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序論：在您撰寫土地管理法宅基地管理時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
省土地利用管理局制定的《國家、集體基本建設用地及農民宅基地用地實行指標控制的試行辦法》，已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)轉發(fā)你們，請遵照執(zhí)行。
十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我們的一項基本國策。但是，至今我們很多同志對這個問題的認識還很不夠。一些干部和群眾使用土地只考慮當前利益和局部利益，一些單位在國家建設征用土地時，多征少用，早征遲用或征而不用。農村一些地方亂占耕地成風，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地不搞規(guī)劃，不經(jīng)審批，隨意占用；有的干部目無法紀，隨意批準用地，甚至自批自用；個別地方甚至出現(xiàn)了買賣、租賃、擅自轉讓土地的現(xiàn)象。不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了占用土地失控的嚴重情況。省人民政府要求各級人民政府，務必充分認識珍惜保護耕地的重要意義，堅決按照本試行辦法的有關規(guī)定，對征地、用地全面試行指標控制的管理辦法，要象做計劃生育工作一樣，依據(jù)國家關于土地管理的有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定，嚴格審批，在保證各項建設合理用地的情況下，千方百計節(jié)約用地，為子孫后代造福。
陜西省土地利用管理局關于國家、集體基本建設用地及家民宅基地用地實行指標控制的試行辦法
第一條 為了制止基本建設中無計劃的占有耕地的現(xiàn)象和農民建房中不經(jīng)審批亂占濫用耕的問題，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的基本要求，省政府決定，全省從一九八七年起，對國家、集體基本建設用地及農民宅基地用地實行全面的指標管理辦法。
第二條 國家、集體基本建設用地和農民宅基地用地每年的控制指標，由各級土地管理部門和計劃部門提出具體建設，經(jīng)本級人民政府審查同意后，報省人民政府土地管理部門和計劃部門確定，并列入全省國民經(jīng)濟計劃，由計劃部門下達執(zhí)行。
第三條 非農業(yè)用地的年度控制指標屬指令性指標，由省、地（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級人民政府分級進行監(jiān)督管理，嚴格按照下達的控制指標包干使用，不準超過。
第四條 實行按指標控制非農業(yè)用地的日常管理工作由各級土地管理部門具體負責。
第五條 國家和集體基本建設用地及農民宅基地用地，分別下達控制指標，專項專用，不得互相調劑。
第六條 對非農業(yè)用地實行指標控制辦法后，所有用地單位和個人必須履行征地、用地申請和審批制度，未獲得用地指標的單位，一律不予審批，擅自占用者按非法搶占耕地處理。
第七條 國家和地方確定的重點建設項目用地指標，納入全省非農業(yè)用地總指標之內統(tǒng)一安排，隨國民經(jīng)濟計劃一同下達。確有特殊情況需要超指標用的地，原則上在地（市）、縣（市、區(qū)）的總指標內調劑解決。
第八條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基建和村民個人建房用地，以鄉(xiāng)為單位，按上級下達的指標進行控制，一律納入年度控制指標之內。這類用地要充分利用非耕地、舊莊基地和質量差的耕地，必須占用現(xiàn)有好耕地時一定要從嚴掌握。
第九條 農村專業(yè)戶和個體工商戶以及經(jīng)濟聯(lián)合體需要的生產場地，應當充分使用自己的院落場地解決。確需另劃場地的，必須本著節(jié)約用地的原則，按照統(tǒng)一規(guī)劃，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地指標辦理申報和審批手續(xù)。這些用地一律按臨時用地對待，使用時間和使用面積由縣級土地管理部門嚴格審查。經(jīng)批準劃定的生產場地內，不許建永久性建筑物，不得隨意改變用途，不得私自轉讓。
第十條 對于主動使用非耕地、舊莊基地、質量差的耕地表現(xiàn)突出的，對于精打細算，節(jié)約用地指標成績顯著的，要給予必要的獎勵。對于不經(jīng)批準，擅自占用土地和無故突破用地指標的，對于弄虛作假，欺騙管理部門，多批多占土地的，要追究主管領導者的責任，并給予經(jīng)濟的、行政的處罰。
第十一條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強對土地的管理，堅決貫徹執(zhí)行國家的有關法律、法規(guī)和制度，管好土地。要嚴格按照上級下達的指標控制非農業(yè)用地，不準突破。要設立專職或兼職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管理員（在現(xiàn)有人員編制中調劑解決），專管此項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須堅決按國家規(guī)定的征地，用地申請，審批制度辦事，不準越權批準用地，更不準自批自用。考核干部時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把土地管理工作的好壞，作為重要的標準之一。
第十二條 各級計劃部門和土地管理部門要加強對非農業(yè)用地情況的檢查監(jiān)督，每年檢查一至二次，總結推廣先進經(jīng)驗，及時解決存在問題，防止造成用地失控。
第十三條 本辦法自公布之日起試行。
秦希燕認為，對農村宅基地制度進行改革和調整的關鍵是修改《物權法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條。《物權法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法等法律規(guī)定。《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。按照《憲法》規(guī)定，農村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規(guī)定，實際上是嚴格限制了宅基地的流轉。而《物權法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體所有土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。
