能夠充實(shí)我們基層的財(cái)政隊(duì)伍?！?/p>
福建省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳小平就此也提出了重視信息化建設(shè)的建議。他說(shuō)：“在沒(méi)有辦法增加人員的情況下，我們就要著重加強(qiáng)科技現(xiàn)代化的手段，諸如公安、銀行、海關(guān)的信息化建設(shè)就非常突出。如果我們的信息化也能如此發(fā)達(dá)，我們就會(huì)迅速地推動(dòng)工作效率，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作?！?/p>
第三方評(píng)價(jià)仍需完善
在這次會(huì)議中，也不乏一些省市談了自己在預(yù)算績(jī)效管理工作中的一些經(jīng)驗(yàn)。
廣東是全國(guó)財(cái)政收支規(guī)模第一大省，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理、提高財(cái)政資金使用效益顯得尤為重要。廣東從2011年起，率先探索引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。
廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)曾志權(quán)講到，引入第三方評(píng)價(jià)既是深化預(yù)算管理改革的重要方向，又是支持社會(huì)建設(shè)的重大舉措。一是提高了預(yù)算績(jī)效管理的公信力，推進(jìn)了陽(yáng)光理財(cái)。通過(guò)引入外部評(píng)價(jià)主體，彌補(bǔ)了政府內(nèi)部評(píng)價(jià)的局限與不足，從根本上客服了內(nèi)部評(píng)價(jià)既作“運(yùn)動(dòng)員”、又作“裁判員”的矛盾，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性和客觀性。二是提高預(yù)算績(jī)效管理的民主性，推進(jìn)了民主理財(cái)。第三方組織的成員來(lái)自社會(huì)各階層，更加了解和關(guān)注社會(huì)民意及利益訴求，客觀上對(duì)財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和用款單位形成了“倒逼”壓力，提高資金使用績(jī)效。三是提高了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性，依托高等院校和科研單位，由專(zhuān)業(yè)人士組成的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，其評(píng)價(jià)結(jié)果較為客觀。
但是，也有一些地方對(duì)此方法提出擔(dān)憂。上海市長(zhǎng)財(cái)政局副局長(zhǎng)田春華認(rèn)為，現(xiàn)在推行績(jī)效工作還應(yīng)該是處于打基礎(chǔ)階段，一定要把基礎(chǔ)工作做細(xì)，做扎實(shí)。如果績(jī)效目標(biāo)設(shè)定本身不清晰，后面的工作是做不好的。另外績(jī)效工作大部分靠中介，雖然有其客觀性，但是目前中介的水平還有待提高，也需要財(cái)政部門(mén)對(duì)他們進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)。
另外，中介機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)審方面業(yè)務(wù)還不是很熟悉，并且中介機(jī)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，因?yàn)橛行?zhuān)家學(xué)者并不站在財(cái)政部門(mén)的角度，而是跟其他部門(mén)關(guān)系更為密切，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審偏向預(yù)算部門(mén)。所以財(cái)政部要制定問(wèn)責(zé)措施，對(duì)專(zhuān)家評(píng)審的結(jié)果如何采用，對(duì)于專(zhuān)家如何規(guī)范，如何執(zhí)行，如何問(wèn)責(zé)，要加以研究。
結(jié)果運(yùn)用要加大力度
2011年，北京市出臺(tái)了《北京市預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法》，明確了績(jī)效問(wèn)責(zé)的情形和問(wèn)責(zé)方式，將績(jī)效結(jié)果與預(yù)算決策結(jié)合起來(lái)，納入政府績(jī)效管理行政問(wèn)責(zé)考評(píng)范圍，提高了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的層次。
北京市政府每年對(duì)62家市級(jí)部門(mén)的績(jī)效管理情況進(jìn)行考評(píng)，并在滿分為100分的考評(píng)辦法中設(shè)置了總分為20分的行政問(wèn)責(zé)倒扣分考評(píng)內(nèi)容，其中預(yù)算支出專(zhuān)項(xiàng)考評(píng)占6分。2011年共對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的7個(gè)市級(jí)部門(mén)進(jìn)行了扣分。
實(shí)際上，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用僅止于評(píng)比、分?jǐn)?shù)、公開(kāi)還是不夠的。最主要的還是看是否觸動(dòng)相關(guān)部門(mén)的利益，如果沒(méi)觸動(dòng)，那么預(yù)算績(jī)效工作的收效也不會(huì)很大。北京市財(cái)政局副局長(zhǎng)吳素芳也表示，在下一步工作中，還要繼續(xù)完善評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。尤其是要完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的制度，探索對(duì)不同的項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，采取不同的掛鉤方式。通過(guò)政府的效能評(píng)價(jià)體系，好的給予獎(jiǎng)勵(lì)，不好的問(wèn)責(zé)，以達(dá)到績(jī)效考評(píng)的效果。也希望財(cái)政部進(jìn)一步加大對(duì)地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供制度和技術(shù)支持。
預(yù)算績(jī)效牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，各地財(cái)政部門(mén)都是在建議加強(qiáng)績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)，以便他們?cè)诠ぷ鲗?shí)踐中遇到問(wèn)題時(shí)，可以有據(jù)可查，有法可依。
財(cái)政部黨組副書(shū)記、副部長(zhǎng)王軍表示，預(yù)算績(jī)效管理作為一項(xiàng)挑戰(zhàn)性和開(kāi)拓性都很強(qiáng)的工作，不僅是攻破技術(shù)環(huán)節(jié)十分復(fù)雜，而且還要依據(jù)時(shí)間，相關(guān)問(wèn)題需要不斷探索，不斷擴(kuò)大，不斷創(chuàng)新。
優(yōu)化高校資源配置。高校管理的重要特征之一就是將各種不同的高校資源，通過(guò)內(nèi)部化來(lái)節(jié)約交易成本，優(yōu)化配置資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。如何發(fā)揮這一效益，需要借助于各種管理機(jī)制與手段，其中財(cái)務(wù)預(yù)算扮演著重要的角色。財(cái)務(wù)預(yù)算能將高校資源加以整合優(yōu)化，使資源浪費(fèi)最小化而利用效率最大化。
支持高校戰(zhàn)略管理。高校管理最為核心的是財(cái)務(wù)戰(zhàn)略管理，它是對(duì)高校未來(lái)走向進(jìn)行規(guī)劃，具有前瞻性和綜合性特征。財(cái)務(wù)預(yù)算本質(zhì)上是對(duì)未來(lái)的一種管理，它通過(guò)規(guī)劃未來(lái)的發(fā)展指導(dǎo)現(xiàn)在的實(shí)踐，因而具有戰(zhàn)略性，對(duì)高校戰(zhàn)略起著全方位的支持作用。
協(xié)調(diào)高校經(jīng)營(yíng)管理。在高校經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，高校各個(gè)部門(mén)之間及各部門(mén)與高校整體之間，存在著非常緊密的聯(lián)系，這些聯(lián)系往往又直接或間接決定著高校整體利益與各部門(mén)及教工個(gè)人的局部利益，這就要求為了完成高校整體目標(biāo)和任務(wù)，各部門(mén)必須緊密配合，相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，共同完成各自的任務(wù)，繼而完成高校的總體目標(biāo)。正是從這一層面來(lái)看，財(cái)務(wù)預(yù)算是一種制度化的程序，它通過(guò)制度的運(yùn)行來(lái)代替管理，是一種制度管理。
調(diào)動(dòng)全員參與管理。財(cái)務(wù)預(yù)算不是單一部門(mén)或單一個(gè)人的管理行為，財(cái)務(wù)預(yù)算過(guò)程涉及方方面面，涉及高校的各個(gè)部門(mén)及所有員工，那種將財(cái)務(wù)預(yù)算視為部門(mén)管理或權(quán)威管理的想法都是不正確的。管理的對(duì)象是人，但管理的主體同樣是人，如何調(diào)動(dòng)全方位的積極性，不是憑一句口號(hào)，而是必須付諸實(shí)施。財(cái)務(wù)預(yù)算通過(guò)設(shè)置各項(xiàng)定量指標(biāo)，使教工的需要與高校的目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，將高校管理作為人人自發(fā)的一種管理。
考核高校部門(mén)業(yè)績(jī)。財(cái)務(wù)預(yù)算為考核各部門(mén)及教工工作業(yè)績(jī)提供了依據(jù)。高校各職能部門(mén)都根據(jù)預(yù)算的要求，有目的、有步驟的安排日常工作，組織教學(xué)科研活動(dòng)，通過(guò)實(shí)際成果與預(yù)算目標(biāo)對(duì)比，分析產(chǎn)生差異的原因，促使各部門(mén)及教工對(duì)差異及時(shí)采取措施，解決問(wèn)題，完成任務(wù)。
加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)控制。財(cái)務(wù)預(yù)算是一種控制機(jī)制，它將預(yù)算主體和預(yù)算單位的行為調(diào)和到“自我約束”與“自我激勵(lì)”層面上，預(yù)算作為一根“標(biāo)桿”，使得預(yù)算執(zhí)行主體都知道自己的目標(biāo)是什么，如何努力去完成預(yù)算，預(yù)算完成與否如何與其自身績(jī)效掛鉤等等，從而起到一種自我約束與自我激勵(lì)相對(duì)等的作用。同時(shí)，對(duì)于財(cái)務(wù)預(yù)算主體，也有了明確的依據(jù)來(lái)考核執(zhí)行主體，從而控制高校管理的運(yùn)行過(guò)程，并保證結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。
高校財(cái)務(wù)預(yù)算的方法
高校財(cái)務(wù)預(yù)算采用的方法是零基預(yù)算，所謂零基預(yù)算是指高校在編制預(yù)計(jì)支出預(yù)算時(shí)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目和費(fèi)用數(shù)額，而是以所有的預(yù)算支出均為零為出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算的一種方法。
零基預(yù)算的主要特點(diǎn)?？梢源龠M(jìn)高校合理有效地進(jìn)行資源分配，將有限的資金充分利用；可以充分發(fā)揮各級(jí)管理人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)各預(yù)算管理部門(mén)精打細(xì)算，量力而行，合理使用資金，提高資金的利用效果；由于這種方法一切從零開(kāi)始，對(duì)費(fèi)用一視同仁，有利于高校面向未來(lái)發(fā)展考慮預(yù)算問(wèn)題；這種方法一切從零出發(fā)，預(yù)算時(shí)需要完成大量的基礎(chǔ)工作，勢(shì)必帶來(lái)極大的工作量，而且也需要比較長(zhǎng)的編制時(shí)間。
零基預(yù)算的編制程序。高校內(nèi)部各有關(guān)部門(mén)根據(jù)高校的總體目標(biāo)，對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)說(shuō)明其性質(zhì)、目的，以零為基礎(chǔ)，詳細(xì)提出各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需要的開(kāi)支或費(fèi)用；組成預(yù)算委員會(huì)，該預(yù)算委員會(huì)對(duì)各部門(mén)提出的預(yù)算方案進(jìn)行成本效益分析，劃分不可避免項(xiàng)目和可避免項(xiàng)目、不可延緩項(xiàng)目和可延緩項(xiàng)目，確定各項(xiàng)目的輕重緩急和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合可動(dòng)用的資金來(lái)源分配資金，落實(shí)預(yù)算。
