時間：2023-09-28 15:44:48
序論：在您撰寫關(guān)于申訴的法律規(guī)定時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質(zhì)作了基本闡述，在這里再作進(jìn)一步討論。
1、教師申訴的法律依據(jù)：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規(guī)定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟(jì)措施等方面作出了簡要的具體規(guī)定。此后，依據(jù)該實施意見的「十、各地可從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，制定《教師法》的實施辦法。的規(guī)定，各地對教師申訴作了相應(yīng)的規(guī)定，如，《北京市教師申訴辦法（自1996年4月1日起施行）》及《關(guān)于辦理教師申訴工作若干規(guī)定》（1998年11月23日北京市西城區(qū)人民政府西政發(fā)[1998]22號文件印發(fā)根據(jù)2000年7月27日西政發(fā)[2000]30號文件修改）、《蘇州市教師申訴辦法（自2004年1月15日起施行）》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后（注：具體日期不詳）成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規(guī)定等規(guī)范性文件，均以《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規(guī)作為制定的法律依據(jù)。以此為據(jù)，我們完全可以這樣認(rèn)為：1、教師申訴制度是教育行政機(jī)關(guān)依據(jù)我國教育法律法規(guī)所建立的、一項“特殊”的為保護(hù)教師合法權(quán)益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴(yán)格的主體、受理范圍、特定的處理行政機(jī)關(guān)、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不是教育系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛調(diào)解行為，更不是教育系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。4、教育行政機(jī)關(guān)予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機(jī)關(guān)所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復(fù)議、與行政訴訟。
2、相關(guān)法律問題
（1）、關(guān)于教師申訴的受理機(jī)關(guān)：
依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政區(qū)域內(nèi)的教育行政機(jī)關(guān)或人民政府有關(guān)行政部門，如政府法制局等。
（2）、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴規(guī)定“（四）行政機(jī)關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當(dāng)將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當(dāng)事人。申訴處理決定書自送達(dá)之日起發(fā)生效力?！?、“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”
不少人認(rèn)為，根據(jù)教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內(nèi)容不直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。這種觀點(diǎn)是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權(quán)益，而此時的合法權(quán)益往往直接或間接的包含著教師的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，如果申訴教師的合法權(quán)益得不到保護(hù)與保障，必然損害其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”的規(guī)定，司法解釋規(guī)定得非常明確，即只要是“國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機(jī)關(guān)所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機(jī)關(guān)或人民政府的其他行政部門方可有權(quán)作出這樣的行為，其他行政機(jī)關(guān)和組織無此職權(quán)。第
三、教育部的實施意見將教師申訴內(nèi)容人為分為兩類是不合適的，這點(diǎn)各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規(guī)定等規(guī)范性文件均已舍棄這種分類方式?！短K州市教師申訴辦法》第16條規(guī)定“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機(jī)關(guān)的同級人民政府申請復(fù)核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復(fù)議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”而未舍棄了“申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”就充分說明了這一點(diǎn)。
（3）、關(guān)于教育行政機(jī)關(guān)作出處理的文書形式：
根據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定，教育行政機(jī)關(guān)依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
（4）、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機(jī)關(guān)“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當(dāng)時的市教委，現(xiàn)在的市教育局依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》所作的規(guī)范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規(guī)定教師申訴當(dāng)事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟(jì)措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質(zhì)，其是否具有法律效力，對教師申訴當(dāng)事人是否具有約束力均未作出規(guī)定。3、承擔(dān)義務(wù)的一方若不執(zhí)行教育行政機(jī)關(guān)作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規(guī)定。這樣的暫行意見如何執(zhí)行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機(jī)關(guān)作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護(hù)申訴教師的合法權(quán)益，這一點(diǎn)是不可置疑的，并且在成都市也有現(xiàn)實的教師申訴案例（老兵網(wǎng)-轉(zhuǎn)業(yè)干部配偶為何被成都大學(xué)除名）證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據(jù)《中華人民共和國教師法》和《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導(dǎo)室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機(jī)關(guān)法人資格的一個行政處（室）。該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規(guī)定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質(zhì)非常嚴(yán)重，其
一、直接違法了法律與地方行政法規(guī)“作出處理決定”的法律規(guī)定；其
二、“意見書”與《決定書》在法律性質(zhì)上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內(nèi)部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當(dāng)事人的申訴合法權(quán)益、殘酷地、無情地剝奪申訴當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機(jī)關(guān)保護(hù)教師與申訴教師合法權(quán)益的法定職責(zé)與義務(wù)、同時也逃避了承擔(dān)以行政方式要求過錯方（責(zé)任方）執(zhí)行處理決定的法定職責(zé)與義務(wù)，充其量是個“督促執(zhí)行”；4、在辦事流程圖的中送達(dá)與執(zhí)行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機(jī)關(guān)的下屬具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人員有了使用文書的自由選擇權(quán)，即給有某些個人以權(quán)謀“……”或推卸責(zé)任的足夠空間。
結(jié)束語：
對履行教育教學(xué)職責(zé)專業(yè)人員的教師，教育行政機(jī)關(guān)正是通過依法管理、依法行政來規(guī)范教師的教育教學(xué)行為，維護(hù)教師合法權(quán)益，而教師申訴就是最能體現(xiàn)教育行政機(jī)關(guān)維護(hù)教師合法權(quán)益的行政救濟(jì)具體措施之一。行政復(fù)議或行政訴訟也是在教師合法權(quán)益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達(dá)到維權(quán)目的的情況下，我國法律上設(shè)置最后一道司法救濟(jì)途徑。如果對于教師申訴不能行政復(fù)議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟(jì)手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
近年來，各界對審判監(jiān)督工作中的問題及改革展開了廣泛而深入的探討，在改革實踐上也取得了一定的成果。這些探討和實踐使我們認(rèn)識到，審判監(jiān)督改革既是一種工作層面上的改革，某種意義上更是一種自上而下的制度改革。不管是工作改革還是制度改革，須以具體的司法實踐為基礎(chǔ)，而現(xiàn)今的改革往往囿于單純的理論思考或制度借鑒，如何從操作層面上探尋對審判監(jiān)督工作及制度的改革路徑，依然是擺在我們面前需要進(jìn)一步思考及行動的目標(biāo)。基于此，本文試圖立足于審判監(jiān)督工作實際，從制度運(yùn)行的實證考察出發(fā)，對現(xiàn)有制度框架下的工作改革以及審判監(jiān)督制度改革作一些探討。
一、審判監(jiān)督制度運(yùn)行中的問題
由于法律對審監(jiān)程序的規(guī)范比較少，審判監(jiān)督庭成立時間比較短，與審監(jiān)制度相關(guān)的各種關(guān)系尚未理順，審監(jiān)制度本身及改革的定位也未明確，加之審判監(jiān)督工作承載的法律、及責(zé)任又比較重，其在整個法院審判工作中成為矛盾最為突出的部門。
（一）申訴和申請再審無序化
1、向法院申訴及申請再審的途徑不通暢。
我國訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人對生效裁判不服，可直接向法院申請再審，但這一渠道在現(xiàn)實中并不通暢。如：2002年至2004年9月，浙江省全省法院決定立案復(fù)查的案件，僅占各類申訴（申請再審）案件總數(shù)的9.8％；同期全省提起再審的案件，僅占各類復(fù)查案件總數(shù)的23.1％，占申訴案件總數(shù)的2%.與此相比較，通過檢察院抗訴取得再審要容易得多。如浙江省全省檢察院同期的抗訴率（決定抗訴案件數(shù)／檢察院當(dāng)年復(fù)查案件結(jié)案數(shù)×100%）高達(dá)56.2％，比上述法院23.1%的復(fù)查再審率高出一倍多。由于直接向法院申請再審（申訴）的請求不能得到很好救濟(jì)，而申訴要獲得成功又必須得到法院的最終支持，故而很大一部分申訴人走上了"曲線申訴"和"關(guān)系申訴"之路，向檢察院、各級人大、政協(xié)、黨委以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)申訴，通過檢察院提起抗訴、人大個案監(jiān)督、黨委政協(xié)轉(zhuǎn)申訴材料、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及各種關(guān)系打招呼等方式，要求法院對案件進(jìn)行復(fù)查或再審。
