時間：2023-09-28 15:44:41
序論：在您撰寫旅游資源管理的措施時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
一、影響旅游資源的因素
1.建設(shè)性影響因素
建設(shè)性破壞主要指工程建設(shè)、市鎮(zhèn)建設(shè)和旅游資源開發(fā)建設(shè)中的規(guī)劃不當(dāng)，導(dǎo)致資源被嚴重破壞。如直接拆毀或占用文物古跡，工程建設(shè)對景區(qū)環(huán)境的破壞等；在旅游區(qū)內(nèi)的建設(shè)不當(dāng)，破壞了旅游區(qū)周圍景觀的和諧及古建筑的風(fēng)格意境，添加了與景觀及旅游環(huán)境不協(xié)調(diào)的設(shè)施，破壞了景觀的完整性等。
2.生產(chǎn)性破壞
生產(chǎn)性破壞指工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對旅游資源的破壞和對旅游環(huán)境的污染。例如由于旅游區(qū)周邊各種工業(yè)的發(fā)展，給旅游區(qū)帶來了嚴重的大氣污染和水污染；不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)操作，砍伐樹木、濫采亂挖等，嚴重破壞植物資源和旅游用地資源。
3.旅游開發(fā)與規(guī)劃不當(dāng)造成的破壞
在旅游資源開發(fā)中，規(guī)劃不當(dāng)也會破壞生態(tài)平衡，影響旅游景觀，失去旅游資源特色。
4.游客本身的破壞
旅游活動的開展加速了自然旅游資源的損壞與衰敗。由于大量旅游者的介入，加大了旅游區(qū)的承載負荷，游客的不良行為和保護資源意識的淡泊也是導(dǎo)致破壞的主要因素，如任意采集花草，破壞樹木，部分素質(zhì)低下的游客對文物古跡的亂刻亂畫造成的資源破壞，使旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境受到嚴重威脅。交通工具和游客的不斷踩壓，使土壤板結(jié)，影響植物生長；景區(qū)的超負荷接待增加了生活垃圾對環(huán)境的污染。另一方面，對人文旅游資源而言，旅游活動的開展也會導(dǎo)致人文旅游資源的差異性和特質(zhì)的消失
二、可持續(xù)發(fā)展旅游資源的保障措施
1.旅游資源的保護需以法律法規(guī)為保障
旅游資源的保護問題已經(jīng)在世界各國引起重視，改革開放以來，中國已頒布、實施的旅游市場法律法規(guī)40多個。主要有國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《自然保護區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》、《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》等法律中對風(fēng)景名勝區(qū)保護所作的規(guī)定。上述各項法律、法規(guī)從不同角度規(guī)定了旅游資源的開發(fā)、利用和保護問題。將保護旅游資源提到了法律的高度，對旅游資源的保護起了極其重要的作用。
2.旅游資源的保護需以技術(shù)保護為保障
隨著我國旅游業(yè)向更大的規(guī)模、更高的層次發(fā)展，旅游資源的開發(fā)利用也向大投入、大項目的方向發(fā)展，這種發(fā)展形勢要求政府與企業(yè)在更高的水平上嚴格保護旅游資源，技術(shù)保護因此越來越得到廣泛的重視與運用。為此必須構(gòu)建包括動力機制、保障機制、監(jiān)管機制、創(chuàng)新機制在內(nèi)的技術(shù)保護管理機制，以確保旅游資源的有效保護和合理利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，科學(xué)維修歷史文物古跡，對景區(qū)進行科學(xué)的技術(shù)手段跟蹤測量，利用專業(yè)手段保護動植物的多樣性。這些方法和措施對于資源的保護十分重要。
3.旅游資源的保護需以行政保護為保障
行政管理措施，主要是指國家行政機關(guān)根據(jù)國家和方針政策和依照行政管理權(quán)限，對資源的使用、管理以及保護工作的有關(guān)活動進行行政干預(yù)，以保障旅游資源的良性循環(huán)。行政管理措施是旅游資源保護中最為常見的方法之一。旅游資源管理方面，尤其是旅游規(guī)劃的編制、資源保護方面與地方政府和各個部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以從保護旅游資源持續(xù)利用的角度出發(fā)，加強與地方政府的合作，有利于對旅游資源的保護實行統(tǒng)一的規(guī)劃與監(jiān)督。
4.旅游資源的保護需以規(guī)劃保護為保障
自然風(fēng)景旅游資源一般包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、園林以及其他以自然風(fēng)光為主要風(fēng)景要素的旅游區(qū)。合理開發(fā)和規(guī)劃，保護原始的、零度的風(fēng)景應(yīng)當(dāng)成為這類風(fēng)景區(qū)保護與開發(fā)的基本要求。如某些旅游景點正陷在高樓、違章建筑的重圍中，整體景觀受到嚴重的破壞。如何使景點能突出重圍，使周邊環(huán)境更協(xié)調(diào)，提升景區(qū)的吸引力？有專家指出：問題的出現(xiàn)首先是規(guī)劃，應(yīng)采取果斷措施，對違法建筑該拆的就拆，該鏟的就鏟，為可持續(xù)發(fā)展留下空間，制定切實保護旅游資源的措施。旅游開發(fā)不能只強調(diào)收益，更不能夸大收益，不能忽視風(fēng)險，不能不計成本，不能只強調(diào)綜合收益而不考慮綜合損失。不適當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)會破壞原有生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能價值降低。規(guī)劃保護和法律保護一樣，同屬于旅游資源保護的指導(dǎo)性方法。對旅游資源進行整體的、有條理的的規(guī)劃是必要的，大眾旅游使一些政府認識到旅游的經(jīng)濟優(yōu)勢，認識到必須促進機構(gòu)性和協(xié)調(diào)的旅游規(guī)劃，在規(guī)劃方面應(yīng)該考慮全面的旅游發(fā)展對環(huán)境的影響。
［關(guān)鍵詞］森林旅游森林旅游資源管理體制
一、前言
隨著全球旅游業(yè)迅速發(fā)展，人們迫切希望回歸自然，興起了森林旅游，森林旅游具有可持續(xù)發(fā)展和帶來經(jīng)濟效益，成為了林業(yè)中重要的產(chǎn)業(yè)，并以極快的速度發(fā)展著。而健全森林旅游資源管理體制是實現(xiàn)資源保護和旅游開發(fā)的平衡發(fā)展，實現(xiàn)森林旅游可持續(xù)的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)前我國森林旅游資源管理體制有很多缺陷，使得環(huán)境污染、資源破壞、利益分配不合理等。因此完善森林旅游資源管理體制具有重要意義。針對森林旅游資源發(fā)展速度過快的情況，需要通過具體措施完善森林旅游資源管理體制。
二、基本概念
森林旅游資源系指以森林景觀為重點，其他景觀為輔助，人文景觀為點綴的一定的森林環(huán)境中，包括了具有游覽價值與旅游功能等一切能夠吸引游客的所有因素，包含自然因素、社會因素、人文因素等有形及無形的一切。
森林旅游資源主要包括森林自然景觀資源(林景、山景、水景、氣象氣候景觀、古樹名木、奇花異草、珍稀動植物)、森林生態(tài)環(huán)境資源(環(huán)境空氣、地表水環(huán)境、天然外照射貫穿輻射水平、植物精氣、空氣負離子、空氣微生物、旅游舒適期和土壤)、人文景觀資源(文物古跡、民族風(fēng)情、地方文化、藝術(shù)傳統(tǒng))3大類。其載體主要有森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林旅游區(qū)、自然保護區(qū)、植物園、生態(tài)公園及類似的旅游場地等。
三、我國森林旅游資源管理體制存在問題
我國森林公園、風(fēng)景林場、森林游樂區(qū)隨著近年來管理體制的改革，取的一定成效，但森林旅游作為我國是一項新興產(chǎn)業(yè)，目前的管理體制依然存在很多缺陷，體制不夠健全；管理的經(jīng)驗和生態(tài)環(huán)境保護的意識不足；對森林旅游資源管理工作不到位，導(dǎo)致許多森林旅游區(qū)在盲目開始和隨意管理的情況下進行旅游開發(fā)，嚴重影響了森林旅游資源環(huán)境、經(jīng)濟、社會綜合效益的發(fā)揮，以及旅游、資源、環(huán)境等和諧性可持續(xù)發(fā)展。主要為下面幾個問題。
1. 審批體制不完善，森林旅游資源調(diào)查不全面
我國森林公園和自然保護區(qū)的建設(shè)采取申報制度。由于全國缺乏統(tǒng)一的森林公園和自然保護區(qū)總體發(fā)展區(qū)劃和規(guī)劃，地方發(fā)展森林公園的積極性很高，但對森林資源調(diào)查缺少全面性調(diào)查。相關(guān)機構(gòu)在審批時較少考慮現(xiàn)有森林公園的地理分布位置和情況，偏重于考慮游人喜愛程度和景觀價值，森林公園的等級評價存在著較多主觀因素，評審隊伍不專業(yè)導(dǎo)致不科學(xué)性，審批不夠嚴格，導(dǎo)致森林公園發(fā)展速度偏快。而分自然保護區(qū)由于無法承擔(dān)養(yǎng)護費用而發(fā)展相對緩慢。有些地方不具備旅游條件，仍然大量投資搞建設(shè)，不但破壞森林環(huán)境資源，還出現(xiàn)嚴重虧損。
2.權(quán)力分散、職能交叉
森林旅游資源管理機構(gòu)缺乏合理性，管理職能混亂，存在著事業(yè)、企業(yè)不分。我國大部分的森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)屬于事業(yè)單位，但管理模式卻是企業(yè)化經(jīng)營。這種管理模式雖然解決了政府的資金短缺，但過度最求經(jīng)濟利益導(dǎo)致森林資源嚴重破壞，短期內(nèi)不易恢復(fù)。
目前我國森林管理體制管理權(quán)力分散，缺乏一個統(tǒng)攬全局的權(quán)威性管理機構(gòu)。尤其容易出現(xiàn)在資源多元化程度高、規(guī)模較大的景區(qū)；如一些風(fēng)景名勝區(qū)屬于旅游部門管理，一些風(fēng)景名勝區(qū)會屬于建設(shè)部門管理，而自然保護區(qū)、森林公園則歸林業(yè)部門管理。
3. 規(guī)劃體制不完善，規(guī)劃權(quán)責(zé)不明確
大多數(shù)地方規(guī)劃體制不完善，管理機構(gòu)分權(quán)不明，規(guī)劃權(quán)責(zé)缺乏有效界定；森林發(fā)展規(guī)劃和景區(qū)規(guī)劃極不協(xié)調(diào)，缺乏整體性森林旅游資源規(guī)劃；在規(guī)劃過程中由于涉及人員缺少管理方面的知識，使得森林旅游資源規(guī)劃存在不合理。在森林旅游規(guī)劃的實施過程中，缺少監(jiān)管過程，使得工程在實施過程嚴重破壞森林資源。
4. 旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓不規(guī)范
由于森林旅游資源價值缺乏科學(xué)、合理評價，使得一些資產(chǎn)無形中流失，地方為提高財政收入，拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)換經(jīng)營模式，將旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓個人、單位，在轉(zhuǎn)讓過程缺乏公開競爭和透明度，缺乏嚴格程序和規(guī)范措施。在開發(fā)中過度市場化大力發(fā)展了森林公園等旅游業(yè)，忽視了其環(huán)境效益和生態(tài)價值，造成了旅游市場混亂和大量森林旅游資源的損失。
