時間：2023-10-05 10:38:54
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自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧，一種觀點認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認(rèn)識，對公共部門的抨擊回應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比，不發(fā)達(dá)國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團(tuán)的利益。有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝垼拔覀儜?yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進(jìn)競爭來廣泛使用類似于市場的機(jī)制。任何國家在采用這些觀點推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國家，具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致，但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；第三，公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結(jié)合的學(xué)科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生，又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合，它充分吸收了政治學(xué)、社會學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法，從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是：實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標(biāo)和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達(dá)國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當(dāng)前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機(jī)制
新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有，只是在航空運輸上引進(jìn)競爭機(jī)制。外國航空公司可以進(jìn)入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務(wù)質(zhì)量，推動了中國航空運輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。
（二）注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看，官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。
（四）強(qiáng)化政府管理職責(zé)
轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府改革，增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革，我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚В?，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以，我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：還權(quán)于企業(yè)、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實踐中，應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實處，我國政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。
一、公共管理與倫理的關(guān)系
“在某種意義上，有文字記載的社會已經(jīng)是倫理化的社會了?！保?］（P2）這意味著，倫理學(xué)的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動是在紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進(jìn)行的，許多時候需要其主體隨機(jī)作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認(rèn)為，公共管理主體的良心、責(zé)任感、正義感是其接納與實現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實現(xiàn)社會控制的機(jī)制，也是傳統(tǒng)中國人的價值認(rèn)同。［5］為此，公共管理主體在強(qiáng)化剛性規(guī)范的同時，還應(yīng)該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補(bǔ)法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來進(jìn)行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機(jī)構(gòu)來完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還必須具有實質(zhì)性的合法性。這種實質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅實的基礎(chǔ)。合道德性的實質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對于公民的權(quán)利與利益的保護(hù)上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由?！保?］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質(zhì)合法性。然而，縱觀人類歷史坐標(biāo)，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴(yán)重背離，其運行的實質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強(qiáng)力支撐，其實質(zhì)合法性才得以逐步確認(rèn)。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會的治理模式。農(nóng)業(yè)社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會要求整個社會根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強(qiáng)制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認(rèn)可，也竭力進(jìn)行意識形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時期的典型表現(xiàn)。