時間：2023-10-07 15:44:57
序論：在您撰寫城鄉(xiāng)建設用地分類標準時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
1.影響城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模變化的基本因素
1.1 城鄉(xiāng)人口發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化
過去各地將城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模和城市化發(fā)展水平盡量做大,以滿足在國家控制人均用地標準審查情況下實現(xiàn)做大城市規(guī)模,發(fā)展地方經(jīng)濟的目的,對農(nóng)村建設用地則不管不問?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)建設用地作為一個整體,發(fā)展城鎮(zhèn)用地必須將農(nóng)村人口減少和農(nóng)村建設用地減少統(tǒng)籌考慮,這就要求城鄉(xiāng)建設用地指標分解時要統(tǒng)籌考慮區(qū)域的人口城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)體系、各城鎮(zhèn)的功能、人口規(guī)模和農(nóng)村人口及由此引發(fā)的城鎮(zhèn)用地規(guī)模與農(nóng)村村莊的用地規(guī)模的可能變化情況。
1.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化
在目前經(jīng)濟發(fā)展階段,由于土地是重要的生產(chǎn)要素,城鄉(xiāng)建設用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地是發(fā)展經(jīng)濟的主要平臺,因此城鄉(xiāng)建設用地與經(jīng)濟發(fā)展有很大關聯(lián)性,各地也是盡量發(fā)展建設城鎮(zhèn)工礦用地來發(fā)展經(jīng)濟;與此同時,由于農(nóng)村建設用地整理復墾存在一定難度,于是出現(xiàn)城鎮(zhèn)存在閑置土地,農(nóng)村建設用地粗放的城鄉(xiāng)建設用地利用狀況。為實現(xiàn)在控制本區(qū)域的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的同時保障本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體目標,必須將各地預期發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)模作為城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模分解的依據(jù),以推動各次區(qū)域挖掘現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地存量,增強城鄉(xiāng)建設用地的經(jīng)濟社會環(huán)境承載力。
1.3 提高節(jié)約集約用地水平的難度
由于各次區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展條件不同,城鄉(xiāng)建設用地集約水平的提高難度差異較大,因此需要從區(qū)域人口發(fā)展變化和城鄉(xiāng)建設利用現(xiàn)狀的集約狀況、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展途徑,根據(jù)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地集約利用水平和人口發(fā)展態(tài)勢,分別采用不同的節(jié)約集約用地規(guī)劃標準,再根據(jù)人口的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模,因地制宜地確定該區(qū)域可能控制的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。
2.分解方法
2.1 初步分配系數(shù)測算
初步分配系數(shù)采用比例法和分類法兩種方法分別測算出相對合理的分配比例,并以兩種方法綜合確定。
即α=(α1+α2)/2
其中α1為比例法測算的分配系數(shù),α2為分類法測算的分配系數(shù)。
2.1.1 比例法測算的分配系數(shù)
α1為依據(jù)現(xiàn)有的各次區(qū)域二三產(chǎn)GDP和常住人口規(guī)模占全區(qū)域比重與各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模占全區(qū)域的比重關系,以規(guī)劃的2020年各次區(qū)域二三產(chǎn)GDP 和常住人口規(guī)模 占全區(qū)域比重為基數(shù),測算得出的2020年各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設占全區(qū)域分配比例。
即α1=(α11+α12)/2
其中α11=各次區(qū)域2020年二三GDP占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年二三產(chǎn)GDP占全區(qū)域比重;
α12=各次區(qū)域2020年常住人口占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年常住人口占全區(qū)域比重
2.1.2 分類法測算的分配系數(shù)
測算方法:依據(jù)各次區(qū)域現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地、農(nóng)村常住人口人均農(nóng)村建設用地和土地集約利用水平,結(jié)合人均用地可調(diào)整幅度(城鎮(zhèn)有國家規(guī)范標準)和規(guī)劃預測的2020年各次區(qū)域城鎮(zhèn)常住人口、農(nóng)村常住人口分別確定各次區(qū)域2020年的城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村建設用地規(guī)模;根據(jù)各次區(qū)域上述兩項城鄉(xiāng)用地規(guī)模之和,測算得出的各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地占全區(qū)域比重。
即α2=Ci/∑Ci
其中Ci為按照不同次區(qū)域節(jié)約集約用地規(guī)劃標準(可能控制的人均用地標準)可能控制的2020年城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模
Ci=2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+2020年可能控制的人均農(nóng)村建設用地*規(guī)劃相應農(nóng)村人口;各次區(qū)域2020年可能控制的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模之和=Σ(各次區(qū)域2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+規(guī)劃2020年可能控制的人均農(nóng)村建設用地*規(guī)劃農(nóng)村人口):其中2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地結(jié)合現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地水平和可能集約程度,參考國家控制標準要求, 2020年可能控制的人均農(nóng)村建設用地結(jié)合現(xiàn)狀人均農(nóng)村用地水平和可能集約程度。
2.1.2.1 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均城鎮(zhèn)工礦建設用地標準和各次區(qū)域可能控制的城鎮(zhèn)工礦建設用地規(guī)模
2.1.2.2 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均農(nóng)村建設用地標準和各次區(qū)域可能控制的農(nóng)村建設用地規(guī)模
2.1.2.3分配系數(shù)
按照上述分類測算,就可以匯總得出城鎮(zhèn)工礦、農(nóng)村用地大致的合理分解規(guī)模,并匯總得出各次區(qū)域占全區(qū)域比重。
2.1.3 初步分配系數(shù)結(jié)論
綜合上述兩種方法得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地分配系數(shù)取平均值,得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地初步分配系數(shù)。
2.2 調(diào)整系數(shù)
根據(jù)調(diào)整系數(shù)確定思路,設置以下公式測算調(diào)整系數(shù):
β=γ1*γ2*γ3*γ4
其中γ1為建設用地集約利用水平獎懲系數(shù);γ2為耕地保護面積獎勵系數(shù);γ3為違法用地懲戒系數(shù);γ4為區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌系數(shù)。
作者簡介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向為土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃。
E-mail：576821716@qqcom
摘要：社會經(jīng)濟的快速發(fā)展必然導致對建設用地需求量的增加。不合理建設用地結(jié)構(gòu)會制約區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，并拉大區(qū)域差異，造成社會不穩(wěn)定。在贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢分析的基礎上，從經(jīng)濟和社會發(fā)展的合理用地需求入手，以保護生態(tài)環(huán)境為原則，堅持內(nèi)涵挖潛與外延擴大相結(jié)合，科學合理地預測建設用地規(guī)模，提出贊皇縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施，以有效促進土地資源可持續(xù)利用和集約利用，從而促進社會經(jīng)濟發(fā)展。
關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；社會經(jīng)濟發(fā)展；贊皇縣
中圖分類號：F323.211文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）12-0135-05
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，既是節(jié)約和集約用地的重要途徑[1]，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與合理利用及保護有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規(guī)劃必需認真研究的重要問題。對贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于促進土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經(jīng)濟發(fā)展的促進手段[2]。
1贊皇縣概況
贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現(xiàn)轄9鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1個街道辦事處212個行政村，人口25萬。贊皇是山區(qū)縣、老區(qū)縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣，也是世界教科文組織中國地名專家組命名的“千年古縣”。
2贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢分析
2.1城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀
在《全國土地分類》中，城鄉(xiāng)建設用地包括城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、農(nóng)村居民點（203）和獨立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級建制，沒有城市用地，因此本研究區(qū)域的城鄉(xiāng)建設用地只有城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點用地和獨立工礦用地三類。
2.1.1城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀2010年贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農(nóng)村居民點用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉(xiāng)用地總面積的81.68%；建制鎮(zhèn)用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。
2.1.2城鄉(xiāng)建設用地存在的主要問題
①城鎮(zhèn)中心職能未充分發(fā)揮，存在土地浪費現(xiàn)象：城鎮(zhèn)基礎設施建設水平及社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，制約著建制鎮(zhèn)中心職能的發(fā)揮，難以帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。城鎮(zhèn)建設標準低，土地容積率低，城鎮(zhèn)居民住房多數(shù)為平房獨院，商品房發(fā)展緩慢，土地利用率低。企事業(yè)單位用地存在著用少占多、圈大院現(xiàn)象，造成土地浪費，導致城鎮(zhèn)土地單位面積產(chǎn)值低。
②村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后，村民生活環(huán)境“臟、亂、差”：沒有進行村莊規(guī)劃或者實施村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，沒有政策、法律措施的保障，國土部門執(zhí)法力度低，規(guī)劃不能嚴格執(zhí)行。由于村莊建設無章可循，村民居住散亂，村內(nèi)土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎設施嚴重不足，不利于生活水平和質(zhì)量的提高。
③鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，土地利用率低：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資紛紛出臺各種優(yōu)惠政策，低價出讓土地，使得工礦業(yè)用地地價嚴重背離其價值；企業(yè)以土地替代其他生產(chǎn)要素，超量占地現(xiàn)象比較嚴重，而其生產(chǎn)占用率極低，造成土地閑置。
2.2贊皇縣城鄉(xiāng)用地變化趨勢分析
近年來隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，贊皇縣建設用地規(guī)模呈不斷擴大趨勢。從表1中可以看到，建制鎮(zhèn)用地增長較為緩慢，但總體上仍處于增長趨勢，14年間增長了39.01 hm 2 。農(nóng)村居民點用地變化以2001年為分界點分為兩個階段，第一階段低速增長，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長緩慢并有減少的趨勢。獨立工礦用地在1997～2001年出現(xiàn)了負增長，2002～2010年增長速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。