零基預(yù)算的編制方法。在立足現(xiàn)在，面向未來(lái)，創(chuàng)新思維，實(shí)施零基預(yù)算編制時(shí)：第一，高校黨委和行政應(yīng)初步確定預(yù)算年度的人員編制和事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)。第二，高校各部門(mén)根據(jù)學(xué)校預(yù)算年度的人員編制和事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)，從實(shí)際需要與可能出發(fā)，提出預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容、理由及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。第三，高校財(cái)務(wù)處按預(yù)算項(xiàng)目，匯總各部門(mén)上報(bào)的各項(xiàng)費(fèi)用支出。第四，預(yù)算委員會(huì)根據(jù)高校的總體目標(biāo)，審查每項(xiàng)費(fèi)用對(duì)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的意義和效果，并在“費(fèi)用—績(jī)效”分析的基礎(chǔ)上，將各項(xiàng)費(fèi)用按優(yōu)先次序劃分為A、B、C三類(lèi)，即：必保、需要、更好。第五，預(yù)算委員會(huì)審定資金來(lái)源與可能，按照已認(rèn)定的各項(xiàng)費(fèi)用優(yōu)先次序來(lái)安排資金。對(duì)赤字項(xiàng)目則建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，按重要性排序，視財(cái)力按順序分步專(zhuān)項(xiàng)落實(shí)。第六，編制出高校年度預(yù)算收入和預(yù)算支出報(bào)表，實(shí)現(xiàn)收支平衡。
高校財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行
加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制。財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和各預(yù)算單位要強(qiáng)化預(yù)算全過(guò)程管理，切實(shí)保證預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性。一是管理的重心要落在預(yù)算的執(zhí)行上。嚴(yán)格預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，各預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)使用必須按預(yù)算規(guī)定的項(xiàng)目執(zhí)行，不得突破預(yù)算額度；財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控各單位預(yù)算執(zhí)行，以規(guī)范和監(jiān)督校內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序進(jìn)行，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況年終由財(cái)務(wù)處匯總分析做出評(píng)價(jià)，對(duì)重大經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目由審計(jì)部門(mén)參與考核，并對(duì)其合理性和效益性做出評(píng)價(jià)。二是強(qiáng)化管理，特別要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)定期或不定期地開(kāi)展財(cái)務(wù)收支檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查工作；審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)應(yīng)建立起對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)、財(cái)務(wù)人員和全體教職工的內(nèi)部綜合監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化審計(jì)責(zé)任意識(shí)。
建立考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的有效手段，高校每年應(yīng)根據(jù)預(yù)算收支的項(xiàng)目、部門(mén)、重要性制訂與預(yù)算執(zhí)行相配套的考核和獎(jiǎng)懲辦法，實(shí)施每月考核、年終獎(jiǎng)懲制度。對(duì)超預(yù)算收入和節(jié)約預(yù)算支出給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)未完成預(yù)算收入和超預(yù)算支出給予批評(píng)懲處；對(duì)未完成預(yù)算支出項(xiàng)目應(yīng)視未完成工作任務(wù)給予通報(bào)；同時(shí)將考核和獎(jiǎng)懲的結(jié)果與行政考核、部門(mén)評(píng)優(yōu)、下年度預(yù)算掛鉤。通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲的結(jié)合，維護(hù)高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部各方面預(yù)算管理的積極性，更好地做好高校預(yù)算管理工作。
暢通信息傳遞與反饋。建立一套上下互動(dòng)、層層暢通的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋系統(tǒng)是預(yù)算執(zhí)行管理的有效手段。高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實(shí)際建立財(cái)務(wù)預(yù)算信息管理系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)下達(dá)部門(mén)預(yù)算、部門(mén)用款申請(qǐng)預(yù)算、核準(zhǔn)報(bào)銷(xiāo)減少預(yù)算，實(shí)時(shí)監(jiān)控部門(mén)的預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息傳遞與反饋，一是可以提高機(jī)關(guān)作風(fēng)和辦事效率，二是可以大大提高管理水平，三是可以杜絕超計(jì)劃或無(wú)計(jì)劃用款現(xiàn)象，四是領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門(mén)和各預(yù)算單位能夠隨時(shí)掌握分析學(xué)校、部門(mén)的財(cái)務(wù)情況。這樣高校的預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行，可以及時(shí)預(yù)警、禁止和總結(jié)，可以實(shí)施陽(yáng)光操作與績(jī)效分析，從而更好地做好高校財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行。
高校財(cái)務(wù)預(yù)算的績(jī)效分析
本文借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)分析方法，結(jié)合高校實(shí)際，從高校財(cái)務(wù)預(yù)算的目的出發(fā)，有針對(duì)性地對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算的績(jī)效分析作如下探討。
(一)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析體系
對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效分析，首先應(yīng)研究高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析體系，研究高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析體系是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程，不同于企業(yè)。企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)追求股東財(cái)富最大化，建立了一套以變現(xiàn)能力比率、資產(chǎn)管理比率、負(fù)債比率和盈利能力比率為主的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系。高等學(xué)校以教學(xué)、科研為目標(biāo)，追求高校多維度效益，很難建立完整、系統(tǒng)的高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析體系，但是，高校必須實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算管理，而高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的目的十分明確，因此，根據(jù)高校財(cái)務(wù)預(yù)算的目的建立高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析體系，是最直接和簡(jiǎn)便的。分析高校財(cái)務(wù)預(yù)算的目的，可建立如下高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析體系，如表1所示。
(二)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析指標(biāo)的計(jì)算
根據(jù)績(jī)效分析的六大類(lèi)十五項(xiàng)指標(biāo)體系，各項(xiàng)分析指標(biāo)可用以下方法計(jì)算。
1.資源利用率。高校資源利用率主要包括兩類(lèi)資源利用率。一是教學(xué)資源利用率，根據(jù)高校占地面積、建筑面積、師資數(shù)量、實(shí)驗(yàn)設(shè)施等硬件條件，計(jì)算出在校學(xué)生規(guī)模，根據(jù)在校生規(guī)?？梢杂?jì)算出應(yīng)有預(yù)算收入，將應(yīng)有預(yù)算收入和實(shí)際預(yù)算收入比較，就是教學(xué)資源利用率。
教學(xué)資源利用率=實(shí)際預(yù)算收入÷應(yīng)有預(yù)算收入×100％
二是科研資源利用率，根據(jù)高校師資和設(shè)備能力可預(yù)測(cè)出科研服務(wù)收入，將實(shí)際科研服務(wù)收入與預(yù)算收入比較，就是科研資源利用率。
科研資源利用率=決算科研收入÷預(yù)算科研收入×100％
2.戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率。戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率從財(cái)務(wù)角度可理解為重點(diǎn)收入項(xiàng)目和重點(diǎn)支出項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)率兩類(lèi)。
重點(diǎn)收入項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)率=重點(diǎn)收入項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)額÷重點(diǎn)收入項(xiàng)目預(yù)算額×100％
重點(diǎn)支出項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)率=重點(diǎn)支出項(xiàng)目支出額÷重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算額×100％
3.部門(mén)貢獻(xiàn)率。部門(mén)貢獻(xiàn)率是指部門(mén)實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入的比率，另外根據(jù)部門(mén)貢獻(xiàn)率還可以計(jì)算部門(mén)貢獻(xiàn)差異率。
部門(mén)貢獻(xiàn)率=部門(mén)實(shí)際預(yù)算收入÷部門(mén)預(yù)計(jì)預(yù)算收入×100％
部門(mén)貢獻(xiàn)差異率=甲部門(mén)貢獻(xiàn)率-乙部門(mén)貢獻(xiàn)率
4.全員勞動(dòng)產(chǎn)酬率。全員勞動(dòng)產(chǎn)酬率包括預(yù)計(jì)勞動(dòng)生產(chǎn)率、實(shí)際勞動(dòng)生產(chǎn)率和勞動(dòng)報(bào)酬率三個(gè)指標(biāo)。
預(yù)計(jì)勞動(dòng)生產(chǎn)率=應(yīng)有預(yù)算收入÷全校平均教職工人數(shù)
實(shí)際勞動(dòng)生產(chǎn)率=實(shí)際預(yù)算收入÷全校平均教職工人數(shù)
勞動(dòng)報(bào)酬率=實(shí)際人員經(jīng)費(fèi)支出÷全校平均教職工人數(shù)
5.部門(mén)投入產(chǎn)出率。部門(mén)投入產(chǎn)出率是指按部門(mén)人員編制或?qū)W生數(shù)核定的預(yù)算支出與實(shí)際支出、完成事業(yè)的比率，包括部門(mén)預(yù)算使用率、事業(yè)完成率和部門(mén)投入產(chǎn)出率三個(gè)指標(biāo)。