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機(jī)關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌?、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機(jī)關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計與安排都要圍繞鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)治權(quán)力而進(jìn)行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。由于權(quán)力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認(rèn)為理所當(dāng)然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當(dāng)作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權(quán)力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權(quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進(jìn)入了人們的視野。一般認(rèn)為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權(quán)治進(jìn)行修飾、補(bǔ)充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補(bǔ)充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會表現(xiàn)出對道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價值準(zhǔn)則具有極高的權(quán)威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質(zhì)是承認(rèn)人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權(quán)治的補(bǔ)充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護(hù)的是統(tǒng)治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊(yùn)含的行政倫理也不過是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已?！斑@種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習(xí)俗化的家元倫理并不能減緩其強(qiáng)化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統(tǒng)治階級的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級催生臣民意識、強(qiáng)化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護(hù)穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進(jìn)入工業(yè)社會后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機(jī)器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的巨大障礙，一批批先進(jìn)的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態(tài)和制度體系進(jìn)行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機(jī)。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強(qiáng)化并居于主導(dǎo)地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學(xué)管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經(jīng)濟(jì)、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責(zé)任與公平；強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進(jìn)步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機(jī)器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴(yán)密的等級秩序，偏重于科學(xué)分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴(yán)重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內(nèi)心情感，使進(jìn)入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動性。正如庫珀所言，“進(jìn)入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學(xué)化、技術(shù)化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術(shù)理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進(jìn)一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認(rèn)為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機(jī)。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準(zhǔn)則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反。“恐怕沒有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛卻又彼此傷害。由于職責(zé)，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標(biāo)準(zhǔn)致使個人權(quán)力和利益極度擴(kuò)張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預(yù)設(shè)的危險，其直接影響是嚴(yán)重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進(jìn)一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強(qiáng)調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對權(quán)力腐敗進(jìn)行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關(guān)緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責(zé)任、公民精神等倫理價值，強(qiáng)調(diào)社會公平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠(yuǎn)影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟(jì)效率不沖突的前提下才能得到認(rèn)可。