四、森林旅游資源體制問題原因分析
1.目標(biāo)定位不明確
由于國家缺乏統(tǒng)一的森林資源建設(shè)規(guī)劃，森林由多部門、各級政府管理，對具體森林旅游資源的功能和性質(zhì)界定不明確；政府部門和管理機構(gòu)定位不合理，政府部門把其做為強省、強市的戰(zhàn)略重點，尤其是在經(jīng)濟落后地區(qū)；管理機構(gòu)弄不清是以保護為主還是開發(fā)森林旅游資源，通常最后把經(jīng)濟利益最為最后目標(biāo)；市場定位不可缺，大力建造人為景觀，使其脫離了森林旅游的定位。
2. 產(chǎn)權(quán)界定模糊，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分配不夠明確
在我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的情況下，我國森林旅游資源主要歸國家所有，由于產(chǎn)權(quán)界定模糊，導(dǎo)致中央與地方管理權(quán)限劃分不合理，同時使得所有者權(quán)益、管理者權(quán)益和使用者權(quán)益分配不明確，引起利益分配的矛盾和沖突。
3.地區(qū)發(fā)展不平衡和政府投資不足，加劇了保護與開發(fā)的矛盾
森林旅游資源是一項巨額投資，投資回報期長，導(dǎo)致市場資金不敢投入，政府資金不敢投入太多，使得開發(fā)資金嚴重不足，許多森林公園邊開發(fā)、邊建設(shè)，一些工程不得不停建，無法順暢實行接待游客，最后減弱了森林旅游業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。由于地方雖然不滿足發(fā)展森林公園等森林旅游的條件，依然大興土木，加劇了資源保護與開發(fā)的矛盾。
4.過度追求經(jīng)濟效益
旅游資源所有者、投資者與開放商過度追求經(jīng)濟效益，忽略了環(huán)境效益，而政府為解決資金困難，給投資者過多優(yōu)惠條件，強調(diào)投資利益，使得投資者忽略旅游資源者和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，不注意資源的保護投資，對違章建筑和資源破壞視而不見。
5.法律法規(guī)不完善
法律法規(guī)是規(guī)范和制約游客、旅游企業(yè)、單位開發(fā)工作所涉及的相關(guān)行為和相關(guān)部門的行為，同時也是保護森林旅游資源與環(huán)境的重要方法和手段。但我國在立法層次和內(nèi)容來看，還沒有建立完善森林旅游法律體系；在執(zhí)法方面執(zhí)法不夠嚴而且還存在偏袒現(xiàn)象；管理制度存在著缺陷，法律法規(guī)不完善，政府監(jiān)管力度不強。
五、完善森林旅游資源管理體制具體措施
我國缺乏一套科學(xué)合理的森林旅游政策體系，不合理的政策制度導(dǎo)致執(zhí)行部門不明確，執(zhí)行部門責(zé)任不清楚，相關(guān)政策執(zhí)行受阻和難以落實，使得森林旅游資源管理粗放，經(jīng)濟效益低，配置不合理，并導(dǎo)致環(huán)境污染，資源浪費等一系列的負面效應(yīng)產(chǎn)生，因此，極度需要完善政策體系使得管理體制完善。主要有以下幾個方面
1.明確目標(biāo)，調(diào)整戰(zhàn)略
森林旅游資源的建設(shè)要從量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，實行旅游開發(fā)與資源保護并重；必須將發(fā)展戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移到加強現(xiàn)有森林旅游資源的建設(shè)與管理上面，實現(xiàn)優(yōu)先保護原則，減慢新建森林公園的發(fā)展速度，降低經(jīng)濟激勵強度，實現(xiàn)開發(fā)與保護并重，在管理上面提高建設(shè)水平，縮小與發(fā)達國家之間的差距。
在界定方面由于我國國家森林公園數(shù)量過大，資源內(nèi)容相差較大，國家保護的重點模糊，因此要明確各個森林旅游資源的界定，必須具備相應(yīng)的條件，決不能降低標(biāo)準(zhǔn)隨意建立?？刂茋壹壣止珗@的發(fā)展規(guī)模。在確認過程中應(yīng)在森林旅游資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，對全國森林旅游進行總體發(fā)展規(guī)劃和科學(xué)布局，對森林旅游點進行嚴格劃分、規(guī)劃執(zhí)行；森林旅游確定點資源應(yīng)當(dāng)具備獨特性、代表性同時該項目還要可行性，能夠確保資源的維護和可持續(xù)利用。
在開發(fā)過程中遵循實行有利于森林旅游開發(fā)區(qū)資源保護的原則，其資源能得到持續(xù)利用與保護，應(yīng)嚴格控制新建旅游區(qū)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等數(shù)量與結(jié)構(gòu)進行調(diào)整；合理地對森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)進行劃分。
2.協(xié)調(diào)中央目標(biāo)與地方目標(biāo)
中央和地方關(guān)于在森林旅游資源在管理目標(biāo)存在不一致性，同時中央與地方在開發(fā)森林旅游資源的目標(biāo)上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，可以采用以下幾點來協(xié)調(diào)中央與地方目標(biāo)一致性。
(1) 適當(dāng)進行森林旅游資源市場化經(jīng)營政策，實行規(guī)范經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，落實政策，加強加官機制，促使地方政策的制定和實施；引導(dǎo)地方政府結(jié)合眼前利益和長遠利益，對一些政策適當(dāng)做出優(yōu)惠。
(2) 加快實行扶貧政策，發(fā)展多元化經(jīng)濟體制，緩解旅游資源開發(fā)利用的壓力；通過將國家級森林公園、國家名勝風(fēng)景區(qū)、自然保護區(qū)等建設(shè)納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，確保這些重點保護項目的資金到位。
(3)完善地方政府與管理機構(gòu)管理績效考核政策。建立科學(xué)績效評價體系，對管理績效進行全面衡量，促進國家政策的有效執(zhí)行；需要監(jiān)控環(huán)境容量，將旅游容量控制在可承受范圍內(nèi)，確保在資源保護的前提下進行旅游開發(fā)，實現(xiàn)旅游資源質(zhì)量最大化可持續(xù)利用。
(4)建立森林資源信息化平臺，實施綠色GDP核算政策。需要進行旅游綠色GDP核算，有效地協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的政策，國家應(yīng)對森林資源建立一個平臺，共享信息資源庫，加快地方與部門對相關(guān)政策了解，實行開放化、透明化，促使公眾參與監(jiān)督。通過各種資源綜合利用，再實行合理的森林旅游資源開發(fā)利用。
3. 完善森林旅游資源資產(chǎn)化管理
隨著我國森林旅游資源管理體制的改革，實行政企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，更改大量森林旅游資源產(chǎn)權(quán)，因此應(yīng)該加強森林資源資產(chǎn)化管理。
(1)明確界定產(chǎn)權(quán)。明確對森林旅游資源的所有權(quán)、權(quán)、觀賞權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等界定，根據(jù)資源的重要程度實行中央和地方兩級所有，進一步明確管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，防止行政部門或管理機構(gòu)以管理權(quán)代替所有權(quán)，防止，實現(xiàn)森林旅游資源的合理流轉(zhuǎn)和適度的監(jiān)管，最終實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(2)重構(gòu)制，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于目前國務(wù)院委托各部門及地方政府對旅游資源實行分級管理，緩解過程成尋的復(fù)冗，可明確委托---責(zé)任，確保各級管理明確，任務(wù)清楚，責(zé)任到位。合理分配各管理部門權(quán)限，改變原有屬地化管理體制，將管理權(quán)適當(dāng)向中央集中，進行垂直管理。并在中央和地方分別成立旅游資源綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，監(jiān)督森林旅游資源經(jīng)營和管理過程。
(3)全面評估森林旅游資源價值，建立合理的評估體系。合理界定森林旅游資源的要素價值，設(shè)計合理的森林旅游資源價值評估體系，通過科學(xué)的認證森林旅游的使用價值，在森林旅游資源的開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、出讓中可以進行合理的估價，確保實行等價交換并維持國有資產(chǎn)的價值，通過權(quán)力和經(jīng)濟上來實現(xiàn)維護。
(4)保護產(chǎn)權(quán)的合法性。通過法規(guī)規(guī)范產(chǎn)權(quán)作用，如破壞產(chǎn)權(quán)關(guān)系必須通過法律手段進行強制懲罰，約束和激勵了產(chǎn)權(quán)主體，同時也激勵了所有者對自己的資產(chǎn)和投資進行監(jiān)督管理，鼓勵了產(chǎn)權(quán)占有者使用單位運營好所占有使用資產(chǎn)。
4. 健全森林旅游規(guī)劃相關(guān)政策
完善森林旅游區(qū)總體規(guī)劃的編制，健全審批程序，通過專家論證、嚴格審批、社會公開透明化對總體規(guī)劃進行審批;通過對森林旅游資源全面調(diào)查、評估、評價基礎(chǔ)上，合理的對各個風(fēng)景資源開發(fā)等級進行劃分，明確森林旅游資源其保護范圍、特色性及市場定位，通過合理布局、可持續(xù)發(fā)展的原則做出科學(xué)性規(guī)劃，并對其進行嚴格審批。進行合理開發(fā)，不合理則不開發(fā)原則。通過資源調(diào)查、評估、保護同旅游規(guī)劃有機聯(lián)系起來，明確規(guī)劃控制目標(biāo)。通過對森林旅游資源進行全面調(diào)查和評價，合理的劃分風(fēng)景資源開發(fā)等級和明確市場定位，明確森林旅游資源的保護范圍和保護政策，貫徹景區(qū)總體規(guī)劃與區(qū)域性旅游規(guī)劃相協(xié)調(diào)等進行科學(xué)規(guī)劃。
5. 發(fā)揮森林旅游資源開發(fā)投資政策
在森林旅游資源的開發(fā)方面，需要改善投資政策，積極引進建設(shè)資金，規(guī)范投資方向，引導(dǎo)投資者轉(zhuǎn)向高投入、高開發(fā)、高保護的良性發(fā)展軌道，推進森林旅游可持續(xù)發(fā)展，必須建立政策創(chuàng)新體系。以下為完善森林旅游投資的政策幾點建議：
(l)發(fā)揮政府投資的作用，建立有效投資模式