3城鄉(xiāng)建設用地需求預測與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
贊皇縣經(jīng)濟社會發(fā)展處于工業(yè)化、城市化起步階段，構(gòu)建特色鮮明、初具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴張輕化工、生物制藥、建材、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，整合機械、煉鐵、鐵礦開采加工業(yè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，做大做強服務業(yè)，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極謀劃實施一批立縣富縣重點項目，推進生產(chǎn)基地和園區(qū)建設，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為全縣經(jīng)濟發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎，形成新的規(guī)模優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，促進工業(yè)經(jīng)濟強勁增長、人口快速向城鎮(zhèn)集聚。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)建設、基礎設施建設的快速發(fā)展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導致對城鎮(zhèn)和工礦用地等城鄉(xiāng)建設用地的大量需求。
3.1城鄉(xiāng)建設用地總量測算
根據(jù)近十幾年贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模變化情況，采用趨勢外推法對目標年城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模進行預測。設城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模為因變量Y，自變量X為時間序列（年份），建立城鄉(xiāng)建設用地總面積與時間的回歸模型。
① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地的擬合直線趨勢方程為：
Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，經(jīng)計算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。
②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地的擬合二次曲線趨勢方程為：
Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，經(jīng)計算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。
③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地的擬合指數(shù)趨勢方程為：
Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，經(jīng)計算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。
根據(jù)以上各種方程的擬合情況，采用三者預測數(shù)據(jù)的平均值作為目標年的預測值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。
3.2城鄉(xiāng)建設用地分類預測
3.2.1城鎮(zhèn)用地規(guī)模預測贊皇縣現(xiàn)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展時期，未來一定時期內(nèi)需進一步擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，進一步放寬人均城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和優(yōu)化城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。參考《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GBJ137-90）中城鎮(zhèn)用地標準，按照城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的要求，對目標年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模提出三個調(diào)整方案（表3）。
對比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，方案二較為合理，即城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。
3.2.2農(nóng)村居民點用地測算在城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大的過程中，必將合并一些農(nóng)村居民點用地，農(nóng)村居民點用地也將呈現(xiàn)出下降的趨勢[3]。參考國家的《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）中農(nóng)村居民點用地標準，結(jié)合贊皇縣農(nóng)村實際情況和城市化進程，對目標年農(nóng)村居民點用地規(guī)模提出三個調(diào)整方案（表4）。
對比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會經(jīng)濟發(fā)展和集約型土地利用模式的發(fā)展趨勢，方案三較為合理，即農(nóng)村居民點用地規(guī)模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。
3.2.3獨立工礦用地測算對贊皇縣獨立工礦用地面積擬采用平均增長率法，剔除年增長率最大值12.98%和最小值-7.04%，對其它若干年數(shù)值取平均得到增長率為3.77%。同時考慮到贊皇縣國民經(jīng)濟發(fā)展趨勢，預測2010～2015年獨立工礦用地將保持較快增長，因此將采用5.0%的年增長率；中遠期獨立工礦增長速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長率（表5）。
因此，贊皇縣獨立工礦用地規(guī)模2015年將達到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。
3.2.4城鄉(xiāng)建設用地分類預測匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。
3.3城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模確定
比較以上城鄉(xiāng)建設用地總量測算和分類測算的預測結(jié)果，可以看出兩種預測結(jié)果相差較大?？紤]到總量預測可以從大體上把握城鄉(xiāng)建設用地總發(fā)展趨勢，分類預測考慮了人口、GDP、城鎮(zhèn)化水平等多種因素且與國家標準相一致，所以取兩種預測方法的平均值。如表7，預計城鄉(xiāng)建設用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎上增長81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎上增長263.96 hm 2 。
3.4贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化
隨著經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，農(nóng)村人口減少和農(nóng)村居民點用地集約化水平的提高，農(nóng)村居民點用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點用地將從2010年占城鄉(xiāng)建設用地總量的18.32%、81.68%，調(diào)整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮(zhèn)工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農(nóng)村建設為基礎的城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)將得到優(yōu)化。
在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、加大新農(nóng)村建設力度的現(xiàn)實條件下，逐步實施城鎮(zhèn)用地增加和農(nóng)村居民點用地減少的掛鉤[5]。經(jīng)測算并考慮各種因素，確定贊皇縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民點用地為：2010～2020年間，城鎮(zhèn)工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農(nóng)村居民點用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮(zhèn)工礦用地增加與農(nóng)村居民點用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。
4贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議與措施
4.1科學編制土地利用總體規(guī)劃
規(guī)劃是建設的龍頭，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要科學合理的土地規(guī)劃作為指導[6]。土地利用規(guī)劃要力求科學性。首先根據(jù)對贊皇縣城鄉(xiāng)建設用地情況的分析和預測，確定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和基礎設施用地的總量控制指標和相應的分類用地控制指標，并注意留有一定的彈性，為城鎮(zhèn)的發(fā)展留有一定余地。其次，建立城鄉(xiāng)用地集約利用評估體系，對新增加的城鄉(xiāng)建設用地及工礦、基礎設施等非農(nóng)建設用地制定相應政策，引導采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會經(jīng)濟相適應，根據(jù)各自不同的特點進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點，達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的互補，促進經(jīng)濟社會的良好發(fā)展。
4.2改革土地管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場
嚴格土地管理，完善土地制度，是確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的長遠之計，也是維護當前城市化穩(wěn)步推進的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮(zhèn)化進程的快速推進，近年來有的城鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)村土地自發(fā)（或隱性）變?yōu)榻ㄔO用地并進入市場流通的現(xiàn)象，使耕地保護受到威脅，土地市場受到?jīng)_擊，對城鎮(zhèn)化的健康有序推進極為不利。必須把農(nóng)村集體建設用地納入規(guī)范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢，在嚴格用途管制的前提下，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。農(nóng)村住宅用地制度必須與農(nóng)村社區(qū)建設相適應；必須打通城鄉(xiāng)住宅用地市場，解決農(nóng)民多余宅基地和多余房屋的合理流轉(zhuǎn)問題，提高宅基地和農(nóng)村房屋的利用率。
4.3推進農(nóng)村居民點整理，完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策
贊皇縣農(nóng)村居民點規(guī)模小、布局分散、環(huán)境差、土地利用率低。實施農(nóng)村居民點整理，有利于推動村莊搬遷改造，改善村民生活環(huán)境。贊皇縣逐漸進入經(jīng)濟的快速發(fā)展時期，對建設用地的需求越來越大，人地矛盾突出。實施“掛鉤”政策，運用經(jīng)濟手段對農(nóng)村建設用地進行整理[8]，通過將利用不合理和廢棄閑置的農(nóng)村建設用地整理為耕地，既適度減少農(nóng)村建設用地，使其轉(zhuǎn)化為耕地，又可以爭取更多的建設用地指標。
4.4加快土地信息系統(tǒng)的建設，實現(xiàn)土地管理科學化
土地利用是一個隨時空變化而變化的動態(tài)過程[9]。為適應土地管理的要求，要逐步實現(xiàn)土地管理的科學化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統(tǒng)，對土地利用進行動態(tài)監(jiān)測，及時了解土地信息的變化情況并進行調(diào)控和管理，確保土地管理的實時、高效，為土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供技術支持。
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關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；脫鉤模型；變化分析；保定市
中圖分類號：F301．23 文獻標識碼：A 文章編號：0439－8114（2012）05－0890-04
Study on the Dynamic of Urban－Rural Construction Land in Baoding
SUO Xi－na，XU Yue－ming，HU Jian
（College of Business， Hebei Agricultual University， Baoding 071001， Hebei， China）
Abstract： Along with the rapid development of industrialization and urbanization， more and more peasants are concentrating in urban areas， which cause the expansion of construction land area in both city and contryside． This change brings challenge to the control of construction land and threatens the food safety． The basic theory and approach of decoupling was introduced； and the decoupling model about urban－rural construction land was built inorder to study the relationship about the urban－rural construction land in Baoding． And other theories were applied to analyze the results． It was concluded that the urban and rural construction land was expanded separately； there was little relationship between them. The expansion of urban-rural construction land was extansive.