部門(mén)預(yù)算使用率=部門(mén)實(shí)際使用預(yù)算÷部門(mén)預(yù)算支出×100％
部門(mén)事業(yè)完成率=完成事業(yè)項(xiàng)目數(shù)÷核定事業(yè)項(xiàng)目數(shù)
部門(mén)投入產(chǎn)出率=部門(mén)事業(yè)完成率÷部門(mén)預(yù)算使用率
6.財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行率。財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行率包括預(yù)算收入執(zhí)行率、預(yù)算支出執(zhí)行率和生均培養(yǎng)成本率。
預(yù)算收入執(zhí)行率=實(shí)際預(yù)算收入÷預(yù)計(jì)預(yù)算收入×100％
預(yù)算支出執(zhí)行率=實(shí)際預(yù)算支出÷預(yù)計(jì)預(yù)算支出×100％
生均培養(yǎng)成本率=實(shí)際預(yù)算支出÷全校平均學(xué)生人數(shù)
(三)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效分析指標(biāo)的評(píng)價(jià)
某高校某年基本情況如表2所示，財(cái)務(wù)預(yù)算決算資料如表3所示。
關(guān)鍵詞：政府 績(jī)效預(yù)算 存在問(wèn)題
中圖分類(lèi)號(hào)：F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）24-0013-02
首的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)《政府績(jī)效與成果法案》的監(jiān)督與實(shí)施。而中國(guó)目前僅有各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)，缺乏系統(tǒng)性，是不夠的。政府績(jī)效審計(jì)是利用專(zhuān)門(mén)的審計(jì)方法和依據(jù)一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被審計(jì)組織在資源利用方面的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等方面進(jìn)行的審查評(píng)價(jià)。雖然在某種程度上，二者的重要目標(biāo)是相同的，那就是促進(jìn)政府加強(qiáng)責(zé)任、改進(jìn)管理、提高效率，但區(qū)別也是明顯的。在實(shí)施主體上，績(jī)效預(yù)算由財(cái)政部門(mén)的預(yù)算委員會(huì)來(lái)推動(dòng)；績(jī)效審計(jì)是由審計(jì)部門(mén)或受托的民間審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。在實(shí)施的時(shí)機(jī)上，績(jī)效預(yù)算主要是在預(yù)算資金撥付前和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中；績(jī)效審計(jì)則側(cè)重于事后。此外，二者實(shí)施手段和工具也不盡相同，所以不能替代。預(yù)算委員會(huì)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的職能，負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)相關(guān)的法律法規(guī)，建立全面的、規(guī)范化、制度化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，組織對(duì)各級(jí)政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算支出行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行監(jiān)督。
3.以往預(yù)算評(píng)價(jià)沒(méi)有與各級(jí)政府業(yè)績(jī)考核掛鉤。筆者在多年的基層工作中發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算的申請(qǐng)以及執(zhí)行中存在諸多問(wèn)題，如采取欺騙手段騙取預(yù)算；夸大項(xiàng)目資金，多申請(qǐng)預(yù)算，造成資金浪費(fèi)甚至侵吞；申請(qǐng)的預(yù)算未專(zhuān)款專(zhuān)用，挪用、侵占的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；在預(yù)算資金使用上大搞形象工程，急功近利，人為地造成社會(huì)福利的損失和其他嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而實(shí)行績(jī)效預(yù)算，使評(píng)價(jià)體系與政府業(yè)績(jī)考核相掛鉤，會(huì)形成一種激勵(lì)機(jī)制，促使各級(jí)政府考量投入與產(chǎn)出的關(guān)系，使預(yù)算資金發(fā)揮最大功用，改善政府與百姓的關(guān)系，在一定程度上減少腐敗的發(fā)生。
4.缺乏實(shí)施績(jī)效預(yù)算的專(zhuān)門(mén)人才?？?jī)效預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，需要評(píng)估者掌握系統(tǒng)的理論知識(shí)和專(zhuān)門(mén)的方法技術(shù)。而中國(guó)在這方面仍處于摸索階段，沒(méi)有比較成熟、成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，進(jìn)行此項(xiàng)應(yīng)用研究的學(xué)者不多。此外，在中國(guó)部分落后地區(qū)，預(yù)算管理的手段還很落后，甚至未實(shí)行信息化辦公，這在很大程度上都制約了績(jī)效預(yù)算的實(shí)行與推廣。
5.以往的“投入預(yù)算”模式慣性影響。中國(guó)長(zhǎng)期采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算模式，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一直沿用至今，導(dǎo)致各級(jí)政府機(jī)構(gòu)只注重投入不重視效益。短時(shí)間內(nèi)要推廣制度嚴(yán)密、審核嚴(yán)格、責(zé)任明確的績(jī)效預(yù)算會(huì)使得部分政府人員心存疑慮。因此，改變觀念問(wèn)題是中國(guó)要推行績(jī)效預(yù)算面臨的首要問(wèn)題。
那么，如何推行績(jī)效預(yù)算體系呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)先點(diǎn)后面，先易后難，使績(jī)效預(yù)算走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。
1.改革現(xiàn)今的收付實(shí)現(xiàn)制，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。按支出類(lèi)別確定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，將預(yù)算支出分為消耗性支出（類(lèi)似于財(cái)務(wù)管理中變動(dòng)成本）和非消耗性支出（類(lèi)似于財(cái)務(wù)管理中固定成本）。對(duì)于消耗性支出，如工資、辦公費(fèi)、水電費(fèi)、日常交通費(fèi)、電話費(fèi)、一般辦公易耗品等，可設(shè)置人均指標(biāo)進(jìn)行考核，即可對(duì)絕對(duì)值（人均數(shù)）考核，也可對(duì)變動(dòng)值（增減百分比）考核。這兩種考核指標(biāo)既直觀，又易計(jì)算。對(duì)于此類(lèi)支出考核有利于各部門(mén)節(jié)約日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。對(duì)于非消耗性支出（包括本單位的固定資產(chǎn)建設(shè)和承接的專(zhuān)項(xiàng)工程），固定資產(chǎn)方面應(yīng)著重考核人均占有資產(chǎn)和使用壽命兩方面，促使各部門(mén)既做到愛(ài)護(hù)資產(chǎn)，又能夠厲行節(jié)約，減少公共資源的占用。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)方面，應(yīng)在賬簿中設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)核算，重點(diǎn)考核建設(shè)資金結(jié)余、接待費(fèi)比例、建成后使用年限及效益等指標(biāo)，這些指標(biāo)在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)就應(yīng)列入可行性報(bào)告，在項(xiàng)目建設(shè)期及竣工后多角度、多時(shí)點(diǎn)考核，核算投入與產(chǎn)出效果。
2.以推行項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算為起點(diǎn)，分階段實(shí)施部門(mén)預(yù)算。在中國(guó)“九五”期間項(xiàng)目抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，國(guó)家預(yù)算投入建設(shè)的基建項(xiàng)目中，有85%的項(xiàng)目超預(yù)算，有39%的項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，有37%的項(xiàng)目建成后處于虧算局面。因此，有必要先從重大的預(yù)算項(xiàng)目入手，進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算分析。先選擇試點(diǎn)地區(qū)的易于衡量評(píng)價(jià)的項(xiàng)目開(kāi)始，先易后難，逐步實(shí)行政府會(huì)計(jì)改革，試行權(quán)責(zé)制。隨著權(quán)責(zé)制的逐步修正和完善，從點(diǎn)到面，全面推行績(jī)效預(yù)算。
3.強(qiáng)化預(yù)算過(guò)程的監(jiān)控力度?？?jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)督和控制，審批機(jī)關(guān)要嚴(yán)格控制項(xiàng)目突破或追加，硬化預(yù)算的約束力，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)的控制和回顧?？刹扇∫韵路绞綄?duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控：一是建立定期檢查機(jī)制；二是召開(kāi)定期會(huì)議，向政府報(bào)告評(píng)價(jià)取得的結(jié)果、收到的反饋及建議；三是定期提供項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告；四是建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，并采取監(jiān)督和再評(píng)價(jià)，保證績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量；五是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，為了保證和促進(jìn)財(cái)政資金的使用切實(shí)達(dá)到各預(yù)算單位的預(yù)期目標(biāo)，提高資金的使用效益，財(cái)政可根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果對(duì)各預(yù)算單位實(shí)施獎(jiǎng)懲。
4.以績(jī)效審計(jì)為保障，促使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果落到實(shí)處?？?jī)效結(jié)果必須經(jīng)審計(jì)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)審查，以確?？?jī)效數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。在實(shí)際工作中，為使評(píng)價(jià)結(jié)果得到運(yùn)用，可編制評(píng)價(jià)結(jié)果的具體使用計(jì)劃，并將其作為績(jī)效預(yù)算的重要組成部分。評(píng)價(jià)結(jié)果的主要目標(biāo)是為政府決策、改進(jìn)現(xiàn)有管理和增強(qiáng)管理者責(zé)任感。同時(shí)，應(yīng)采取相應(yīng)措施，盡量規(guī)避消極結(jié)果出現(xiàn)。
目前，中國(guó)情況紛繁復(fù)雜，各地?zé)o論觀念上，還是管理的手段上都存在較大的差異，而績(jī)效預(yù)算的概念又從國(guó)外引進(jìn)，怎樣讓它適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情，真正服務(wù)于民，又不成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，尚需不斷求索。