2、外部監(jiān)督程序不規(guī)范。
各種外部監(jiān)督促使再審的案件占了相當(dāng)大的比重。如：2002年至2004年9月，浙江省高級法院辦結(jié)檢察院抗訴、人大、政協(xié)、黨委及其他途徑要求法院復(fù)查而進(jìn)入再審程序的案件，占全年再審案件總數(shù)的55.6％。檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督是訴訟法規(guī)定的審判監(jiān)督方式，而人大、政協(xié)、黨委等對法院的個案監(jiān)督，雖然也可歸結(jié)于廣泛意義上的監(jiān)督，但這些監(jiān)督途徑一方面不加區(qū)分地利用了憲法意義上的"申訴"，無法在訴訟法律中找到相應(yīng)的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監(jiān)督推進(jìn)到個案監(jiān)督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當(dāng)事人造成了認(rèn)識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權(quán)"無限化"的傾向，與訴訟法上申請再審權(quán)的有限性特征相違背[01]，同時也破壞了國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力的基本配置，損害了司法機(jī)關(guān)乃至整個國家機(jī)關(guān)體系的權(quán)威形象，最終不利于司法公正。
3、復(fù)查程序不透明。
我國訴訟法律規(guī)定了當(dāng)事人申請再審的權(quán)利，但對法院如何審查當(dāng)事人的再審申請沒有具體規(guī)定。如今審監(jiān)實務(wù)中的復(fù)查程序，在訴訟法律中沒有涉及，申訴復(fù)查案件的審理長期處于一種沒有具體程序規(guī)范約束的狀態(tài)。當(dāng)事人既未能規(guī)范化地參與到復(fù)查程序中去，也很難通過正當(dāng)途徑了解復(fù)查的過程，故而受到了諸多質(zhì)疑[02].為了更好地保障申請再審人及對方當(dāng)事人的訴辯權(quán)利，并盡可能地使復(fù)查程序透明化，近年來許多法院試行"聽證"程序，取得了一定的效果。但是由于該程序本身并無法律規(guī)范約束，法院的職權(quán)及當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)均無明確界定，故其對復(fù)查程序公正的作用仍然是有限的。
4、提起再審的標(biāo)準(zhǔn)不明確。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于提起再審的標(biāo)準(zhǔn)，普遍反映在實務(wù)中難以掌握。形成這一狀況，首先是因為法律標(biāo)準(zhǔn)本身不明確。我國法律對再審事由的規(guī)定[03]相當(dāng)概括而不確定，法律規(guī)定的"確有錯誤"概念模糊不清，而且對"新證據(jù)"、"違反法定程序"等等均未予以具體界定。最高人民法院于2002年9月10日頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》雖對應(yīng)當(dāng)再審的情形作了一些規(guī)定，但仍不夠具體和明確，執(zhí)行情況并不理想。其次，社會標(biāo)準(zhǔn)和政治標(biāo)準(zhǔn)的摻入也成為司法實務(wù)中無法忽視的方面。由于法律標(biāo)準(zhǔn)本身并不明確，就為其他標(biāo)準(zhǔn)的介入提供了可能性。一方面社會公眾對裁判"確有錯誤"的理解，往往僅依據(jù)自己的親身經(jīng)歷及其對事物的個性化判斷，不考慮司法的特殊性和性，為了達(dá)到其申訴目的，經(jīng)常借助新聞媒體等輿論力量以及種種非正常手段對法院施壓。[04]另一方面，法院對提起再審實務(wù)的把握，也未能為社會提供確定的標(biāo)準(zhǔn)和界限。而且審判監(jiān)督作為司法制度之一，它是存在于司法制度乃至政治制度的大背景之內(nèi)的，法律規(guī)定本身以及實際運(yùn)行均能夠說明，審判監(jiān)督在某種程度上是服務(wù)于政治需要的，因而政治標(biāo)準(zhǔn)必然緊密地融入了審判監(jiān)督司法實務(wù)。
5、"人人都可申訴卻又申訴難"的局面。
由于法律對再審事由的規(guī)定過于寬泛和原則，申訴的途徑并不局限于法院和檢察院，在實務(wù)中也很難對申請再審時限按照法律規(guī)定的兩年予以嚴(yán)格貫徹，因而申訴權(quán)在法律上和實踐上都被泛化和無限化了。申訴人基于其對終審判決的不信任感，為了獲得其內(nèi)心認(rèn)為的"公正"，可以相當(dāng)隨意地提出申訴。如浙江省全省法院2002～2003年審結(jié)一審案件603537件，審結(jié)二審案件40065件，而全省法院收到申訴來信也有57811件次，接待申訴來訪13396人次。由于法院對申請再審（申訴）的復(fù)查極為嚴(yán)格，申訴人獲得再審的比例極低。而提起再審標(biāo)準(zhǔn)的不明確，又可能使法院對提起再審的權(quán)力行使存在任意性和隨機(jī)性，未必嚴(yán)格依據(jù)對原審裁判的評價決定是否提起再審，再審資源分配不公就不可避免地在一定范圍內(nèi)存在。諸種原因?qū)е铝?申訴難"的局面。
（二）審判監(jiān)督程序操作困難
1、缺乏獨(dú)立的再審訴訟程序規(guī)范。
審判監(jiān)督庭的業(yè)務(wù)涵括了民事、刑事、行政等各個訴訟領(lǐng)域，相對于一、二審程序，再審的啟動和審理程序亦有其獨(dú)特性。審判監(jiān)督工作所涉及的工作內(nèi)容的廣泛性與特殊性，足以要求國家法律對審判監(jiān)督程序構(gòu)建一個獨(dú)立而完備的體系。然而我國三大訴訟法對審判監(jiān)督程序的規(guī)定卻相當(dāng)簡略，如我國民事訴訟法設(shè)置一審程序條文為39條，而規(guī)定審判監(jiān)督程序的條文僅為12條，尤其在程序操作上，缺乏獨(dú)立的再審程序規(guī)范，大部分是參照一、二審來處理的。我國現(xiàn)行法律對審判監(jiān)督程序規(guī)定得過于簡單化，致使司法實踐在很多方面無規(guī)可循。比如：再審當(dāng)事人如何列明、再審（尤其是抗訴）庭審程序如何操作、抗訴案件的審理范圍如何、再審中的主體變化如何處理、再審審理的結(jié)果有哪些，這些重大程序問題法律均未予以明確。
2、程序運(yùn)行先天不足。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）"確有錯誤"造成的混亂?，F(xiàn)行訴訟法規(guī)定的再審事由，其落腳點(diǎn)在于"確有錯誤"[05]，因而對經(jīng)復(fù)查提起再審的案件，其前提是已經(jīng)認(rèn)定原生效判決"確有錯誤".為適應(yīng)上述法律規(guī)定，體現(xiàn)出對裁判是否正確判斷的慎重性，司法實務(wù)中的復(fù)查程序?qū)嶋H上是一個實體審查程序，因此復(fù)查程序所得出"確有錯誤"的結(jié)論，是一種實體性判斷。而復(fù)查程序得出的結(jié)論很容易與再審的結(jié)果產(chǎn)生矛盾。如果復(fù)查程序認(rèn)為"確有錯誤"的案件，經(jīng)再審審理卻認(rèn)為原判是正確的，并予以維持，那么就會導(dǎo)致當(dāng)事人認(rèn)知上的混亂，這樣既不利于服判息訴，也削弱了法院裁判的權(quán)威性。
（2）民事、行政抗訴制度矛盾重重。主要表現(xiàn)在：一是檢察機(jī)關(guān)介入民事、行政訴訟，打破了民行訴訟中原告、被告、法院平衡穩(wěn)定的三角關(guān)系，檢察院的地位難以擺正，給整個程序的運(yùn)行帶來諸多困難[06]；二是檢察機(jī)關(guān)在抗訴中強(qiáng)化其作為與法院同等評價力的司法機(jī)關(guān)地位，對個案的事實認(rèn)定和法律適用均強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，造成了當(dāng)事人認(rèn)識上的混亂，增加了法院息訴服判工作的難度；三是這一監(jiān)督方式在近年來有逐步加強(qiáng)之勢，抗訴再審的增加致使訴訟成本的攀升。然而抗訴再審案件的改判率并不高。如2002年至2004年9月份，浙江省全省法院民事抗訴再審案件的改判率平均僅為21.5％。可見，頻繁啟動這一監(jiān)督程序并不符合訴訟以及監(jiān)督上的原則。
關(guān)鍵字：教師申訴 行政行為 處理決定書
主題語：教師申訴制度是各級教育行政機(jī)關(guān)受理行政區(qū)域內(nèi)，各類學(xué)校教師在其合法權(quán)益受到侵害時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機(jī)關(guān)申訴理由、請求處理維護(hù)自己合法權(quán)益的制度。
各級教育行政機(jī)關(guān)對所受理的教師申訴案件作出處理的唯一法定法律文書是《處理意見書》。
前面的話
近日按教師朋友提供的信息，通過Google搜索引擎查在互聯(lián)網(wǎng)(.cn/asp/dzzw/TopMenu/banshizhinan/dudaoshi/01.doc)上查到《成都市教育局受理教師申訴指南》，從網(wǎng)址看該文件應(yīng)掛在成都教育信息網(wǎng)上，但無法查到。而在成都教育信息網(wǎng)(.cn/)上只查到：1998年9月3日《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》 。這兩個文件在處理教師申訴的程序上適用法律方面存在很多問題，本文試作簡要評述。
一、再述教師申訴的法律性質(zhì)
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質(zhì)作了基本闡述，在這里再作進(jìn)一步討論。
1、教師申訴的法律依據(jù)：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規(guī)定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》【八 教師申訴】對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟(jì)措施等方面作出了簡要的具體規(guī)定。此后，依據(jù)該實施意見的【十】、各地可從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，制定《教師法》的實施辦法。的規(guī)定，各地對教師申訴作了相應(yīng)的規(guī)定，如，《北京市教師申訴辦法(自1996年4月1日起施行)》及《關(guān)于辦理教師申訴工作若干規(guī)定》(1998年11月23日 北京市西城區(qū)人民政府西政發(fā)[1998]22號文件印發(fā) 根據(jù)2000年7月27日西政發(fā)[2000]30號文件修改)、《蘇州市教師申訴辦法(自2004年1月15日起施行)》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后(注：具體日期不詳)成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規(guī)定等規(guī)范性文件，均以《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規(guī)作為制定的法律依據(jù)。以此為據(jù)，我們完全可以這樣認(rèn)為：1、教師申訴制度是教育行政機(jī)關(guān)依據(jù)我國教育法律法規(guī)所建立的、一項“特殊”的為保護(hù)教師合法權(quán)益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴(yán)格的主體、受理范圍、特定的處理行政機(jī)關(guān)、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不是教育系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛調(diào)解行為，更不是教育系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。4、教育行政機(jī)關(guān)予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機(jī)關(guān)所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復(fù)議、與行政訴訟。