Key words： urban－rural construction land； decoupling model； changing analysis； Baoding city
隨著我國城鎮(zhèn)化水平提高，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，帶來的不是城鎮(zhèn)建設用地增加、農(nóng)村建設用地相應減少，而是城鄉(xiāng)建設用地總量同步增長的現(xiàn)象，致使耕地總量急劇下降，直接威脅糧食安全。剖析城鄉(xiāng)建設用地內(nèi)部發(fā)展變化，掌握發(fā)展規(guī)律，對開展內(nèi)部挖潛，緩解城鄉(xiāng)建設用地供求矛盾意義重大。
近幾年來，保定市經(jīng)濟發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，作為經(jīng)濟發(fā)展重要物質(zhì)載體的城鄉(xiāng)建設用地迅速擴張。采用脫鉤理論建立脫鉤模型對保定市城鄉(xiāng)建設用地內(nèi)部變化進行分析，并采用其他理論對其進行闡述，最后針對分析結(jié)果提出相關建議，以期為城鄉(xiāng)建設用地可持續(xù)發(fā)展提供參考。
1 項目區(qū)概況
保定市地處京、津、石三角腹地，是“大北京經(jīng)濟圈”兩翼之一，素有“京畿重地”、“首都南大門”之稱?，F(xiàn)轄3個區(qū)、4個市、18個縣，土地面積約占全省的1／9。2000-2008年是保定市經(jīng)濟、社會快速發(fā)展時期，二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值從558．6億元增加到1 333．9億元。作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展重要物質(zhì)載體的城鄉(xiāng)建設用地迅速擴張，2000-2008年，由202 094．1 hm2增加到227 741．8 hm2，總量增加25 647．7 hm2，其中城鎮(zhèn)建設用地由49 597．5 hm2增加到57 959．8 hm2，農(nóng)村建設用地由152 496．6 hm2增加到169 782．0 hm2。城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模急劇擴張是否合理，發(fā)展是否具有可持續(xù)性，直接影響到經(jīng)濟是否持續(xù)健康發(fā)展，甚至關系糧食是否安全。
2 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型建立
脫鉤理論被廣泛應用在不同學科領域，其含義為使具有響應關系的兩個或多個物理量之間的相互關系不再存在［1］。利用限制條件確定的臨界值劃分不同的脫鉤狀態(tài)，以此來表述兩個或多個物理量之間相互作用的程度。城鄉(xiāng)建設用地主要由城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地兩部分組成，城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展，就是城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地相互作用的過程。因此，以此理論建立脫鉤模型來闡述城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展變化相當貼切。
2．1 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤指標選取
2．1．1 城鄉(xiāng)建設用地變化主導驅(qū)動因素的確定 城鄉(xiāng)建設用地變化受自然、社會和經(jīng)濟等多種因素影響，不同因素對城鄉(xiāng)建設用地變化影響程度不同［2］，產(chǎn)生的結(jié)果也就不同。選取了國內(nèi)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、全社會固定資產(chǎn)投資、總?cè)丝?個因素作為城鄉(xiāng)建設用地變化的主要影響因素。2000-2008年城鄉(xiāng)建設用地變化主要影響因素如表1。通過灰色關聯(lián)度分析，2000-2008年各影響因素與城鄉(xiāng)建設用地的關聯(lián)度分別為rGDP＝0．768，r第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值＝0．733，r第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值＝0．770，r二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值＝0．748，r全社會固定資產(chǎn)投資＝0．657，r總?cè)丝冢?．975，總?cè)丝谂c城鄉(xiāng)建設用地的關聯(lián)度最大，因此確定總?cè)丝跒槌青l(xiāng)建設用地規(guī)模擴張的主導驅(qū)動因素。
2．1．2 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤指標的選取 英國學者萊溫斯坦的人口移動理論提到有利的經(jīng)濟因素是吸引移民的最重要因素；一般情況下，人口遷移凈流向常是從農(nóng)村流向城市。中國是典型的二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展遠快于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。依此分析，則中國的人口凈流向為從農(nóng)村不斷流入城鎮(zhèn)，人口的轉(zhuǎn)移必然會產(chǎn)生建設用地需求的變化。因此提出經(jīng)濟發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的提高，會使人口由農(nóng)村不斷流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設用地需求增加，而農(nóng)村建設用地則相應減少的假設。由此選取城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、農(nóng)村建設用地規(guī)模、城鎮(zhèn)人口及農(nóng)村人口作為脫鉤指標［3，4］。
2．2 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型建立
2．2．1 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型參數(shù) 脫鉤程度系數(shù)為增量人均城鎮(zhèn)建設用地與增量人均農(nóng)村建設用地的比例，即單位人由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)以后，占用城鎮(zhèn)建設用地與原占用農(nóng)村建設用地的轉(zhuǎn)化比例。脫鉤程度系數(shù)大小表示城鄉(xiāng)建設用地變化狀態(tài)。
2．2．2 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型構(gòu)建 參考前人的研究成果［5，6］，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型公式：
x＝（S城鎮(zhèn)／｜P城鎮(zhèn)｜）／（S農(nóng)村／｜P農(nóng)村｜）
式中，x為脫鉤程度系數(shù)；S城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)建設用地變化量；S農(nóng)村為農(nóng)村建設用地變化量；P城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)人口變化量；P農(nóng)村為農(nóng)村人口變化量。
2．2．3 城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型狀態(tài)規(guī)定 《城市用地分類和規(guī)劃建設用地標準》（GBJ137―1990）中城鎮(zhèn)人均建設用地指標最低為60 m2／人，最高為120 m2／人；《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188―1993）中農(nóng)村人均建設用地指標最低為50 m2／人，最高為150 m2／人?；诤戏ㄅc集約用地原則，單位人由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)以后，城鄉(xiāng)建設用地的轉(zhuǎn)化系數(shù)為0．4（60／150）～2．4（120／50）。以此作為脫鉤狀態(tài)臨界值，城鄉(xiāng)建設用地脫鉤狀態(tài)如下：
隨著單位人由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＜0，x＜0時，為強脫鉤狀態(tài)，視為理想的變化，處于第四象限；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＞0，x＜0時， 為強負脫鉤狀態(tài)，視為悖謬變化，處于第二象限；依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地轉(zhuǎn)化臨界值，細分一、三象限，S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＞0，0＜x＜0．4時，為弱脫鉤狀態(tài)，即占用農(nóng)村建設用地高級別向占用城鎮(zhèn)建設用地低級別轉(zhuǎn)換，視為弱正常變化；S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＞0，0．4＜x＜2．4，為擴張連接狀態(tài)，即占用農(nóng)村建設用地低級別向占用城鎮(zhèn)建設用地高級別轉(zhuǎn)換，視為不集約變化；S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＞0，x＞2．4，為擴張負連接狀態(tài)；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＜0，0＜x＜0．4，為弱負脫鉤狀態(tài)；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＜0，0．4＜x＜2．4，為衰退連接狀態(tài)；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＜0，x＞2．4，為衰退脫鉤狀態(tài)（圖1）。擴張連接狀態(tài)、擴張負連接狀態(tài)、強負脫鉤狀態(tài)、弱負脫鉤狀態(tài)、衰退連接狀態(tài)、衰退脫鉤狀態(tài)為違反指標規(guī)定轉(zhuǎn)換，不利于土地集約、可持續(xù)利用，視為畸形變化。
3 保定市城鄉(xiāng)建設用地脫鉤分析
3．1 保定市城鄉(xiāng)建設用地脫鉤分析
參考《河北省土地調(diào)查統(tǒng)計年鑒》收集2000-2008年9年數(shù)據(jù)，進一步整理得到2000-2008年4個指標的變化量，依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地脫鉤模型得出2001-2008年8年的脫鉤程度系數(shù)如表2。
隨著人口向城鎮(zhèn)流動，2000-2002年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模不斷擴大（S城鎮(zhèn)＞0），同時農(nóng)村建設用地規(guī)模呈現(xiàn)同步擴張（S農(nóng)村＞0），脫鉤程度系數(shù)大于0．4小于2.4，城鄉(xiāng)建設用地處于擴張連接狀態(tài)。到2003年，則轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設用地增加（S城鎮(zhèn)＞0）、農(nóng)村建設用地減少（S農(nóng)村＜0）的強脫鉤狀態(tài)，但理想變化持續(xù)時間不長，就變?yōu)閲乐氐幕伟l(fā)展；2004年，城鎮(zhèn)建設用地規(guī)?？s小（S城鎮(zhèn)＜0），而農(nóng)村建設用地規(guī)模擴張（S農(nóng)村＞0），脫鉤系數(shù)為－0．07，轉(zhuǎn)入強負脫鉤狀態(tài)；時隔1年，又回轉(zhuǎn)到擴張連接狀態(tài)；又經(jīng)過兩年，再次步入理想變化，2007年城鎮(zhèn)建設用地增加（S城鎮(zhèn)＞0），農(nóng)村建設用地略有減少（S農(nóng)村＜0），為強脫鉤狀態(tài)；到2008年再次退回到畸形變化，2008年城鄉(xiāng)建設用地脫鉤系數(shù)為25．72，處于擴張負連接狀態(tài)，人均建設用地嚴重超標。
整體來看，2000-2008年保定市城鄉(xiāng)建設用地呈現(xiàn)出不斷波動的變化趨勢，由畸形變化轉(zhuǎn)為理想變化再次退回到畸形變化；大體上呈現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地“雙擴張”態(tài)勢，個別年出現(xiàn)兩者此長彼消的理想態(tài)勢。