充分發(fā)揮政府主導(dǎo)權(quán)，通過發(fā)展森林旅游事業(yè)解決勞動就業(yè)和可拉動地方經(jīng)濟，通過森林資源教育可普及自然科學(xué)知識、增強百姓的生態(tài)保護意識。加大政府投資，可以彌補旅游開發(fā)投入不足的問題，加快旅游開發(fā)進程。國家和地方政府應(yīng)加大對旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資，為森林旅游創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，同時政府應(yīng)引導(dǎo)社會投資到森林旅游資源的基礎(chǔ)設(shè)施和資源管理上拓寬對象來源引導(dǎo)資金投向旅游開發(fā)項目，并建立相應(yīng)的招商引資服務(wù)機構(gòu)。
(2)界定中央與地方政府的投資責(zé)任
逐步實行中央和地方森林旅游資源兩級所有制，對中央和地方分別進行不同管理級別的森林旅游資源投資，中央主要負責(zé)投資國家一級森林旅游資源建設(shè)和管理，其他則有地方政府負責(zé)，并充分調(diào)動各級政府、各部門對森林旅游的投資。
(3)加強林業(yè)部門自身的投資力度
我國森林旅游業(yè)的迅速發(fā)展，使得森林旅游成為了成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)中最具活力的產(chǎn)業(yè)，極大地促進了林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，因此，林業(yè)部應(yīng)加大對森林旅游的投入力度。近幾年國家對林業(yè)逐年增加投資，林業(yè)部門應(yīng)拿出特定比例林業(yè)資金來建設(shè)和維護森林公園和自然保護區(qū)，減輕其建設(shè)負擔(dān)。
(4)調(diào)整投資方向，引導(dǎo)社會力量投資于森林旅游基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護
需要將我國目前森林風(fēng)景區(qū)投資者開發(fā)旅游景點經(jīng)營策略投資轉(zhuǎn)向到基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護上面。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，鼓勵多元化經(jīng)營形式投資森林風(fēng)景資源的保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(5)加強對森林旅游投資資金的運行管理
規(guī)范森林旅游區(qū)創(chuàng)收行為和過程，規(guī)范森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為；加強旅游資金使用的監(jiān)督管理力度，節(jié)約使用資金，防止濫用旅游資金。
六、結(jié)論
本文通過對我國森林旅游資源體制審批體制不完善；森林旅游資源調(diào)查不全面、權(quán)力分散；職能交叉；規(guī)劃體制不完善，規(guī)劃權(quán)責(zé)不明確；旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓不規(guī)范等現(xiàn)狀問題進行深層的分析，通過明確森林旅游資源管理目標(biāo)，調(diào)整戰(zhàn)略、注重促進中央目標(biāo)與地方目標(biāo)相協(xié)調(diào)、完善森林旅游資源資產(chǎn)化管理、健全森林旅游規(guī)劃相關(guān)政策、探討森林旅游資源開發(fā)投資政策等五個方面來完善森林旅游資源管理體制，通過完善森林旅游資源管理體制能夠更好地促進森林旅游業(yè)旅游的發(fā)展，在效益實現(xiàn)環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益可持續(xù)發(fā)展前提下實現(xiàn)最大值。
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生態(tài)旅游規(guī)劃管理水平的提升有助于當(dāng)代旅游行業(yè)快速發(fā)展，要求我國旅游行業(yè)在發(fā)展過程中應(yīng)采取相應(yīng)的措施解決當(dāng)前生態(tài)旅游規(guī)劃管理中存在的問題，最終營造一個良好的旅游管理環(huán)境，并實現(xiàn)景觀生態(tài)學(xué)與生態(tài)旅游規(guī)劃管理有機結(jié)合。以下就是對景觀生態(tài)學(xué)與生態(tài)旅游規(guī)劃管理的詳細闡述，望其能為當(dāng)代旅游行業(yè)快速發(fā)展提供有利的文字參考，且達到規(guī)范化管理目標(biāo)。
一、生態(tài)旅游含義
對生態(tài)旅游含義的分析可以從以下幾個方面入手。第一，從旅游需求角度看，生態(tài)旅游即為一種旅游活動項目，但其要求旅游者在對自然景觀進行欣賞的過程中應(yīng)秉承生態(tài)保護原則，即應(yīng)避免環(huán)境破壞行為的出現(xiàn)影響生態(tài)環(huán)。第二，從旅游供給方的角度看，生態(tài)旅游是一項旅游銷售品，其可吸引游客購買當(dāng)?shù)氐募o念商品，最終達成銷售目的。為此，在現(xiàn)代旅游行業(yè)發(fā)展過程中，經(jīng)營者應(yīng)始終保持可持續(xù)發(fā)展理念，繼而形成人與自然和諧相處，并達到推動我國旅游行業(yè)健康發(fā)展的目的。此外，當(dāng)代生態(tài)旅游發(fā)展對生態(tài)保護水平提出了更高的要求，因而旅游行業(yè)在發(fā)展過程中應(yīng)注重鼓勵人們在參與旅游活動的過程中形成改善環(huán)境保護意識。
二、基于景觀生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)上生態(tài)旅游規(guī)劃管理策略
（一）加強旅游者生態(tài)保護意識
景觀生態(tài)學(xué)中，不僅強調(diào)空間結(jié)構(gòu)與生態(tài)過程二者異質(zhì)性，且關(guān)注二者整體性。因此，在生態(tài)旅游規(guī)劃管理過程中，應(yīng)從旅游開發(fā)者和旅游者兩方面入手。一方面，政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，加強對生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展理念的宣傳，引導(dǎo)旅游開發(fā)者立足生態(tài)保護角度，在具體開發(fā)中，制定針對性保護措施，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，兼顧經(jīng)濟效益最大化的同時，還能推動生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展。另一方面，生態(tài)旅游對旅游者提出了相關(guān)要求，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合理論知識對旅游者進行思想教育，使旅游者能充分認識破壞生態(tài)環(huán)境對自身產(chǎn)生的消極影響，提高旅游者生態(tài)環(huán)保意識。同時，制定相關(guān)規(guī)章制度，重視對開發(fā)者及旅游者的監(jiān)管，加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲罰力度，逐漸構(gòu)建良好的生態(tài)旅游環(huán)境。
（二）科學(xué)規(guī)劃生態(tài)旅游
基于景觀生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)上科學(xué)規(guī)劃生態(tài)旅游也非常有必要，基于此，應(yīng)從以下幾個方面入手。第一，生態(tài)旅游行業(yè)在發(fā)展過程中應(yīng)依據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀來設(shè)定生態(tài)旅游規(guī)劃的基本思路及原則，并基于景觀生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)設(shè)計其發(fā)展結(jié)構(gòu)及發(fā)展特征，繼而在開展生態(tài)旅游活動過程中嚴格遵從其設(shè)計內(nèi)容，達到最佳的生態(tài)旅游規(guī)劃管理目的。第二，在科學(xué)規(guī)劃生態(tài)旅游過程中應(yīng)注重對其功能與生態(tài)加以區(qū)分，繼而有序開展旅游活動，并推動其旅游資源實現(xiàn)合理優(yōu)化及配置。第三，基于景觀生態(tài)學(xué)的生態(tài)旅游管理對其結(jié)構(gòu)規(guī)劃提出了更高的要求，為此，相關(guān)工作人員應(yīng)依據(jù)景觀生態(tài)系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)來對其生態(tài)功能進行適當(dāng)調(diào)整，以此達到科學(xué)化的生態(tài)規(guī)劃管理目標(biāo)。
（三）規(guī)范生態(tài)旅游資源管理
在生態(tài)旅游規(guī)劃管理中實施生態(tài)旅游資源管理對策也至關(guān)重要，這就要求相關(guān)工作人員在實施資源管理的過程中應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺來對景觀生態(tài)學(xué)的穩(wěn)定性及異質(zhì)性展開深入研究，且在分析的基礎(chǔ)上將其分析結(jié)果以結(jié)構(gòu)上的動態(tài)變化展現(xiàn)出來，繼而為相關(guān)工作人員生態(tài)旅游資源管理工作的實施提供有利的數(shù)據(jù)參考。此外，為取得良好的資源管理效果，要求生態(tài)旅游行業(yè)在發(fā)展過程中應(yīng)通過整合自身資源的方式構(gòu)建長期的旅游監(jiān)測系統(tǒng)，繼而全面掌控生態(tài)旅游發(fā)展現(xiàn)狀，且采集相應(yīng)的生態(tài)旅游發(fā)展信息，達到最佳的資源管理目的。此外，在生態(tài)旅游資源管理中制定生態(tài)風(fēng)險分析計劃也非常重要，因而應(yīng)將其落到實處。
【關(guān)鍵詞】 旅游資源 因素 措施 保護 可持續(xù)發(fā)展
自20世紀80年代以來，我國的旅游市場迅猛增長，迅速成為世界重要客源輸出國，并保持世界主要旅游接待國的地位，將來還有望成為世界最大的旅游市場。中國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展以及中國政府所實施的一系列重大舉措，將強化中國作為最安全的旅游目的地和最具潛力投資地形象。按國家旅游局制定的旅游業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃基本思路，到2020年，中國海外旅游人數(shù)將超過21000萬人次，旅游外匯收入580億美元以上。國內(nèi)旅游人次將達到29億人次以上，旅游收入將達20400億元人民幣以上。旅游業(yè)總產(chǎn)出將達到2.5萬億元人民幣以上，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將提高到8%左右。國內(nèi)外學(xué)者一致看好中國旅游業(yè)的發(fā)展前景，中國將成為世界旅游強國。
一、旅游資源保護的意義