對(duì)績(jī)效預(yù)算的定義可以追溯到1950年美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室的定義：“績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢(qián)，以及用哪些量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。”實(shí)際上所謂績(jī)效預(yù)算，就是以項(xiàng)目的績(jī)效或效益為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制的預(yù)算。績(jī)效預(yù)算要求政府的每筆支出必須符合績(jī)、預(yù)算、效三要素的要求。
“績(jī)”：指請(qǐng)求財(cái)政撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計(jì)劃，即業(yè)績(jī)指標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或者指標(biāo)化，以便編制預(yù)算，并考核效果。
“預(yù)算”：指完成業(yè)績(jī)所需的撥款額，或公共勞務(wù)成本。它包括人員工資和各種費(fèi)用在內(nèi)的全部成本（辦公用房通常不計(jì)入成本）。凡是能夠量化的，政府都應(yīng)當(dāng)計(jì)算并公布標(biāo)準(zhǔn)成本。對(duì)于那些無(wú)法量化的支出，可以用以下兩種辦法來(lái)確定成本：第一種，通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)方式(政府采購(gòu))來(lái)定價(jià)。第二種，只能由某一部門(mén)提供的公共勞務(wù)（如行政管理部門(mén)的經(jīng)費(fèi)），這部分成本計(jì)算最困難。在日本，其成本通過(guò)由財(cái)政部規(guī)定的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”來(lái)確定，標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服務(wù)”所需的支出；而在美國(guó)，政府公布各項(xiàng)“業(yè)績(jī)指數(shù)”。
“效”：指業(yè)績(jī)的考核包括量和質(zhì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效預(yù)算產(chǎn)生于政府各部門(mén)分配預(yù)算指標(biāo)之中，作用在于解決各單位該得到多少撥款才合理，是實(shí)物量與資金供給量相匹配的預(yù)算，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的有效手段。通常，對(duì)于績(jī)效的考核由審計(jì)部門(mén)或委托社會(huì)公證機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，財(cái)政部門(mén)根據(jù)考核結(jié)果撥款。
二、推行績(jī)效預(yù)算的必要性
我國(guó)在上世紀(jì)八九十年代政府財(cái)政運(yùn)行狀況不佳，反映出了預(yù)算管理制度的缺陷。它同樣無(wú)力對(duì)支出機(jī)構(gòu)的需求施加必要的控制以及對(duì)支出效果進(jìn)行考核。我國(guó)的現(xiàn)行預(yù)算體制以及財(cái)政支出效率存在以下問(wèn)題：
（一）現(xiàn)行預(yù)算制度缺乏績(jī)效信息。財(cái)政支出效率不高有多方面的原因，現(xiàn)行的公共預(yù)算管理模式的制度性特征是財(cái)政支出效率問(wèn)題的根源，預(yù)算管理方式的落后是財(cái)政支出效率不高的重要原因。
1、基數(shù)法編制預(yù)算不科學(xué)?，F(xiàn)行預(yù)算編制基本上是按照基數(shù)加增長(zhǎng)的方法編制而成的，這種預(yù)算編制方法是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，固定了總的行政支出在各部門(mén)間的分配格局，沒(méi)有能夠切實(shí)反映預(yù)算年度的實(shí)際情況，財(cái)政無(wú)法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)調(diào)整行政支出的規(guī)模，因而缺乏科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的財(cái)政支出安排缺乏合理性和有效性，給不同的預(yù)算單位在經(jīng)費(fèi)供給方面造成貧富不均、支出不足和浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法編制支出預(yù)算，顯然是不合理的，并且會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2、現(xiàn)行預(yù)算中缺乏績(jī)效信息。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算的編制方法和管理模式仍是傳統(tǒng)的投入預(yù)算。在投入預(yù)算模式下，預(yù)算分配的依據(jù)是部門(mén)人員的多少而不是部門(mén)的績(jī)效，其實(shí)質(zhì)就是默認(rèn)部門(mén)的現(xiàn)有人員數(shù)是合理的，而不考慮部門(mén)實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)目標(biāo)所需要的合理人員數(shù)是多少。預(yù)算一經(jīng)確定，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)和檢查就側(cè)重于投入方面的問(wèn)題，如實(shí)際的人員經(jīng)費(fèi)比預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額是多了還是少了?是否有挪用現(xiàn)象等。而對(duì)預(yù)算執(zhí)行中財(cái)政資金的產(chǎn)出和結(jié)果并不關(guān)心，財(cái)政資金撥出后，缺少跟蹤問(wèn)效，財(cái)政資金的使用效益到底如何，財(cái)政部門(mén)也難以說(shuō)清。政府各部門(mén)只需對(duì)投入負(fù)責(zé)，即確保財(cái)政資金的取得和使用是合規(guī)的，不需要對(duì)財(cái)政資金使用所產(chǎn)生的結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。各部門(mén)預(yù)算的多少和部門(mén)的績(jī)效之間沒(méi)有聯(lián)系。在這種制度下，每一個(gè)政府部門(mén)都把工作重心放在爭(zhēng)奪預(yù)算撥款上，而不是放在用好預(yù)算資金以取得成效上，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果總是偏離預(yù)算所應(yīng)體現(xiàn)的政府本來(lái)的政策意圖。
3、嚴(yán)格的分項(xiàng)預(yù)算不利于提高資金效率。現(xiàn)行的分項(xiàng)預(yù)算是按照一個(gè)層層細(xì)化、互不交叉的項(xiàng)目編列的，它將支出總體分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出和項(xiàng)目支出又可以細(xì)分為人員支出、公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出，然后細(xì)分為基本工資、津貼、獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)、辦公費(fèi)等明細(xì)項(xiàng)目。預(yù)算中列示的這些項(xiàng)目和資金，預(yù)先都規(guī)定了具體的用途。在預(yù)算執(zhí)行中，各個(gè)項(xiàng)目之間的資金轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格的限制，即專(zhuān)款專(zhuān)用，買(mǎi)肉的錢(qián)不能用來(lái)買(mǎi)酒，特別是在基本支出和項(xiàng)目支出之間。在這種制度下，有專(zhuān)項(xiàng)結(jié)余的部門(mén)擔(dān)心下一年度會(huì)因此而削減本項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)。因此，盡管管理人員知道應(yīng)該如何省錢(qián)，但“精明的”政府管理人員不得不把每一個(gè)明細(xì)分類(lèi)中的每一分錢(qián)都花掉，不管他們是否需要。從某種角度來(lái)說(shuō)，我們的預(yù)算制度實(shí)際上在“慫恿”管理人員浪費(fèi)錢(qián)財(cái)。
4、公眾無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。我國(guó)的政府財(cái)政預(yù)算，對(duì)社會(huì)公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度非常低，缺乏表達(dá)意見(jiàn)的途徑。預(yù)算過(guò)程欠缺程序民主，更談不上聽(tīng)證、辯論。社會(huì)公眾不知道財(cái)政支出的各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目需要多少費(fèi)用，不知道政府預(yù)算是如何分配的，也不知道政府如何使用財(cái)政資金，因而社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)政府的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。
（二）當(dāng)前財(cái)政支出效率較低。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出由1978年的1122.09億元，增長(zhǎng)到2003年的24649.95億元，年遞增13％以上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政支出持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，使得財(cái)政在促進(jìn)資源優(yōu)化配置、收入公平分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但我們也不得不清醒地認(rèn)識(shí)到，由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、預(yù)算管理方式的落后等多方面的原因，我國(guó)財(cái)政支出效率不高的問(wèn)題仍然比較突出，主要表現(xiàn)在：
1、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，行政管理支出過(guò)高。行政管理支出是財(cái)政支出的主要組成部分之一。一般來(lái)說(shuō)，行政管理支出會(huì)隨著財(cái)政支出的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。不過(guò)，由于行政管理支出屬于純消耗性支出，因而其增長(zhǎng)速度應(yīng)小于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，這樣才有利于政府把財(cái)政支出增長(zhǎng)的大部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)，對(duì)我們這樣的發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)如此。然而改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)行政管理支出由1978年的49.09億元，增長(zhǎng)到2003年的3437.68億元，年遞增18％以上。超過(guò)同期財(cái)政總支出增長(zhǎng)比例5個(gè)百分點(diǎn)，占財(cái)政總支出的比重由4.4％增長(zhǎng)到14％。與此同時(shí)，教科文衛(wèi)支出和社會(huì)保障支出等支出的增長(zhǎng)幅度卻落后于行政支出的增長(zhǎng)。
2、財(cái)政資金供給范圍不規(guī)范。目前，財(cái)政的職能范圍與支出責(zé)任尚未能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，財(cái)政資金的供給范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。一方面政府支出范圍過(guò)寬，包括了許多既管不了又管不好的事務(wù)，如經(jīng)營(yíng)性投資支出過(guò)大、各種補(bǔ)貼過(guò)多過(guò)濫、各類(lèi)事業(yè)費(fèi)龐雜、財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多、負(fù)擔(dān)過(guò)重，等等；另一方面政府支出又嚴(yán)重缺位，即財(cái)力過(guò)于分散，支出重點(diǎn)不夠明確，使得在應(yīng)由財(cái)政供給的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域中出現(xiàn)保障不足和無(wú)力保障的情況。如對(duì)社會(huì)保障的支持不足，對(duì)某些社會(huì)文教、公共衛(wèi)生、公益事業(yè)的保障乏力，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和某些公共設(shè)施建設(shè)的投入不足，等等。
3、相當(dāng)部分財(cái)政支出并沒(méi)有納入政府年度預(yù)算。由于體制上和管理上的原因，這部分支出缺乏必要的管理與監(jiān)督，支出安排難以體現(xiàn)財(cái)政的公共性、民主化和法制化，導(dǎo)致公共部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人將公共資源用于本部門(mén)的事情或者領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的事情，公共部門(mén)不是為社會(huì)提供公共服務(wù)，而是為本部門(mén)、為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，而且這部分支出數(shù)額不容忽視。