3．2 保定市城鄉(xiāng)建設用地脫鉤原因分析
2000-2008年保定市城鄉(xiāng)建設用地總量不斷增加，結(jié)構(gòu)不合理，究其原因主要有：
其一，發(fā)展觀念錯位，政府重經(jīng)濟而忽視城鄉(xiāng)建設用地集約利用。2000-2008年，保定市經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加快，城鎮(zhèn)化水平由15．36％上升到30．27％。經(jīng)濟增長需要城鄉(xiāng)建設用地作保障，政績觀念淡化了城鄉(xiāng)建設用地集約利用理念，導致城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模盲目擴張［7］。
其二，土地相關政策出臺及實行時效性強，持續(xù)性差。2000-2008年，國務院相繼出臺了多個土地管理相關文件，地方政府在理解和執(zhí)行方面存在時間性、階段性，執(zhí)行時效性強，但持續(xù)性差。如2004年國家連續(xù)出臺了4個土地相關文件，極為關注土地問題，政策的督導促使地方政府進一步加強建設用地管理，保定市城鎮(zhèn)建設用地甚至出現(xiàn)總量減少的現(xiàn)象，但隨著時間的發(fā)展，政策觀念淡化，政府管理放松，城鄉(xiāng)建設用地迅速退回到“雙擴張”狀態(tài)。
其三，農(nóng)村居民點特征導致農(nóng)村居民點整理見效慢。保定市農(nóng)村居民點布局分散，且以平房為主，占地面積大；農(nóng)民習慣自然院落形式居住，建筑密度和建筑容積率低。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大量閑置宅基地未得到再利用。分散、閑置的特征，使得農(nóng)村建設用地控制難度大，短期效果不明顯［8］。
3．3 保定市城鄉(xiāng)建設用地脫鉤分析結(jié)論
綜上所述，保定市城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展仍處于不協(xié)調(diào)的發(fā)展狀態(tài)。
其一，城鄉(xiāng)建設用地總量隨人口總量增加而增加，其結(jié)構(gòu)卻未隨人口結(jié)構(gòu)的變化而變化。
其二，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少尚未形成聯(lián)動機制，而是“各自為政式”發(fā)展，城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展仍以外延式擴張為主。
其三，城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展由外延式擴張向內(nèi)源式結(jié)構(gòu)調(diào)整空間大，存在可行性。從9年的發(fā)展變化可以發(fā)現(xiàn)，只要引導機制和監(jiān)督機制到位，就可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地向理性發(fā)展轉(zhuǎn)變。
4 相關理論對保定市城鄉(xiāng)建設用地脫鉤狀態(tài)的闡述
4．1 系統(tǒng)論闡述城鄉(xiāng)建設用地脫鉤狀態(tài)
系統(tǒng)論指世界上任何事物都可以看成是一個完整的系統(tǒng)，并且強調(diào)系統(tǒng)的發(fā)展與演化是內(nèi)部各子系統(tǒng)（或要素）之間不斷影響、相互作用的過程，子系統(tǒng)會影響母系統(tǒng)，母系統(tǒng)也會制約子系統(tǒng)。城鄉(xiāng)建設用地系統(tǒng)由城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地兩個子系統(tǒng)構(gòu)成，其發(fā)展變化是兩個子系統(tǒng)之間相互作用、不斷影響的過程。2000-2008年城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地規(guī)模大體呈現(xiàn)出“雙擴張”變化趨勢（個別年份除外），城鄉(xiāng)建設用地作為母系統(tǒng)，自然隨子系統(tǒng)不斷擴張而擴張，其結(jié)構(gòu)也就不可避免地表現(xiàn)為子系統(tǒng)“雙擴張”結(jié)構(gòu)。但是考慮到建設用地資源供給有限，城鄉(xiāng)建設用地不可能一直擴張發(fā)展，集約、可持續(xù)發(fā)展將是其最終選擇。因此，建立城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地聯(lián)動機制，挖掘農(nóng)村建設用地整理潛力，改擴張式規(guī)模發(fā)展為內(nèi)源式結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展，改變子系統(tǒng)發(fā)展方向及結(jié)構(gòu)，才能使母系統(tǒng)處于良性發(fā)展。
4．2 城鄉(xiāng)關系理論闡述城鄉(xiāng)建設用地脫鉤狀態(tài)
城鄉(xiāng)關系體現(xiàn)為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的相互作用、相互制約過程，城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟史就是一部城鄉(xiāng)關系“分離－對立－融合”的變化史。城鄉(xiāng)土地是經(jīng)濟發(fā)展的載體，其發(fā)展變化也離不開“分離－對立－融合”?！胺蛛x”即城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地規(guī)模“各自為政式”發(fā)展，“對立”即城鎮(zhèn)建設用地增加伴隨農(nóng)村建設用地相應減少的此長彼消式發(fā)展。從表2不難看出，2000-2002年兩者處于分離狀態(tài)，到2003年出現(xiàn)對立狀態(tài)，這種狀態(tài)持續(xù)了1年，又回轉(zhuǎn)到分離狀態(tài)，直到2007年再次出現(xiàn)對立狀態(tài)，2008年再次后退到分離狀態(tài)?？梢姵青l(xiāng)建設用地互動呈現(xiàn)出“分離－對立－再分離”變化。從整體趨勢分析，隨著相關土地政策的出臺與實施，城鄉(xiāng)建設用地最終會逐步走向?qū)α顟B(tài)。
4．3 人地關系理論闡述城鄉(xiāng)建設用地脫鉤狀態(tài)
我國人多地少，人地矛盾突出。2000-2008年，保定市城鎮(zhèn)化水平由15．36％上升到30．27％，城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地比例由32.5%變化為34.2%。城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)未隨人口結(jié)構(gòu)的變化而變化，相反出現(xiàn)“雙擴張”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)建設用地發(fā)展壓力增大，農(nóng)村建設用地浪費嚴重，使得人地矛盾更為突出。
5 保定市城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約、集約發(fā)展對策
5．1 開展農(nóng)村居民點整理工作
保定市農(nóng)村居民點分布廣、規(guī)模小、數(shù)量多，人均居住面積嚴重超標，整理空間大，且城鎮(zhèn)化水平不斷提高，整理可行性強。因此，開展居民點整理，挖掘農(nóng)村建設用地潛力，調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地集約利用，促進土地可持續(xù)利用。
5．2 建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌聯(lián)動機制
城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)變化應該響應人口結(jié)構(gòu)的變化，只有建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌聯(lián)動機制，挖掘農(nóng)村建設用地潛力，才能緩解城鎮(zhèn)建設用地壓力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地整體合理布局［9，10］。
5．3 加強城鄉(xiāng)建設用地科學引導和審批管理
城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地尚未形成協(xié)調(diào)互動的統(tǒng)籌聯(lián)動關系，應加強對相關政策的科學引導和政策實施的監(jiān)督力度，強化城鄉(xiāng)建設用地審批管理，以保障其聯(lián)動機制的形成。
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關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤選址
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
1、當前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點選址研究側(cè)重點
當前，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點分析農(nóng)村建設用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設用地的潛力和農(nóng)村建設用地整理的適宜性。
有學者通過預測規(guī)劃目標年農(nóng)村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設用地標準相乘，得到預測目標年農(nóng)村建設用地的規(guī)模，以現(xiàn)狀農(nóng)村建設用地與預測目標年農(nóng)村建設用地的規(guī)模之差來考察農(nóng)村建設用地整理的潛力。
還有學者采用建設用地需求的供給率來定量分析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的潛力，即建設用地需求的供給率=規(guī)劃目標年農(nóng)村居民點的整理潛力／規(guī)劃目標年城鎮(zhèn)建設用地需求量×l00％，得出農(nóng)村居民點整理對規(guī)劃期末新增建設用地需求的滿足程度。
對于拆舊地塊整理的適宜性，有學者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經(jīng)濟狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點總面積、居民點戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標，采用特爾菲法和層次分析法，對指標進行標準化，建立評價模型，將農(nóng)村建設用地分為四類區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。
這些研究都是針對區(qū)域農(nóng)村建設用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當前建設用地需求不斷增長、城市化進程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點項目區(qū)選址的考慮因素
掛鉤試點一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經(jīng)濟條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點選址的合理性，確保掛鉤試點的實施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質(zhì)構(gòu)造相對穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。
拆舊地塊選址應考慮土壤質(zhì)地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實現(xiàn)整理還耕。為保證拆舊地塊實施后與周圍景觀協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)范推進以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農(nóng)用地共同進行整治。
2.2規(guī)劃條件
根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），掛鉤試點縣(區(qū)、市)應依據(jù)專項調(diào)查和掛鉤試點專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃。因而，項目區(qū)的選址必須符合試點專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項目選址合法性的前提。
2.3區(qū)位條件和經(jīng)濟條件