旅游資源是旅游業(yè)開發(fā)與利用的基礎(chǔ)，是構(gòu)成旅游產(chǎn)品的重要組成部分，沒有旅游資源就沒有旅游業(yè)的發(fā)展。然而，旅游資源在經(jīng)過開發(fā)成為旅游產(chǎn)品后，會受到不同程度的影響和破壞，嚴重者甚至削弱旅游資源的“重復(fù)使用性”，從而減弱旅游資源對旅游市場的吸引力。旅游資源的保護，不僅包括旅游資源自我保護的需要，使之不受損傷、破壞，而且還涉及周五環(huán)境的保護問題。目前，世界各國都十分重視旅游資源的保護，并視其為旅游業(yè)是否可持續(xù)發(fā)展的根本保證。
旅游資源作為開展旅游活動的三大要素之一，是旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。旅游資源的種類、數(shù)量、規(guī)模、特色及保護水平等，在很大程度上決定著一個國家或地區(qū)的旅游發(fā)展總體水平。因此，要不斷加強旅游資源的保護和管理，從而實現(xiàn)旅游資源的高效、持續(xù)利用。我國雖有豐富的旅游資源，但人均旅游資源卻相對短缺。不合理開發(fā)旅游資源不但起不到無煙工業(yè)的作用，而且還會對生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。旅游資源一旦遭到破壞就會造成不可估量的損失，可持續(xù)理論要求我們提高資源的使用效益，以可持續(xù)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，以資源利用的永續(xù)性為目標(biāo)，盡可能地推遲其枯竭時間。
二、可持續(xù)發(fā)展思想
旅游是一種產(chǎn)品，可持續(xù)旅游是一種理念?？沙掷m(xù)發(fā)展思想起源于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，真正得到國際社會普遍認可的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)典定義，是在1982年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會得到公認的《我們共同的未來》中提出的。其界定是：既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿足其需要能力的發(fā)展。包括經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展。正確處理好人口、資源與環(huán)境之間的關(guān)系，使我國可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境不斷得到改善，資源利用效率顯著提高，來推動整個社會走上生態(tài)良好和諧的發(fā)展道路。
“Globe’90”國際大會提出的可持續(xù)旅游發(fā)展的目標(biāo)是增進人們認識旅游對環(huán)境和經(jīng)濟的理解，促進旅游公平發(fā)展，改善旅游接待區(qū)的生活質(zhì)量，向旅游者提供高質(zhì)量的旅游經(jīng)歷，保護旅游開發(fā)賴以存在的環(huán)境質(zhì)量。其核心是確保從事旅游開發(fā)的同時，不損害后代人為滿足旅游需求而進行旅游開發(fā)的可能性。
三、旅游資源遭受破壞的主要因素
旅游資源破壞的原因有自然災(zāi)害，如地質(zhì)災(zāi)害（地震、火山、水火災(zāi)害等）、氣象災(zāi)害（風(fēng)蝕、水蝕、日照等）和生物災(zāi)害（鳥類、白蟻等）。旅游資源除了因自然的不可抗拒力量造成的破壞性影響外，人為因素是導(dǎo)致旅游資源破壞的主要因素，有時超過自然力的破壞程度，甚至是毀滅性的。旅游資源破壞的因素主要體現(xiàn)在以下方面。
1、建設(shè)性破壞。建設(shè)性破壞主要指工程建設(shè)、市鎮(zhèn)建設(shè)和旅游資源開發(fā)建設(shè)中的規(guī)劃不當(dāng)，導(dǎo)致資源被嚴重破壞。如直接拆毀或占用文物古跡，工程建設(shè)對景區(qū)環(huán)境的破壞等；在旅游區(qū)內(nèi)的建設(shè)不當(dāng)，破壞了旅游區(qū)周圍景觀的和諧及古建筑的風(fēng)格意境，添加了與景觀及旅游環(huán)境不協(xié)調(diào)的設(shè)施，破壞了景觀的完整性等。城市建設(shè)中的“三無”（無規(guī)劃、無計劃、無設(shè)計）、“三亂”（亂分地、亂選址、亂搭建），對文物古跡及環(huán)境破壞更為嚴重。南京市政府為解決交通問題，在1995年對中山北路、中華路等主要道路拓寬的工程中，砍去了數(shù)百顆已經(jīng)生長了幾十年，甚至上百年的法國梧桐。
2、生產(chǎn)性破壞。生產(chǎn)性破壞指工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對旅游資源的破壞和對旅游環(huán)境的污染。例如由于旅游區(qū)周邊各種工業(yè)的發(fā)展，給旅游區(qū)帶來了嚴重的大氣污染和水污染；不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)操作，砍伐樹木、濫采亂挖等，嚴重破壞植物資源和旅游用地資源。如享有三國古城美譽的湖北某風(fēng)景區(qū)，既有優(yōu)美的自然風(fēng)景，也有豐厚的文化底蘊，但景區(qū)周圍的工業(yè)生產(chǎn)使景區(qū)烏煙瘴氣，工業(yè)污水破壞了水質(zhì)，嚴重影響了景區(qū)資源。
3、旅游開發(fā)與規(guī)劃不當(dāng)造成的破壞。在旅游資源開發(fā)中，規(guī)劃不當(dāng)也會破壞生態(tài)平衡，影響旅游景觀，失去旅游資源特色。有著悠久的歷史的北京四合院，是中國傳統(tǒng)住宅建筑中最具有典型性和代表性的建筑，是老北京的驕傲，已馳名中外，世人皆知。建國后，為興建國際大都市，大搞城市建設(shè)，拆除了大量的四合院，不當(dāng)?shù)拈_發(fā)嚴重破壞了四合院原有的生態(tài)，其景觀價值和歷史價值已大打折扣。近年來，如何保護好北京的歷史文化，越來越引起了人們的重視。
4、游客本身的破壞。旅游活動的開展加速了自然旅游資源的損壞與衰敗。由于大量旅游者的介入，加大了旅游區(qū)的承載負荷，游客的不良行為和保護資源意識的淡泊也是導(dǎo)致破壞的主要因素，如任意采集花草，破壞樹木，部分素質(zhì)低下的游客對文物古跡的亂刻亂畫造成的資源破壞，使旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境受到嚴重威脅。交通工具和游客的不斷踩壓，使土壤板結(jié)，影響植物生長；景區(qū)的超負荷接待增加了生活垃圾對環(huán)境的污染。另一方面，對人文旅游資源而言，旅游活動的開展也會導(dǎo)致人文旅游資源的差異性和特質(zhì)的消失。例如旅游者的高消費、衣著方式等現(xiàn)代生活習(xí)慣，會同化邊遠地區(qū)的民俗風(fēng)情，致使地方文化和民族文化逐漸失去個性等。
5、旅游管理不善帶來的破壞。旅游資源是誘發(fā)旅游者出游動機的主要吸引物因素。按照中國的法律，土地歸國家所有，國家是旅游資源的主人，即旅游資源的所有權(quán)歸國家所有。但由于長期實行的條塊分隔的資源管理模式，幾乎每一個部門和地方政府都對旅游資源擁有或大或小的管理權(quán)和使用權(quán)。例如，目前吸引大多數(shù)旅游者的旅游區(qū)，包括國家級風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和森林公園、歷史文化名城、全國重點文物保護單位等，它們分別歸屬建設(shè)部、林業(yè)部、國家環(huán)保局、國家文物局等管理。一些寺廟道觀等則分屬國家宗教協(xié)會管理。在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，風(fēng)景資源及其所在的山體、水體、土地、森林等屬于鄉(xiāng)村所有。因此，在開發(fā)過程中出現(xiàn)了村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行上馬，缺乏科學(xué)規(guī)劃和市場定位，出現(xiàn)了破壞風(fēng)景資源的不良現(xiàn)象。
目前，我國的旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分屬不同的部門，甚至一個旅游區(qū)由幾個部門管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)，在旅游資源的管理上顯得比較混亂。管理機構(gòu)和人員調(diào)動的不穩(wěn)定性，使旅游區(qū)的管理制度難以繼續(xù)實施，旅游區(qū)資源的管理十分復(fù)雜，具體執(zhí)行經(jīng)營管理職責(zé)的企業(yè)也難有作為。如擁有世界第一大碑林的湖北某4A旅游區(qū)，從過去吸引中外游客的門庭若市到現(xiàn)在的門可羅雀，除了受宏觀因素的影響外，與管理經(jīng)營機構(gòu)的變動、現(xiàn)有規(guī)劃不適應(yīng)旅游市場的需求、市場的重新定位等有很大的關(guān)系。
四、實施可持續(xù)發(fā)展旅游資源的具體措施
1、旅游資源的保護需以法律法規(guī)為保障。旅游資源的保護問題已經(jīng)在世界各國引起重視，改革開放以來，中國已頒布、實施的旅游市場法律法規(guī)40多個。主要有國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《自然保護區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》、《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》等法律中對風(fēng)景名勝區(qū)保護所作的規(guī)定。1972年聯(lián)合國教科文組織通過了《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，強調(diào)了保護自然文化珍品對人類發(fā)展的重要性。各地方也結(jié)合各自特點制定了一些地方性法規(guī)。上述各項法律、法規(guī)從不同角度規(guī)定了旅游資源的開發(fā)、利用和保護問題。將保護旅游資源提到了法律的高度，對旅游資源的保護起了極其重要的作用。
2、旅游資源的保護需以技術(shù)保護為保障。隨著我國旅游業(yè)向更大的規(guī)模、更高的層次發(fā)展，旅游資源的開發(fā)利用也向大投入、大項目的方向發(fā)展，這種發(fā)展形勢要求政府與企業(yè)在更高的水平上嚴格保護旅游資源，技術(shù)保護因此越來越得到廣泛的重視與運用。為此必須構(gòu)建包括動力機制、保障機制、監(jiān)管機制、創(chuàng)新機制在內(nèi)的技術(shù)保護管理機制，以確保旅游資源的有效保護和合理利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，科學(xué)維修歷史文物古跡，對景區(qū)進行科學(xué)的技術(shù)手段跟蹤測量，利用專業(yè)手段保護動植物的多樣性。這些方法和措施對于資源的保護十分重要。
3、旅游資源的保護需以行政保護為保障。行政管理措施，主要是指國家行政機關(guān)根據(jù)國家和方針政策和依照行政管理權(quán)限，對資源的使用、管理以及保護工作的有關(guān)活動進行行政干預(yù)，以保障旅游資源的良性循環(huán)。行政管理措施是旅游資源保護中最為常見的方法之一。旅游資源管理方面，尤其是旅游規(guī)劃的編制、資源保護方面與地方政府和各個部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以從保護旅游資源持續(xù)利用的角度出發(fā)，加強與地方政府的合作，有利于對旅游資源的保護實行統(tǒng)一的規(guī)劃與監(jiān)督。