秦希燕認為，應該將此條修改為“宅基地使用權人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農村村民的宅基地外，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權法》第一百五十三條的實質內容也發(fā)生了變化。
秦希燕闡述了修法建議的理由和依據(jù)：調整宅基地的法律法規(guī)缺位，影響了法制的統(tǒng)一性。目前與農村宅基地相關的法律主要包括《土地管理法》、《物權法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但有關宅基地的內容過于簡單，缺乏體系性的規(guī)定。雖然各地對宅基地也制定了相應的管理辦法，但大多數(shù)系省政府或市政府出臺的規(guī)定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規(guī)。此外，各地的規(guī)定和管理原則也不同，加上調整宅基地的相關法律法規(guī)的缺位，這也給我國的法制統(tǒng)一帶來不利影響。
農村宅基地的流轉具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產，公民的合法的私有財產不受侵犯。既然農民利用宅基地建設房屋屬于公民的合法財產權，自然也按照《民法通則》第七十一條的規(guī)定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式。《土地管理法》第六十二條第四款也僅規(guī)定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農村房屋的出賣。既然農村房屋原則上可以流轉，按照我國“房地一體”的原則，農村宅基地的流轉也具有法律上的可能性。
宅基地流轉具有政策依據(jù)。在上個世紀九十年代，多個省市開展了集體建設用地使用權流轉試點。2004年由國務院下發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉?！笨梢姡r民集體所有建設用地的使用權流轉具有政策依據(jù)，是我國土地制度改革的前進潮流，宅基地使用權是集體所有建設用地，允許其流轉也具有政策上的依據(jù)。
對宅基地流轉進行嚴格限制實際上阻礙了農民行使財產權利，不利于保護農民住房財產的完整性。
第二條本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條居民建房，應利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條各級人民政府應加強農村牧區(qū)宅基地管理，嚴格申請、審核、批準手續(xù)。
第五條居民對宅基地，只有使用權，沒有所有權。
第六條居民使用宅基地，應符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的，應按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設管理部門審查，由旗縣級人民政府批準后執(zhí)行。
第七條有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復耕原址，擴大耕地面積。遷并應符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條旗縣級人民政府應制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準下達執(zhí)行。
第九條居民建住宅實行一戶一宅。宅基地面積按照《實施辦法》的有關規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關規(guī)定執(zhí)行。
第十條具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復耕復植，需搬遷的；
（四）達到婚齡，確需建住宅的。
第十一條宅基地使用者應按批準用途使用，不得買賣和非法轉讓。
第十二條居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認使用權，核發(fā)使用證。
第十三條居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權轉移的，應向所在地集體經(jīng)濟組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條宅基地實行有償使用的原則。對超過規(guī)定標準，確實不能收回土地的，應按超占面積數(shù)量加收使用費；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費用。具體收費辦法另行制定。
第十五條宅基地使用費實行?？顚Ｓ茫饕糜诟虏榇寤A設施和公益事業(yè)建設。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條宅基地使用權發(fā)生爭議時，當事人應協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定通知之日起十五日內向人民法院；也可以直接向人民法院。
第十七條宅基地爭議處理期間，雙方應維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運行的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二條 本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條 居民建房，應利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條 各級人民政府應加強農村牧區(qū)宅基地管理，嚴格申請、審核、批準手續(xù)。
第五條 居民對宅基地，只有使用權，沒有所有權。
第六條 居民使用宅基地，應符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的，應按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設管理部門審查，由旗縣級人民政府批準后執(zhí)行。
第七條 有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復耕原址，擴大耕地面積。遷并應符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條 旗縣級人民政府應制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準下達執(zhí)行。