盡管人們也有意識把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進(jìn)行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學(xué)化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當(dāng)大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟(jì)自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設(shè)置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府對行政生活的全面干預(yù)直接帶來了政府職能的擴(kuò)張與行政規(guī)模的龐大，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀(jì)后期出現(xiàn)了全面的危機(jī)。為此，從20世紀(jì)70、80年代起，西方發(fā)達(dá)國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運用現(xiàn)代管理技術(shù)，實現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責(zé)任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現(xiàn)社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強(qiáng)調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認(rèn)為服務(wù)型公共管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機(jī)制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會發(fā)展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準(zhǔn)則，倫理是首要統(tǒng)合的對象。
1、市場經(jīng)濟(jì)的倫理訴求呼喚服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟(jì)使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強(qiáng)和個體自我價值的實現(xiàn)，造成了公共利益與個人利益領(lǐng)域的分離。在市場經(jīng)濟(jì)的影響下，新公共管理倡導(dǎo)的企業(yè)化政府改革造就了一批對公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預(yù)設(shè)的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學(xué)性原則下公共行政標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導(dǎo)向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟(jì)對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當(dāng)、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關(guān)注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護(hù)社會的和諧有序，體現(xiàn)人類社會發(fā)展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對公共利益的共同追求是服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會公共意志的基礎(chǔ)上?！肮庥肋h(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。”［21］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護(hù)公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導(dǎo)向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責(zé)所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強(qiáng)烈的公共利益取向。之所以認(rèn)為此模式下的倫理有強(qiáng)烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進(jìn)行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現(xiàn)作為其正當(dāng)性的依據(jù)。這種對行為結(jié)果的強(qiáng)烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現(xiàn)，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標(biāo)?？梢姡瑢怖鎯r值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設(shè)計、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護(hù)”的無道德的窘境。道德是法律的補(bǔ)充，因而當(dāng)行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系。“有權(quán)者對無權(quán)者、權(quán)大者對權(quán)小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權(quán)小者對權(quán)大者、無權(quán)者對有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面?！保?4］（P312）而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補(bǔ)充。只有當(dāng)?shù)赖碌募s束機(jī)制失去效力時，法律才發(fā)揮作用。同時，由于服務(wù)型公共管理強(qiáng)化了服務(wù)意識，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因為，“權(quán)力拜教物的終止，可以使人們對掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識將取代傳統(tǒng)的“官官相護(hù)”的族群意識，族群的觀念變成了團(tuán)結(jié)互助、有效合作、樹立整體服務(wù)優(yōu)勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會變得與整個行政體系格格不入，進(jìn)而受到嚴(yán)厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認(rèn)為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊(yùn)含著對“服務(wù)”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導(dǎo)服務(wù)型政府建構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。