4、旅游資源的保護需以規(guī)劃保護為保障。自然風(fēng)景旅游資源一般包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、園林以及其他以自然風(fēng)光為主要風(fēng)景要素的旅游區(qū)。合理開發(fā)和規(guī)劃，保護原始的、零度的風(fēng)景應(yīng)當(dāng)成為這類風(fēng)景區(qū)保護與開發(fā)的基本要求。如某些旅游景點正陷在高樓、違章建筑的重圍中，整體景觀受到嚴重的破壞。如何使景點能突出“重圍”，使周邊環(huán)境更協(xié)調(diào)，提升景區(qū)的吸引力？有專家指出：問題的出現(xiàn)首先是規(guī)劃，應(yīng)采取果斷措施，對違法建筑該拆的就拆，該鏟的就鏟，為可持續(xù)發(fā)展留下空間，制定切實保護旅游資源的措施。旅游開發(fā)不能只強調(diào)收益，更不能夸大收益，不能忽視風(fēng)險，不能不計成本，不能只強調(diào)綜合收益而不考慮綜合損失。不適當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)會破壞原有生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能價值降低。規(guī)劃保護和法律保護一樣，同屬于旅游資源保護的指導(dǎo)性方法。對旅游資源進行整體的、有條理的的規(guī)劃是必要的，大眾旅游使一些政府認識到旅游的經(jīng)濟優(yōu)勢，認識到必須促進機構(gòu)性和協(xié)調(diào)的旅游規(guī)劃，在規(guī)劃方面應(yīng)該考慮全面的旅游發(fā)展對環(huán)境的影響。
5、旅游資源的保護需以教育保護為保障。旅游資源保護意識不強或根本沒有資源保護意識，是造成旅游資源人為破壞的根本原因。由于游客類型受職業(yè)、年齡等不同因素的影響，不同素質(zhì)的游客對環(huán)境的保護意識也不一樣。各級旅游行政管理部門應(yīng)加強對旅游資源保護的宣傳工作，不斷增強旅游經(jīng)營者、民眾和游客的旅游資源保護意識。發(fā)動旅游活動的主體――旅游者參與到資源管理中，是有效保護旅游資源，實現(xiàn)旅游資源管理的可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。一方面通過旅游教育，喚起他們保護資源、參與資源管理的責(zé)任意識，減少人為破壞；另一方面通過對旅游者的教育，使旅游者自覺參與保護環(huán)境的行動，可以減輕環(huán)保人員的工作壓力，這種與旅游者“合作”的管理是有著重要意義的。旅游資源保護工作任重而道遠，我們可以通過公益廣告等宣傳方式，提高旅游者保護旅游資源的自覺意識，做到全民參與。通過各種途徑加大宣傳保護旅游資源的力度，提高全民素質(zhì)，共同維護，使寶貴的旅游資源免遭摧殘。
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【關(guān)鍵詞】 旅游資源 因素 措施 保護 可持續(xù)發(fā)展
自20世紀80年代以來，我國的旅游市場迅猛增長，迅速成為世界重要客源輸出國，并保持世界主要旅游接待國的地位，將來還有望成為世界最大的旅游市場。中國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展以及中國政府所實施的一系列重大舉措，將強化中國作為最安全的旅游目的地和最具潛力投資地形象。按國家旅游局制定的旅游業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃基本思路，到2020年，中國海外旅游人數(shù)將超過21000萬人次，旅游外匯收入580億美元以上。國內(nèi)旅游人次將達到29億人次以上，旅游收入將達20400億元人民幣以上。旅游業(yè)總產(chǎn)出將達到2.5萬億元人民幣以上，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將提高到8%左右。國內(nèi)外學(xué)者一致看好中國旅游業(yè)的發(fā)展前景，中國將成為世界旅游強國。
一、旅游資源保護的意義
旅游資源是旅游業(yè)開發(fā)與利用的基礎(chǔ)，是構(gòu)成旅游產(chǎn)品的重要組成部分，沒有旅游資源就沒有旅游業(yè)的發(fā)展。然而，旅游資源在經(jīng)過開發(fā)成為旅游產(chǎn)品后，會受到不同程度的影響和破壞，嚴重者甚至削弱旅游資源的“重復(fù)使用性”，從而減弱旅游資源對旅游市場的吸引力。旅游資源的保護，不僅包括旅游資源自我保護的需要，使之不受損傷、破壞，而且還涉及周五環(huán)境的保護問題。目前，世界各國都十分重視旅游資源的保護，并視其為旅游業(yè)是否可持續(xù)發(fā)展的根本保證。
旅游資源作為開展旅游活動的三大要素之一，是旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。旅游資源的種類、數(shù)量、規(guī)模、特色及保護水平等，在很大程度上決定著一個國家或地區(qū)的旅游發(fā)展總體水平。因此，要不斷加強旅游資源的保護和管理，從而實現(xiàn)旅游資源的高效、持續(xù)利用。我國雖有豐富的旅游資源，但人均旅游資源卻相對短缺。不合理開發(fā)旅游資源不但起不到無煙工業(yè)的作用，而且還會對生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。旅游資源一旦遭到破壞就會造成不可估量的損失，可持續(xù)理論要求我們提高資源的使用效益，以可持續(xù)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，以資源利用的永續(xù)性為目標(biāo)，盡可能地推遲其枯竭時間。
二、可持續(xù)發(fā)展思想
旅游是一種產(chǎn)品，可持續(xù)旅游是一種理念?？沙掷m(xù)發(fā)展思想起源于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，真正得到國際社會普遍認可的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)典定義，是在1982年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會得到公認的《我們共同的未來》中提出的。其界定是：既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿足其需要能力的發(fā)展。包括經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展。正確處理好人口、資源與環(huán)境之間的關(guān)系，使我國可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境不斷得到改善，資源利用效率顯著提高，來推動整個社會走上生態(tài)良好和諧的發(fā)展道路。
“Globe’90”國際大會提出的可持續(xù)旅游發(fā)展的目標(biāo)是增進人們認識旅游對環(huán)境和經(jīng)濟的理解，促進旅游公平發(fā)展，改善旅游接待區(qū)的生活質(zhì)量，向旅游者提供高質(zhì)量的旅游經(jīng)歷，保護旅游開發(fā)賴以存在的環(huán)境質(zhì)量。其核心是確保從事旅游開發(fā)的同時，不損害后代人為滿足旅游需求而進行旅游開發(fā)的可能性。
三、旅游資源遭受破壞的主要因素
旅游資源破壞的原因有自然災(zāi)害，如地質(zhì)災(zāi)害（地震、火山、水火災(zāi)害等）、氣象災(zāi)害（風(fēng)蝕、水蝕、日照等）和生物災(zāi)害（鳥類、白蟻等）。旅游資源除了因自然的不可抗拒力量造成的破壞性影響外，人為因素是導(dǎo)致旅游資源破壞的主要因素，有時超過自然力的破壞程度，甚至是毀滅性的。旅游資源破壞的因素主要體現(xiàn)在以下方面。
1、建設(shè)性破壞。建設(shè)性破壞主要指工程建設(shè)、市鎮(zhèn)建設(shè)和旅游資源開發(fā)建設(shè)中的規(guī)劃不當(dāng)，導(dǎo)致資源被嚴重破壞。如直接拆毀或占用文物古跡，工程建設(shè)對景區(qū)環(huán)境的破壞等；在旅游區(qū)內(nèi)的建設(shè)不當(dāng)，破壞了旅游區(qū)周圍景觀的和諧及古建筑的風(fēng)格意境，添加了與景觀及旅游環(huán)境不協(xié)調(diào)的設(shè)施，破壞了景觀的完整性等。城市建設(shè)中的“三無”（無規(guī)劃、無計劃、無設(shè)計）、“三亂”（亂分地、亂選址、亂搭建），對文物古跡及環(huán)境破壞更為嚴重。南京市政府為解決交通問題，在1995年對中山北路、中華路等主要道路拓寬的工程中，砍去了數(shù)百顆已經(jīng)生長了幾十年，甚至上百年的法國梧桐。
2、生產(chǎn)性破壞。生產(chǎn)性破壞指工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對旅游資源的破壞和對旅游環(huán)境的污染。例如由于旅游區(qū)周邊各種工業(yè)的發(fā)展，給旅游區(qū)帶來了嚴重的大氣污染和水污染；不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)操作，砍伐樹木、濫采亂挖等，嚴重破壞植物資源和旅游用地資源。如享有三國古城美譽的湖北某風(fēng)景區(qū)，既有優(yōu)美的自然風(fēng)景，也有豐厚的文化底蘊，但景區(qū)周圍的工業(yè)生產(chǎn)使景區(qū)烏煙瘴氣，工業(yè)污水破壞了水質(zhì)，嚴重影響了景區(qū)資源。
3、旅游開發(fā)與規(guī)劃不當(dāng)造成的破壞。在旅游資源開發(fā)中，規(guī)劃不當(dāng)也會破壞生態(tài)平衡，影響旅游景觀，失去旅游資源特色。有著悠久的歷史的北京四合院，是中國傳統(tǒng)住宅建筑中最具有典型性和代表性的建筑，是老北京的驕傲，已馳名中外，世人皆知。建國后，為興建國際大都市，大搞城市建設(shè)，拆除了大量的四合院，不當(dāng)?shù)拈_發(fā)嚴重破壞了四合院原有的生態(tài)，其景觀價值和歷史價值已大打折扣。近年來，如何保護好北京的歷史文化，越來越引起了人們的重視。
4、游客本身的破壞。旅游活動的開展加速了自然旅游資源的損壞與衰敗。由于大量旅游者的介入，加大了旅游區(qū)的承載負荷，游客的不良行為和保護資源意識的淡泊也是導(dǎo)致破壞的主要因素，如任意采集花草，破壞樹木，部分素質(zhì)低下的游客對文物古跡的亂刻亂畫造成的資源破壞，使旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境受到嚴重威脅。交通工具和游客的不斷踩壓，使土壤板結(jié)，影響植物生長；景區(qū)的超負荷接待增加了生活垃圾對環(huán)境的污染。另一方面，對人文旅游資源而言，旅游活動的開展也會導(dǎo)致人文旅游資源的差異性和特質(zhì)的消失。例如旅游者的高消費、衣著方式等現(xiàn)代生活習(xí)慣，會同化邊遠地區(qū)的民俗風(fēng)情，致使地方文化和民族文化逐漸失去個性等。