4、財(cái)政分配不公的現(xiàn)象仍然存在。由于我國(guó)預(yù)算不是按照政府部門(mén)的產(chǎn)出核定，預(yù)算的多少和部門(mén)的績(jī)效之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，預(yù)算分配更多的是政治博弈的過(guò)程，人為因素較多，導(dǎo)致一些強(qiáng)力政府部門(mén)取得的財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于普通部門(mén)。
鑒于以上原因，績(jī)效預(yù)算作為政府支出管理改革戰(zhàn)略的主要方向，也日益被我國(guó)財(cái)政學(xué)者所關(guān)注與研究。目前，我國(guó)的部門(mén)預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個(gè)成果，必須通過(guò)推行績(jī)效預(yù)算來(lái)配套和完成。
三、幾點(diǎn)建議
（一）建立相關(guān)配套制度，構(gòu)建實(shí)施績(jī)效預(yù)算的制度框架。實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要建立與完善一系列的相關(guān)配套制度。這包括公共支出制度自身的配套和外部監(jiān)督制度的配套兩個(gè)方面。在公共支出制度的配套方面，財(cái)政部門(mén)要把績(jī)效預(yù)算制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，不可孤軍深入。這四項(xiàng)制度各有優(yōu)勢(shì)，各有自身的作用范圍和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，任何一項(xiàng)制度不與其他制度相匹配，其優(yōu)勢(shì)就難以發(fā)揮出來(lái)，甚至無(wú)法堅(jiān)持下去。只有這四項(xiàng)互為條件、相互配套的制度聯(lián)合實(shí)施，我國(guó)的公共支出制度的框架才能構(gòu)建起來(lái)。在外部監(jiān)督制度的配套方面，要逐步建立并強(qiáng)化政府與公共部門(mén)的報(bào)告制度、問(wèn)責(zé)制度，以及公開(kāi)的審計(jì)制度。這些制度的建立能夠保證社會(huì)與公眾對(duì)政府與公共部門(mén)的預(yù)算及其執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而迫使政府職能部門(mén)和公共部門(mén)更加關(guān)注自身行為與業(yè)績(jī)的關(guān)聯(lián)，推動(dòng)政府部門(mén)提高社會(huì)資源的使用效率。
（二）明確評(píng)價(jià)對(duì)象，確定量化指標(biāo)。財(cái)政支出內(nèi)容十分繁雜、涉及的范圍廣泛，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象難以進(jìn)行統(tǒng)一分類(lèi)。考慮到我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛起步，如果將財(cái)政支出的綜合效益作為評(píng)價(jià)對(duì)象，實(shí)施難度較大。因此，可按財(cái)政支出的受益主體，將評(píng)價(jià)分為支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)支出績(jī)效評(píng)價(jià)二類(lèi)，本著從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的原則，先開(kāi)展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，再逐步擴(kuò)展到單位和部門(mén)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，要根據(jù)部門(mén)單位的機(jī)構(gòu)職能、人員配備等基本情況確定財(cái)政支出量化標(biāo)準(zhǔn)和與之相聯(lián)系的成果量化指標(biāo)。其中支出的量化標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，績(jī)效預(yù)算中的支出說(shuō)明了公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，應(yīng)具有明確的量化標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不能標(biāo)準(zhǔn)化的支出可通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)、政府采購(gòu)或社會(huì)實(shí)踐中產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)支出來(lái)衡量。
(三)實(shí)行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制中，政府會(huì)計(jì)只反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無(wú)法全面反映政府公共資源存量和整個(gè)政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國(guó)以及世界上不少?lài)?guó)家都在使用收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)方法，這種會(huì)計(jì)方法存在一些缺陷：它可以通過(guò)提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績(jī)效信息；它不能及時(shí)確認(rèn)和計(jì)量政府負(fù)債；它忽略了投資的機(jī)會(huì)成本，不能正確完整的反映政府行政的成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制之間的根本性區(qū)別在于會(huì)計(jì)上確認(rèn)的時(shí)間不同：收付實(shí)現(xiàn)制以款項(xiàng)的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬；權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利和責(zé)任的實(shí)際形成和發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提品和服務(wù)所耗費(fèi)的總成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前，已有一些較發(fā)達(dá)的國(guó)家開(kāi)始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在這方面，走在前面的是新西蘭和澳大利亞，而且美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、冰島、加拿大等歐美國(guó)家也已開(kāi)始這方面的改革。
（四）建立正確的激勵(lì)機(jī)制。過(guò)去的預(yù)算不考慮績(jī)效，常常是哪里問(wèn)題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的一個(gè)令人深思的弊端，它不是在獎(jiǎng)勵(lì)成功，而是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。實(shí)行績(jī)效預(yù)算，就是將各部門(mén)的預(yù)算與其工作績(jī)效掛起鉤來(lái)，建立正確的激勵(lì)機(jī)制。另外，在績(jī)效預(yù)算改革中，各國(guó)都不同程度地增強(qiáng)了各部門(mén)執(zhí)行預(yù)算中的靈活性。一些國(guó)家還改變了對(duì)節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門(mén)，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，以期提高資金的使用效率。
國(guó)內(nèi)外高校預(yù)算管理問(wèn)題及現(xiàn)狀的對(duì)比分析
預(yù)算編制首先要考慮的是高校未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略，在充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)資源、合理真實(shí)地反映事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)建立預(yù)算定額指標(biāo)和管理體系。以美國(guó)高等學(xué)校的預(yù)算管理為例，公立大學(xué)的財(cái)務(wù)管理尤其是預(yù)算管理比較完善。而且，國(guó)外大部分高校都是實(shí)行“零基預(yù)算”和“滾動(dòng)預(yù)算”相結(jié)合，以零為基礎(chǔ)而非在上年預(yù)算的數(shù)據(jù)上簡(jiǎn)單的增加，并且通過(guò)N年的滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，從而使預(yù)算數(shù)據(jù)更具真實(shí)性、前瞻性。反觀國(guó)內(nèi)高校，除了設(shè)有專(zhuān)門(mén)編制預(yù)算的財(cái)務(wù)人員，預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，因此不能向管理部門(mén)提供及時(shí)、有效的財(cái)務(wù)和稅務(wù)信息，不能反饋資金的使用效率，以便學(xué)校根據(jù)反饋情況對(duì)未來(lái)的發(fā)展計(jì)劃作出正確、及時(shí)的調(diào)整。并且大部分高校采取的是增量預(yù)算，即以上年的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，主張不需在預(yù)算內(nèi)容上作較大的調(diào)整，只是簡(jiǎn)單的計(jì)算本年增加的資金需求量，做一個(gè)環(huán)比的增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果不僅僅是沒(méi)有考慮到投入產(chǎn)出的效果，更重要的是在教育教學(xué)資源相對(duì)短缺的情況下，學(xué)校不能根據(jù)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，合理利用、優(yōu)化資源配置，避免資金浪費(fèi)及減少資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。
績(jī)效撥款，即績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，例如辦學(xué)、科研成果，教師、學(xué)生的內(nèi)涵建設(shè)等，來(lái)實(shí)施財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配。這種將市場(chǎng)規(guī)則引入高校教育領(lǐng)域的思路，不僅提高了資金的使用效率，而且有助于激發(fā)學(xué)校向綜合大學(xué)邁進(jìn)的積極性，不斷提升自身的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。田納西州是美國(guó)最早實(shí)施績(jī)效撥款的一個(gè)州，由州高等教育委員會(huì)與高校協(xié)商制定了一系列的績(jī)效撥款政策，并建立了相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。其具體方法為：對(duì)于績(jī)效評(píng)估表現(xiàn)出色的公立高校，將獲得超出財(cái)政撥款總額一定比例的額外獎(jiǎng)金，而績(jī)效表現(xiàn)一般的高校，不會(huì)受到預(yù)算撥款削減的威脅。這種績(jī)效撥款的模式，體現(xiàn)出純獎(jiǎng)勵(lì)的特性，引領(lǐng)著高校不斷向績(jī)效評(píng)估指標(biāo)出色的高校學(xué)習(xí)，提高自身的綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。澳大利亞的高等學(xué)校預(yù)算資金的配置則是根據(jù)高校各個(gè)組成部門(mén)的工作績(jī)效進(jìn)行。高校在進(jìn)行預(yù)算資金的分配改革時(shí)，除了根據(jù)各個(gè)學(xué)院、部門(mén)的未來(lái)發(fā)展計(jì)劃、上年度的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比外，還要結(jié)合學(xué)生的人數(shù)與質(zhì)量、教師的教學(xué)能力與科研情況，對(duì)資金進(jìn)行分配和管理；強(qiáng)調(diào)資金的運(yùn)用與教學(xué)、科研相掛鉤，給各個(gè)院系充分的自，提高資金的使用效率。我國(guó)高校的預(yù)算撥款模式中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與高校的績(jī)效表現(xiàn)之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，沒(méi)有建立一系列的績(jī)效衡量指標(biāo)。