第九條 居民建住宅實行一戶一宅。宅基地面積按照《實施辦法》的有關規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關規(guī)定執(zhí)行。
第十條 具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復耕復植，需搬遷的；
（四）達到婚齡，確需建住宅的。
第十一條 宅基地使用者應按批準用途使用，不得買賣和非法轉讓。
第十二條 居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認使用權，核發(fā)使用證。
第十三條 居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權轉移的，應向所在地集體經(jīng)濟組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條 宅基地實行有償使用的原則。對超過規(guī)定標準，確實不能收回土地的，應按超占面積數(shù)量加收使用費；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費用。具體收費辦法另行制定。
第十五條 宅基地使用費實行?？顚Ｓ茫饕糜诟虏榇寤A設施和公益事業(yè)建設。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條 宅基地使用權發(fā)生爭議時，當事人應協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定通知之日起十五日內向人民法院起訴；也可以直接向人民法院起訴。
第十七條 宅基地爭議處理期間，雙方應維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條 宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運行的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十九條 違反本辦法的其他處罰，由蘇木鄉(xiāng)級人民政府或旗縣級人民政府土地管理部門依照《土地管理法》、《實施辦法》、《關于違反土地管理法規(guī)行政處罰暫行規(guī)定》等有關規(guī)定予以處罰。
第二十條 各級土地管理部門和土地審批機關及其工作人員，在宅基地審批管理工作中，利用職權徇私舞弊、假公濟私的，由有關機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。
在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。
對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村建設住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規(guī)定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移”除外的內容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設用地應當符合土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關用地批準手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業(yè)建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規(guī)定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規(guī)定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產抵押而一并實現(xiàn)土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設施和公益事業(yè)建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經(jīng)審批不得更改土地性質和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關非農建設用地批準手續(xù)和土地使用權或他向權登記手續(xù)。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。
當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規(guī)定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現(xiàn)實現(xiàn)農村承包荒地或農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據(jù)《擔保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現(xiàn)抵押權后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規(guī)定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規(guī)范集體建設用地使用權流轉制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規(guī)定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。
再比如，對于因實施破產、兼并、實現(xiàn)農村荒地承包經(jīng)營權或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農村荒地承包經(jīng)營權或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產抵押權的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農村集體建設用地抵押權的明確規(guī)定。為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應區(qū)域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村建設住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設施和公益事業(yè)建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯(lián)營等的農村集體建設用地使用權流轉統(tǒng)一市場或登記機構，明確規(guī)定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規(guī)范集體建設用地使用權的流轉。