2、相關(guān)法律問題
(1)、關(guān)于教師申訴的受理機(jī)關(guān)：
依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政區(qū)域內(nèi)的教育行政機(jī)關(guān)或人民政府有關(guān)行政部門，如政府法制局等。
(2)、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》【八 教師申訴】規(guī)定“ （四）行政機(jī)關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當(dāng)將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當(dāng)事人。申訴處理決定書自送達(dá)之日起發(fā)生效力?！薄ⅰ吧暝V當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！?/p>
不少人認(rèn)為，根據(jù)教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內(nèi)容不直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。這種觀點(diǎn)是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權(quán)益，而此時的合法權(quán)益往往直接或間接的包含著教師的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，如果申訴教師的合法權(quán)益得不到保護(hù)與保障，必然損害其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”的規(guī)定，司法解釋規(guī)定得非常明確，即只要是“國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機(jī)關(guān)所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機(jī)關(guān)或人民政府的其他行政部門方可有權(quán)作出這樣的行為，其他行政機(jī)關(guān)和組織無此職權(quán)。第三、教育部的實施意見將教師申訴內(nèi)容人為分為兩類是不合適的，這點(diǎn)各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規(guī)定等規(guī)范性文件均已舍棄這種分類方式?！短K州市教師申訴辦法》第16條規(guī)定“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機(jī)關(guān)的同級人民政府申請復(fù)核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復(fù)議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。” 而未舍棄了“申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”就充分說明了這一點(diǎn)。
(3)、關(guān)于教育行政機(jī)關(guān)作出處理的文書形式：
根據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定，教育行政機(jī)關(guān)依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
(4)、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機(jī)關(guān)“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當(dāng)時的市教委，現(xiàn)在的市教育局依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施條例》所作的規(guī)范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規(guī)定教師申訴當(dāng)事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟(jì)措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質(zhì)，其是否具有法律效力，對教師申訴當(dāng)事人是否具有約束力均未作出規(guī)定。3、承擔(dān)義務(wù)的一方若不執(zhí)行教育行政機(jī)關(guān)作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規(guī)定。這樣的暫行意見如何執(zhí)行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機(jī)關(guān)作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護(hù)申訴教師的合法權(quán)益，這一點(diǎn)是不可置疑的，并且在成都市也有現(xiàn)實的教師申訴案例(老兵網(wǎng)-轉(zhuǎn)業(yè)干部配偶為何被成都大學(xué)除名)證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據(jù)《中華人民共和國教師法》和《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導(dǎo)室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機(jī)關(guān)法人資格的一個行政處（室）。 該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規(guī)定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質(zhì)非常嚴(yán)重，其一、直接違法了法律與地方行政法規(guī)“作出處理決定”的法律規(guī)定；其二、“意見書”與《決定書》在法律性質(zhì)上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內(nèi)部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當(dāng)事人的申訴合法權(quán)益、殘酷地、無情地剝奪申訴當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機(jī)關(guān)保護(hù)教師與申訴教師合法權(quán)益的法定職責(zé)與義務(wù)、同時也逃避了承擔(dān)以行政方式要求過錯方（責(zé)任方）執(zhí)行處理決定的法定職責(zé)與義務(wù)，充其量是個“督促執(zhí)行”；4、在辦事流程圖的中送達(dá)與執(zhí)行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機(jī)關(guān)的下屬具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人員有了使用文書的自由選擇權(quán)，即給有某些個人以權(quán)謀“......”或推卸責(zé)任的足夠空間。
結(jié)束語：
對履行教育教學(xué)職責(zé)專業(yè)人員的教師，教育行政機(jī)關(guān)正是通過依法管理、依法行政來規(guī)范教師的教育教學(xué)行為，維護(hù)教師合法權(quán)益，而教師申訴就是最能體現(xiàn)教育行政機(jī)關(guān)維護(hù)教師合法權(quán)益的行政救濟(jì)具體措施之一。行政復(fù)議或行政訴訟也是在教師合法權(quán)益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達(dá)到維權(quán)目的的情況下，我國法律上設(shè)置最后一道司法救濟(jì)途徑。如果對于教師申訴不能行政復(fù)議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟(jì)手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
教師申訴是我國法律針對教師這一具體主體的合法權(quán)益所特設(shè)的各項法律保護(hù)中的教師權(quán)益行政保護(hù)。也是一種行政法律救濟(jì)。行政法律救濟(jì)主要是通過相關(guān)的解決行政爭議的行政實體法和行政程序法的規(guī)定，賦予行政相對人了解行政機(jī)關(guān)做出行政行為的權(quán)利和為自己的合法權(quán)益進(jìn)行陳述、辯解和獲得救濟(jì)的權(quán)利?！督處煼ā分械膶τ诮處煓?quán)益保護(hù)的行政法律救濟(jì)程序就完全體現(xiàn)在教師申訴制度上。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)指出，教師申訴制度不同于一般意義上的申訴制度，它是一項法定的申訴制度，具有行政法上的拘束力和執(zhí)行力。
教師權(quán)益急需依法予以規(guī)制和保護(hù)，這是關(guān)系到我國教育事業(yè)盛衰成敗的大事，教師權(quán)益的正確、有效、合法地維護(hù)與行政、司法救濟(jì)途徑的設(shè)置與選擇是極其重要的，目前我國現(xiàn)行法律已有了相應(yīng)法律制度框架，但尚需要明確的、具體的、具有極強(qiáng)的可操作性的法規(guī)加確定，對于不符合法律規(guī)定的地方行政規(guī)范性文件必須廢止、重置，若國家能以行政法規(guī)的方式作出統(tǒng)一規(guī)定將是全國廣大教師的佳音，也是正處于教師申訴期間當(dāng)事人的福音。
參考文獻(xiàn)：
1、蘇州市人民政府令第46號《蘇州市教師申訴辦法》
2、何寧湘《教師申訴行政制度中的若干思考》
3、勞凱聲教授《教育政策與法律分析研究》
4、王春暉 《高校教師基本權(quán)利的法律保護(hù) 》
關(guān)鍵字：教師申訴，行政行為，處理決定書
各級教育行政機(jī)關(guān)對所受理的教師申訴案件作出處理的唯一法定法律文書是《處理意見書》。
前面的話
近日按教師朋友提供的信息，通過Google搜索引擎查在互聯(lián)網(wǎng)（/asp/dzzw/TopMenu/banshizhinan/dudaoshi/01.doc）上查到《成都市教育局受理教師申訴指南》，從網(wǎng)址看該文件應(yīng)掛在成都教育信息網(wǎng)上，但無法查到。而在成都教育信息網(wǎng)（/）上只查到：1998年9月3日《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》.這兩個文件在處理教師申訴的程序上適用法律方面存在很多問題，本文試作簡要評述。
一、再述教師申訴的法律性質(zhì)
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質(zhì)作了基本闡述，在這里再作進(jìn)一步討論。
1、教師申訴的法律依據(jù)：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規(guī)定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟(jì)措施等方面作出了簡要的具體規(guī)定。此后，依據(jù)該實施意見的「十、各地可從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，制定《教師法》的實施辦法。的規(guī)定，各地對教師申訴作了相應(yīng)的規(guī)定，如，《北京市教師申訴辦法（自1996年4月1日起施行）》及《關(guān)于辦理教師申訴工作若干規(guī)定》（1998年11月23日北京市西城區(qū)人民政府西政發(fā)[1998]22號文件印發(fā)根據(jù)2000年7月27日西政發(fā)[2000]30號文件修改）、《蘇州市教師申訴辦法（自2004年1月15日起施行）》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后（注：具體日期不詳）成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規(guī)定等規(guī)范性文件，均以《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規(guī)作為制定的法律依據(jù)。以此為據(jù)，我們完全可以這樣認(rèn)為：1、教師申訴制度是教育行政機(jī)關(guān)依據(jù)我國教育法律法規(guī)所建立的、一項“特殊”的為保護(hù)教師合法權(quán)益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴(yán)格的主體、受理范圍、特定的處理行政機(jī)關(guān)、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不是教育系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛調(diào)解行為，更不是教育系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。4、教育行政機(jī)關(guān)予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機(jī)關(guān)所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復(fù)議、與行政訴訟。