相當(dāng)一部分高校在預(yù)算管理上只注重資金的投入，不重視資金的管理與監(jiān)督，沒(méi)有及時(shí)對(duì)資金的使用、支出、效益等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。高校財(cái)務(wù)預(yù)算一般以年作為一個(gè)時(shí)間單位，只要預(yù)算資金在本年度內(nèi)使用完畢，就意味著今年的預(yù)算任務(wù)得到了很好的完成。很少有高校會(huì)去分析預(yù)算的執(zhí)行情況、資金的使用進(jìn)度、投入與產(chǎn)出的效果，這樣就不能客觀反映高校預(yù)算資金使用全貌，不能了解經(jīng)費(fèi)發(fā)揮的效益及存在的問(wèn)題，并就存在的問(wèn)題采取措施，提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效益，為下一年度加強(qiáng)預(yù)算管理和減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供準(zhǔn)確、可靠的財(cái)務(wù)依據(jù)。由于缺少績(jī)效方面的考核，因此偏離了編制預(yù)算的初衷，削弱了預(yù)算作用的發(fā)揮。預(yù)算編制與資金使用相脫節(jié)，一方面在編制預(yù)算時(shí)高校想方設(shè)法增加預(yù)算指標(biāo)，另一方面對(duì)資金使用的低效與浪費(fèi)現(xiàn)象卻沒(méi)有改觀。校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都愿意擴(kuò)大明年的預(yù)算指標(biāo)，使得預(yù)算的編制停留在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上，卻很少考慮降低支出的成本?？?jī)效預(yù)算實(shí)際上給了一個(gè)參考的指標(biāo)，在確定了各個(gè)單位去年的業(yè)績(jī)指標(biāo)后，各單位可以根據(jù)此指標(biāo)，自行調(diào)整學(xué)院的經(jīng)費(fèi)使用重點(diǎn)，削減不必要的開(kāi)支。這樣不僅調(diào)動(dòng)了部門(mén)的積極性，而且降低了支出的成本，較好地控制了預(yù)算的規(guī)模。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外高校預(yù)算管理方面的優(yōu)劣比較，可以清楚地看到，績(jī)效預(yù)算所提出的“績(jī)效、效率”理念，以及以成本—效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，對(duì)國(guó)內(nèi)高校的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。
國(guó)內(nèi)高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算考核的基本思路與建議
長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政主管部門(mén)根據(jù)高校學(xué)生人數(shù)這一單一因素進(jìn)行撥款，在經(jīng)費(fèi)分配方面存在不少問(wèn)題。改進(jìn)撥款模式和結(jié)構(gòu)，以績(jī)效為導(dǎo)向，綜合考評(píng)高校在辦學(xué)、科研、人才建設(shè)等方面取得的績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)，規(guī)劃財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配方案，鼓勵(lì)各高校重視和自覺(jué)執(zhí)行經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理，從而提高高校資金使用效益。比如學(xué)校的人才建設(shè)，專(zhuān)任教師所包含的博士、教授、高級(jí)職稱(chēng)人數(shù)，高校科研建設(shè)所包含的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，優(yōu)勢(shì)學(xué)科等指標(biāo)都可以納入財(cái)政撥款因素。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)各高校各學(xué)科成本結(jié)構(gòu)的分析和預(yù)測(cè)，結(jié)合學(xué)校上年績(jī)效考核指標(biāo)的反饋，最終確定以學(xué)校成本結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、以學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為方向的撥款模式。財(cái)政主管部門(mén)一般將預(yù)算支出分為三塊：一是基本支出，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出等；二是專(zhuān)項(xiàng)支出，主要是學(xué)校實(shí)現(xiàn)未來(lái)一年中的發(fā)展目標(biāo)所需要的專(zhuān)項(xiàng)資金，包括購(gòu)置圖書(shū)資料和實(shí)驗(yàn)室設(shè)備專(zhuān)項(xiàng)、化債及待建專(zhuān)項(xiàng)等；三是預(yù)留機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)?；局С鲇捎谑艿浇搪毠と藬?shù)的限制，其撥款數(shù)額基本上是固定的，而專(zhuān)項(xiàng)支出則綜合考慮了學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、學(xué)校的辦學(xué)特點(diǎn)及專(zhuān)長(zhǎng)。如果能加大經(jīng)費(fèi)撥款的力度，并且改變項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理模式，由單一的開(kāi)支限制和過(guò)程管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝度氘a(chǎn)出的比例，同時(shí)將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并充分運(yùn)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與專(zhuān)項(xiàng)支出聯(lián)系，建立預(yù)算資金的追蹤問(wèn)責(zé)制度，則不僅可以改變?cè)瓉?lái)的增量預(yù)算的編制方式，還可使有限的資金得到更加有效的使用，避免浪費(fèi)，推動(dòng)高校預(yù)算管理水平和績(jī)效的提升。
零余額賬戶是實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金最終控制的必要手段，是國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)保證預(yù)算資金在實(shí)際支付時(shí)才流出國(guó)庫(kù)賬戶的一項(xiàng)重要制度安排。具體要求是只有在高校發(fā)生實(shí)際付款時(shí)，資金才流出國(guó)庫(kù)賬戶，而不是在計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)時(shí)資金就已經(jīng)轉(zhuǎn)入個(gè)別賬戶，從而使從國(guó)庫(kù)支付的每一筆錢(qián)都能夠真實(shí)地反映高校的實(shí)際開(kāi)支情況，提高預(yù)算資金使用的透明度與效率，防止資金滯留在學(xué)校二級(jí)學(xué)院，杜絕“小金庫(kù)”的存在。建立零余額賬戶，實(shí)行財(cái)政集中支付后，預(yù)算單位除了基本戶外，其他的銀行賬戶基本被取消，從而解決了資金分散、重復(fù)設(shè)置賬戶等一系列的弊端，使得財(cái)務(wù)管理人員把注意力集中于零余額賬戶，及時(shí)關(guān)注每一筆資金的走向，防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。預(yù)算經(jīng)費(fèi)通過(guò)零余額賬戶下?lián)艿絿?guó)庫(kù)支付系統(tǒng)，可以使各高校充分掌握預(yù)算的執(zhí)行、支出進(jìn)度，增加預(yù)算支出信息的透明度，保障預(yù)算執(zhí)行情況的真實(shí)、合法性，為下年度預(yù)算資金的安排決策提供正確的參考信息，便于預(yù)算監(jiān)督與追蹤問(wèn)責(zé)，按照經(jīng)費(fèi)的使用情況以及使用效率，來(lái)制定學(xué)校下年度預(yù)算資金的使用計(jì)劃，以及確定學(xué)校未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)，并且可以為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定基礎(chǔ)。
公共財(cái)政撥款比：公共財(cái)政撥款比=（財(cái)政撥款決算數(shù)/決算總收入×100%）。這一指標(biāo)說(shuō)明在本預(yù)算年度，學(xué)校獲得省級(jí)財(cái)政撥款的比重、比例越高，學(xué)?？芍滟Y金越充裕，越有利于學(xué)校各方面工作的展開(kāi)。非稅資金比：非稅資金比=（非稅資金決算數(shù)/決算總收入×100%）。非稅資金包括學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)。非稅資金的比例變化不僅反映學(xué)生人數(shù)的增減情況，而且在學(xué)生人數(shù)基本確定的情況下，可以反映出國(guó)家對(duì)高校的政策，例如國(guó)家實(shí)行的醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)農(nóng)村定向招生計(jì)劃，對(duì)本科生、專(zhuān)科生免收學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)。非稅資金的高低，在一定程度上也決定了本年度學(xué)?；瘋按▽?zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，在以上預(yù)算的編制中，化債及待建專(zhuān)項(xiàng)數(shù)額=學(xué)費(fèi)×30%+住宿費(fèi)×70%。其他收入比：其他收入比=（其他收入決算數(shù)/決算總收入×100%）。其他收入主要包括學(xué)校創(chuàng)收、利息以及財(cái)政補(bǔ)貼等。這一指標(biāo)反映學(xué)校除了非稅收入外的創(chuàng)收能力。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各高校不應(yīng)只依賴(lài)財(cái)政撥款，而應(yīng)結(jié)合學(xué)校自身的專(zhuān)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，將知識(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為學(xué)校創(chuàng)收。例如創(chuàng)建學(xué)校自己的校辦企業(yè)，將重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的理論研究轉(zhuǎn)化為科研成果等。這些舉措不僅可以緩解高校的資金壓力，提高資金利用效率，更重要的是通過(guò)對(duì)投入與產(chǎn)出比例的研究，讓學(xué)校掌握自身的優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃未來(lái)的發(fā)展方向。
基本支出比：基本支出比=（基本支出決算數(shù)/部門(mén)支出決算數(shù)×100%）?；局С鲋饕üべY福利支出、住房公積金等各項(xiàng)與教師密切相關(guān)的經(jīng)費(fèi)。基本支出的高低，與教師所付出的辛勤勞動(dòng)成正比。通過(guò)這一指標(biāo)，可以了解高校在預(yù)算編制過(guò)程中對(duì)教師福利的關(guān)注程度。教師是高校一項(xiàng)巨大的財(cái)富，關(guān)注人才建設(shè)與投資，將獲得巨大的回報(bào)。不僅可以增強(qiáng)師資力量，還可以提高學(xué)校的綜合實(shí)力以及學(xué)生的就業(yè)率。（專(zhuān)項(xiàng)支出比：專(zhuān)項(xiàng)支出比=（專(zhuān)項(xiàng)支出決算數(shù)/部門(mén)支出決算數(shù)×100%）。專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要包括科研經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)等。從專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的項(xiàng)目中，不難看出學(xué)校未來(lái)發(fā)展的方向。例如科研經(jīng)費(fèi)比=（科研經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)支出決算數(shù)/部門(mén)支出決算數(shù)×100%）。
關(guān)鍵詞:部門(mén)預(yù)算;績(jī)效預(yù)算;預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)
abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.