［26］（P185）可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務(wù)型公共管理模式本身的應(yīng)有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務(wù)型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領(lǐng)域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準(zhǔn)則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻(xiàn)身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責(zé)任、理性和道德感知對他們進(jìn)行倫理感化，通過管理者服務(wù)觀念的確立和服務(wù)行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識。可見，對公益至上的公共利益的維護(hù)與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務(wù)型模式中，“行政人”應(yīng)該成為“公共人”，公務(wù)人員在道德價值取向上應(yīng)實現(xiàn)以公共利益為依歸的轉(zhuǎn)化。在庫珀看來，這種轉(zhuǎn)化是公務(wù)人員公共行政角色與市民角色分離的必然結(jié)果。這使我們清醒地認(rèn)識到，服務(wù)型公共管理中的倫理應(yīng)當(dāng)要重視公民的德性建設(shè)，重視對全社會的價值關(guān)切，維護(hù)公民的權(quán)力，維護(hù)公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
對效率單一的過度性苛求，不僅失去了組織的激勵功能，也致使出現(xiàn)了人性異化的問題。因此，公共管理除了要顧及技術(shù)理性的時效性之外，還應(yīng)緊跟社會總體的發(fā)展趨勢，對社會價值的評價有一個明確的認(rèn)識和了解。官僚制的效率優(yōu)先原則，把人們轉(zhuǎn)變成了沒有生命力的“零部件”，這種管理模式下人們逐漸變得趨于一致，人類具有的多樣性和差異性特點將走向“死亡”，嚴(yán)重制約了人們的靈活性和創(chuàng)造性，行政控制對人們起到的激勵功能也會逐漸消失。20世紀(jì)80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴(yán)重影響，從而加快了原有管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務(wù)型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關(guān)于市場管理的問題，政府應(yīng)較多地制定出相應(yīng)的機(jī)制，減少直接干預(yù)的次數(shù)；第三，政府應(yīng)把部分權(quán)力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應(yīng)提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強(qiáng)的責(zé)任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責(zé)。從技術(shù)角度來講，官僚制建構(gòu)了一種具有市場化、彈性化的管理結(jié)構(gòu)，能夠進(jìn)行靈活地調(diào)整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結(jié)構(gòu)卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機(jī)和活力。就價值角度來講，服務(wù)型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會的重視，傳統(tǒng)官僚制中權(quán)力中心的偏好發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關(guān)于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權(quán)力關(guān)系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進(jìn)了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進(jìn)。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟(jì)全球化、制度分權(quán)化等這一大背景下有了較大轉(zhuǎn)變，這就對政府提出了較高要求，應(yīng)改變原有的管理模式以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。韋伯認(rèn)為國家將官僚制當(dāng)做一種符合法律標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發(fā)展有較強(qiáng)的適應(yīng)性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。
二、公共管理模式中公共權(quán)力日趨回歸
公共權(quán)力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權(quán)力的行使者是政府，因此帶有一定的強(qiáng)制性，公共權(quán)力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關(guān)的問題得到及時地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學(xué)、合理以及合法。公共權(quán)力在應(yīng)用于公共管理的實踐中，產(chǎn)生邏輯與結(jié)果評價之間存在的問題是不可避免的，權(quán)力的異化是這些問題的極端指向。公共權(quán)力應(yīng)用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權(quán)力將會受到公共權(quán)力嚴(yán)重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權(quán)力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權(quán)力出極權(quán)主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權(quán)力能夠在競爭機(jī)制、權(quán)力制衡機(jī)制以及法制機(jī)制等各種機(jī)制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權(quán)力是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權(quán)力在實施的過程中，權(quán)力行使者在制定決策、設(shè)計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應(yīng)的影響，從而致使出現(xiàn)公共權(quán)力帶有人性色彩的結(jié)果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權(quán)力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態(tài)，而“20世紀(jì)工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會進(jìn)步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復(fù)雜性的公民權(quán)利。”從公共服務(wù)、公共物品的保障機(jī)制上能夠看出公共權(quán)力與其自身的本源越來越接近。進(jìn)行認(rèn)真地分析和研究后，總結(jié)出公共管理趨勢具有幾下特點：
