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現(xiàn)將經(jīng)吉林省人民政府批準，由吉林省監(jiān)察廳、土地管理局聯(lián)合下發(fā)的《吉林省關于違反土地管理法律法規(guī)行政紀律處分的規(guī)定》轉發(fā)給你們，供參考。
附：吉林省監(jiān)察廳、土地管理局關于違反土地管理法律法規(guī)行政紀律處分的規(guī)定
（1989年12月6日）
為認真貫徹土地管理法律、法規(guī)，切實保護耕地，特制定違反土地管理法律、法規(guī)的行政紀律處分規(guī)定。
第一條 本規(guī)定適用于國家行政機關工作人員和由國家行政機關任命的企業(yè)、事業(yè)單位的領導干部。
國營企業(yè)職工的行政處分，按國務院1982年4月10日的《企業(yè)職工獎懲條例》有關規(guī)定執(zhí)行。
第二條 對違反國家《土地管理法》和《吉林省土地管理條例》（以下簡稱《條例》）的，除依照有關法律、法規(guī)和政策給予行政處罰外，按照本規(guī)定給予行政紀律處分。
第三條 對違反《土地管理法》第43條和《條例》第66條規(guī)定的給予下列政紀處分：
（一）違法占用城市市區(qū)土地120平方米以下（含本數(shù)，下同），耕地2000平方米以下，其它土地6000平方米以下的，給予行政警告至降職處分。
（二）違法占用城市市區(qū)土地120平方米以上（不含本數(shù)，下同）500平方米以下，菜田2000平方米以下，耕地2000平方米以上10000平方米以下，其它土地6000平方米以上20000平方米以下的，給予行政記過至撤職處分。
（三）違法占用城市市區(qū)土地500平方米以上2000平方米以下，菜田2000平方米以上5000平方米以下，耕地10000平方米以上40000平方米以下，其它土地20000平方米以上60000平方米以下的，給予行政記大過至魁留用察看處分。
（四）違法占用城市市區(qū)土地2000平方米以上，菜田5000平方米以上，耕地40000平方米以上，其它土地60000平方米以上的，給予行政降職至魁處分。
第四條 違反《土地管理法》第46條第2款和《條例》第70條規(guī)定的，給予行政記大過至魁處分。
第五條 按照《土地管理法》第47條和《條例》第58條規(guī)定，需給予行政處分的，按下列情形分別處理：
（一）非法交易額一萬元以下，給予行政記過至撤職處分。
（二）非法交易額一萬元以上，給予行政記大過至魁處分。
第六條 違反《土地管理法》第48條和《條例》第66條規(guī)定的，按本規(guī)定第三條分別給予行政處分。
“無權批準”中屬于非土地管理部門辦理審批的，對無權批準部門的領導及直接責任者，給予行政記大過至撤職處分。
第七條 違反《土地管理法》第49條和《條例》第62條規(guī)定的，除給予行政處分外，有關經(jīng)濟問題的處理按照《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1987〕58號文件）規(guī)定執(zhí)行。
第八條 違反《條例》第18條規(guī)定的，給予行政警告至記大過處分。
第九條 違反《條例》第19條第1款、第31條第1款、第43條規(guī)定的，給予行政記過至撤職處分。
第十條 違反《條例》第20條規(guī)定的，給予行政記大過至撤職處分。
第十一條 對違反《土地管理法》和《條例》的違紀人員的政紀處分，由土地管理部門提出處分意見，由其所在單位按干部管理范圍和行政處分審批權限報批。處分決定抄送土地管理部門備案。違紀單位不同意土地管理部門提出的處分意見的，報上級人民政府監(jiān)察部門處理。
你局《關于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關問題的請示》（皖土［法］字［1993］第062號）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復如下：
一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。人民政府對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經(jīng)縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。
二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國家建設使用其他單位使用的國有土地，而使原使用單位實際受到的直接損失?！斑m當補償”是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設單位應當負責有關搬遷費用。
你局《關于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關問題的請示》（皖土［法］字［1993］第062號）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復如下：