key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation
一、問(wèn)題的提出
績(jī)效預(yù)算作為一個(gè)古老而常新的概念,最早在1907年由美國(guó)紐約城市研究局提出,旨在協(xié)助管理與調(diào)控(shultze,1968)[1],以美國(guó)為典型代表①的公共預(yù)算編制模式的發(fā)展歷史,既是廣義績(jī)效理念融入預(yù)算管理機(jī)制的軌跡,也是績(jī)效預(yù)算內(nèi)涵演進(jìn)與重歸主流的演變歷程。20世紀(jì)80年代以來(lái),英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)持續(xù)推動(dòng)了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的公共預(yù)算改革趨勢(shì)。從2000預(yù)算年度開(kāi)始的中國(guó)部門(mén)預(yù)算改革,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財(cái)政管理體制建設(shè)的不斷深入而穩(wěn)步推進(jìn),借鑒西方公共預(yù)算改革的理性思潮,績(jī)效預(yù)算被政策層面定位于部門(mén)預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)則被強(qiáng)調(diào)為夯實(shí)未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。依此,財(cái)政部開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法,組織部分中央部門(mén)開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。與此同時(shí),部分地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范。然而,正如財(cái)政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時(shí)所指出的“理論界和實(shí)際工作部門(mén)對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍有不足之處,績(jī)效考評(píng)相關(guān)制度有待進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化”[2],這也佐證了適應(yīng)國(guó)家對(duì)預(yù)算改革的政策導(dǎo)向研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。
遺憾的是,在現(xiàn)階段不具備實(shí)施績(jī)效預(yù)算條件、又要全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)背景下,對(duì)面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究思路并沒(méi)有引起充分的關(guān)注,進(jìn)而導(dǎo)致疑惑、誤區(qū)尤存,實(shí)踐效果平平?！安块T(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算如何定位?績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)如何互動(dòng)?中央部門(mén)與基層單位試點(diǎn)如何展開(kāi)?”帶著對(duì)上述問(wèn)題的思索,本文提出面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)框架:圍繞部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算關(guān)系的推理、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)定位的詮釋、中央部門(mén)與基層單位雙向試點(diǎn)的優(yōu)化,形成一種雙向互導(dǎo)效應(yīng)模式。構(gòu)建面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)框架,對(duì)于澄清關(guān)鍵范疇、把握政策基調(diào)、規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)具有重要的借鑒意義,從而也為完善宏觀政策提供理論支撐。
二、績(jī)效預(yù)算與部門(mén)預(yù)算定位的理性澄清
績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命?？?jī)效預(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出與成果導(dǎo)向,從而增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門(mén)績(jī)效之間的聯(lián)系,有助于提高財(cái)政支出的有效性。在國(guó)家明確績(jī)效預(yù)算是遠(yuǎn)期改革方向,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是近期基礎(chǔ)工作的政策背景下,有必要澄清這樣一個(gè)通常被理論界忽視的問(wèn)題:“未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)部門(mén)預(yù)算的變革抑或調(diào)整?”,這也關(guān)系到當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀平臺(tái)是純粹的事業(yè)發(fā)展成果抑或綜合的部門(mén)預(yù)算成果。本文認(rèn)為我國(guó)遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革是部門(mén)預(yù)算框架下的預(yù)算管理理念調(diào)整,旨在實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息與預(yù)算配置的有效結(jié)合,理由在于以下兩方面。
第一,部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的預(yù)算管理角色差異性。部門(mén)預(yù)算是由政府各部門(mén)編制,經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核匯總后報(bào)立法機(jī)關(guān)審議通過(guò),反映各部門(mén)所有收入和支出的公共收支計(jì)劃和法律文件[3],是國(guó)家對(duì)原有功能預(yù)算的改革,旨在完善政府管理、基于預(yù)算管理主體結(jié)構(gòu)的預(yù)算框架模式;績(jī)效預(yù)算是使命驅(qū)動(dòng)、結(jié)果定位的預(yù)算[4](national performance review,1993),本原是改變支出機(jī)構(gòu)動(dòng)機(jī)的預(yù)算編制模式。
美國(guó)各級(jí)政府一百年來(lái)預(yù)算管理經(jīng)歷了四種類(lèi)型的改革:預(yù)算執(zhí)行改革、預(yù)算編制改革、預(yù)算制度和程序改革與減少赤字改革;預(yù)算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》確定的聯(lián)邦部門(mén)預(yù)算基本框架,改變了政府制定預(yù)算的治理結(jié)構(gòu),以便使預(yù)算權(quán)力逐漸平衡,這也是該基本機(jī)構(gòu)框架能延續(xù)一個(gè)世紀(jì)的原因;績(jī)效預(yù)算與項(xiàng)目-計(jì)劃預(yù)算、零基預(yù)算等隸屬于預(yù)算編制改革的范疇,它建立在基本預(yù)算紀(jì)律的基礎(chǔ)上[5]。美國(guó)的預(yù)算改革實(shí)踐提供了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù),無(wú)論早期的分項(xiàng)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、項(xiàng)目-計(jì)劃預(yù)算抑或近期的零基預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算都未能撼動(dòng)部門(mén)預(yù)算管理的基本框架,都是部門(mén)預(yù)算體系下的預(yù)算編制模式的變革。同時(shí),自美國(guó)通過(guò)《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》并確定部門(mén)預(yù)算框架以來(lái),各種預(yù)算編制改革并不存在歷史時(shí)序之間的互斥性,例如20世紀(jì)50年代績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的效益和效率基本分析思想?yún)s為計(jì)劃-項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算所采納。
從目前美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府的預(yù)算編制情況看,幾種編制方法往往被同一機(jī)構(gòu)混合在一起使用[6],可見(jiàn)部門(mén)預(yù)算在很大程度上充當(dāng)了“相對(duì)靜態(tài)”的預(yù)算管理框架角色,績(jī)效預(yù)算則代表了“相對(duì)動(dòng)態(tài)”的改善預(yù)算編制理念的努力,是部門(mén)預(yù)算框架內(nèi)的預(yù)算編制管理理念調(diào)整的結(jié)果。kelly(2003)對(duì)美國(guó)政府預(yù)算編制改革的評(píng)價(jià)也從側(cè)面支持了這一關(guān)鍵差異,“績(jī)效預(yù)算與早期的創(chuàng)新努力(其中包括項(xiàng)目-計(jì)劃預(yù)算、目標(biāo)管理以及零基預(yù)算)一樣,都屬于過(guò)程導(dǎo)向型,最終達(dá)到的效果只不過(guò)對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算修修補(bǔ)補(bǔ)而已”[1]。
第二,部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共預(yù)算領(lǐng)域的經(jīng)典問(wèn)題“在什么基礎(chǔ)上,決定將一定數(shù)量的資金分配給a行為而不是b行為”[7],這顯然是針對(duì)預(yù)算配置績(jī)效的思索。回顧美國(guó)的預(yù)算改革實(shí)踐,key的時(shí)期正是分項(xiàng)預(yù)算的盛行時(shí)期,控制取向主導(dǎo)下的預(yù)算理念要求政府預(yù)算應(yīng)該包括所有的收支項(xiàng)目,各項(xiàng)支出被明確歸屬到各個(gè)政府單位,每個(gè)項(xiàng)目所需資金按年來(lái)確定。追朔分項(xiàng)預(yù)算的起源,幾乎是和《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》同時(shí)誕生的,自然可以將分項(xiàng)預(yù)算理解為傳統(tǒng)部門(mén)預(yù)算框架基礎(chǔ)上的最初預(yù)算編制理念。
schick(1966)[8]介紹目標(biāo)賬戶引入分項(xiàng)預(yù)算后的支出分類(lèi)包含組織單元、功能和目標(biāo)三類(lèi),這與我國(guó)財(cái)政部2007年實(shí)施的以收入分類(lèi)、支出功能與經(jīng)濟(jì)分類(lèi)為核心的政府收支分類(lèi)改革存在異曲通工之處,也和馬駿(2005)[9]基于預(yù)算時(shí)代視角提出的中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)應(yīng)該是建立西方國(guó)家在19世紀(jì)時(shí)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制的觀點(diǎn)不謀而合。隨后,無(wú)論是產(chǎn)出導(dǎo)向的早期績(jī)效預(yù)算和遠(yuǎn)期目標(biāo)下的計(jì)劃-項(xiàng)目預(yù)算,還是著重優(yōu)劣排序的零基預(yù)算與結(jié)果驅(qū)動(dòng)的新績(jī)效預(yù)算,都是試圖將理性工具引入預(yù)算決策過(guò)程。管理取向下的產(chǎn)出效率關(guān)注、計(jì)劃取向下的預(yù)算遠(yuǎn)期規(guī)劃、優(yōu)先性取向下的優(yōu)劣排序以及責(zé)任性取向下的成果定位實(shí)質(zhì)上也是廣義績(jī)效理念的不同表現(xiàn)形式,只不過(guò)是追求的重點(diǎn)不同而已。因此,美國(guó)的公共預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)佐證了部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效理念的可行性。
預(yù)算管理角色差異性以及部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效管理理念的可行性決定了未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)部門(mén)預(yù)算的一種調(diào)整而非變革,同時(shí)也確立了部門(mén)預(yù)算對(duì)績(jī)效預(yù)算的統(tǒng)馭性特征。遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革作為部門(mén)預(yù)算框架下的管理理念革新,理應(yīng)實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)整合,在部門(mén)預(yù)算管理中逐步引入績(jī)效理念。鑒于此,作為績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)組成部分的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),必須立足于部門(mén)預(yù)算改革的客觀現(xiàn)實(shí),在部門(mén)預(yù)算的指導(dǎo)框架下以預(yù)算績(jī)效為目標(biāo)規(guī)劃科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,旨在實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的整合,提升預(yù)算管理的綜合績(jī)效。簡(jiǎn)而言之,我們需要認(rèn)識(shí)部門(mén)預(yù)算對(duì)績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)馭性與指導(dǎo)性,績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)部門(mén)預(yù)算的調(diào)整性與針對(duì)性,從而為績(jī)效預(yù)算與部門(mén)預(yù)算的互動(dòng)改革指明方向。
三、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)系的有機(jī)契合
基于十六屆三中全會(huì)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的近期工作部署和財(cái)政部關(guān)于績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃,國(guó)內(nèi)相關(guān)研究自然衍生為兩個(gè)相互平行且交錯(cuò)的階段:一類(lèi)是研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,旨在明確績(jī)效理念、提高資金效益、夯實(shí)改革基礎(chǔ);另一類(lèi)則是探索績(jī)效預(yù)算改革,力圖引進(jìn)西方經(jīng)驗(yàn)、剖析實(shí)施障礙、摸索實(shí)現(xiàn)框架。遺憾的是,對(duì)二者有機(jī)聯(lián)系的忽略導(dǎo)致現(xiàn)有研究平行有余而交錯(cuò)不足。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究明顯缺乏對(duì)未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革可預(yù)見(jiàn)性的斟酌,使之易演變?yōu)楣彩聵I(yè)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià),導(dǎo)致評(píng)價(jià)目標(biāo)與對(duì)象在部門(mén)預(yù)算與公共部門(mén)之間混淆;在突出績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)的同時(shí)又往往短視預(yù)算管理績(jī)效的評(píng)價(jià);不僅使得與部門(mén)預(yù)算特性結(jié)合松散的績(jī)效評(píng)價(jià)效果大打折扣,也更無(wú)法適應(yīng)績(jī)效預(yù)算改革的切實(shí)需求。
面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)視角的提出有賴(lài)于重新審視我國(guó)政府對(duì)績(jī)效預(yù)算漸近式改革的政策定位。為了貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)提出的改革預(yù)算編制制度,建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系等目標(biāo),深入探討績(jī)效預(yù)算改革,并在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,盡快建立起中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高財(cái)政資金使用的有效性,財(cái)政部組織開(kāi)展了績(jī)效預(yù)算管理與改革國(guó)際研討會(huì)(2004)[10],科學(xué)界定了績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯關(guān)系:“建立績(jī)效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理,提高財(cái)政資金的使用效益,其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo),建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理?！?/p>