區(qū)位，或者是經(jīng)濟區(qū)位，是地理范疇上的經(jīng)濟增長帶或經(jīng)濟增長點及其輻射范圍，是資本、技術和其他經(jīng)濟要素高度積聚的地區(qū)，也是經(jīng)濟快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點項目的實施既包括對建新地塊的建設，對拆舊地塊涉及農(nóng)民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展較快，具備較強的經(jīng)濟實力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農(nóng)民意愿
掛鉤試點工作以保護耕地、保障農(nóng)民土地權益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標。在試點的選址過程中要充分吸收當?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，尊重農(nóng)民意愿，真正使掛鉤試點的實施做到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，做到支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。
3、結(jié)論
掛鉤試點的實施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農(nóng)戶舊宅整理復墾，實現(xiàn)農(nóng)民在建新地塊內(nèi)集中居住，促進土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。掛鉤試點的根本目的是改善農(nóng)民居住條件，增加農(nóng)民收入，推進城市化進程，使廣大農(nóng)民真正實現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點的選址，確保好事辦好。
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關鍵詞：快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村規(guī)劃、規(guī)劃失效、控制與引導、編制體系、管理機制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A文章編號：
1 發(fā)展背景
畢節(jié)市地處烏蒙山區(qū)中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過渡的傾斜地帶，境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區(qū)和喀斯特地貌區(qū)。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，特別是《國務院關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕2號）和貴州“工業(yè)強省”戰(zhàn)略實施以來，畢節(jié)市城鄉(xiāng)面貌日新月異。據(jù)統(tǒng)計，畢節(jié)市的城鎮(zhèn)化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮(zhèn)化率為30.17%，進入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。畢節(jié)市正處于從以鄉(xiāng)村建設為主邁向以城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)村建設并重的發(fā)展階段，在空間規(guī)劃上偏重城市規(guī)劃，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃，使其面臨著城鄉(xiāng)建設空間沖突和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作失效兩個方面的突出矛盾。
1.1 建設空間矛盾突出
由于地處云貴高原過渡地帶的山地地區(qū)，畢節(jié)市適宜建設用地破碎零散，同時隨著整體發(fā)展環(huán)境和交通條件的改善，城鄉(xiāng)建設用地空間矛盾突出。
（1）城市空間拓展迅速
根據(jù)畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃，其城市規(guī)模將從2010年的45萬人、32平方公里發(fā)展至2030年的160萬人、190平方公里。畢節(jié)市中心城區(qū)將進入迅速擴張階段，建設用地平均每年增加16平方公里，兩年時間現(xiàn)狀城區(qū)將擴大一倍。
圖1畢節(jié)市中心城區(qū)2010年與2030年建設用地對照圖
（2）鄉(xiāng)村建設需求旺盛
畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)自然村落數(shù)量多且空間分布分散。據(jù)統(tǒng)計，2012年末，畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有村莊225個，村莊密度達到23個/百平方公里，農(nóng)村人口約60萬人。
經(jīng)過二十多年的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，畢節(jié)市“三農(nóng)”建設取得長足發(fā)展，尤其是農(nóng)村家庭收入有了大幅提高。2012年，農(nóng)村居民人均純收入分別達到4926元。農(nóng)民收入提高，急需改善居住環(huán)境，促使農(nóng)村建設需求迅速釋放，同時由于鄉(xiāng)村建設粗放、無序，導致用地需求量大。
1.2 規(guī)劃管理失效嚴重
在快速城鎮(zhèn)化初期，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作常偏重于城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的研究，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設在快速城鎮(zhèn)化過程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉(xiāng)村建設需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設空間矛盾導致了規(guī)劃管理失效現(xiàn)象的出現(xiàn)。
規(guī)劃失效的一個表現(xiàn)是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無法開展。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃是核發(fā)“一書兩證”（規(guī)劃項目選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證）的依據(jù)，鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的依據(jù)。一方面，由于缺乏鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門目前已停止核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證；另一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，重點對城市發(fā)展目標和建設用地布局進行了研究和安排，而沒有對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、空間布局做出具體安排，在沒有編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃的情況下，難以指導鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和鄉(xiāng)村建設管理。
規(guī)劃失效的另一個表現(xiàn)是鄉(xiāng)村違法建設現(xiàn)象嚴重。由于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外出務工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求以及農(nóng)民收入的提高，鄉(xiāng)村建設需求日益增加。在鄉(xiāng)村建設得不到合理疏導的情況下，鄉(xiāng)村違法建設活動亦日漸增多。
2 原因分析
規(guī)劃編制與管理上“重城市輕農(nóng)村”、“重管制輕疏導”是導致并加劇“建設空間矛盾”和“規(guī)劃管理失效”的兩個主要原因。
2.1 規(guī)劃編制上“重城市輕農(nóng)村”
受行政體制、城市經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)劃體系等客觀條件的制約，畢節(jié)市在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作上出現(xiàn)“重城市輕農(nóng)村”，主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的針對性和前瞻性不足。
首先，缺乏對鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設進行針對性研究。一方面是畢節(jié)市原為畢節(jié)地區(qū)，受行政職能的限制，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理職能由縣一級人民政府及其城鄉(xiāng)行政主管部門承擔，其規(guī)劃編制工作集中于縣城的城市規(guī)劃而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)；另一方面是經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達，政府在規(guī)劃編制費用上的預算較少，難以滿足全面開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的需要，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作。由于當前城市總體規(guī)劃偏重城市建設用地的規(guī)劃布局，對鄉(xiāng)、村建設用地沒有做出具體安排，難以指導鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，導致現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃難以滿足城鄉(xiāng)空間拓展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設的要求。
其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求對城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進行前瞻性創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實施以前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)體系著重于城市規(guī)劃，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制上的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范不完善，難以指導城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實施明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個層面規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的諸多問題仍有待解決，如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)能否布置鄉(xiāng)村建設用地、能否批準鄉(xiāng)村建設、能否核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證、發(fā)證的依據(jù)是什么等等，需要在相關的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標準的修改中進行完善。
2.2 規(guī)劃管理上“重管制輕疏導”
受城市建設用地指標的困擾，城市政府存在“城市建設用地指標與鄉(xiāng)村建設用地指標此消彼長”的認識誤區(qū)。同時，由于缺乏規(guī)劃指導，在鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理上，采取了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止進行鄉(xiāng)村建設”的一刀切規(guī)劃管理方式。這種以管制為主導的規(guī)劃管理方式導致了各相關行政主管部門之間的管理工作出現(xiàn)脫節(jié)，主要表現(xiàn)在部門之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足。