2、相關(guān)法律問題
（1）、關(guān)于教師申訴的受理機(jī)關(guān)：
依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政區(qū)域內(nèi)的教育行政機(jī)關(guān)或人民政府有關(guān)行政部門，如政府法制局等。
（2）、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴規(guī)定“（四）行政機(jī)關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當(dāng)將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當(dāng)事人。申訴處理決定書自送達(dá)之日起發(fā)生效力?！薄ⅰ吧暝V當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！?/p>
不少人認(rèn)為，根據(jù)教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內(nèi)容不直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。這種觀點(diǎn)是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權(quán)益，而此時的合法權(quán)益往往直接或間接的包含著教師的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，如果申訴教師的合法權(quán)益得不到保護(hù)與保障，必然損害其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！钡囊?guī)定，司法解釋規(guī)定得非常明確，即只要是“國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機(jī)關(guān)所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機(jī)關(guān)或人民政府的其他行政部門方可有權(quán)作出這樣的行為，其他行政機(jī)關(guān)和組織無此職權(quán)。第三、教育部的實施意見將教師申訴內(nèi)容人為分為兩類是不合適的，這點(diǎn)各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規(guī)定等規(guī)范性文件均已舍棄這種分類方式?！短K州市教師申訴辦法》第16條規(guī)定“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機(jī)關(guān)的同級人民政府申請復(fù)核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復(fù)議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”而未舍棄了“申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”就充分說明了這一點(diǎn)。
（3）、關(guān)于教育行政機(jī)關(guān)作出處理的文書形式：
根據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定，教育行政機(jī)關(guān)依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
（4）、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機(jī)關(guān)“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當(dāng)時的市教委，現(xiàn)在的市教育局依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》所作的規(guī)范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規(guī)定教師申訴當(dāng)事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟(jì)措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質(zhì)，其是否具有法律效力，對教師申訴當(dāng)事人是否具有約束力均未作出規(guī)定。3、承擔(dān)義務(wù)的一方若不執(zhí)行教育行政機(jī)關(guān)作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規(guī)定。這樣的暫行意見如何執(zhí)行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機(jī)關(guān)作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護(hù)申訴教師的合法權(quán)益，這一點(diǎn)是不可置疑的，并且在成都市也有現(xiàn)實的教師申訴案例（老兵網(wǎng)-轉(zhuǎn)業(yè)干部配偶為何被成都大學(xué)除名）證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據(jù)《中華人民共和國教師法》和《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導(dǎo)室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機(jī)關(guān)法人資格的一個行政處（室）。該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規(guī)定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質(zhì)非常嚴(yán)重，其一、直接違法了法律與地方行政法規(guī)“作出處理決定”的法律規(guī)定；其二、“意見書”與《決定書》在法律性質(zhì)上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內(nèi)部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當(dāng)事人的申訴合法權(quán)益、殘酷地、無情地剝奪申訴當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機(jī)關(guān)保護(hù)教師與申訴教師合法權(quán)益的法定職責(zé)與義務(wù)、同時也逃避了承擔(dān)以行政方式要求過錯方（責(zé)任方）執(zhí)行處理決定的法定職責(zé)與義務(wù)，充其量是個“督促執(zhí)行”；4、在辦事流程圖的中送達(dá)與執(zhí)行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機(jī)關(guān)的下屬具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人員有了使用文書的自由選擇權(quán)，即給有某些個人以權(quán)謀“……”或推卸責(zé)任的足夠空間。
結(jié)束語：
對履行教育教學(xué)職責(zé)專業(yè)人員的教師，教育行政機(jī)關(guān)正是通過依法管理、依法行政來規(guī)范教師的教育教學(xué)行為，維護(hù)教師合法權(quán)益，而教師申訴就是最能體現(xiàn)教育行政機(jī)關(guān)維護(hù)教師合法權(quán)益的行政救濟(jì)具體措施之一。行政復(fù)議或行政訴訟也是在教師合法權(quán)益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達(dá)到維權(quán)目的的情況下，我國法律上設(shè)置最后一道司法救濟(jì)途徑。如果對于教師申訴不能行政復(fù)議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟(jì)手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
教師申訴是我國法律針對教師這一具體主體的合法權(quán)益所特設(shè)的各項法律保護(hù)中的教師權(quán)益行政保護(hù)。也是一種行政法律救濟(jì)。行政法律救濟(jì)主要是通過相關(guān)的解決行政爭議的行政實體法和行政程序法的規(guī)定，賦予行政相對人了解行政機(jī)關(guān)做出行政行為的權(quán)利和為自己的合法權(quán)益進(jìn)行陳述、辯解和獲得救濟(jì)的權(quán)利?！督處煼ā分械膶τ诮處煓?quán)益保護(hù)的行政法律救濟(jì)程序就完全體現(xiàn)在教師申訴制度上。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)指出，教師申訴制度不同于一般意義上的申訴制度，它是一項法定的申訴制度，具有行政法上的拘束力和執(zhí)行力。
教師權(quán)益急需依法予以規(guī)制和保護(hù)，這是關(guān)系到我國教育事業(yè)盛衰成敗的大事，教師權(quán)益的正確、有效、合法地維護(hù)與行政、司法救濟(jì)途徑的設(shè)置與選擇是極其重要的，目前我國現(xiàn)行法律已有了相應(yīng)法律制度框架，但尚需要明確的、具體的、具有極強(qiáng)的可操作性的法規(guī)加確定，對于不符合法律規(guī)定的地方行政規(guī)范性文件必須廢止、重置，若國家能以行政法規(guī)的方式作出統(tǒng)一規(guī)定將是全國廣大教師的佳音，也是正處于教師申訴期間當(dāng)事人的福音。
參考文獻(xiàn)：
1、蘇州市人民政府令第46號《蘇州市教師申訴辦法》。
2、何寧湘《教師申訴行政制度中的若干思考》。
3、勞凱聲教授《教育政策與法律分析研究》。
關(guān)鍵詞:新民訴法;民事檢察;法律監(jiān)督
民事訴訟法的修改,進(jìn)一步加強(qiáng)了民事檢察對民事訴訟活動的監(jiān)督,主要體現(xiàn)在:擴(kuò)大民事檢察監(jiān)督范圍、增加民事檢察監(jiān)督方式、完善民事檢察監(jiān)督程序、強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督手段和充實民事檢察職能。
一、將民事活動整體納入檢察監(jiān)督范圍
新民訴法第14條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。”取代了“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”的規(guī)定,擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍,將執(zhí)行活動與調(diào)解活動都納入檢察監(jiān)督的范圍。
(一)增加執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定
新民訴法第235條增加規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民事檢察對執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,民事案件占法院總案件的85%以上,執(zhí)行案件占民事案件達(dá)四分之一。[1]法院是執(zhí)行的主體,特別是近年來隨著拆遷的司法化,拆遷的執(zhí)行權(quán)集中于法院,因此城市化過程中的矛盾也必然隨之向法院聚集,由于利益牽涉較大,執(zhí)行容易成為司法腐敗的重災(zāi)區(qū),在實踐中也有監(jiān)督執(zhí)行案牽出法院執(zhí)行局整體腐敗的案例,若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督,不僅容易激化本已尖銳的城市拆遷過程中累積的矛盾,更可能導(dǎo)致司法公信力的崩潰,因此從法律層面加強(qiáng)對于執(zhí)行人員和執(zhí)行活動的監(jiān)督的規(guī)定顯得尤為必要。