（1）對公共權(quán)力的主體做出了調(diào)整，使公民與政府的委托—關(guān)系得以確定，不僅包括政府，其他權(quán)力運行的中心也有了很大變化。采用服務(wù)型管理模式使得公共權(quán)力的行使者不再是極少數(shù)的個人，政府通過公共權(quán)力治理國家、管理社會的方式發(fā)生了相應(yīng)的改變，政治網(wǎng)絡(luò)中逐漸有公民參與其中，并且公民的意見和看法具有重要的參考價值。先前政府屬于唯一中心的時代已經(jīng)不復(fù)存在，各種受到公眾支持與肯定的組織機(jī)構(gòu)都有機(jī)會轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌瑢哟蔚臋?quán)力中心；
（2）權(quán)利運行模式使得先前具有抽象性的公共權(quán)力日益變得實際化、具體化。以往的管理模式是一種比較典型的人治方式，這是由于管理模式僅對職業(yè)官僚負(fù)責(zé)；新公共管理模式中，權(quán)力運行具有彈性化和市場化的趨勢，公共從政府手中得到了部分的公共權(quán)力。公共權(quán)力在人類的管理過程中走過了這樣一段歷程：公共權(quán)力擁有強(qiáng)制性的特點，而沒有了原本的公共性。在前工業(yè)社會管理期間，統(tǒng)治者在行使公共權(quán)力時帶有鮮明的個人主義色彩，充分體現(xiàn)了自己的思想和意志。歷經(jīng)管理型模式時期，全球政府治理過程中出現(xiàn)了維護(hù)集團(tuán)利益或個人利益的問題，政府原有的穩(wěn)定性和合法性地位遭受了沖擊，一定程度上阻礙了政府治理法制化和民主化發(fā)展的進(jìn)程。各個國家為避免公共權(quán)力異化的事態(tài)日益嚴(yán)重，紛紛采取了行之有效的管理方法，如運用全面質(zhì)量管理、戰(zhàn)略管理以及后果管理等方法，全面地監(jiān)督和控制政府官員工作實踐中的工作過程、工作效率以及工作方式和方法，使人們對政府人性化的管理模式有一個明確的認(rèn)識和了解，從而順利地轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。
三、結(jié)語
20世紀(jì)80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴(yán)重影響，從而加快了原有管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務(wù)型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關(guān)于市場管理的問題，政府應(yīng)較多地制定出相應(yīng)的機(jī)制，減少直接干預(yù)的次數(shù)；第三，政府應(yīng)把部分權(quán)力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應(yīng)提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強(qiáng)的責(zé)任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責(zé)。從技術(shù)角度來講，官僚制建構(gòu)了一種具有市場化、彈性化的管理結(jié)構(gòu)，能夠進(jìn)行靈活地調(diào)整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結(jié)構(gòu)卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機(jī)和活力。就價值角度來講，服務(wù)型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會的重視，傳統(tǒng)官僚制中權(quán)力中心的偏好發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關(guān)于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權(quán)力關(guān)系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進(jìn)了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進(jìn)。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟(jì)全球化、制度分權(quán)化等這一大背景下有了較大轉(zhuǎn)變，這就對政府提出了較高要求，應(yīng)改變原有的管理模式以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。韋伯認(rèn)為國家將官僚制當(dāng)做一種符合法律標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發(fā)展有較強(qiáng)的適應(yīng)性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。
二、公共管理模式中公共權(quán)力日趨回歸
公共權(quán)力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權(quán)力的行使者是政府，因此帶有一定的強(qiáng)制性，公共權(quán)力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關(guān)的問題得到及時地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學(xué)、合理以及合法。公共權(quán)力在應(yīng)用于公共管理的實踐中，產(chǎn)生邏輯與結(jié)果評價之間存在的問題是不可避免的，權(quán)力的異化是這些問題的極端指向。