首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門管理的不協(xié)調(diào)。一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，沒有安排鄉(xiāng)村建設用地，為保障總體規(guī)劃的順利實施，規(guī)劃行政主管部門要求禁止在中心城區(qū)范圍內(nèi)嚴禁鄉(xiāng)村建設；另一方面，國土資源行政主管部門則每年都有新增的宅基地建設用地指標。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，進行鄉(xiāng)村建設的“建設單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”，中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設因為城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門無法核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證而無法落地，使區(qū)內(nèi)大量鄉(xiāng)村建設的合理需求失去了合法的建設途徑，從而導致違法建設嚴重和規(guī)劃管理成本增加。
其次，相關部門在鄉(xiāng)村建設計劃上缺乏統(tǒng)籌。當前，多個部門在分頭推進農(nóng)村各項建設，如交通部門的通村公路建設、教育部門的教師周轉(zhuǎn)房核學生宿舍、住建部門的危房改造和棚戶區(qū)改造計劃、發(fā)改部門的生態(tài)移民搬遷、水利部門的飲水工程等等，這些工程的建設缺乏統(tǒng)籌安排，導致城鄉(xiāng)的無序建設和重復建設。
3 途徑探索
針對前文闡述的現(xiàn)實問題和原因分析，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理上應堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，運用控制與引導并重的工作方法充實城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理體系。
3.1 充實城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系
畢節(jié)市正處在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關鍵時期，政府職能的轉(zhuǎn)型、城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和城市空間的跨越都需要有一個完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作為支撐。
（1）加強城鄉(xiāng)空間一體化規(guī)劃
畢節(jié)市政府提出跨越式同城化發(fā)展戰(zhàn)略，跳出七星關、大方原有城區(qū)在中部地區(qū)建設新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，由于原來城市建成區(qū)范圍較小，按照城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍，其范圍內(nèi)大部分地區(qū)仍為鄉(xiāng)村地區(qū)，在未來一段相當長的時期內(nèi)鄉(xiāng)村建設仍是城鎮(zhèn)化的一個重要組成部分。同城化戰(zhàn)略的提出，使原來處于城市邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市建設的核心地區(qū)，要求加強城鄉(xiāng)建設空間的統(tǒng)籌規(guī)劃研究，在城市總體規(guī)劃層面建立城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設用地空間的矛盾。
首先，統(tǒng)籌確定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)模。當前多數(shù)城市在編制總體規(guī)劃時，重點放在了城市發(fā)展規(guī)模的研究上，鮮有對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模進行研究，從而導致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏功能定位和發(fā)展規(guī)模上的指導。應充分研究城鄉(xiāng)發(fā)展的動力機制和需求，激發(fā)城鄉(xiāng)各層面對發(fā)展的積極主動性，根據(jù)規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)化率來確定鄉(xiāng)村人口和建設用地的規(guī)模，指導鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃。
其次，劃定鄉(xiāng)村建設用地空間增長邊界。在編制城市總體規(guī)劃時，除劃定城市空間增長邊界外，還應提出鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的建設空間范圍，劃定鄉(xiāng)村建設用地空間增長邊界，以指導下層次的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)村建設用地標準和安排建設用地布局。
圖2城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設用地空間增長邊界示意圖
（2）制定鄉(xiāng)村用地分類標準
按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個層面的規(guī)劃?！冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設用地標準（GB 50137—2011）》的修改將建設用地共分為六個中類：城鄉(xiāng)居民點建設用地（H1）、區(qū)域交通設施用地（H2）、區(qū)域公用設施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設用地（H9）；其中城鄉(xiāng)居民點建設用地（H1）細分為四個小類，包括城市建設用地（H11）、鎮(zhèn)建設用地（H12）、鄉(xiāng)建設用地（H13）和村建設用地（H14）。
2011版用地分類標準中城市建設用地、鎮(zhèn)建設用地、鄉(xiāng)建設用地和村建設用地的劃分與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃相對應，為總體規(guī)劃中實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地布局全覆蓋奠定了基礎。但是，對鄉(xiāng)、村建設用地的分類標準還沒有制定，需在此基礎上，根據(jù)鄉(xiāng)村實際和發(fā)展需求制定鄉(xiāng)建設用地、村建設用地分類標準，指導鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制。
（3）充實鄉(xiāng)村建設規(guī)劃內(nèi)容
制定一個開放、可生長、可持續(xù)、剛性與彈性兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村建設規(guī)劃。通過該規(guī)劃實現(xiàn)統(tǒng)籌安排農(nóng)村道路交通設施、公共服務設施、市政公用設施和農(nóng)村村民住宅建設，控制和引導農(nóng)村建設與城市開發(fā)建設的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障和促進征地、拆遷、基礎設施建設和企業(yè)落地等各項核心工作順利推進。
第一，建立農(nóng)民建房檔案管理制度。開展調(diào)查摸底工作，充分了解農(nóng)村村民住房建設需求，將農(nóng)民住房情況分類進行建立檔案管理，詳細登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報”的方式，由村委會組織村民進行個人建房申報，經(jīng)村委會、鎮(zhèn)政府審核后報城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門納入規(guī)劃進行統(tǒng)籌安排，明確近期建設任務。
第二，提高鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的針對性和可操作性。規(guī)劃作為實施總體規(guī)劃的行動計劃，找準抓手逐步解決問題。探索多樣化的農(nóng)民住房用地管理模式和住房建設模式，合理確定農(nóng)民住房建設規(guī)模、布局和標準；確定新型農(nóng)村社區(qū)選址，控制引導村民建房；逐步完善市政公用設施、綜合交通系統(tǒng)、農(nóng)村基本公共服務設施和環(huán)境衛(wèi)生設施；開展美化工程，塑造具有地方特色的現(xiàn)代景觀風貌。
第三，銜接國土部門用地管理。按照國土資源行政主管部門的要求，城市建設征用集體土地的，應返還10%的用地作為集體建設用地，發(fā)展集體經(jīng)濟和配套設施建設。若城鄉(xiāng)規(guī)劃中沒有鄉(xiāng)村建設用地布局，則國土資源行政主管部門無法將返還建設用地落地，導致城市與鄉(xiāng)村建設的用地矛盾進一步激化。
3.2 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機制
由于地處山區(qū)，畢節(jié)市適宜建設用地資源緊缺，在城市建設需求和鄉(xiāng)村建設需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設空間矛盾日漸凸顯。如何促進城市建設與鄉(xiāng)村建設之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理依據(jù)和管理程序，成為畢節(jié)市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵，也將影響未來的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。
（1）制定鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理辦法
通過該管理辦法的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國土、住建等行政主管部門對鄉(xiāng)村建設的管理。管理辦法的主要內(nèi)容包括：細化鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的申請、審查、核發(fā)程序；規(guī)定鄉(xiāng)村建設標準；明確新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)模和規(guī)劃選址，劃分為鄉(xiāng)村建設控制區(qū)和鄉(xiāng)村建設引導區(qū)兩類地區(qū)；明確農(nóng)村村民住宅建設申請條件；明確農(nóng)村村民住宅建設標準。
（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設時序
推進新型農(nóng)村社區(qū)建設試點工作。充分銜接上層次規(guī)劃（土地儲備、基礎設施建設、工業(yè)企業(yè)建設）和新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（危房改造、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、“五園”新村建設、生態(tài)文明家園建設），選擇投資省、見效快、帶動效果明顯的試點。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的建設計劃，協(xié)調(diào)多種渠道籌措資金，統(tǒng)籌安排各項政策性資金投入，撬動村民積極有序地參與新型農(nóng)村社區(qū)建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
4 結(jié)語
畢節(jié)市正從經(jīng)濟、社會發(fā)展相對落后進入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設空間拓展均處在轉(zhuǎn)型當中，規(guī)劃將在城鄉(xiāng)發(fā)展中起著龍頭作用。因此，充實的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作的基礎和有力保障，作者仍將在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作中嘗試作出有益的探索。
參考文獻：
1.仇保興，《追求繁榮與舒適——轉(zhuǎn)型期間城市規(guī)劃、建設與管理的若干策略》，中國建筑工業(yè)出版社，2002.05.