5、旅游管理不善帶來的破壞。旅游資源是誘發(fā)旅游者出游動機的主要吸引物因素。按照中國的法律，土地歸國家所有，國家是旅游資源的主人，即旅游資源的所有權(quán)歸國家所有。但由于長期實行的條塊分隔的資源管理模式，幾乎每一個部門和地方政府都對旅游資源擁有或大或小的管理權(quán)和使用權(quán)。例如，目前吸引大多數(shù)旅游者的旅游區(qū)，包括國家級風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和森林公園、歷史文化名城、全國重點文物保護單位等，它們分別歸屬建設(shè)部、林業(yè)部、國家環(huán)保局、國家文物局等管理。一些寺廟道觀等則分屬國家宗教協(xié)會管理。在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，風(fēng)景資源及其所在的山體、水體、土地、森林等屬于鄉(xiāng)村所有。因此，在開發(fā)過程中出現(xiàn)了村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行上馬，缺乏科學(xué)規(guī)劃和市場定位，出現(xiàn)了破壞風(fēng)景資源的不良現(xiàn)象。轉(zhuǎn)貼于 目前，我國的旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分屬不同的部門，甚至一個旅游區(qū)由幾個部門管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)，在旅游資源的管理上顯得比較混亂。管理機構(gòu)和人員調(diào)動的不穩(wěn)定性，使旅游區(qū)的管理制度難以繼續(xù)實施，旅游區(qū)資源的管理十分復(fù)雜，具體執(zhí)行經(jīng)營管理職責(zé)的企業(yè)也難有作為。如擁有世界第一大碑林的湖北某4A旅游區(qū)，從過去吸引中外游客的門庭若市到現(xiàn)在的門可羅雀，除了受宏觀因素的影響外，與管理經(jīng)營機構(gòu)的變動、現(xiàn)有規(guī)劃不適應(yīng)旅游市場的需求、市場的重新定位等有很大的關(guān)系。
四、實施可持續(xù)發(fā)展旅游資源的具體措施
1、旅游資源的保護需以法律法規(guī)為保障。旅游資源的保護問題已經(jīng)在世界各國引起重視，改革開放以來，中國已頒布、實施的旅游市場法律法規(guī)40多個。主要有國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《自然保護區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》、《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》等法律中對風(fēng)景名勝區(qū)保護所作的規(guī)定。1972年聯(lián)合國教科文組織通過了《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，強調(diào)了保護自然文化珍品對人類發(fā)展的重要性。各地方也結(jié)合各自特點制定了一些地方性法規(guī)。上述各項法律、法規(guī)從不同角度規(guī)定了旅游資源的開發(fā)、利用和保護問題。將保護旅游資源提到了法律的高度，對旅游資源的保護起了極其重要的作用。
2、旅游資源的保護需以技術(shù)保護為保障。隨著我國旅游業(yè)向更大的規(guī)模、更高的層次發(fā)展，旅游資源的開發(fā)利用也向大投入、大項目的方向發(fā)展，這種發(fā)展形勢要求政府與企業(yè)在更高的水平上嚴格保護旅游資源，技術(shù)保護因此越來越得到廣泛的重視與運用。為此必須構(gòu)建包括動力機制、保障機制、監(jiān)管機制、創(chuàng)新機制在內(nèi)的技術(shù)保護管理機制，以確保旅游資源的有效保護和合理利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，科學(xué)維修歷史文物古跡，對景區(qū)進行科學(xué)的技術(shù)手段跟蹤測量，利用專業(yè)手段保護動植物的多樣性。這些方法和措施對于資源的保護十分重要。
3、旅游資源的保護需以行政保護為保障。行政管理措施，主要是指國家行政機關(guān)根據(jù)國家和方針政策和依照行政管理權(quán)限，對資源的使用、管理以及保護工作的有關(guān)活動進行行政干預(yù)，以保障旅游資源的良性循環(huán)。行政管理措施是旅游資源保護中最為常見的方法之一。旅游資源管理方面，尤其是旅游規(guī)劃的編制、資源保護方面與地方政府和各個部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以從保護旅游資源持續(xù)利用的角度出發(fā)，加強與地方政府的合作，有利于對旅游資源的保護實行統(tǒng)一的規(guī)劃與監(jiān)督。
4、旅游資源的保護需以規(guī)劃保護為保障。自然風(fēng)景旅游資源一般包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、園林以及其他以自然風(fēng)光為主要風(fēng)景要素的旅游區(qū)。合理開發(fā)和規(guī)劃，保護原始的、零度的風(fēng)景應(yīng)當(dāng)成為這類風(fēng)景區(qū)保護與開發(fā)的基本要求。如某些旅游景點正陷在高樓、違章建筑的重圍中，整體景觀受到嚴重的破壞。如何使景點能突出“重圍”，使周邊環(huán)境更協(xié)調(diào)，提升景區(qū)的吸引力？有專家指出：問題的出現(xiàn)首先是規(guī)劃，應(yīng)采取果斷措施，對違法建筑該拆的就拆，該鏟的就鏟，為可持續(xù)發(fā)展留下空間，制定切實保護旅游資源的措施。旅游開發(fā)不能只強調(diào)收益，更不能夸大收益，不能忽視風(fēng)險，不能不計成本，不能只強調(diào)綜合收益而不考慮綜合損失。不適當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)會破壞原有生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能價值降低。規(guī)劃保護和法律保護一樣，同屬于旅游資源保護的指導(dǎo)性方法。對旅游資源進行整體的、有條理的的規(guī)劃是必要的，大眾旅游使一些政府認識到旅游的經(jīng)濟優(yōu)勢，認識到必須促進機構(gòu)性和協(xié)調(diào)的旅游規(guī)劃，在規(guī)劃方面應(yīng)該考慮全面的旅游發(fā)展對環(huán)境的影響。
5、旅游資源的保護需以教育保護為保障。旅游資源保護意識不強或根本沒有資源保護意識，是造成旅游資源人為破壞的根本原因。由于游客類型受職業(yè)、年齡等不同因素的影響，不同素質(zhì)的游客對環(huán)境的保護意識也不一樣。各級旅游行政管理部門應(yīng)加強對旅游資源保護的宣傳工作，不斷增強旅游經(jīng)營者、民眾和游客的旅游資源保護意識。發(fā)動旅游活動的主體——旅游者參與到資源管理中，是有效保護旅游資源，實現(xiàn)旅游資源管理的可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。一方面通過旅游教育，喚起他們保護資源、參與資源管理的責(zé)任意識，減少人為破壞；另一方面通過對旅游者的教育，使旅游者自覺參與保護環(huán)境的行動，可以減輕環(huán)保人員的工作壓力，這種與旅游者“合作”的管理是有著重要意義的。旅游資源保護工作任重而道遠，我們可以通過公益廣告等宣傳方式，提高旅游者保護旅游資源的自覺意識，做到全民參與。通過各種途徑加大宣傳保護旅游資源的力度，提高全民素質(zhì)，共同維護，使寶貴的旅游資源免遭摧殘。
【參考文獻】
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旅游資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是旅游學(xué)術(shù)研究的重要內(nèi)容。但人們對旅游資源的認識和相關(guān)研究卻滯后于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐，從旅游學(xué)術(shù)研究發(fā)展過程來看，早期階段的旅游學(xué)術(shù)研究僅僅是關(guān)注旅游活動的經(jīng)濟影響，直到二戰(zhàn)結(jié)束、世界旅游也經(jīng)歷近百年之久，旅游學(xué)術(shù)研究進入第二階段，即“全面發(fā)展階段”之后，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域才對旅游資源的相關(guān)問題展開了針對性的研究。進入20世紀90年代，世界旅游學(xué)術(shù)研究開始向非經(jīng)濟領(lǐng)域傾斜，人們更加關(guān)心旅游和旅游業(yè)的健康發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展問題成為人類關(guān)注的核心問題，關(guān)注重點的轉(zhuǎn)移推動了旅游資源研究的深化和擴展，特別是自然資源和人文資源保護的理念、方法和技術(shù)等領(lǐng)域，逐步成為旅游資源學(xué)術(shù)研究的核心內(nèi)容，使人類對旅游資源的研究由開發(fā)利用轉(zhuǎn)向保護和可持續(xù)發(fā)展，也使旅游資源的理論體系逐步走向完善和成熟。
我國關(guān)于旅游資源學(xué)的相關(guān)研究開始得較晚。從20世紀80年代中國現(xiàn)代旅游業(yè)的起步開始，至今也僅有三十的時間，對旅游資源的概念、構(gòu)成、分類、評價及開發(fā)的理論與方法等，也是引進、學(xué)習(xí)國外的學(xué)術(shù)成果開始到逐步走向創(chuàng)新研究。隨著我國一個重要的法規(guī)性文件，即《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》和三個重要的國家標(biāo)準(zhǔn)，GB/T 18971―2003《旅游規(guī)劃通則》、GB/T17775―2003《旅游區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》、GB/T 18972―2003《旅游資源分類、調(diào)查與評價》的實施，對一些在學(xué)術(shù)界長期爭論不一的概念和理論問題進行了技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一了實踐口徑，對相關(guān)理論研究也起到了引導(dǎo)和推動作用[1]。
二、國外旅游資源管理體制
在旅游資源管理與開發(fā)方面，人們常常援引外國的管理模式。外國模式大致有兩類。即以美國為代表的歐美模式和前蘇聯(lián)模式[2]。
（一）美國國家公園體系管理體制
美國是世界公認的最早以國家力量介入自然文化遺產(chǎn)保護和最早提出世界遺產(chǎn)地概念的國家。也是自然文化遺產(chǎn)保護較為成功的國家。目前，美國的自然文化遺產(chǎn)體系，主要由國家公園（由內(nèi)務(wù)部國家公園管理局管理）、國家森林（由農(nóng)業(yè)部林業(yè)局管理）、國家野生動物保護區(qū)（由內(nèi)務(wù)部魚和野生動物管理局管理）國土資源保護區(qū)（由內(nèi)務(wù)部土地管理局管理）、州立公園（一般由各州政府的自然資源部管理）和某些博物館等組成。其中的國家公園體系規(guī)模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然資源和文化資源[3]。其主要特點是：
1、行政上實行一元化垂直領(lǐng)導(dǎo)。美國的國家公園體系的管理者為內(nèi)政部國家公園管理局。該局成立于1916年， 專門負責(zé)全國的國家公園事務(wù)。1935年通過的歷史紀念地保護法規(guī)定將國家文化資源和自然資源統(tǒng)一交由國家公園管理局管理。由于國家公園管理體系隸屬關(guān)系明確，國家公園體系各組成單位所在地政府沒有權(quán)利管理國家公園管理局所屬區(qū)域，即使是治安也由國家公園管理局獨立執(zhí)行。