一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。
人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。
人民政府對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)2年未使用的；不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。
收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。
公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經(jīng)縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。
二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國家建設使用其他單位使用的國有土地，而使原使用單位實際受到的直接損失。“適當補償”是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設單位應當負責有關搬遷費用。
關鍵詞：土地資源 管理 法律價值 應用 研究
實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的平衡是衡量土地有效管理的標準，同時也是衡量法律制度對土地管理是否具有價值。國家是土地管理的主體，承擔著土地資源管理的重要手段。利用法律對土地資源進行有效管理主要表現(xiàn)在對土地資源的利用和規(guī)劃，土地使用權制度的完善等多方面[1]。法律價值有效管理重點是對土地資源利用進行市場調節(jié)。土地資源有效管理涉及到經(jīng)濟、民事、行政等制度，必須要協(xié)調完善這三種制度才能夠實現(xiàn)對土地資源的有效管理。
1 土地資源有效管理分析
土地是人們賴以生存的根本，我國人口眾多，由于以往沒有注意土地資源的有效管理，出現(xiàn)土地資源浪費嚴重。對土地資源進行有效管理成為目前面臨的重大問題。與土地資源相關的法律法規(guī)是由于土地資源稀缺，提高土地資源有效管理而出現(xiàn)的，人們按照法律要求獲得土地資源是受到法律保護的[2]。隨著時間的推移，法律法規(guī)的實施效果不明顯。沒有實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及社會效益三者之間的合理規(guī)劃，也沒有達到土地資源有效管理的要求。在這種情況下，實現(xiàn)土地資源的有效管理要利用法律調整好土地資源的生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益三方面的內容。協(xié)調這三個方面的管理，能夠實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源的有效利用。其中優(yōu)化配置流程見圖1。
圖1 土地有效利用結構
其中，土地的經(jīng)濟效益決定因素在于土地的用途、土地的地理位置以及土地的產(chǎn)出等，在很多情況下土地有很多利用方式。土地社會效益的決定因素在于養(yǎng)育人類的功能，那么決定土地的社會因素有人口數(shù)量、生產(chǎn)效率以及經(jīng)濟發(fā)展等。土地的生態(tài)因素在影響生態(tài)系統(tǒng)的因素，也取決于土地利用過程中涉及的法律、經(jīng)濟等原因。利用法律對土地進行有效管理要明確土地資源效益的相互關系，土地資源的有效管理是實現(xiàn)土地效益最大化的保證，體現(xiàn)了法律公平價值[3]。正確處理環(huán)境保護和社會發(fā)展的關系，要公平的對待人們的各種需要，單純的強調經(jīng)濟發(fā)展忽視環(huán)境保護，不能達到土地資源的有效利用。正確處理好環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展方面的關系，能夠實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，這樣才能時間土地資源的有效利用，實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益的最大化。
2 土地資源有效管理存在的法律困境