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3.王蒙徽，《廣州城市發(fā)展中失地農(nóng)民城市的問題研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2011.08.
關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；規(guī)劃選址
中圖分類號： F291 文獻標識碼： A
引言
隨著社會的發(fā)展，國家針對出現(xiàn)的城鄉(xiāng)建設用地矛盾問題出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤宏觀政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義，不僅能夠大力推進經(jīng)濟建設的進一步發(fā)展，也能提高我國城鎮(zhèn)化進程的節(jié)奏，同時有利于實現(xiàn)“保持耕地總量動態(tài)平衡”這一目標和加快我國新農(nóng)村建設的步伐。
1、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤概念
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指進行城鄉(xiāng)建設的時候用地的增加和農(nóng)村居民用地的減少他們之間的一種關系。到目前為止，我國已經(jīng)制定了相關城市建設用地的規(guī)定，即根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發(fā)[2008]138號)規(guī)定，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤主要是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干個擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊共同組成一個建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū)），并采取相應的措施對土地進行新建和整理復墾，在確保項目區(qū)內(nèi)各類土地面積達到平衡的狀態(tài)，最終能夠使得耕地有效面積得到很大的增加，從而使得耕地的質(zhì)量得到提高，節(jié)約集約利用建設用地，更好的實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局合理。
2、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的原則
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的指導基礎是科學的發(fā)展觀，從保護耕地、保護農(nóng)民的合法權益為根本出發(fā)點，使得農(nóng)村、農(nóng)民的生產(chǎn)以及生活條件在很大程度上得到提高，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標，將用地結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化以及對布局進行調(diào)整作為重點。那么實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要堅持以下原則：
①合理規(guī)劃和統(tǒng)籌相關工作，合理優(yōu)化城鄉(xiāng)用地，優(yōu)化布局，最大程度上實現(xiàn)土地節(jié)約化，同時促進城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。
②建新拆舊規(guī)模主要的目標是以掛鉤周轉(zhuǎn)指標安排項目區(qū)作為建設，對實施進度進行相應的調(diào)控，對計劃目標進行考核。
③項目區(qū)實施是整個部分的重點，實行行政轄區(qū)和項目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，保證項目能夠進入正常實施后，逐漸的使耕地有效面積得到增加，從而使得耕地質(zhì)量得到很大的提高，但是要保證建設用地總量沒有突破原有規(guī)模。
④因地制宜，對其進行統(tǒng)籌的安排。
⑤維護人民群眾的利益。
⑥促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持以工帶農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展道路。
3、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤存在的問題
3.1、對掛鉤政策的認識存在偏差
主要是從兩個方面存在著偏差，一方面是一些地方將增減掛鉤工作的重視度不夠，只認為其是增加城鎮(zhèn)建設用地指標的一種方式方法，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設新農(nóng)村的具體統(tǒng)籌上存在著很大的誤區(qū)。或者是對于周轉(zhuǎn)指標的關注度過高，期望值過大，就存在只是片面的進行周轉(zhuǎn)指標的爭取。而另外一個方面是工作沒有按照相關的標準和要求進行，造成了各地村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后，從而使得增減掛鉤與土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設規(guī)劃存在很多的問題，銜接不夠。進行試點工作的時候，對于當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及建設新農(nóng)村的工作的相應工作都沒有做好，不能更好的推進整體的發(fā)展。
3.2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致利益偏向城市
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的主要內(nèi)容是將城市建新區(qū)與農(nóng)村拆舊區(qū)整合在一起形成一個總的項目區(qū)，項目區(qū)內(nèi)的耕地不發(fā)生變化作為前提，使得城市建設用地的供給可以大幅度的增加。從我國城鄉(xiāng)發(fā)展狀況看，我國的政策傾向主要存在著偏向城市。從而使得進行項目實施的時候，地方政府更注重城市利益的保護，違背了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的初衷，加上對農(nóng)村利益的侵犯，因此很難實施增減掛鉤項目，并給社會造成不穩(wěn)定因素。
4、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤選址方案
4.1、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤拆舊供給區(qū)域時序分析
農(nóng)村建設用地級差指數(shù)分析土地的肥沃程度對農(nóng)業(yè)用地的影響較大，但對于建設用地的影響較小，因此可以忽略土地肥沃程度對于建設用地級差地租的影響，但是好的區(qū)位條件能夠為經(jīng)濟建設帶來較大的貢獻，所以應該將區(qū)位條件定為影響建設用地級差地租的主要因素。一般而言級差地租高的區(qū)域，其區(qū)位條件較好，如區(qū)位條件好的區(qū)域主要用于能夠獲得較高經(jīng)濟收益的商業(yè)、區(qū)位條件差的主要用于農(nóng)業(yè)用地。因而，級差地租在一定程度上能夠客觀表征已經(jīng)利用的農(nóng)村建設用地的經(jīng)濟條件和區(qū)位條件。因此可以從區(qū)位條件、經(jīng)濟條件、農(nóng)戶意愿以及社會環(huán)境等四方面構(gòu)建指標體系計算農(nóng)村建設用地級差地租指數(shù)。其中選取到縣城中心的距離、交通通達度以及鄰近斑塊數(shù)以表征農(nóng)村建設用地的區(qū)位條件，選取投資強度、財政收入、城市化率以及人均收入作為表征農(nóng)村建設用地經(jīng)濟狀況的指標，選取愿意參與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤農(nóng)戶比例作為代表農(nóng)戶意愿的指標，選取教育水平和刑事案件發(fā)案率作為表征社會環(huán)境的指標。采用層次分析法得到各指標的權重，繼而通過綜合評價模型計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設用地級差地租指數(shù)。
4.2、城鎮(zhèn)建設用地需求區(qū)域時序分析
城市化進程中，城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的擴大必須是質(zhì)和量的同時提高，即在投入中要避免盲目擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，而應該將資本、人力、土地等投入資源按恰當比例投入以獲得合理的預期產(chǎn)出，走理性的發(fā)展道路，避免不必要的重復投資。城鎮(zhèn)建設用地需求區(qū)域的時空排序一定是在研究區(qū)域中土地利用效率較高、資源環(huán)境容量大、發(fā)展需求旺盛的區(qū)域的基礎上進行的，同時在城鄉(xiāng)建設用地總量保持不變的前提條件下，可以將農(nóng)村建設用地拆舊形成的指標優(yōu)先使用到城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾突出且城鎮(zhèn)建設用地效率較高的區(qū)域，以理性擴大城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。
4.3、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤選址方案確定