2、規(guī)劃管理高度集中。美國國家公園的規(guī)劃設(shè)計由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心全權(quán)負責(zé)，獨家壟斷操作。丹佛設(shè)計中心的職員有風(fēng)景園林師， 生物、生態(tài)、地質(zhì)、水文、氣象等方面的專家學(xué)者，還有經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和人類學(xué)的專家。這一方面保證了規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量，另一方面又阻止了違反規(guī)劃事情的發(fā)生[4]。
3、管理與經(jīng)營分離。1965年美國國會通過了《特許經(jīng)營法》，規(guī)定國家公園管理機構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動，公園內(nèi)商業(yè)經(jīng)營項目通過特許經(jīng)營的辦法委托經(jīng)營，管理機構(gòu)從特許經(jīng)營項目收入中提取一定比例的費用用于改善公園管理。國家公園機構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非贏利機構(gòu)，專注于自然文化遺產(chǎn)的保護與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營制度的實施，形成了管理者和經(jīng)營者角色的分離，避免了重經(jīng)濟效益、輕資源保護的弊端[5]。
4、公眾參與與社會支持。美國全國國家公園的工作人員只有115萬人， 旅游旺季時招聘1萬人，參加服務(wù)的志愿者達8萬多人。國家公園的大量接待服務(wù)和環(huán)保工作由志愿者協(xié)助完成。國家公園的經(jīng)費相當(dāng)一部分來自社會各界的捐贈。
美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)外都有大量的科學(xué)家，對國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、保護、利用和管理進行了長期的研究。他們圍繞著“為什么設(shè)立、設(shè)立范圍”或“保護目標(biāo)、范圍、方法和措施”，行了大量的研究論證，為國家公園各層級決策者提供了充分的科學(xué)依據(jù)。來自政府和非政府的各類研究基金， 都能有效地用于生物多樣性保護、生態(tài)保護和恢復(fù)、外來物質(zhì)入侵、病蟲害防治方法、火災(zāi)控制方法、資源利用方式、保護監(jiān)測方法以及歷史文化資源等方面的研究，使各項管理工作具有很高的科技含量。
（二）前蘇聯(lián)自然與文化資源管理體制
一切自然與文化資源均歸國家所有，完全由政府管理、政府接待、政府保護， 其管理經(jīng)費與員工開支全部由國家包攬。這一模式排斥任何形式的市場經(jīng)營。這是高度集權(quán)的行政指令式計劃經(jīng)濟模式在遺產(chǎn)管理中的表現(xiàn)。實施政事合一，事企合一，表現(xiàn)在各資源行政部門即是資源的所有者、監(jiān)護者，又是資源的管理者和經(jīng)營者，這些部門既有資源保護的職能，又有服務(wù)接待和社區(qū)管理的職責(zé)。自然與文化資源保護和管理的經(jīng)費與員工開支由國家包攬，由于財政撥款有限，所以資源的保護和管理資金嚴重不足，這不利于自然和文化資源的可持續(xù)保護和開發(fā)利用。自1999年起，俄羅斯對旅游業(yè)表現(xiàn)出了前所未有的重視，普京就任后對政府機構(gòu)進行大規(guī)模重組。機構(gòu)改革后，俄政府成立了規(guī)模龐大的經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易部，新建的旅游局成為該部的眾多部門之一。此舉表明，政府已經(jīng)不再將旅游當(dāng)做一個非營利性的社會事業(yè)，而是開始將旅游業(yè)看做一個重要的經(jīng)濟部門[6]。
三、我國旅游資源管理體制
按照我國現(xiàn)行的行政管理體制，旅游資源按照不同屬性，分別由住建部、文物局、林業(yè)局、環(huán)保局、國土資源局、旅游局等國務(wù)院主管部管理，并且按其科學(xué)價值、歷史文化價值、美學(xué)價值和地域范圍等劃分為國家級、省級、縣級，分別由各級相關(guān)行政主管部門管理。同時為了加強資源的保護和管理，國家采取立法，設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機構(gòu)，如風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、自然保護區(qū)管理委員會（或管理局）、文物管理委員會（或文管所）等，他們作為國家資源所有者代表，統(tǒng)一實施管理權(quán)。
（一）建設(shè)部門的三級管理體制
國務(wù)院公布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》規(guī)定，我國風(fēng)景名勝區(qū)劃分為三個等級，即縣級、省級、國家級，并相應(yīng)實行三級管理，由各級人民政府的建設(shè)管理部門行使管理職權(quán)[7]。1982年，中國首次設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)，30年間先后審定八批國家級風(fēng)景名勝區(qū)。截止2012年10月，全國已設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)962處，總面積約19.75萬平方公里，占國土面積2.06%。風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)成為我國自然與文化遺產(chǎn)資源保護體系和全國主體功能區(qū)架構(gòu)的重要組成部分，這些風(fēng)景名勝區(qū)已有32個風(fēng)景名勝區(qū)被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄[8]。
三級風(fēng)景名勝區(qū)行政管理的職權(quán)劃分分別為：國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)，地方各級城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作。
（二）旅游部門五級管理體制
根據(jù)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》中的規(guī)定，旅游區(qū)劃分為五級，以A字表示，從低到高一次為A、AA、AAA、AAAA、AAAAA級。等級劃分的評價內(nèi)容包括旅游交通、游覽、旅游安全、衛(wèi)生、郵電服務(wù)、旅游購物、經(jīng)營管理、資源和環(huán)境的保護、旅游資源吸引力、市場吸引力、接待游客規(guī)模、游客評價十二個方面[1]。
中美旅游資源管理體制的比較，如表1所示
表1 中美旅游資源管理體制比較
中國 美國
名稱 歷史文化名城、文物保護單位、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利景區(qū) 國家公園、自然保護地、歷史紀念地
所有權(quán) 單一國家所有制 大多為國有制，部分自然保護地和歷史紀念地屬自治團體、企業(yè)或個人所有
管理部門 由中央、省、市、縣政府文化、文物、建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保和國土資源部門管理，他們作為國家資源所有者代表，統(tǒng)一實施管理權(quán) 聯(lián)邦政府內(nèi)政部――國家公園管理總局――7個地區(qū)管理局――國家公園
規(guī)劃體系 各部門、各學(xué)科規(guī)劃單位和教學(xué)研究單位分別編制規(guī)劃，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、旅游區(qū)分別制定規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，由各行政主管部門審批。 由聯(lián)邦政府內(nèi)政部國家公園管理總局下屬丹佛規(guī)劃中心統(tǒng)一編制國家公園總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃和單體規(guī)劃
經(jīng)費來源 管理人員基本工資和部分保護經(jīng)費由國家財政撥款，職工福利和部分保護經(jīng)費自籌 管理人員薪金全部由國家財政撥款，保護經(jīng)費基本上由國家財政撥款， 有相當(dāng)多的社會支助（企業(yè)和個人捐贈），少量收取門票補充環(huán)保和宣傳經(jīng)費
經(jīng)營機制 由行政主管部門下屬的管理機構(gòu)直接經(jīng)營接待、食宿、購物、娛樂等服務(wù)項目，政事合一、事企合一 國家公園管理機構(gòu)不經(jīng)營食宿購娛等商業(yè)性業(yè)務(wù)，由政府特許商業(yè)處管理食宿購娛等商業(yè)服務(wù)民營企業(yè)
資料來源：《旅游資源學(xué)教程》，清華大學(xué)出版社，北京交通大學(xué)出版社
四、我國旅游管理存在的問題
（一）所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)混淆
“三權(quán)”混淆是造成我國國有旅游資源資產(chǎn)流失的根本原因。實際經(jīng)濟活動中，由于管理體制使然，資源的產(chǎn)權(quán)是虛化模糊的。風(fēng)景名勝區(qū)資源管理體制異?；靵y，直接導(dǎo)致了風(fēng)景區(qū)旅游資源的所有者、管理者和使用者不分，彼此責(zé)權(quán)利不明。三權(quán)混淆，以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理代替所有權(quán)管理，國家所有權(quán)受到條塊的多元分割，管理部門被授權(quán)代表國家行使所有權(quán)，此問題帶來的結(jié)果是誰都可以行使所有權(quán)，特別是到了市縣一級政府，實際的情況是風(fēng)景資源的土地使用權(quán)可以隨便出讓。國家對自然資源的所有權(quán)在經(jīng)濟上得不到體現(xiàn)，其收益轉(zhuǎn)化為一些地方、部門、集體或個人的利益，造成了國有資產(chǎn)的大量流失。在這些開發(fā)中，有關(guān)部門和一些地方政府的職責(zé)發(fā)生了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。他們已經(jīng)從公共資產(chǎn)的代表者、管理者、監(jiān)督者，變成了投資者。也就是說，不僅其行為是企業(yè)行為，而且其本身也已經(jīng)成了企業(yè)。這種政企不分才是問題的根本所在[9]。
（二）產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)性低，資金短缺，自收自支，企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益