但是新民訴法對于執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定只有235條一個條文的規(guī)定,僅明確了執(zhí)行監(jiān)督的法律地位,卻沒有相應(yīng)的操作程序,在最高檢與最高法出臺相應(yīng)的司法解釋前,可由地方法院和檢察院共同探索總結(jié)實踐經(jīng)驗,制定相應(yīng)的規(guī)范性文件,以適應(yīng)實踐的操作。
(二)增加對調(diào)解活動的監(jiān)督
隨著法制的進(jìn)步,由于法院調(diào)解效率高且具有法律效力,必然越來越受到公眾的青睞,但是當(dāng)事人對于生效的調(diào)解書不能提出上訴,即使違背了自愿原則也只能申請再審,而再審系法院內(nèi)部監(jiān)督,有一定的局限性,因此引入檢察監(jiān)督,將調(diào)解書也作為再審檢察建議和抗訴的對象,對于維護(hù)司法公正和提高司法的公信力也有積極的意義。
但是檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書的抗訴或發(fā)出再審檢察建議的條件是調(diào)解書損害國家利益或社會公共利益,與法院啟動再審的條件有一定的差距,而且實踐中損害自愿原則的調(diào)解占絕對多數(shù),這也必然會影響檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解活動的監(jiān)督效果。另外,對于國家利益和社會公共利益的界定范圍也不明確,因此,對于國家利益和社會公共利益的應(yīng)當(dāng)由進(jìn)一步的司法解釋予以明確和細(xì)化,同時對于檢察機(jī)關(guān)審查過程中發(fā)現(xiàn)的違背自愿原則的調(diào)解書如何處理也應(yīng)當(dāng)有具體細(xì)化的規(guī)定。
二、賦予檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議權(quán)
新民訴法第208條賦予了檢察機(jī)關(guān)除抗訴以外的新的監(jiān)督方式,即再審檢察建議。再審檢察建議一方面可以有效緩解民事申訴案件的“倒三角”現(xiàn)狀的壓力,使基層民行檢察對民事申訴案件的處理有了更大的發(fā)揮空間,優(yōu)化民行檢察申訴案件的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),強(qiáng)化基層民行檢察的職能和作用;另一方面,也可有效減輕當(dāng)事人的訴累。由于抗訴需要提請上一級人民檢察院作出,因此同一案件往往要經(jīng)過兩級民行檢察部門的審查方可提出抗訴,不僅占用了較多的司法資源,也造成抗訴程序繁瑣,抗訴周期長,不利于申訴人利益的保護(hù)。而再審檢察建議直接向同級人民法院發(fā)出,無需經(jīng)過上級檢察機(jī)關(guān)和上級人民法院的審查,省略了訴訟程序,節(jié)約了訴訟資源,提高民事申訴案件的辦理效率,可以有效彌補(bǔ)抗訴案件不具有時效性的缺點(diǎn)。
結(jié)合最高檢和最高法在2011年3月10日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》(簡稱兩高文件)的規(guī)定,雖然該文件對于再審檢察建議的的提出對象和決定機(jī)構(gòu)、適用條件、以及法院對再審檢察建議的審查期限和法院不接受建議的救濟(jì)方式等都已作了明確的規(guī)定,但是筆者認(rèn)為還是有需要進(jìn)一步明確的地方:由于再審檢察建議系通過檢委會作出,對于法院不接受再審檢察建議之后是直接提請抗訴還是接受法院意見的相關(guān)的審查部門、審查期限以及決定機(jī)構(gòu)都沒有具體規(guī)定,這可能導(dǎo)致再審檢察建議被法院拒絕接受后抗訴周期變得更長,更不具有時效性,反而增加了當(dāng)事人的訴累,違背了再審檢察建議制度建立的初衷。對此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善再審檢察制度的規(guī)定,完善細(xì)化法院拒絕接受再審檢察建議的后續(xù)程序規(guī)定,同時由于發(fā)出再審檢察建議的申訴案件已經(jīng)經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)檢委會討論通過,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮短對該案重新提請抗訴的審查期限,以減少申訴人的訴累,增加再審檢察建議案件辦理的時效性。
三、明確了民事檢察的調(diào)查核實權(quán)
新民訴法第210條規(guī)定:“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。”該條賦予了民事檢察一定的調(diào)查權(quán),對于提高民事申訴案件的辦案質(zhì)量有著積極的意義。檢察機(jī)關(guān)在審查民事申訴案件中除了向法院調(diào)取有關(guān)案卷,若無相應(yīng)的調(diào)查權(quán),僅依據(jù)案卷材料所反映的內(nèi)容,很難全面了解案件的詳情從而做出判斷,影響民事申訴案件辦理的效果。
筆者認(rèn)為,對于民事檢察的調(diào)查核實權(quán),應(yīng)當(dāng)結(jié)合新民訴法的其他規(guī)定,予以更加全面的理解:新民訴法112、113條增加了對惡意串通進(jìn)行虛假訴訟的規(guī)制,隨著社會發(fā)展,司法實踐中通過虛假訴訟謀取非法利益的行為越來越多,對其予以規(guī)制的呼聲也越來越高。而法院由于案件積累,對虛假訴訟的調(diào)查往往力不從心,因此通過檢察機(jī)關(guān)來查清虛假訴訟的事實將顯得合理和必要。筆者認(rèn)為,對于新民訴法210條中規(guī)定的當(dāng)事人和案外人中的“人”的理解,應(yīng)包括法人和其他組織,如在調(diào)查虛假訴訟的過程中難免遇到對涉案人的銀行賬戶資金流轉(zhuǎn)的調(diào)查等。同時,應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)一定的強(qiáng)制性,如對于檢察機(jī)關(guān)需要的證據(jù),對方應(yīng)當(dāng)提供。這需要法律或司法解釋的進(jìn)一步明確規(guī)定。
四、規(guī)范了當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴的范圍
新民訴法第209條規(guī)定:“有下列情形之一的,當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴:(一)人民法院駁回再審申請的;(二)人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;(三)再審判決、裁定有明顯錯誤的?！痹摋l的規(guī)定將民事檢察監(jiān)督和法院內(nèi)部的再審監(jiān)督進(jìn)行了有效的銜接,也避免了多頭審查導(dǎo)致的司法資源的浪費(fèi)。該條款為民事檢察監(jiān)督設(shè)置了前置程序,即當(dāng)事人在申請民事檢察監(jiān)督之前,應(yīng)當(dāng)先向法院申請再審,在對法院再審申請不服以及法院對審查再審申請不作為和認(rèn)為再審判決裁定有錯誤的才能向檢察機(jī)關(guān)申訴,避免了當(dāng)事人既向檢察機(jī)關(guān)申訴又同時申請再審的現(xiàn)象。同時,由于當(dāng)事人向人民法院申請再審有期間的限制,因此,新民訴法第209條的意義也在于將當(dāng)事人申請法院再審的期間限制與檢察監(jiān)督相銜接,改變了以往當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴不受判決裁定生效時間的限制的弊端,可以有效改善我國當(dāng)前司法實踐中被廣為詬病的“終審不終”的弊端,促進(jìn)法制的統(tǒng)一。
對于新民訴法中當(dāng)事人申訴條件的修改,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適時修改民事行政申訴案件辦理制度中關(guān)于受理當(dāng)事人申訴的民事案件的條件的規(guī)定,以適應(yīng)新民訴法的實施。同時應(yīng)當(dāng)注意到,該前置程序只是針對申訴人申訴的案件,不影響檢察機(jī)關(guān)對自行發(fā)現(xiàn)的已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定違法而進(jìn)行的法律監(jiān)督。
五、增加公益訴訟制度
新民訴法第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。”明確規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)在社會公共利益受到侵害時可以向人民法院提訟。填補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)在社會公共利益受到侵害時單獨(dú)提起民事訴訟的法律空白。
檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是國家利益和社會公共利益的代表,但是在民訴法修改以前,檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告僅在《刑事訴訟法》第99條中規(guī)定,即檢察機(jī)關(guān)在國家、集體財產(chǎn)遭受損失時有權(quán)提起刑事附帶民事訴訟,而刑事附帶民事訴訟的限制條件較為嚴(yán)苛,且檢察機(jī)關(guān)公訴部門業(yè)務(wù)重心在于對案件的審查,對侵害國家和集體財產(chǎn)的刑事附帶民事訴訟由于程序及利益歸屬等的問題,往往不加重視,若將該業(yè)務(wù)由民行部門承辦,又會帶來業(yè)務(wù)部門之間溝通及協(xié)調(diào)上的問題,往往出現(xiàn)民事部分無法在刑事訴訟中解決的問題,而檢察機(jī)關(guān)卻不能就此再單獨(dú)提起民事訴訟,從而限制了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益和社會公共利益的作用的發(fā)揮。而新民訴法的修改賦予檢察機(jī)關(guān)作為一個合格的民事主體單獨(dú)提起民事訴訟,與刑訴法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的規(guī)定相得益彰,大大完善了對國家集體利益、社會公共利益保護(hù)的法律機(jī)制。
但是由于新民訴法的規(guī)定較為原則,對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟仍然有需要完善的地方:首先,新民訴法的55條規(guī)定提起公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,而目前為止并沒有相關(guān)的法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為提起公益訴訟的合格主體,因此,民事檢察若要真正發(fā)揮作用,仍然需要相關(guān)的法律的明確授權(quán)。其次,新民訴法55條中僅規(guī)定對“損害社會公共利益”才可以提起公益訴訟,而對于國家利益以及集體利益等,卻沒有規(guī)定,這也將導(dǎo)致與刑訴法的99條在銜接上可能存在一些問題,如檢察機(jī)關(guān)因國家、集體利益受損害而提起刑事附帶民事訴訟中因某些程序或其他問題而不能在刑事訴訟中解決,而檢察機(jī)關(guān)能否單獨(dú)再提起民事訴訟的問題。由于社會的發(fā)展,刑訴法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的規(guī)定與新民訴法的規(guī)定在立法時間上有一定的差距,導(dǎo)致在立法價值取向上可能有不同的側(cè)重,因此,法律應(yīng)當(dāng)對此予以進(jìn)一步明確規(guī)定,以使法律之間能夠有效銜接,保證法律制度的統(tǒng)一性。另外,在實踐中必然會遇到對“社會公共利益”的界定問題,對于社會公共利益的具體內(nèi)涵,需要相關(guān)法律或司法解釋的進(jìn)一步明確。
六、結(jié)語
新民事訴訟法即將實施,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以更加積極的心態(tài),迎接新民訴法修改給民事檢察業(yè)務(wù)工作帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇,抓緊完善關(guān)于新民訴法實施的配套制度,以保證更好地貫徹新民訴法的立法精神。
聽證方式的運(yùn)用在某種程度上暢通了當(dāng)事人申請再審的渠道，體現(xiàn)了人民法院公開、公正和“依法糾錯”的原則，使公正與效率有機(jī)統(tǒng)一起來。通過聽證，聽取申請再審當(dāng)事人陳述新的事實和審查提交的新的證據(jù)，再經(jīng)過被申請方當(dāng)事人質(zhì)證，決定是否提起再審。這在對當(dāng)事人申請再審案件的實質(zhì)審查中起到了較好的作用。但是，聽證方式目前只是人民法院在收到當(dāng)事人申請再審狀后是否決定提起再審的一種審查方式，盡管在實踐中已經(jīng)得到了運(yùn)用，但卻沒有具體的規(guī)范。本文擬就申請再審案中聽證方式的司法特性、程序規(guī)范等相關(guān)問題作粗淺的探討。