公共權(quán)力應(yīng)用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權(quán)力將會受到公共權(quán)力嚴(yán)重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權(quán)力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權(quán)力出極權(quán)主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權(quán)力能夠在競爭機(jī)制、權(quán)力制衡機(jī)制以及法制機(jī)制等各種機(jī)制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權(quán)力是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權(quán)力在實施的過程中，權(quán)力行使者在制定決策、設(shè)計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應(yīng)的影響，從而致使出現(xiàn)公共權(quán)力帶有人性色彩的結(jié)果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權(quán)力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態(tài)，而“20世紀(jì)工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會進(jìn)步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復(fù)雜性的公民權(quán)利?！睆墓卜?wù)、公共物品的保障機(jī)制上能夠看出公共權(quán)力與其自身的本源越來越接近。在分析和研究多數(shù)學(xué)者意見及看法的基礎(chǔ)上，本文從權(quán)力來源等諸多在對上述模式進(jìn)行認(rèn)真地分析和研究后，總結(jié)出公共管理趨勢具有幾下特點：
內(nèi)容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)、實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、基本特征、實踐應(yīng)用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。
關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示
新公共管理的理論基礎(chǔ)
自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論,這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(包括交易費用理論、委托理論等)。
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀點認(rèn)為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。
從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認(rèn)識,對公共部門的抨擊回應(yīng),對經(jīng)濟(jì)理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視,以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務(wù)問題為宗旨,以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比,不發(fā)達(dá)國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團(tuán)的利益。
有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認(rèn)為,“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進(jìn)競爭來廣泛使用類似于市場的機(jī)制。任何國家在采用這些觀點推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致,但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征:
第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結(jié)合的學(xué)科,它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生,又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。
中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是:實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)行政運行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標(biāo)和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。
雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達(dá)國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn),使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當(dāng)前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
(一)引入競爭機(jī)制
新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系,將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化,如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況,嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時,在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營,這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu),提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有,只是在航空運輸上引進(jìn)競爭機(jī)制。外國航空公司可以進(jìn)入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動了中國航空運輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。
(二)注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然,在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實,實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時,應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現(xiàn)實,貼近公眾需求。
(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。
(四)強(qiáng)化政府管理職責(zé)
轉(zhuǎn)變政府職能,推動政府改革,增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革,我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?但是,適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以,我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實踐中,應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實處,我國政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn),以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。