財(cái)政部在財(cái)政預(yù)算報(bào)告解讀(2005)[11]界定績(jī)效評(píng)價(jià)為“運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)中央部門(mén)為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)?！痹谥醒氩块T(mén)預(yù)算編制指南(2006)[12]明確“以績(jī)效考評(píng)為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,在我國(guó)逐步培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化,為將來(lái)推行績(jī)效預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)?！弊钚碌闹醒氩块T(mén)預(yù)算編制指南(2008)[13]鮮明指出績(jī)效考評(píng)是加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理的需要,歸納了預(yù)算支出管理中存在的問(wèn)題,如在分配環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍然很大、科學(xué)性有待進(jìn)一步提高;在執(zhí)行環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍有發(fā)生,預(yù)算的嚴(yán)肅性有待提高;在監(jiān)督環(huán)節(jié),預(yù)算監(jiān)督機(jī)制也不夠健全,仍存在監(jiān)督不到位現(xiàn)象,監(jiān)督方式、方法有待改進(jìn)。不難看出,政策方面聚焦于績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期可預(yù)見(jiàn)性,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的近期基礎(chǔ)性,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)旨在滿足部門(mén)預(yù)算管理需要、改變預(yù)算支出管理缺陷等關(guān)鍵問(wèn)題。有鑒于此,我們能夠從政策層面獲知績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)聯(lián)系的清晰證據(jù)。
績(jī)效預(yù)算是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向,凸現(xiàn)結(jié)果、責(zé)任、激勵(lì)的一種預(yù)算管理模式,是涵蓋績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、績(jī)效過(guò)程管理、績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的系統(tǒng)化多層次預(yù)算管理框架。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以預(yù)算績(jī)效為目標(biāo)對(duì)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是績(jī)效預(yù)算改革的充分必要條件,兩者形成基礎(chǔ)性與導(dǎo)向性的有機(jī)契合,同時(shí)也受統(tǒng)于部門(mén)預(yù)算的整體改革?；A(chǔ)性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)適應(yīng)部門(mén)預(yù)算推進(jìn)的現(xiàn)實(shí),提升評(píng)價(jià)體系的有效性和操作性,從而夯實(shí)績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ);導(dǎo)向性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)面向未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的需求,擬合部門(mén)預(yù)算管理流程,培植從績(jī)效結(jié)果披露的單一職能到績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的復(fù)合職能過(guò)渡的潛在能力,從而適應(yīng)績(jī)效預(yù)算改革的趨勢(shì)。
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有別于公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效而非事業(yè)運(yùn)行績(jī)效,評(píng)價(jià)對(duì)象是部門(mén)預(yù)算而非公共部門(mén)。糾正理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)誤區(qū)的關(guān)鍵是建立面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)視角:明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)性與適應(yīng)性,提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)預(yù)算管理流程的契合度;以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算的預(yù)算管理流程為基礎(chǔ);形成“預(yù)算績(jī)優(yōu)度”為總目標(biāo),“預(yù)算配置績(jī)效、執(zhí)行績(jī)效與產(chǎn)出績(jī)效”為內(nèi)核的績(jī)效目標(biāo)體系;組合計(jì)劃評(píng)價(jià)、過(guò)程評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)的實(shí)施節(jié)點(diǎn)與規(guī)程;科學(xué)界定指標(biāo)的內(nèi)涵與篩選手段,集成指標(biāo)之間的多重勾稽關(guān)系,構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際測(cè)度途徑與實(shí)現(xiàn)方法,設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)模型;規(guī)劃預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)、指導(dǎo)未來(lái)預(yù)算資金配置的策略。上述預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)不僅凸現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的績(jī)效過(guò)程管理的邏輯結(jié)構(gòu)思維,又蘊(yùn)含了實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算改革的核心目標(biāo)——結(jié)果激勵(lì)的潛能,也吻合了推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期導(dǎo)向;基于對(duì)預(yù)算配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績(jī)效的綜合評(píng)價(jià),不僅落實(shí)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)規(guī)劃,也為未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革提供了良好的基礎(chǔ)。
四、中央部門(mén)與基層單位試點(diǎn)的雙向推進(jìn)
傳統(tǒng)的功能預(yù)算采取自上而下的編制方式,部門(mén)根據(jù)財(cái)政主管部門(mén)下達(dá)的按功能分類(lèi)的預(yù)算控制指標(biāo),代替基層單位編制預(yù)算。部門(mén)預(yù)算改革后,中央各部門(mén)的預(yù)算從基層單位編起,逐級(jí)匯總,所有開(kāi)支項(xiàng)目落實(shí)到具體的預(yù)算單位,預(yù)算層次進(jìn)一步延伸,“二上二下”的預(yù)算編制程序避免了代編預(yù)算的隨意性,編報(bào)內(nèi)容也更加符合實(shí)際。以高校為例,教育部作為部門(mén)預(yù)算編制單位向財(cái)政部申請(qǐng)預(yù)算,各直屬高校即是教育部的基層單位,基層單位預(yù)算匯總構(gòu)成教育部部門(mén)預(yù)算的重要部分?；鶎訂挝活A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是中央部門(mén)對(duì)所屬單位預(yù)算資金配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績(jī)效的評(píng)價(jià),旨在提高財(cái)政資金使用效益的績(jī)效管理手段,也是推進(jìn)管理重心下移機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容。部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合反映,基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),為部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)提供基礎(chǔ)。
《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(2005)》明確了績(jī)效考評(píng)的職責(zé)分工:財(cái)政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績(jī)效考評(píng)規(guī)章制度,指導(dǎo)、監(jiān)督、檢察中央部門(mén)的績(jī)效考評(píng)工作,中央部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門(mén)的績(jī)效考評(píng)工作。即財(cái)政部不再直接負(fù)責(zé)組織實(shí)施,績(jī)效考評(píng)工作的主體轉(zhuǎn)移給了中央部門(mén)。原因在于財(cái)政部無(wú)法承擔(dān)全部績(jī)效考評(píng)的工作量,以及中央部門(mén)相對(duì)財(cái)政部更加了解本部門(mén)及下屬單位的實(shí)際情況,為充分調(diào)動(dòng)中央部門(mén)的積極性,把組織實(shí)施主體規(guī)定為中央部門(mén)。這意味著對(duì)基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一種政策趨勢(shì),但是近幾年的預(yù)算改革進(jìn)程卻不盡如此。2003年以來(lái)財(cái)政部開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法,組織部分中央部門(mén)開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作,取得了一定的成效。部分省市財(cái)政部門(mén)也以項(xiàng)目支出為切入點(diǎn),開(kāi)展了績(jī)效考評(píng)的試點(diǎn)工作。
進(jìn)一步審視中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀,我們發(fā)現(xiàn):現(xiàn)階段中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重心在于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià),包括基本支出在內(nèi)的部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)明顯滯后,難以客觀反映部門(mén)預(yù)算績(jī)效的綜合水平。僅有海洋局實(shí)施了以部門(mén)整體為考評(píng)對(duì)象的試點(diǎn),這一試點(diǎn)的部署使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)預(yù)算改革的深化呈現(xiàn)出一定層面的脫節(jié)。不僅如此,現(xiàn)階段“將基本支出排除在績(jī)效考評(píng)對(duì)象之外”②的選擇,使得財(cái)政部提出的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門(mén)實(shí)施”的績(jī)效考評(píng)實(shí)施原則在試點(diǎn)工作中并未呈現(xiàn)清晰的實(shí)現(xiàn)路徑。與此同時(shí),現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也并未引起重視,這不能不說(shuō)是一個(gè)重要的缺漏。國(guó)家政策層面的乏力,或許源于現(xiàn)階段預(yù)算改革局限于中央部門(mén)為對(duì)象的整體思路。中科院在長(zhǎng)期自我實(shí)踐的基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)家對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的要求,實(shí)施了對(duì)下屬研究所的績(jī)效評(píng)價(jià);海洋局也涉足了對(duì)下屬二級(jí)單位績(jī)效評(píng)價(jià)方案的設(shè)計(jì)與實(shí)踐。這為基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作了初始的嘗試。
部門(mén)預(yù)算改革的深入,必須以基層單位預(yù)算改革為基礎(chǔ),部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施必須兼顧基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的推進(jìn),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要真正成為部門(mén)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ),在以項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)為先導(dǎo)的同時(shí)還必須高度重視以部門(mén)、單位為整體的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立。依此,本文提出中央部門(mén)與基層單位雙向推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)路徑:以中央部門(mén)、基層單位整體為對(duì)象(包括基本支出與項(xiàng)目支出),結(jié)合國(guó)家對(duì)績(jī)效預(yù)算的遠(yuǎn)期目標(biāo),構(gòu)建面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。財(cái)政部代表國(guó)家作為中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)的主體,中央部門(mén)實(shí)施對(duì)所屬基層單位的預(yù)算績(jī)效考評(píng)。
綜上所述,通過(guò)對(duì)部門(mén)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)系的清晰界定,我們領(lǐng)悟到部門(mén)預(yù)算是我國(guó)預(yù)算改革的重大戰(zhàn)役,近期容納預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,遠(yuǎn)期延展基于結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算的資源配置理念。本文提煉了部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算之間的統(tǒng)馭性與調(diào)整性、部門(mén)預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之間的指導(dǎo)性與針對(duì)性、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之間的導(dǎo)向型與基礎(chǔ)性,提出了中央部門(mén)與基層單位試點(diǎn)雙向推進(jìn)的優(yōu)化思路,構(gòu)建了科學(xué)的面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)互動(dòng)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)框架。在預(yù)算改革的各個(gè)時(shí)期,必須契合部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)預(yù)算,明晰現(xiàn)實(shí)任務(wù),展望遠(yuǎn)期目標(biāo)。當(dāng)然,理論層面的實(shí)現(xiàn)框架有賴(lài)于現(xiàn)實(shí)研究的支撐,面向績(jī)效預(yù)算的基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)模型規(guī)劃等問(wèn)題將是我們下一步的研究重點(diǎn)。
注釋:
① 美國(guó)的預(yù)算編制模式歷經(jīng)分項(xiàng)預(yù)算、早期績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算五個(gè)發(fā)展階段,對(duì)應(yīng)五種占據(jù)相對(duì)主導(dǎo)地位的預(yù)算功能取向,也是廣義績(jī)效理念引入預(yù)算管理的實(shí)踐過(guò)程。
② 財(cái)政部預(yù)算司.《中央部門(mén)預(yù)算編制指南(2008)》:p168.
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