一、聽證方式的司法特性
近年來，隨著審判監(jiān)督改革的不斷深入，特別是審判監(jiān)督方式的改革，使從事審監(jiān)工作的同志感到有一定的壓力。按照最高法院和肖揚(yáng)院長的要求，如何成為一名合格的“法官中的法官”，圍繞再審案件這一審監(jiān)庭的中心工作，積極地進(jìn)行探索。聽證方式的引入，剔除了過去那種“暗箱操作”，是否再審，由法院說了算而造成一部分當(dāng)事人與法院的情緒抵觸，使他們看到法院工作的公開、公正。但是，應(yīng)該說聽證方式不是審查決定是否提起再審的唯一方式，只有在當(dāng)事人申請再審中，涉及新的證據(jù)和新的事實，聽證方式的運(yùn)用才能充分體現(xiàn)這種公開、公正，并且再審法官在決定案件是否進(jìn)入再審的實質(zhì)審查中能夠更準(zhǔn)確地加以把握，因而，聽證方式在這里具有其獨(dú)特的司法特性。
（一）公開性
當(dāng)申請再審人不服原審判決，向法院申請再審，他必定會向法院提出一定的證據(jù)或陳述新的事實，以供法院決定是否再審時加以考慮。當(dāng)然當(dāng)事人申請再審的理由有多種情況，但有一點(diǎn)，就是要求法院審理時做到公開、公正。聽證方式的引入，首先就應(yīng)是公開性的（涉及國家秘密或個人隱私的應(yīng)除外），這是聽證方式的基本屬性。公開，包括聽證程序的公開，同時也應(yīng)包括是否決定再審的結(jié)論公開。
1、聽證程序公開
聽證程序是在審監(jiān)法官的主持下，召集雙方當(dāng)事人，就申請再審人提出的新的證據(jù)或新的事實，由被申請人當(dāng)庭進(jìn)行質(zhì)證，然后進(jìn)行認(rèn)證的過程。它有別于原審案件的當(dāng)庭質(zhì)證和認(rèn)證，它的目的在于法院通過聽證決定是否采納申請再審人的再審理由。通過聽證，符合再審條件的，法院應(yīng)實事求是，按照依法糾錯的原則，對案件進(jìn)行再審。不符合再審條件的，通過聽證，跟當(dāng)事人講清道理，讓當(dāng)事人明白其申請再審未被法院采納的原因，使當(dāng)事人接受法院不予再審的現(xiàn)實。減少就同一理由或同一請求多次申訴、申請再審的現(xiàn)象的出現(xiàn)。
聽證程序的公開，保證了聽證質(zhì)證、認(rèn)證的公開進(jìn)行。被申請方當(dāng)事人對申請方提出的新的證據(jù)或新的事實，必須進(jìn)行質(zhì)證。以利于盡可能地展現(xiàn)案件的客觀真實情況，便于法院最終進(jìn)行是否決定再審的判斷。關(guān)于認(rèn)證，經(jīng)合議庭評議，認(rèn)為申請再審人所提出的新的證據(jù)（其證據(jù)必須合法取得）能夠證明原判認(rèn)定事實錯誤，且該證據(jù)已經(jīng)被被申請方認(rèn)可，合議庭在認(rèn)證過程中有權(quán)決定對該案進(jìn)行再審。如果申請再審人雖提供了新的證據(jù)，盡管該證據(jù)與陳述的案件事實也相吻合，但遭到被申請方的否定或提供的證據(jù)需要進(jìn)行核證或涉及其他情況等，合議庭不必當(dāng)庭進(jìn)行認(rèn)證，應(yīng)俱書面意見向分管院長匯報，提請審判委員會討論決定是否再審。認(rèn)證的過程中，合議庭必須保持絕對的中立，只就當(dāng)事人提供的證據(jù)或陳述的事實發(fā)表意見，保持聽證程序的順利進(jìn)行。
2、聽證結(jié)論的公開
聽證結(jié)論并不完全是認(rèn)證的結(jié)果。前述只是就申請再審人提供的證據(jù)或陳述的事實能夠證明原判認(rèn)定事實錯誤且已被被申請方認(rèn)可的情況下，合議庭可在認(rèn)證的同時作出決定對該案進(jìn)行再審（必須是只有經(jīng)過再審才能加以糾正的）。從目前審監(jiān)庭對申請再審案件的實質(zhì)審查情況來看，這種情況是較少出現(xiàn)的。大多數(shù)申請再審案件要決定再審的，都由審判委員會研究后決定。筆者認(rèn)為，不管是哪種情況，其聽證結(jié)論必須加以公開。因為整個聽證程序已經(jīng)公開，就沒有必要隱藏自己（法院）的觀點(diǎn)，這與“依法糾錯”的原則是一致的。
聽證方式包含著聽證、質(zhì)證和認(rèn)證的程序過程，這是一個整體的過程。聽證程序的公開，意味著法院在審查申請再審案件中實事求是依法糾錯的公開辦案原則。同時，對當(dāng)事人來說，將法院審查申請再審案件的過程展示在他們面前，對提高和宣傳法院的公正執(zhí)法形象，不無益處。
（二）公正性
聽證程序的公開是保證聽證結(jié)論公正的前提。雖然這里所說的聽證程序并不是法律規(guī)范意義的必經(jīng)程序，但是由于這種聽證程序的運(yùn)用，在當(dāng)事人申請再審案件中，對當(dāng)事人所要追求的司法公正，是能夠充分體現(xiàn)出來的。
近幾年，對再審案件程序方面的研究，已逐步形成了要求對檢察院抗訴引起再審加以嚴(yán)格限制和取消法院依職權(quán)提起再審的共識，對以當(dāng)事人申請再審為主要途徑的再審程序立法要求的呼聲越來越高。這主要是基于目前大量申訴案件給法院帶來的“麻煩和困惑”，以及法律規(guī)定的獨(dú)立于一、二審程序以外的特別司法救助程序方面的考慮，必須慎重對待當(dāng)事人的申請再審。筆者在這里所說的公正性，主要是指聽證程序的公正，它表現(xiàn)在如下幾個方面：
1、關(guān)于聽證法官的中立原則
這種對當(dāng)事人申請再審案件是否構(gòu)成的實質(zhì)審查方式的運(yùn)用，盡管還在探索階段，與一、二審原審案件的審理一樣，必須保持程序的絕對公正，而程序公正，最主要的表現(xiàn)在法官必須保持中立。首先，聽證法官在聽證開始之前要求聽證雙方當(dāng)事人圍繞申請再審當(dāng)事人提供的新的證據(jù)及當(dāng)事人僅就新的證據(jù)所說明的事實進(jìn)行陳述，然后由被申請方當(dāng)事人進(jìn)行答辯陳述。不允許聽證法官在當(dāng)事人陳述過程中有任何提示性的行為。如果當(dāng)事人偏離再審聽證的范圍，超出申請再審的事由，聽證法官可以及時地給予制止。但應(yīng)避免出現(xiàn)由于聽證法官的不慎給另一方當(dāng)事人造成這種程序利益的傷害。其次，聽證法官把注意力集中在“聽”上，如何證明申請再審的事由那是當(dāng)事人自己的事情。同時必須注意傾聽被申請方的質(zhì)證意見。雙方當(dāng)事人陳述結(jié)束后，聽證法官應(yīng)征求雙方最后陳述意見，然后聽證法官簡明扼要地把雙方主要的陳述意見作一歸納，此時聽證法官可宣布休庭，再審合議庭進(jìn)行合議。最后，是宣布聽證結(jié)論。不管是再審合議庭決定，還是提交審判委員會研究決定，都應(yīng)在聽證的基礎(chǔ)上對申請再審的事由和證據(jù)作出符合法律規(guī)定的分析和評判，同樣應(yīng)保持其中立。
2、關(guān)于當(dāng)事人申請再審的證據(jù)和事由的判斷問題
如何合理地界定當(dāng)事人申請再審時所提出的新的證據(jù)和事由，同樣涉及到公正性問題。關(guān)于這方面問題，已有學(xué)者和專家在對程序和實體上構(gòu)成再審的理由進(jìn)行分析和研究。筆者同意最高人民法院副院長沈德詠在《關(guān)于深化審判監(jiān)督改革的若干意見》一文中對構(gòu)成再審的程序和實體方面的理由的論述。聽證中必須引起聽證法官的注意。相比較而言，對原判程序方面的要求應(yīng)更嚴(yán)格。包括“無案件管轄權(quán)；審判組織不合法；審判人員、書記員應(yīng)當(dāng)回避而未回避的；依法應(yīng)當(dāng)開庭審理而未經(jīng)開庭即作出判決；未經(jīng)合法傳喚當(dāng)事人而缺席判決；遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人；辦案人員犯有與案件有關(guān)的職務(wù)犯罪；對與本案有關(guān)的訴訟請求未予裁判；超越訴訟請求事項作出裁判。”有上述程序方面的請求事由，聽證中，從突出程序公正的獨(dú)立價值出發(fā)，均應(yīng)明確予以再審。由于程序方面的原因?qū)е逻t來的正義不是正義，程序公正是絕對的，因而“不應(yīng)再強(qiáng)調(diào)以可能影響正確裁判為附加條件”，而拒絕當(dāng)事人對程序利益的請求。實體理由上，應(yīng)把握只要不實質(zhì)上影響裁判結(jié)果的公正，只是存在一般錯誤（甚至僅是瑕疵）但并不影響結(jié)果公正的裁判，從當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系及穩(wěn)定法院生效裁判的既判力出發(fā)，不應(yīng)予以再審。在對當(dāng)事人申請再審的證據(jù)和事由的判斷上，同樣應(yīng)保持公正。
3、關(guān)于裁定書送達(dá)方面的問題
關(guān)于裁定書的送達(dá)，有人認(rèn)為應(yīng)通知雙方當(dāng)事人到庭公開宣讀并送達(dá)。筆者認(rèn)為，既然整個聽證程序已經(jīng)公開，沒有必要再在裁定書送達(dá)問題上拘泥于形式。通常在不能直接送達(dá)的情況下，可采取郵寄送達(dá)等方式。有的當(dāng)事人外出打工，一時又很難通知，則可以公告的形式送達(dá)?？傊灰戏梢?guī)定的送達(dá)方式，即視為送達(dá)。這同樣表明了法院聽證程序的公開性和公正性。
二、聽證程序的規(guī)范
有關(guān)聽證程序，1999年9月28日，江蘇省高級人民法院頒布的《關(guān)于實行申訴復(fù)查聽證制的若干規(guī)定（試行）中，已作了程序性的規(guī)定。但在實際操作上，筆者認(rèn)為隨著再審審判方式的改革，新的證據(jù)規(guī)則的頒布，特別是審判監(jiān)督改革的深入，部分已不能適用，必須改造，重新加以規(guī)范。設(shè)計如下：
第一條為了增加申訴、申請再審（以下統(tǒng)稱申訴）案件復(fù)查的公開性，進(jìn)一步提高審判監(jiān)督案件的復(fù)查質(zhì)量和效率，根據(jù)有關(guān)法律和司法解釋精神，結(jié)合審判實踐，制定本規(guī)定。
第二條對民商事、刑事自訴案件進(jìn)行申訴復(fù)查，開聽證會，聽取申訴人和對方當(dāng)事人的申訴和答辯，審查是否符合再審條件。但事實清楚、法律關(guān)系明確的案件除外。
第三條聽證會應(yīng)公開進(jìn)行，允許公民旁聽。法律規(guī)定不公開的除外。
第四條聽證會應(yīng)按聽證、質(zhì)證、認(rèn)證等階段依次進(jìn)行。
第五條聽證會可以由審判員一人獨(dú)任聽證，也可以組成合議庭聽證。
第六條聽證時須統(tǒng)一著裝。聽證會應(yīng)在審判法庭進(jìn)行。
第七條聽證前，應(yīng)做好如下準(zhǔn)備工作：
（一）承辦人在接收案件后，認(rèn)為需要聽證的，應(yīng)確定聽證日期、參加聽證的審判員和書記員，并及時辦理訴訟文書送達(dá)事宜。
（二）承辦人做好閱卷筆錄，擬定聽證提綱。合議庭參加的，開聽證預(yù)備會，由承辦人介紹案情，討論聽證重點(diǎn)和其他復(fù)查程序。必要時合議庭成員應(yīng)閱卷。
（三）應(yīng)在聽證十日前向申訴人、對方當(dāng)事人送達(dá)聽證通知書、申訴書（或申請書）副本。直接送達(dá)困難的，可郵寄送達(dá)或委托有關(guān)人民法院送達(dá)。
（四）因送達(dá)原因不能按期聽證的，應(yīng)重新確定聽證日期。
第八條聽證會開始前，書記員應(yīng)查明申訴人（或申請人下同）、對方當(dāng)事人及其人是否出席，并及時報告獨(dú)任審判員或合議庭審判長。
申訴人、對方當(dāng)事人因特殊情況不能出席的，由獨(dú)任審判員或合議庭決定是否延期聽證，延期聽證的應(yīng)及時通知當(dāng)事人。
申訴人無正當(dāng)理由拒不出席的，按自動撤回申訴（申請）處理。對方當(dāng)事人沒有出席的，可缺席聽證。
第九條申訴人、對方當(dāng)事人可委托一至二人作為人出席聽證會。人出席聽證的，應(yīng)出具授權(quán)委托書，委托應(yīng)載明委托事項和權(quán)限。
條十條宣布聽證前，書記員應(yīng)宣布聽證紀(jì)律（與庭審紀(jì)律同，略）
第十一條獨(dú)任審判員或合議庭審判長宣布聽證開始前，應(yīng)宣布聽證合議庭組成人員（獨(dú)任聽證審判員）、書記員名單，告知聽證當(dāng)事人的聽證權(quán)利和義務(wù)（與原審當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)同，略），詢問雙方當(dāng)事人是否申請回避，申請回避的，應(yīng)說明其理由并提供相應(yīng)證據(jù)。
第十二條獨(dú)任審判員或合議庭審判長宣布聽證開始，簡要概括聽證根據(jù)，原審案由、生效裁判的主要內(nèi)容及歷次處理經(jīng)過。
第十三條聽證按如下順序進(jìn)行：
（一）申訴人陳述和對方當(dāng)事人答辯。
1、獨(dú)任審判員或合議庭審判長告知聽證當(dāng)事人圍繞申訴（請）進(jìn)行陳述，聽證當(dāng)事人對自己的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，反駁對方的也應(yīng)提供證據(jù)或說明理由。
2、申訴（請）人陳述申訴請求和理由或宣讀申訴書，申訴人為多人的應(yīng)按順序進(jìn)行。