(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)
新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。
總之,我國的公共管理模式應(yīng)立足實際,科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時,更應(yīng)立足國情,走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
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1.新公共管理
“新公共管理”（NewPublicManagement）是從20世紀(jì)七、八十年代興起于歐美發(fā)達(dá)國家的新型公共行政理念。它明確強(qiáng)調(diào)以公民的利益為本，堅持市場化的競爭導(dǎo)向，以期實現(xiàn)多元化主體的管理模式，形成在政府的只能中由被動者向主動者的角色轉(zhuǎn)換，在工作項目具體的運作中形成分權(quán)協(xié)作、民主參與的管理新模式。公共產(chǎn)品理論是最接近實際也是最貼近新公共管理理念的管理理論，對于很多管理事業(yè)具有極其重要的導(dǎo)向功能。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，按照排他性和競爭性的不同程度，可以講所有產(chǎn)品分為四種基本類型，即排他性和競爭性都極強(qiáng)的純私人物品，如棒棒糖和衣物等；排他性強(qiáng)但競爭性弱的自然壟斷產(chǎn)品，如公共消防、電視信號等；競爭性強(qiáng)但排他性弱的公共資源，如海里的魚；排他性和競爭性皆弱的公共設(shè)施和物品，如國防等。
2.新公共管理的基本模式
新公共管理模式的產(chǎn)生最開始是由政治改革引起，自20世紀(jì)70年代末起，“新公共管理”運動已經(jīng)持續(xù)近三十年了，“新公共管理”改革在各國也取得了一定的成效，其改革內(nèi)容與改革精神正在影響著越來越多的國家。其理論也在逐漸擴(kuò)展到中外各項管理領(lǐng)域的事業(yè)中去，在最基本的公共視野中，新公共管理的模式已經(jīng)占據(jù)的主要地位，這些模式主要有以下10種：政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)以及自我服務(wù)等。這些新公共管理的基本模式也分別以不同的程度被應(yīng)用于當(dāng)前我國的各項管理事業(yè)中。
二、高校管理模式的可能選擇
在高校的管理模式選擇中，應(yīng)如何基于新公共事業(yè)的管理理論來界定和衡量自身的管理模式所處利弊，應(yīng)適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)具體的情況及問題進(jìn)行具體的調(diào)整和分析。這需要兼顧政府與高校兩大管理主體的作用。從新公共管理的理論出發(fā)，高校在選擇自身的管理模式中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的機(jī)制作用，保障高校的自主管理權(quán)益。引入市場環(huán)境下的競爭機(jī)制為原則，充分調(diào)動社會資源的靈活性，并不拘泥于任何一種僵化的管理模式，廣泛采取混合式、復(fù)合式的管理模式，是高校在新形勢下尋求自身發(fā)展的必要出路。而真正從公共產(chǎn)品理論的角度而言，高校從屬于高等教育，屬于準(zhǔn)公共事業(yè)產(chǎn)品。具有一定程度的公益性，而公益性自愿完全由市場自主分配的承擔(dān)又是不盡合理的，因此，高校在自主管理模式的選擇上還要兼顧其職責(zé)和義務(wù)，將公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)理論與新公共管理理論相結(jié)合所形成的多元化管理模式勢在必行。
三、基于新公共管理理論的高校管理模式分析
1.高校新公共管理模式中的契約機(jī)制
所謂的契約機(jī)制是所有被管理事業(yè)賴以存在的基礎(chǔ)，也是公共管理中采取的最基本也是最常見的手段，是所從事項目整體的重要組成部分。它實際上是指當(dāng)事人之間在意愿基礎(chǔ)上的建立的有必要兌現(xiàn)的承諾和協(xié)定。從世界高校范圍內(nèi)來講，無論是在權(quán)力自由化的歐美還是在權(quán)力高度集中的東方各國，對于高校的管理都在不同程度地追求契約精神。從整體上來說，高校與政府之間達(dá)成著某種“契約”，針對人才培養(yǎng)目標(biāo)而言，高校有著自身的利益訴求和辦學(xué)理念，但又不得不與政府之間形成良性的權(quán)利制衡，這就需要將契約機(jī)制合理引入。高校管理模式中契約機(jī)制的形成從政府的層面考慮，要依托法律法規(guī)的形式來實現(xiàn)。這涉及到整個教育系統(tǒng)范圍內(nèi)的權(quán)利與責(zé)任的劃分，以便健全和完善我國教育體系。而從高校的層面來考慮，契約機(jī)制要依托高校本身的培養(yǎng)目標(biāo)、教育教學(xué)目標(biāo)、財力把控和資源分配等等方面，從細(xì)節(jié)上明晰高校所要承擔(dān)的義務(wù)與管理職責(zé)。并且在必要情況下，政府與高校雙方以法律合同或協(xié)定的形式形成真正意義上的契約，加強(qiáng)對高校契約機(jī)制管理模式的普遍認(rèn)同。
2.高校新公共管理模式中的問責(zé)機(jī)制
高校新公共管理中的問責(zé)機(jī)制可以看成是契約機(jī)制的延伸，“高校問責(zé)是高校向其他利益相關(guān)者報告、解釋、證明和回答有關(guān)高等教育資源使用及其效果的情況，是一個證明高校自身履行職責(zé)、實現(xiàn)辦學(xué)績效及教育質(zhì)量的過程?！痹诟咝５墓芾眢w制中，對政府與高校實施契約的監(jiān)控本身就體現(xiàn)了問責(zé)機(jī)制，關(guān)于責(zé)任的對象與主體都要逐步建立起宏觀和微觀上雙重的劃分和界定。與此同時，政府與高校兩者還可以通過引進(jìn)第三方評價，來真正實現(xiàn)管理模式中管、辦、評的分離。
3.高校新公共管理模式中的市場導(dǎo)向機(jī)制
自從上世紀(jì)七十年代開始，人們生活逐漸變得全球化、信息化、市場化，受這些因素影響，許多西方資本主義國家爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、信貸危機(jī)。人們開始探索新的管理模式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)管理和企業(yè)管理為導(dǎo)向，信息技術(shù)為推動力的新公共管理運動逐漸興起。新公共管理強(qiáng)調(diào)以下幾個問題：
（1）的作用更應(yīng)該是一個舵手而不是劃槳者；
（2）管理應(yīng)參考市場管理模式，增強(qiáng)崗位競爭；
（3）對工作人員的管理應(yīng)打破傳統(tǒng)的管理模式，引進(jìn)企業(yè)成功的管理理念和管理方法；
（4）防止權(quán)力集中，合理分權(quán)；
（5）堅持服務(wù)理念，管理應(yīng)以人為本，服務(wù)于大眾；
（6）有以前的注重工作過程轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓ぷ鹘Y(jié)果；