再次，規(guī)定或指導農村集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經(jīng)濟制度。
第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進行詳細規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）
6）《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規(guī)、部門規(guī)定
關鍵詞：土地管理法；小產權房；集體建設用地；宅基地
人們對小產權房問題的關注并沒有因金融危機和政府不斷抑制房價上漲的舉措而有所降溫，近年來修改《土地管理法》的工作又時刻牽動社會各界關注小產權房的神經(jīng)。長期以來小產權房建設和交易屢禁不止，帶來的各種糾紛已經(jīng)成為一大社會隱患，現(xiàn)行制度障礙致使相關部門無法有效治理小產權房，目前《土地管理法》的修改不僅關系中國未來土地使用制度改革的方向和力度，也關系小產權房未來可能的治理機制和命運。應以《土地管理法》修改為契機，治理小產權房，以實現(xiàn)各方利益的平衡，構建和諧社會。
1 小產權房的現(xiàn)行法律地位
“小產權房”是指建設在農村集體土地上并向集體經(jīng)濟組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據(jù)占地性質不同，小產權房分為三種類型：建設在農用地上的住宅房屋；建設在宅基地之外其他集體建設用地上的住宅房屋；建設在農村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農民對外轉讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設并對外銷售的商品住宅。小產權房的典型形態(tài)是以銷售為目的在集體土地上開發(fā)的商品住宅，不同類型小產權房的法律性質有所不同。建設在農用地上的小產權房，明顯違反《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，也嚴重威脅耕地保護目標實現(xiàn)，有關部門往往采取嚴厲的制裁措施。宅基地上小產權房的法律性質則較為復雜。涉及小產權房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權法》第151～153條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規(guī)定來看，既未禁止農民轉讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象做出限制。但自1999年以來，以國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對宅基地使用權及其上住房的轉讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內的農民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。應如何看待這些政策性規(guī)定呢？首先，關于宅基地使用權部分。《物權法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！比绻麑⒃摋l理解為授權性規(guī)定，則這里的“國家有關規(guī)定”使得宅基地使用權這一用益物權受到了包括上述國家政策性規(guī)定在內的其他規(guī)范性文件的限制，那么，上述政策性規(guī)定雖然不是法律，但其對宅基地使用權這一基本民事權利部分進行的規(guī)定具有法律效力。其次，關于農民所享有的宅基地上房屋的所有權。《物權法》對此并未做出特別限制，應當認為農民享有包括占有、使用、收益、處分4項權能在內的完整所有權，農民可以對其享有合法所有權的宅基地上的房屋進行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉性與宅基地使用權的不可流轉性就產生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護農民對房屋的所有權而犧牲國家在宅基地使用權流轉管理上的利益？還是相反的價值取向？法律并未明確規(guī)定。上述政策性規(guī)定選擇了后者。但農民的房屋所有權無疑是公民享有的非常重要的基本民事權利，上述政策性規(guī)定對農民的房屋所有權做出限制顯然是不合適的。盡管如此，這些規(guī)定卻在實際生活中發(fā)揮作用：房屋和土地管理部門不為轉讓給非本集體成員的農民宅基地和房屋發(fā)放產權證。司法實踐中，法院也對此種轉讓行為持否定態(tài)度。由此可見，取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農民用于自住可以取得合法產權證，但一旦轉讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護的小產權房，轉讓合同不被法律認可，受讓者也無法辦理產權登記取得產權證，從而無法取得受讓房地產的物權。
2 小產權房治理與土地使用制度改革
治理小產權房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產權房的開發(fā)銷售，另一方面要妥善處理已有小產權房，這均以從根本上改變目前城鄉(xiāng)土地使用不平等和城市房地產市場扭曲的狀況為前提。
2.1 推行集體建設用地流轉。構建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度
傳統(tǒng)的征地供給模式已經(jīng)越來越不適應當前社會發(fā)展形勢的需要，改革征地模式已經(jīng)迫在眉睫。從政治上看，近些年來因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會矛盾已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素，地方政府在征地過程中扮演的“土地投機商”的角色極大地損害了政府的公信力。從經(jīng)濟上看，目前的城鄉(xiāng)二元結構已經(jīng)嚴重制約了中國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，通過征地模式為城市發(fā)展提供廉價土地和資金的發(fā)展模式必須得到扭轉。