3、對方當(dāng)事人針對申訴人的申訴請求和理由進(jìn)行答辯，對方當(dāng)事人為多人的，按申訴書所列順序進(jìn)行。
（二）聽證當(dāng)事人舉證、質(zhì)證。
1、獨(dú)任審判員或合議庭審判長歸納申訴（請）內(nèi)容的重點(diǎn)，并分別征求雙方當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人有不同意見的，應(yīng)重新進(jìn)行歸納。
2、申訴（請）人提出新證據(jù)的，應(yīng)宣讀并出示新證據(jù)，由對方當(dāng)事人質(zhì)證。
3、對方當(dāng)事人提出不同的案件事實反駁申訴人的，應(yīng)當(dāng)舉證，并由申訴人進(jìn)行質(zhì)證。
4、對原審訴訟中已經(jīng)提交，但未經(jīng)當(dāng)庭出示、質(zhì)證和認(rèn)定的證據(jù)，可以宣讀、出示，聽證當(dāng)事人應(yīng)進(jìn)行質(zhì)證；原審中已當(dāng)庭出示、質(zhì)證、認(rèn)定過的證據(jù)，不予重復(fù)進(jìn)行質(zhì)證。
5、聽證當(dāng)事人要求補(bǔ)證或申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)、重新勘驗、鑒定的，合議庭應(yīng)考慮是否必要，原則不予準(zhǔn)許。準(zhǔn)許補(bǔ)充的證據(jù)或人民法院調(diào)查收集的證據(jù)、勘驗、鑒定的結(jié)論應(yīng)進(jìn)行質(zhì)證。
（三）聽證認(rèn)定。
1、合議庭應(yīng)按聽證調(diào)查的案件事實的順序，對聽證證據(jù)、事實逐個進(jìn)行認(rèn)定，能夠當(dāng)即認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)即認(rèn)定；不能當(dāng)即認(rèn)定的，應(yīng)在聽證后合議認(rèn)定。
2、合議后認(rèn)為需補(bǔ)證或需調(diào)查、勘驗、鑒定的，可在下次聽證會時予以認(rèn)定。
3、雖經(jīng)過聽證質(zhì)證，但休會后認(rèn)定的證據(jù)，應(yīng)在相關(guān)法律文書中說明認(rèn)證的理由。
第十四條審判長按本規(guī)定第十三條第（一）項的順序依次詢問聽證當(dāng)事人是否愿意和解，說明聽證和解的性質(zhì)，即聽證中達(dá)成的和解是對原判決執(zhí)行達(dá)成了和解協(xié)議。和解協(xié)議履行完畢后，人民法院對原判決不予執(zhí)行。一方當(dāng)事人不履行和解協(xié)議，可根據(jù)對方當(dāng)事人的申請，恢復(fù)原判決的執(zhí)行。
聽證雙方當(dāng)事人愿意和解的，應(yīng)制作和解協(xié)議，由雙方聽證當(dāng)事人在聽證和解協(xié)議上簽名。合議庭不得強(qiáng)迫聽證雙方當(dāng)事人進(jìn)行和解。
第十五條聽證結(jié)果可在聽證結(jié)束后當(dāng)場宣布，并在十日內(nèi)送達(dá)法律文書。符合《中華人民共和國民事訴法》第一百七十九條（一）、（二）項規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)場裁定再審。符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十九條（三）、（四）、（五）項規(guī)定的，經(jīng)院長授權(quán)，也可當(dāng)場裁定再審。因疑難復(fù)雜而不能當(dāng)場宣布的，合議庭應(yīng)出具合議意見，提交審判委員會討論決定。
第十六條聽證結(jié)束，聽證雙方當(dāng)事人及人可閱讀聽證筆錄，確認(rèn)無誤后，應(yīng)在聽證筆錄上簽名。
聽證當(dāng)事人在聽證和解中明確表示撤回申訴（請）的，應(yīng)記錄在卷，審判長宣布聽證結(jié)束，終結(jié)聽證程序。
上述聽證程序中注重一個“聽”字。其目的，在于判斷和確定申訴（請）人的訴請是否符合再審的條件，是一個實質(zhì)審查的過程。在這個過程中，無須當(dāng)事人對證據(jù)和事實進(jìn)行辯論。因為一旦決定再審，實際又回到原審的程序當(dāng)中，應(yīng)盡量減少重復(fù)勞動和不必要的訴訟資源的浪費(fèi)。同時，新的證據(jù)規(guī)則要求我們逐步減少法院的調(diào)查取證，保持訴訟雙方的平衡和法院審理的中立立場。
三、上述聽證程序運(yùn)用過程中應(yīng)注意的問題
對申訴、申請再審案件運(yùn)用聽證的方式來進(jìn)行是否構(gòu)成再審條件的實質(zhì)審查，實踐中，應(yīng)該說具有較高的透明度，這與倡導(dǎo)的陽光審判是一致的。但是畢竟這一方式的運(yùn)用不具有法律約束力，在實際操作中，由于沒有獨(dú)立的再審程序法規(guī)，聽證法官投入的精力遠(yuǎn)比上述聽證程序所規(guī)定的工作量要大得多，有時并不能鈍化當(dāng)事人（申請人）與原審法院至少是情緒上的對抗，當(dāng)事人（申請人）纏訴、上訪等現(xiàn)象時有發(fā)生，這是不爭的事實。如何避免由于法律和制度性的弊端所帶來的一些不良后果，在運(yùn)用前文所述的聽證程序過程中必須注意如下幾個方面的問題：
（一）不是所有的申訴、申請再審案件的實質(zhì)審查，都要采用聽證的方式。從提高審查的效率出發(fā)，只有當(dāng)申訴、申請再審出現(xiàn)僅靠書面審查亦無法查清問題的情況下，才適用聽證方式。因而聽證方式是書面審查方式的補(bǔ)充和完善。
（二）充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。“在我國三大訴訟法上，無論是申訴還是申請再審，都不是完整意義上的訴權(quán)”，審判監(jiān)督改革，已經(jīng)在要求我們要認(rèn)真對待這個問題，那就是“將當(dāng)事人的申訴或申請再審的權(quán)利按照訴權(quán)的模式重新定位”，“設(shè)計當(dāng)事人申訴或申請再審的形式要件與實質(zhì)要件，規(guī)范法院按照正當(dāng)程序管轄、受理和審理再審之訴是否成立以及決定案件是否重新審理或者改判的規(guī)則”。顯然在提倡有限再審的情況下，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人直接啟動再審已成為一種必然。在聽證程序中應(yīng)體現(xiàn)對當(dāng)事人這種權(quán)利的保護(hù)，首先要說明法院受理并舉行聽證就是對申訴（請）人訴權(quán)的尊重，給申訴（請）人尋求法律上救濟(jì)的機(jī)會。再就是對當(dāng)事人申訴（請）權(quán)利的保護(hù)，也可以減少檢察機(jī)關(guān)的抗訴和法院自身提起再審所帶來的對當(dāng)事人訴權(quán)、處分權(quán)的侵犯，直至使國家司法機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動再審沒有存在的必要。
（三）注意對當(dāng)事人申訴（請）權(quán)利保護(hù)的同時，不應(yīng)忽視二審終審制原則存在的法律價值。這里主要是對當(dāng)事人申訴或申請再審理由的部分限制。如果原審判決、裁定對當(dāng)事人實體權(quán)利的處分，損害了當(dāng)事人的利益，根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人可依法行使其上訴權(quán)，通過二審救濟(jì)獲得利益的保護(hù)。當(dāng)事人沒有上訴，則要分清當(dāng)事人沒有上訴的原因，看是否存在當(dāng)事人放棄程序責(zé)問權(quán)的情況。如果當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)上訴，而因逃避交納上訴費(fèi)用等原因放棄上訴而行使其申訴（請）權(quán)的，原則上不予支持。如果法院只按正當(dāng)程序管轄、受理，那么二審終審制原則則形同虛設(shè)。
（四）證據(jù)失權(quán)的。應(yīng)重新詮釋和理解民訴法第一百七十九條第一款“有新的證據(jù)，足以原判決、裁定的”規(guī)定?！皬膶嶓w正義角度，新的證據(jù)或許足以原判決，但從程序正義角度，既然程序已經(jīng)規(guī)定了證據(jù)失權(quán)，即使該證據(jù)是真實的，也因為沒有證據(jù)效力而不再具有法律上的意義?！北砻嫔显摋l的規(guī)定為申訴（請）人的申訴（請）創(chuàng)造了條件，但忽略了對方當(dāng)事人的訴訟利益，造成雙方當(dāng)事人權(quán)利的不平衡。再審作為一種特殊的司法救濟(jì)程序，啟動這一程序必須對申訴（請）的對象進(jìn)行嚴(yán)格地限制，防止無限申訴的情況出現(xiàn)，在聽證中這是要加以注意的。版權(quán)所有
（五）不能以個案的公正，來犧牲司法的穩(wěn)定和浪費(fèi)司法資源。我們在追求程序安定的同時，要使每個個案都能保持公正，幾乎是不可能的事情，必須予以合理的取舍。在沒有單獨(dú)的再審程序法規(guī)出臺之前，我們只能從訴訟的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值來考慮在保持程序絕對公正的同時，相對地使個案保持實體的公正。雖然再審程序是一種特殊的救濟(jì)程序，但在現(xiàn)今社會條件下，特別是法制還不是很完善的今天，以巨大的訴訟成本或無視另一方當(dāng)事人的利益，以追求所謂的公正，來進(jìn)行一場毫無意義的再審。這同樣是在聽證中要注意的問題。
雖然我國的申訴制度一方面肩負(fù)著化解矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的重任，另一方面卻是滯后的理論研究和混亂的申訴制度。刑事訴訟法的修改，使得刑事申訴檢察工作的法律監(jiān)督屬性更加突出，工作任務(wù)也更加繁重。本文以刑事申訴為角度，對刑事申訴制度立法現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題的分析研究，探索檢查申訴工作的立法完善和強(qiáng)化措施，以期提高申訴法律制度在刑事法律監(jiān)督中的影響地位。
關(guān)鍵詞：申訴；刑事申訴；刑事申訴審查程序；
“申訴”一詞不論是內(nèi)涵還是外延，都有一個過于寬泛的界定，而正是由于“申訴”概念過于寬泛，才使得學(xué)著找不到研究的基點(diǎn)。筆者認(rèn)為對“申訴”的廣義理解本身并無不妥，但卻無助于集中深入研究“申訴”，更無法從中找到“申訴”當(dāng)前存在的問題。申訴朝著兩個方向發(fā)展，一方面是公民濫用申訴權(quán)利，越級申訴、多頭申訴、重復(fù)申訴；另一方面是公民申訴難，受理申訴的機(jī)關(guān)久拖不決，敷衍了事，甚至一些機(jī)關(guān)為了片面追求“低申訴”、“零”而不惜阻卻公民的申訴，使得社會矛盾得不到及時有效的解決，甚至導(dǎo)致一些矛盾的激化，成為影響社會穩(wěn)定的頑疾。因此本文以刑事申訴檢察工作為視角，審思刑事申訴檢察工作。
刑事申訴是指刑事當(dāng)事人等對司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中做出的決定或者已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定不服，依法向司法機(jī)關(guān)請求重新處理的行為。①刑事申訴包括三種類型，即偵查申訴、檢察決定申訴和生效判決、裁定申訴。刑事申訴制度，是指由法律規(guī)定，保障、規(guī)范刑事申訴權(quán)利正常行使的一系列完整、有效的程序機(jī)制，包括刑事申訴主體、刑事申訴客體、刑事申訴理由，刑事申訴管轄、刑事申訴時效、刑事申訴辦理程序等諸多方面的內(nèi)容。②人民檢察院辦理刑事申訴案件，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能和完善內(nèi)部監(jiān)督和制約的有效途徑，通過辦理刑事申訴案件，對檢察活動、審判活動和偵查活動實行有效的法律監(jiān)督，維護(hù)正確的決定、判決和裁定，糾正錯誤的決定、判決和裁定，維護(hù)司法公正，保障人權(quán)，保護(hù)申訴人的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。
一、建立刑事申訴的法律依據(jù)和立法現(xiàn)狀
《刑事訴訟法》第241條和第242條規(guī)定了從受理當(dāng)事人的申訴，到作出再審決定或者駁回申訴決定的整個過程，就是刑事申訴審查程序的法律依據(jù)。根據(jù)刑事訴訟法的基本原理， 刑事申訴本身不是訴，它僅是當(dāng)事人及其法定人、近親屬的一項訴訟權(quán)利， 而且還不是法律意義上的一種完整訴權(quán)，并不必然引起再審?！缎淌略V訟法》第242條規(guī)定：“當(dāng)事人及其法定人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民向人民法院或者人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執(zhí)行。”僅此一條就明確規(guī)定了：（1）刑事申訴的主體是當(dāng)事人及其法定人和近親屬；（2）刑事申訴的管轄部門是人民法院或者人民檢察院；（3）刑事申訴的效力是申訴期間不能停止判決、裁定的執(zhí)行。