（7）融合電子信息技術(shù)，建立網(wǎng)絡(luò)管理平臺，加強(qiáng)管理。
二、我國目前管理模式的弊端
管理模式是長期管理過程中形成的，由管理理念、體制、方式等組成的可以與社會互動的一個系統(tǒng)。改革開放以來，我國加快了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展市場化經(jīng)濟(jì)，推動我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會改變，因此，管理的內(nèi)容也發(fā)生了較大變化，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)略顯陳舊，跟不上時代的步伐，暴露出了種種弊端，制約了管理工作的推進(jìn)。
1.管理理念落后。
管理念是在管理工作中堅持的原則與指導(dǎo)思想，是行為的大體規(guī)范。我國在社會轉(zhuǎn)型中也在同時進(jìn)行管理體制的改革，尋求管理模式的改進(jìn)，提高效能的發(fā)揮。但是由于我國傳統(tǒng)思想根深蒂固，一些工作人員存有“官就是管”、“權(quán)力最大”等封建社會的糟粕思想，使得他們在工作中把管制看得比服務(wù)重要；把權(quán)利看得比責(zé)任重要；只求數(shù)量而忽略了質(zhì)量等一些列有損國家形象的行為，降低了效能。
2.管理體制不合理。
管理體制是對工作內(nèi)容的規(guī)定。十七大召開以來，管理體制得到了進(jìn)一步改革，是管理體制能夠適應(yīng)我國由農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，但是由于發(fā)展時間段，新的管理體制仍存在較多問題需要完善。職能混亂，管理中頻頻出現(xiàn)職能劃分錯誤、一些管理部門越俎代庖進(jìn)行管理、一些工作沒有人管理等現(xiàn)象；公共項目建設(shè)不完善，存在不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)有較大差距；職權(quán)劃分不明確，交叉管理、躍層管理等得不到解決，降低了工作效率。
3.管理方法陳舊。
管理方法是在管理過程中為實現(xiàn)某一目標(biāo)而采取的技術(shù)、措施。管理方法靈活度非常高，正確的管理方法能有效提高工作效率，工作人員不能死搬教條將其當(dāng)做“工具”使用。隨著人們思想的解放，對的關(guān)注度加強(qiáng)，要求越來越高，對公共服務(wù)的需求也明顯加大，傳統(tǒng)的管理方亟待創(chuàng)新。目前的工作人員無法改正以前形成的命令型工作模式；工作透明度過低，處理事務(wù)仍采用老舊的流程（審批、通過或取締）與公眾互動性不足。這些都制約了當(dāng)前社會下工作順利的展開，限制了管理能力的突破。
三、新公共管理視角下我國管理模式的改進(jìn)策略
歐洲一些國家較早的應(yīng)用了新公共管理模式，并取得了不錯的反響。我國可以引進(jìn)其管理模式，加以改進(jìn)，取其精華，使其能適應(yīng)我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制下管理工作的展開。
1.轉(zhuǎn)變管理理念。
管理理念的先進(jìn)與否決定了管理的方式，對效能的發(fā)揮有較大的影響。要想喜歡邊管理理念就應(yīng)做到以下幾點。
1.1樹立服務(wù)理念。在企業(yè)管理中有一句話“顧客是上帝”，而新公共管理也強(qiáng)調(diào)以人為本，服務(wù)應(yīng)以人民的需求為導(dǎo)向。管理者應(yīng)重新審視自己的身份，拋棄管理者的身份，轉(zhuǎn)變思想，增加的親和力，把人民視為顧客，不讓“為人民服務(wù)”只是一句口號。在日常管理工作中應(yīng)注意調(diào)查人民需求，提高服務(wù)水平，改善在人們心中的形象。還應(yīng)建立反饋機(jī)構(gòu)，接納民眾意見，讓公民也參與到某些決策中，并讓公民對的服務(wù)做出評價，促進(jìn)不斷完善自我。另外，工作人員應(yīng)該變傳統(tǒng)的作風(fēng)，盡量走到群眾中間，與群眾展開互動，尤其是各層領(lǐng)導(dǎo)，更應(yīng)培養(yǎng)自身服務(wù)觀念而不是作威作福。
1.2樹立市場理念。管理應(yīng)借鑒市場機(jī)制，開展崗位之間的競爭，繼而擴(kuò)大到間的競爭，競爭服務(wù)水平、管理措施、服務(wù)質(zhì)量等。開展公共事業(yè)時應(yīng)具有商業(yè)眼光，展開招商投資，降低服務(wù)成本，為國家節(jié)省開支。通過招商，與企業(yè)展開合作，并通過取長補(bǔ)短促進(jìn)了公共服務(wù)的市場化與服務(wù)樣式的多樣化，使管理體制更加完善。而企業(yè)中的一些先進(jìn)的管理手段如果被所用也將大大提高工作效率與工作質(zhì)量。
1.3樹立質(zhì)量理念。新公共管理要求對工作進(jìn)行控制和評估，更加重視工作的結(jié)果而不是過程。因此工作人員應(yīng)樹立“質(zhì)量第一”的工作理念，改變傳統(tǒng)管理體制中重過程而輕結(jié)果，只要求數(shù)量而不要求質(zhì)量的理念。通過對工作的評估，找到工作中的不足并加以改善，提高服務(wù)水平。
2.加強(qiáng)深化體制改革。
2.1轉(zhuǎn)變職能。新公共管理模式要求職能重新定位，強(qiáng)調(diào)的作用更應(yīng)該是一個舵手而不是劃槳者，負(fù)責(zé)政策的制定與完善而不是“蕭規(guī)曹隨”做一個執(zhí)行者，的職能轉(zhuǎn)變同樣應(yīng)以市場為導(dǎo)向，劃分清楚、市場、社會各自的職能，防止出現(xiàn)越位、空位等現(xiàn)象。
2.2推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)改革。新公共管理要求用最新的組織理論對結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化與改造，使管理體制能適應(yīng)改革下的社會政治、經(jīng)濟(jì)各個方面的管理工作，減少管理深度、擴(kuò)大管理寬度。建立信息平臺，加強(qiáng)與外界的溝通聯(lián)系，使能第一時間收到外界的反饋信息。另外，地方應(yīng)于中央進(jìn)行合理的權(quán)利劃分，建立起平衡的關(guān)系。
2.3提高公共服務(wù)水平。由于公共服務(wù)屬于非盈利行為，沒有企業(yè)的參與自然不存在競爭，這就導(dǎo)致了服務(wù)人員工作熱情不高，服務(wù)效率低下。針對這一點，新公共管理引入了市場競爭機(jī)制，使公共服務(wù)帶有市場色彩，打破了的壟斷地位，增強(qiáng)了競爭。通過各方的競爭運營，服務(wù)更加多樣化，資源配置更加合理，同時也降低了公共服務(wù)的資金投入，減輕了財政負(fù)擔(dān)。
3.創(chuàng)新管理方法。
3.1積極改進(jìn)管理方法與技術(shù)。將先進(jìn)的企業(yè)管理理念引入管理中是新公共管理強(qiáng)調(diào)的，但是并不能全盤接受這些方法，取其精華，如科學(xué)管理、重視客戶反饋、績效審核、成本控制等。通過改進(jìn)，使之能為管理所用，建立符合管理的方法與技術(shù)，如部門的考核機(jī)制（包括績效考核、目標(biāo)考核），服務(wù)成本測算等，提高辦公效率。
3.2建設(shè)電子化。將管理與現(xiàn)代化信息技術(shù)相融合，提高工作效率，加快改革，創(chuàng)新管理方法等。通過互聯(lián)網(wǎng)，信息傳遞更加快捷，為擴(kuò)大管理寬度提供了技術(shù)支持。通過建設(shè)電子化，使政務(wù)處理電子化與透明化，滿足了日益增長的民眾對的關(guān)注度，使民眾擁有應(yīng)有的知情權(quán)。
四、結(jié)語