2.2 允許集體土地上的商品住宅建設，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷
從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發(fā)完全沒有必要，明智之舉是承認其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應當將集體建設用地上的商品房開發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產開發(fā)管理的軌道，從開發(fā)到銷售到物業(yè)管理都實行與國有土地上商品房開發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場。
除直接為種植業(yè)、畜牧業(yè)服務的基礎建設用地以外，其他建設用地，都是非農業(yè)建設用地。利用農產品和畜產品開辦的加工工業(yè)也屬于非農業(yè)建設用地。但農田水利建設、農村田間道路和種植大棚、養(yǎng)殖棚圈等屬于農業(yè)建設范圍。
按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情況致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。
農村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，能否再申請新的宅基地？
農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。
農村村民宅基地是否可以抵押？
農村村民宅基地是指農村村民居住和生活所使用的土地。在我國，農村村民宅基地屬于集體所有，村民個人只有宅基地使用權。根據(jù)《中華人民共和國擔保法》第37條規(guī)定，農村村民的宅基地不得抵押。
《土地管理法》關于村民宅基地有何規(guī)定？
《土地管理法》規(guī)定，農村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。宅基地已達到規(guī)定的標準就不能再申請新的宅基地，可在原宅基地改建，或退出原宅基地再申請新宅基地。宅基地達到標準的也不得買住宅。但對由于房產繼承等原因形成的多處住宅（包括宅基地），原則上不做處理，但房屋不得翻建。房屋損壞后，退出多余的宅基地。
農村村民建住宅用地，由村民向農村集體經(jīng)濟組織或村民委員會申請，經(jīng)村民委員會討論，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府批準。涉及占用農用地，還應辦理農用地轉用審批。
村民因住房出賣、出租而使宅基地達不到標準，或沒有宅基地的，也不得申請宅基地；但因兩戶的宅基地都達不到標準而相互之間調劑，經(jīng)批準可以申請宅基地。嚴禁利用建住宅為名搞房地產開發(fā)和炒房地產的行為。
《土地管理法》如何保護農民土地承包經(jīng)營權？
《土地管理法》規(guī)定，農民集體土地一般只能由本集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營；如果發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意?！锻恋毓芾矸ā愤€規(guī)定土地承包經(jīng)營期限為三十年，在此期間，任何人不得隨意變更承包經(jīng)營權；確需調整的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)行政主管部門批準。
農村村民修建自用住房的用地面積如何計算？
農村村民一戶只能擁有一處不超過規(guī)定標準面積的宅基地。其標準面積為：每人20～30平方米，3人以下的戶按3人計算，4人的戶按4人計算，5人以上的戶按5人計算，擴建住宅占地面積應連同原宅基地面積一并計算（5人以上的戶最多不超過150平方米）。出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準。
農村村民遷建住宅后，原舊宅基地如何處理？
農村村民遷建住宅后，原舊房必須自行拆除，能復耕的必須復耕，土地收歸集體統(tǒng)一安排使用。
城鎮(zhèn)居民能否到農村申請集體土地修建住宅？
根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不能到農村申請使用集體土地修建住宅，更不準在農村購置宅基地；凡需使用土地的，必須依法辦理土地征收手續(xù)后，依法申請使用國有土地。
農村村民修建自用住房如何辦理用地手續(xù)？
由本人提出用地申請，交村、社討論同意，并在本集體經(jīng)濟組織內張榜公布，期滿無異議的，送所在片區(qū)國土資源站進行實地調查核實后，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；統(tǒng)一由片區(qū)國土資源站上報縣政務中心轉交國土資源局審查，由國土資源局統(tǒng)一轉報縣人民政府審批。經(jīng)依法批準后，由國土資源站派員實地定點放線。涉及占用農用地的，由縣國土資源局代縣人民政府擬定“農用地轉用方案、補充耕地方案”轉報市人民政府先行辦理農用地轉用審批手續(xù)后，再由縣人民政府審批。
農村村民建房占地收費標準是多少？
農村村民利用舊宅基地原址改建住宅的，在不超過規(guī)定標準面積的情況下，不收任何費用，但必須辦理用地手續(xù)；新建、擴建、遷建住宅占用未利用土地的，在不超過規(guī)定標準面積的情況下，也不交納費用。確需占用耕地的，必須履行“占一補一”法定義務。沒有條件開墾耕地的，可按規(guī)定繳納耕地開墾費，委托國土部門統(tǒng)一開墾。耕地開墾費標準為該耕地的土地補償費、安置補助費之和的1～2倍。
農村集體土地使用權是否可以出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設？
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：農民集體所有制的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。
農村村民如何申請宅基地及所需材料有哪些？
農村村民申請宅基地的程序：
①本人提出申請并填寫《農村村民建房申請表》；②農村集體經(jīng)濟組織討論；③國土站實地調查；④鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查；⑤縣國土資源局審核；⑥縣政府審批；⑦頒發(fā)證書。所需材料：①申請；②戶籍復印件；③交款憑證復印件；④原土地證書或建設用地批準書；⑤補充耕地委托書；⑥其他材料。農村村民建房占地，只能由國土資源管理部門受理，涉及收費的只能由國土資源管理部門收取，其他任何組織或個人無權收取。