從我國刑事訴訟立法現(xiàn)狀看，作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能重要內(nèi)容的刑事申訴程序的規(guī)定，猶如一個矛盾的集合體，法律規(guī)定雖然原則、概括、粗疏，但仍涉及了刑事申訴的基本內(nèi)容。不難看出目前的司法實踐和司法機(jī)關(guān)所作的設(shè)計申訴程序的各項規(guī)定、司法解釋，都是在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架下對相關(guān)程序作出的一些必要的設(shè)置，超出法律規(guī)定的實質(zhì)性突破并不多。試圖用簡單的條款規(guī)定來涵蓋豐富的內(nèi)容，似乎是我國立法的一個特點(diǎn)?！缎淌略V訟法》雖然規(guī)定了刑事申訴的基本內(nèi)容，但只能說為刑事申訴制度描繪了一個雛形，遠(yuǎn)未達(dá)到理論上的成熟，更難以適應(yīng)社會發(fā)展變化和司法實踐的需要。
二、我國刑事申訴檢察工作實踐基礎(chǔ)和現(xiàn)存問題
在我國長期的檢察工作實踐中，對刑事申訴進(jìn)行實質(zhì)內(nèi)容的審查事實上早已經(jīng)存在，并且在不斷地克服弊端，不斷發(fā)展、完善。從最初的書面審查、辦理過程不公開，當(dāng)事人幾乎沒有參與權(quán)、知情權(quán)，逐步發(fā)展到與申訴人見面，聽取當(dāng)事人的辯護(hù)與辯解，再發(fā)展到公開聽證，賦予申訴人應(yīng)有的訴訟權(quán)利，使刑事申訴審查程序走出“暗箱操作”，實現(xiàn)審查過程的公開、透明。③刑事訴訟法修改后，檢察申訴部門的檢察申訴工作得到重視并發(fā)揮相應(yīng)作用，但仍存在不少機(jī)制運(yùn)行后顯現(xiàn)出的濫用申訴、申訴難等問題。
1.刑事申訴制度立法層面缺失
我國刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋對刑事申訴規(guī)定比較籠統(tǒng)，大都是原則性的指引和粗線條的規(guī)范，沒有形成一套完備有效的程序機(jī)制來規(guī)范約束司法機(jī)關(guān)對申訴案件的處理。《刑事訴訟法》第242條對申訴的時效沒有規(guī)定，由此，一些案件判決、裁定已經(jīng)執(zhí)行十多年，而當(dāng)事人仍向檢察機(jī)關(guān)提出申訴，如此以來，由于時間久遠(yuǎn)，證人或難以尋找或死亡，相關(guān)的證據(jù)有可能已經(jīng)滅失，受理申訴的檢察機(jī)關(guān)只能在復(fù)查申訴案件中僅局限于審查原來案卷的內(nèi)容材料，也就是書面審查，很難做到客觀公正。因此，建立有限申訴制度，對申訴的時限、主體和次數(shù)作適當(dāng)?shù)南拗?，進(jìn)一步完善辦理刑事申訴案件程序性規(guī)定，有利于節(jié)約訴訟訴訟成本，避免當(dāng)事人無休止的申訴，也利于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)。
2.刑事申訴審查程序的理論缺陷。滯后的檢查申訴理論導(dǎo)致研究室導(dǎo)致司法實踐中檢察申訴部門的權(quán)力配置不合理。反之，不思進(jìn)取的現(xiàn)行檢查申訴制度又導(dǎo)致了學(xué)界對檢察申訴理論的研究重視不夠如此惡性循環(huán)極大地制約了我國檢察申訴制度的建設(shè)。刑事申訴審查程序是刑事申訴制度的重要組成部分，這個程序與公民權(quán)利保障的訴訟救濟(jì)程序緊密相連，不僅具有程序法定、程序公正、提高司法公信力、保證法律統(tǒng)一正確實施的法律意義，但在現(xiàn)有訴訟法律中極少涉及，使得刑事申訴審查“無法可依”。因此，對刑事申訴法律的完善顯得任重而道遠(yuǎn)。
3.部門權(quán)限配置和體制問題。由于缺乏正確的理論指導(dǎo)，現(xiàn)行申訴檢察部門逐漸淪為接待部門，其行使的申訴檢察權(quán)力沒有得到充分發(fā)揮?，F(xiàn)行的檢察申訴權(quán)被分散在各個相互獨(dú)立的部門，但卻沒有統(tǒng)一的上級指揮領(lǐng)導(dǎo)；申訴檢察部門雖然是專門的申訴機(jī)關(guān)卻又無全權(quán)處理申訴的權(quán)力。如此一來就難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)申訴的機(jī)制，各個不協(xié)調(diào)的分力也影響了申訴的合力，因此控告申訴檢察部門很難做到對檢察申訴案件的全程跟蹤，督促案件和及時反饋。
4.檢察機(jī)關(guān)刑事申訴隊伍履職能力方面
實踐中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部普遍存在著“大公訴，小申訴”、“強(qiáng)職偵，弱控申”的現(xiàn)象，在人員配置和辦公資源分配上都得不到重視。實際中，申訴檢察部門工作人員年齡結(jié)構(gòu)往往偏大，知識結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，影響了申訴的實際效果。同時，檢察機(jī)關(guān)的控告申訴部門除了刑事申訴業(yè)務(wù)之外，日益成為接收申訴來訪來信的“接待者”，把大量時間和精力耗費(fèi)在線索分流和來訪來信處理上，辦案和審查能力嚴(yán)重不足。當(dāng)前刑事申訴檢察工作辦案數(shù)量不斷增長，工作要求日益提高，迫切需要高素質(zhì)、專業(yè)化隊伍作保障。一些地方刑事申訴檢察機(jī)構(gòu)不健全、人員配備偏弱、辦案力量不足，難以適應(yīng)刑事申訴檢察工作特別是新增業(yè)務(wù)發(fā)展的需求。
三、刑事申訴制度的立法完善和強(qiáng)化措施
（一）刑事申訴制度的立法完善
1.有限申訴制度的規(guī)范化。司法裁決應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的，時效限制是法律程序的基本要素。鑒于當(dāng)前刑事申訴沒有期限、次數(shù)的問題，有必要在刑訴法中對刑事申訴時間、次數(shù)和理由等作適當(dāng)?shù)南拗?，避免無休止申訴、纏訴。這不僅有利于復(fù)查工作的順利進(jìn)行，提高訴訟效率，減少積案，增強(qiáng)司法者的責(zé)任感。同時，也有利于培養(yǎng)申訴人及時申訴理念，以保障當(dāng)事人申訴權(quán)的實施。
2.申訴審查程序的具體化。刑事申訴審查，是指司法機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人的申訴后，對已生效案件進(jìn)行重新審查的司法行為。刑事申訴審查程序是刑事申訴制度中的重要環(huán)節(jié)，是《刑事訴訟法》規(guī)定的申訴主體提起刑事申訴、處理機(jī)關(guān)受理與審查申訴所應(yīng)遵循的一系列程序規(guī)則。從訴訟程序角度看，刑事申訴審查程序應(yīng)該屬于審判監(jiān)督程序范疇，是再審程序的前置程序，與再審程序共同構(gòu)成一個完整的刑事審判監(jiān)督。對于絕大多數(shù)案件來說，進(jìn)入再審程序前都必須經(jīng)過申訴審查程序，司法機(jī)關(guān)通過對申訴案件的審查，絕大多數(shù)申訴都可以作出處理，并不需要進(jìn)入再審程序，這已被多年的司法實踐所證實。刑事申訴審查程序在審判監(jiān)督程序中的重要性、必要性日益增強(qiáng)，事實上已成為絕大多數(shù)申訴案件進(jìn)入再審程序的潛質(zhì)程序。故而，本文認(rèn)為刑事申訴審查程序具有十分重要的獨(dú)立存在價值，在立法上完善刑事申訴制度，關(guān)鍵是要在法律中賦予刑事申訴審查程序應(yīng)有的法律地位，將其作為完整的訴訟程序在訴訟中作出規(guī)定。
（二）刑事申訴檢察工作的強(qiáng)化措施
刑事訴訟法修改對刑事申訴檢察工作的影響是重大而深遠(yuǎn)的，刑事申訴檢察工作需要在以下方面著力：
一是合理設(shè)置檢察申訴部門職能分配，注重制度化建設(shè)。嚴(yán)格根據(jù)復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定，按照“受理一件，辦理一件，息訴一件”的要求，及時受理，依法復(fù)查，按時辦結(jié)，確保辦案效果。要認(rèn)真落實首辦責(zé)任制和“兩見面”制度，采取調(diào)解等多種措施做好案件的執(zhí)行落實和善后息訴工作，把化解矛盾、維護(hù)群眾合法權(quán)益貫穿于案件辦理全過程，做好釋法說理、心理疏導(dǎo)和幫扶教育工作，最大限度兼顧法、理、情，努力實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。要注重風(fēng)險防范，加強(qiáng)源頭治理和內(nèi)部監(jiān)督制約，把刑事申訴案件復(fù)查與評價機(jī)制、考核獎懲機(jī)制掛鉤，從根本上預(yù)防和減少不服檢察機(jī)關(guān)處理決定刑事申訴案件的發(fā)生。
二是落實修改后的刑事申訴案件公開審查制度，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹落實修改后的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》，積極實踐公開聽證以及其他公開審查方式，以公開促公正，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。要采取多種方式，積極開展公開審查工作。其一是要篩選適宜案件，積極開展公開審查。力爭推出一批法律效果好、社會效果好、當(dāng)事人息訴的案件；其二是要綜合運(yùn)用多種方式，有效化解矛盾糾紛。要根據(jù)案件的具體情況，
積極運(yùn)用公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復(fù)等多種方式，簡化操作程序，提高工作效率，注重辦案效果，有效化解矛盾糾紛；其三是要規(guī)范案件管理，嚴(yán)格報送制度。各省級檢察院對公開審查案件要逐件登記、管理，做到底數(shù)清、情況明；四是要加強(qiáng)調(diào)研、宣傳，樹立檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法良好形象。
三是全面推進(jìn)不服人民法院生效刑事裁判申訴案件辦理工作，加強(qiáng)刑事審判監(jiān)督。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規(guī)定》，刑事申訴檢察部門將承擔(dān)起對生效刑事裁判的申訴案件出庭抗訴任務(wù)。修改刑事申訴辦案程序為：對不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的申訴案件控告申訴檢察部門復(fù)查后，認(rèn)為需要提出抗訴的， 報請檢察長提交檢察委員會討論決定，后由控告申訴檢察部門出庭支持抗訴。從修改后的條款可以看出，檢察機(jī)關(guān)辦理刑事申訴件的程序變化有三：其一是授予控告申訴檢察部門向檢委會直接提出抗訴的權(quán)限；其二是減少了刑事申訴案件抗訴程序的辦理環(huán)節(jié)；其三是控告申訴檢察部門承擔(dān)出庭支持抗訴的職責(zé)。
四是大力加強(qiáng)培訓(xùn)力度，提高刑事申訴檢察干警的人員素質(zhì)。改革和完善刑事申訴檢察工作機(jī)制，全面加強(qiáng)刑事申訴檢察干警能力建設(shè)，為加強(qiáng)和改進(jìn)刑事申訴檢察工作提供有力保障。要通過全員培訓(xùn)和刑事申訴業(yè)務(wù)技能比武等活動，大力提高刑事申訴檢察干警審查判斷證據(jù)和運(yùn)用法律、 敏銳發(fā)現(xiàn)錯誤的能力，協(xié)調(diào)各方關(guān)系、做好善后落實工作的能力，耐心細(xì)致做好解釋說服工作的能力。同時，要針對突出問題和薄弱環(huán)節(jié)， 進(jìn)一步改革和完善刑事申訴檢察工作機(jī)制。狠抓規(guī)范化和制度化，不斷改革和創(chuàng)新工作機(jī)制，從整體上提高刑事申訴檢察干警能力，為構(gòu)建社會主義和諧社會更好地發(fā)揮職能作用。
四、結(jié)語
申訴檢察工作是聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)和人民群眾關(guān)系的重要方面，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重要關(guān)口，也是維護(hù)司法公平公正和保障當(dāng)事人合法權(quán)益的重要手段。④應(yīng)該說，修改后的刑事訴訟法對刑事申訴制度檢察工作的改進(jìn)起了巨大的推動作用。我國的檢察申訴仍處在一個不斷改革和改善的階段，盡管現(xiàn)行檢察申訴制度還存在著一些問題，但我們必須看到檢察申訴這一把化解矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的利劍，必然會隨著其制度的不斷完善和改進(jìn)發(fā)揮出更大的作用。
注釋：
① 參見吳旭明：《解讀》，載《人民檢察》，2013年第9期。
② 參見王晉主編：《刑事申訴檢察業(yè)務(wù)教程》，中國檢察出版社2008年版，第35頁。