城鎮(zhèn)建設用地需求區(qū)域和農(nóng)村建設用地拆舊區(qū)域的時序安排，本著統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置，突出重點，分步實施;實施城鄉(xiāng)建設用地要本著使成本最小化，讓項目區(qū)內(nèi)的群眾能夠享有更方便和舒適的生活和生產(chǎn)環(huán)境的基本原則，把城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤在所開展的區(qū)域內(nèi)分為近期、中期和遠期的階段進行規(guī)劃。對于拆舊供給區(qū)域的近期規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)相關數(shù)據(jù)的計算結(jié)果擬選取具有較大的整理潛力，并且具有方便開展拆舊整理復墾條件、農(nóng)戶拆舊的意愿較為強烈的地區(qū)，具有特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢、存在較大整理潛力、耗費工程量和工程成本較低、投資強度較弱的區(qū)域選定作為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃的近期拆舊區(qū)，主要用將空心村和危房進行改造的模式開展拆舊整理。選取幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃中期拆舊區(qū)域，因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中以農(nóng)業(yè)用地為主，并且經(jīng)濟基礎較好、能夠釋放較大農(nóng)村建設用地整理潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，可采用片區(qū)化的整理模式，把空心村改造、遷村并點作為整理的重點在規(guī)劃中期進行。最后選擇幾個重要的城鎮(zhèn)作為規(guī)劃遠期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要注意的是通過走訪調(diào)查了解這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶的參與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的規(guī)劃的意愿，并且根據(jù)居民點的具體狀況緊張整改，即使不能在規(guī)劃近期和中期將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為拆舊區(qū)域，也應該考慮在遠期將其納入規(guī)劃中。
5、政策措施
5.1、行政措施
1）、統(tǒng)一思想，加強領導；2）科學規(guī)劃，分步實施；3）分類指導，完善政策；4）注重環(huán)保，保護傳統(tǒng)；
5.2、經(jīng)濟措施
1）建立多元化融資渠道；2）試行農(nóng)村建設用地整理股份機制；3）激勵農(nóng)村居民的搬遷意愿
5.3、技術措施
1）監(jiān)督規(guī)劃的貫徹實施；2）合理估算農(nóng)村建設用地價格；3）推行先進的方法和技術手段
結(jié)束語
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的推行，有利于滿足我國建設用地的需要，同時，也很好地保護了現(xiàn)有耕地。
參考文獻
摘要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目是引導城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，扎實推進農(nóng)村建設用地整理，促進節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，本文章就城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中農(nóng)戶安置補償，農(nóng)民拆遷意愿征詢等主要問題進行了探討。
關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤 拆舊地塊
一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的內(nèi)涵《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)【2008】138號）第二條“本辦法所稱城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標?！?/p>
二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤必須堅持的工作原則
首先以實際為出發(fā)點，必須符合規(guī)劃原則
現(xiàn)狀：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的拆舊地塊必須是土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查已確定的建設用地，包括農(nóng)村集體建設用地和國有工礦企事業(yè)單位破產(chǎn)、關閉搬遷后的廢棄地等，建新地塊包括用于拆舊區(qū)農(nóng)民安置用地和城鎮(zhèn)建設用地。
規(guī)劃：拆舊地塊必須是相關縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的可整理復墾區(qū)，建新地塊必須是相關縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的新增建設用地區(qū)。拆舊地塊和建新地塊同時要與相關縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃等相關規(guī)劃進行銜接。
其次掛鉤指標按計劃歸還，堅持增減平衡原則
完善相關實施計劃措施，嚴格按計劃編報項目計劃，項目區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標必須詳細敘述其主要用途。掛鉤周轉(zhuǎn)指標必須專項用于建新地塊，不得挪作他用，并應按照年度實施計劃優(yōu)先用于拆舊地塊農(nóng)村居民的安置和鄉(xiāng)村基礎設施等建設，使用后有節(jié)余的，可用于城鎮(zhèn)建設。項目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。項目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設占用耕地占補平衡。
三、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的精髓
1、充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民的權益
加大農(nóng)村建設用地整理法規(guī)和政策宣傳力度，引導農(nóng)民了解增減掛鉤項目的相關政策和法規(guī)，讓農(nóng)民群總充分認識到增減掛鉤工作是一項真實的利國利民的項目.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目是以保障農(nóng)民土地權益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，本項目的順利實施必須得到老百姓的支持，充分尊重農(nóng)民的意愿，項目拆舊地塊涉及到的農(nóng)戶有充分的知情權，國土部門在收集、整理項目拆舊區(qū)資源的時必須和當?shù)氐霓r(nóng)民簽署農(nóng)民意愿書，征求農(nóng)戶拆遷意見，確保農(nóng)戶同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛拆舊資源中。堅決反對強拆強建，切實維護農(nóng)民利益，讓農(nóng)民的參與需求技術和制度相結(jié)合。國土部門及編制工作人員到項目區(qū)所在地就農(nóng)戶拆遷拆遷意愿、規(guī)劃布局、工程設計與當?shù)馗鞣矫娴膶＜液腿罕娺M行座談，廣泛聽取各部門以及群眾的意見；編制小組人員深入調(diào)查，了解項目相關利益主體對項目實施的看法；組織當?shù)厝罕妳⑴c到項目的規(guī)劃中來，鼓勵群眾多提意見，提好意見，以保證本項目的順利進行
2、農(nóng)民的安置補償必須依法依據(jù)
涉及拆遷戶的安置房嚴格按國家規(guī)定一戶一宅進行安置，按國家規(guī)定的占地標準進行建設。新建住房用地安排在各村閑置建設用地。建設由村委統(tǒng)一申請，統(tǒng)一安置。同時，對拆舊區(qū)拆遷農(nóng)戶的補償主要以貨幣補償為主，征求權利人的意見，按照征地方面的程序、規(guī)定和政府相關補償標準進行補償。綜合考慮基礎設施和公共設施，人均住房面積不小于100平方米，實行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，并按可住房標準進行建設；配套基本生活設施，要求達到最起碼的入住條件;人均配套8平方米養(yǎng)殖、雜物房,集中建設，分戶飼養(yǎng);完善公共服務設施，建立暢通的對內(nèi)對外信息及交通網(wǎng)絡等。
3、加強增減掛專項資金使用管理力度，嚴格審批、專項使用
為確保 “增減掛”項目順利實施，當?shù)夭块T應將“增減掛”項目經(jīng)費納入財政年度預算，設立“增減掛”專項資金，由“增減掛”項目領導小組統(tǒng)一管理，實行專款專用。為了拓寬農(nóng)村建設用地整理的資金來源，除政府資金以外，也可已開辟集體、農(nóng)民和經(jīng)濟實體共同投資的多元投資渠道，可通過項目招標、合作、合資等形式，廣泛吸引境內(nèi)外資金的參與，促進農(nóng)村建設用地整理事業(yè)的發(fā)展。
4、項目區(qū)實施前后土地權屬變更造冊登記
土地權屬關系調(diào)整是指對規(guī)劃后的土地產(chǎn)權進行調(diào)整，其目的是既能增加有效耕地面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；又能切實保護當事人的合法土地權利，避免發(fā)生土地權屬爭議，使規(guī)劃后的土地產(chǎn)權關系明確；促進社會穩(wěn)定。將土地開發(fā)整理權屬管理各項工作做細、做實、做好，為土地開發(fā)整理事業(yè)提供有力的法律支持和產(chǎn)權保障，促進土地開發(fā)整理事業(yè)的健康發(fā)展。同時最大限度地發(fā)揮土地生產(chǎn)力，促進項目區(qū)社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展。為此從以下方面開展土地的權屬調(diào)整工作。
5、公眾參與是增減掛鉤項目能否順利實施關鍵
公眾參與是為了充分了解社會各界人士從各自不同的角度對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的態(tài)度和觀點，反映他們的意見和建議。從而使項目的建設更加民主化、公眾化，從而避免片面性和主觀性，使建設項目的規(guī)劃、設計、施工和運行更加完善，更加合理，使項目的順利實施引導城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局進一步優(yōu)化，推進土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)長遠發(fā)展。技術承擔單位和國土部門、各級政府部門人員一道進行實地踏勘，充分聽取當?shù)卮迕竦囊庖?。發(fā)放征求意見書，逐戶獲取村民的對拆舊區(qū)、建新區(qū)、安置區(qū)的意見。獲得項目區(qū)的基礎資料，經(jīng)過綜合分析、整理后實施規(guī)劃草案，并再次征求意見，以使項目實施規(guī)劃方案更切合實情。
參考文獻：
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