文化、自然遺產(chǎn)和風(fēng)景資源歷來被認為是公益物品或公共財產(chǎn)資源，應(yīng)由國家直接管理，而不應(yīng)參與市場流通。但現(xiàn)實是，由于國力所限國家往往沒有足夠的資金用于資源的維護和保護，所以各景區(qū)必須自己籌集保護資金。據(jù)統(tǒng)計，自20世紀80年代中期以來，主管國家級風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)部每年可支配的用于景區(qū)管理工作的經(jīng)費是1000萬元，平均每個景區(qū)8.4萬元，但那些較大的景區(qū)，如黃山、廬山等僅職工工資一項每年就需要1000萬元以上。在如此緊張的財政約束下，各景區(qū)早已涉足風(fēng)景名勝資源的市場經(jīng)營。風(fēng)景、文物等屬于國有資產(chǎn)，其所有權(quán)當(dāng)然不能進入市場流通，但作為特殊形態(tài)的經(jīng)營性資產(chǎn)，將其經(jīng)營權(quán)納入市場經(jīng)濟軌道，發(fā)揮市場配置效率，從而讓其保值、增值應(yīng)該是合理的。
（三）多重管理，資源權(quán)益歸屬混亂，缺乏統(tǒng)一的管理目標(biāo)，管理效率低下
我國現(xiàn)行資源管理體制的一個顯著特點是多重委托。旅游資源的多重管理主要表現(xiàn)在：一方面，由于旅游資源涉及到不同類型的資源范疇，作為某類旅游資源聚集區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)、旅游區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、歷史文化名城分別受到建設(shè)、旅游、地質(zhì)、林業(yè)、環(huán)保、文物、宗教等主管行政部門的控制，即所謂條條管理。另一方面，旅游資源還要受到地方行政部門的控制，即“塊塊管理”。這兩類機構(gòu)的管理目標(biāo)往往不一致，每個管理機構(gòu)只能在自己的職能范圍內(nèi)行事，勢必導(dǎo)致管理過程的不協(xié)調(diào)或管理機構(gòu)的不合作[10]。
五、對我國旅游資源管理與保護體制創(chuàng)新和改革探索
（一）實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，改革現(xiàn)行旅游資源管理體制
基于我國旅游資源管理存在的問題，應(yīng)該對現(xiàn)行的旅游資源管理體制進行改革和創(chuàng)新，明晰旅游資源產(chǎn)權(quán)歸屬，其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，國家對旅游資源所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。對旅游資源的培育、保護和發(fā)展走上良性循環(huán)的軌道，使旅游業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益同步實現(xiàn)[10]。為防止條塊分割等現(xiàn)象的出現(xiàn)，要在中央與地方兩個層面組建新的風(fēng)景名勝資源管理委員會，在管委會下面再成立各級分支機構(gòu)，逐級分清責(zé)任，落實國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營責(zé)任。只有在解決了各方利益的基礎(chǔ)上，才能真正實現(xiàn)國家所有權(quán)，實現(xiàn)風(fēng)景區(qū)國有資產(chǎn)保值增值和風(fēng)景資源的可持續(xù)利用與保護[7]。
旅游資源本身是完整的，游客對旅游資源的把握也是整體的；同時從主要屬性看，旅游資源自身是自然或者人文的，而不是行政區(qū)劃或部門職能的。但是在現(xiàn)實中，旅游資源管理的部門分割、區(qū)域分割卻很突出，這導(dǎo)致旅游資源的整體保護和利用難以實現(xiàn)，進而影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展。為解決這一問題，許多地方把目光投向了旅游資源一體化。所謂“一體化”指的是，“將兩個或兩個以上互不相同、互不協(xié)調(diào)的事項，采取適當(dāng)?shù)姆绞?、方法，有機地融合為一個整體，形成協(xié)同效力，從而實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的措施?！眳⒄者@一定義，“旅游資源一體化”則是在尊重游客對旅游資源整體感知和遵循旅游業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的前提下，結(jié)合各地實際，采取相應(yīng)的方法來打破部門或區(qū)域的分割管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量，實現(xiàn)旅游資源的整體管理和開發(fā)，從而全面提高旅游資源保護和利用水平的一種措施。目前，對旅游資源一體化的認識主要局限在整合旅游資源部門與旅游部門，成立相應(yīng)機構(gòu)這一種方式上。從各地的實踐看，一些新的旅游資源一體化方式正在出現(xiàn)。大體而言，主要有三種：
一是職能一體化。這是目前各地推進旅游資源一體化的主要方式，也是被旅游業(yè)界所熟知的方式。由行政職能分割造成的旅游資源低效利用，是當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展中比較突出的現(xiàn)象。比如在一個旅游景區(qū)內(nèi)，旅游資源可能分屬建設(shè)、林業(yè)、水利、宗教、文物等部門，旅游部門作為行業(yè)管理部門很難協(xié)調(diào)各方利益，“各自為戰(zhàn)”的結(jié)果不利于旅游資源的有效保護，同時也必然會削弱當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的整體競爭力。因此，通過整合部門職能的方式來實現(xiàn)旅游資源的一體化，可以使部門之間的外部矛盾在機構(gòu)內(nèi)部得到協(xié)調(diào)和化解。早在上個世紀90年代，省就在以職能一體化促進旅游資源一體化方面進行了大膽的嘗試。1997年，市天臺縣依托國家級風(fēng)景名勝區(qū)成立了天臺山風(fēng)景旅游區(qū)管委會，由一名縣委副書記擔(dān)任管委會主任，縣風(fēng)景旅游局局長兼任常務(wù)副主任。1998年省委、省政府明確提出：“縣(市)一級根據(jù)風(fēng)景與旅游一體、產(chǎn)品與市場結(jié)合、開發(fā)與保護統(tǒng)一的原則，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H建立有利于旅游發(fā)展的、統(tǒng)一的管理機構(gòu)”。按照這一要求，多數(shù)縣（市）都已經(jīng)成立了風(fēng)景旅游局或者文化旅游局。除之外，全國還有許多縣（市）采取類似做法推進旅游資源一體化，比如江蘇無錫的江陰市園林旅游局，山東濟寧的曲阜文物旅游局，的市林業(yè)和風(fēng)景旅游局?？傮w來看，這一種旅游資源一體化方式多集中在縣一級；由于部門職能整合難度較大，這一做法在市一級并不普遍。目前有所突破的是，2009年南京市把園林局的景點管理職能并入旅游局，成立新的旅游園林局。2011年舟山提出建立風(fēng)景資源與旅游管理一體化體制，嘗試在市一級通過管理權(quán)限的整合和集中推動旅游資源一體化。需要指出的是，職能一體化的做法不能簡單地理解為旅游部門以旅游資源一體化為由擴張“地盤”，侵蝕其他資源管理部門的權(quán)力，而應(yīng)該看作符合當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展需求的一種制度創(chuàng)新。比如，邛崍市新成立林業(yè)和旅游管理局的主要目的之一就是為了通過機構(gòu)調(diào)整，將邛崍豐富的林業(yè)資源利用起來，加快旅游業(yè)的發(fā)展，而新機構(gòu)的局長也是由原來的林業(yè)局局長擔(dān)任。預(yù)計未來隨著旅游資源一體化的不斷推進和區(qū)縣一級機構(gòu)改革的深入，這種將主要旅游資源部門與旅游部門合并的方式將會在更多地方推行。
二是區(qū)域一體化。這是通過調(diào)整行政權(quán)限或區(qū)劃，將旅游資源富集地區(qū)單獨劃出來進行管理和開發(fā)，從而實現(xiàn)旅游資源一體化的做法。與“職能一體化”主要涉及與旅游相關(guān)部門職能的整合不同，區(qū)域一體化則是以更廣泛和更深入的方式來打破旅游資源的區(qū)域分割和部門分割。比如武當(dāng)山，過去由于體制不順，極大地影響了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。為解決這一問題，2003年湖北省委省政府在武當(dāng)山設(shè)立了真正意義上的旅游經(jīng)濟特區(qū)，賦予武當(dāng)山旅游經(jīng)濟特區(qū)獨立的縣一級政府職能，并通過封閉管理，全面負責(zé)武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)的保護、管理、開發(fā)、利用、規(guī)劃和建設(shè)。通過提升武當(dāng)山特區(qū)的行政權(quán)限和采取相關(guān)配置措施，武當(dāng)山旅游業(yè)發(fā)展取得了顯著的成效。較之武當(dāng)山，秦皇島市北戴河新區(qū)的做法則更具典型性。為更好利用秦皇島高品質(zhì)的沙灘、大漠，瀉湖、沿海林帶等濱海旅游資源，河北省將秦皇島下屬的昌黎、撫寧兩縣沿海425.81平方公里的區(qū)域單獨劃出，成立了北戴河新區(qū)。秦皇島市希望通過圍繞旅游資源調(diào)整行政區(qū)劃的方式，對優(yōu)質(zhì)旅游資源進行集中開發(fā)，實現(xiàn)旅游業(yè)的集聚發(fā)展，進而打造以人文和生態(tài)為核心的中國北方休閑、旅游、文化新區(qū)和國際知名濱海休閑旅游度假勝地。此外，采取類似做法的還有天津濱海旅游區(qū)。這一區(qū)域面積100平方公里，是天津濱海新區(qū)九個功能區(qū)中唯一以旅游為主導(dǎo)功能的綜合性城區(qū)。作為一個新設(shè)立的區(qū)域，濱海旅游區(qū)也是天津深度挖掘其濱海旅游資源，促進濱海旅游資源整體利用的一種積極嘗試。值得注意的是，區(qū)域一體化方式雖然以旅游業(yè)為特定區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是在區(qū)域內(nèi)并不排斥其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，區(qū)域一體化不僅是旅游資源的一體化；作為獨立的行政區(qū)域，還必然會涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外的社會管理等方面的職能。對于旅游資源富集地區(qū)而言，區(qū)域一體化可以最大限度地促進旅游資源一體化，也有利于形成旅游產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，但是行政區(qū)劃的調(diào)整是非常慎重之事，比在市一級或者縣一級調(diào)整幾個部門難度要大得多。按照《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，哪怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的設(shè)立、撤銷、更名和行政區(qū)域界線的變更，都需要由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批?？傮w來看，對旅游業(yè)發(fā)展需求迫切，旅游資源豐富但旅游資源分割又很嚴重的區(qū)域而言，區(qū)域一體化的方式值得嘗試；但由于這種方式牽涉面太寬，并不適宜作為旅游資源一體化的主要方式在全國大范圍推行。