隨著與土地資源有效利用相關的法律制度不斷推行，總結關于土地資源有效利用的法律規(guī)范可以分為四個層次。第一，憲法規(guī)范確立了土地公有制和土地使用權兩項基本制度，任何組織或者個人都不能侵占買賣土地和采用其他形式轉讓土地。第二，土地行政法律規(guī)范，主要包括土地行政規(guī)范、土地行政行為規(guī)范、土地行政救濟規(guī)范等，是關于土地行政管理體制的內容，體現(xiàn)在土地保護和耕地保護以及建筑管理等方面[5]。第三，土地的民事法律規(guī)范主要包括民法中不動產(chǎn)權利的法律規(guī)范和土地管理法中土地物權的法律規(guī)范。土地是一種重要的不動產(chǎn)，《民法通則》和《物權法》中有關財產(chǎn)權的范圍、取得、變更和行使等內容，都是適用于土地使用權的規(guī)制。第四，經(jīng)濟法律規(guī)范，主要包含土地利用規(guī)范以及國家的經(jīng)濟行為規(guī)范，財政法律規(guī)范、稅收法律規(guī)范、價格法律規(guī)范等。第五，刑事的訴訟法律規(guī)范要規(guī)定，要加大打擊土地違法行為的力度，訴訟解決有關土地利用提供法律依據(jù)。
土地資源的有效利用效率不高，社會效率、經(jīng)濟效益、社會效益以及資源效益出現(xiàn)失衡，其中難點在于法律制度的基本價值公平和效率的選擇。管理制度的維護和認可依賴社會主張的價值觀念。目前可利用的土地資源稀缺，不同主題之間會產(chǎn)生利益沖突。土地資源的生產(chǎn)過程要通過一定的方式分配使用，獲得人們的生產(chǎn)和分配占有預先決定的，產(chǎn)品的分配在人們生產(chǎn)體系和分配體制占有重要地位，不同主體之間存在生產(chǎn)利益的沖突。土地的產(chǎn)權制度按照共有財產(chǎn)的私有化模式，能夠有效的解決土地問題，實現(xiàn)對土地資源的有效管理[5]。法律制度在土地資源管理中也存在單調性，法律制度的可行性差，任何制度都是靜態(tài)不變的，產(chǎn)權制度是一種重要的法律安排制度，單一性的管理和法律制度的可行性差都是影響土地資源有效管理的法律問題。
3 法律制度在土地資源管理中的實施
一方面，對土地資源進行有效管理能夠明確規(guī)范土地利用的合理性，土地資源的有效管理是自上而下的過程，下級的規(guī)劃政策必須要服從上級，在利用規(guī)劃和實施這方面要動國家的實際出發(fā)，充分發(fā)揮地方政府的積極性，地方經(jīng)濟在土地利用中受到損失要提供經(jīng)濟補償。采用公眾參與的形式，公眾可以表達自己的意見，對土地的合理利用具有很重要的作用。另一方面，土地的有效管理要加強土地利用的法律監(jiān)督機制，健全各個方面的追求責任，對土地資源利用的違法現(xiàn)象要嚴格追求法律責任。
結束語：
對土地資源的有效管理受到各個方面的關注，建立法律管理機制需要不斷的探索研究。土地資源的有效管理，強調了環(huán)境、經(jīng)濟、社會三者之間的協(xié)調發(fā)展，法律機制能夠有效的協(xié)調這三者之間的關系，達到合理利用的效果。
參考文獻
[1] 廖建求.土地資源安全風險的法律克服[J].中國地質大學學報（社會科學版），2011，11（4）
[2] 崔光明.關于我國土地資源可持續(xù)利用法律體系的思考[J].東華理工大學學報（社會科學版），2012，
[3] 黃靜芳.我國土地資源可持續(xù)利用的法律研究[D].重慶大學，2005..
山西省土地管理局：
你局《關于認定土地違法性質和適用法律條款的請示》（1993第4號專報）收悉。經(jīng)研究，答復如下：
一、對集體土地所有權或使用權的轉讓、出租或抵押等的處理，不適用《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。
二、根據(jù)來函所述情況，對吉祥公司的非法行為，應當合并適用《中華人民共和國土地管理法》第四十四條和第四十七條予以處罰。
為了充分利用閑置的土地建設臨時綠地，改善城市生態(tài)環(huán)境和市容景觀，并加強臨時綠地管理，根據(jù)有關法律、法規(guī)，結合本市實際情況，制定本辦法。
第二條（適用范圍）
本市行政區(qū)域內閑置的土地具備綠化條件的，可以建設臨時綠地，但有下列情形之一的，應當建設臨時綠地：
（一）沿城市道路、河道的建設項目依法帶征道路規(guī)劃紅線、河道規(guī)劃藍線內的土地，尚未實施道路、河道拓建的；
（二）屬政府依法儲備的土地的。
閑置的土地原為耕地的，不適用本辦法。
第三條（管理部門）
市綠化管理部門和市土地管理部門按照職責分別負責本市臨時綠地的綠化管理和土地管理。
市或者區(qū)、縣規(guī)劃、建設以及其他相關管理部門按照各自職責，協(xié)同實施本辦法。
第四條（責任單位）
臨時綠地的建設、養(yǎng)護，由建設用地單位負責。
利用本辦法第二條第一款第（一）項規(guī)定的土地建設臨時綠地的，由市或者區(qū)、縣綠化管理部門負責組織實施。
利用本辦法第二條第一款第（二）項規(guī)定的土地建設臨時綠地的，由儲備土地的管理單位負責建設、養(yǎng)護。
第五條（臨時綠地的建設）
臨時綠地的建設應當因地制宜、統(tǒng)籌安排，與計劃建設項目的配套綠化相結合，并與周圍環(huán)境相協(xié)調。
臨時綠地的建設，按照下列程序進行：
（一）建設用地單位向市或者區(qū)、縣土地管理部門提出申請；
（二）市或者區(qū)、縣土地管理部門自受理申請之日起10日內，作出書面決定；
（三）市或者區(qū)、縣土地管理部門同意建設臨時綠地的，建設用地單位應當自市或者區(qū)、縣土地管理部門同意之日起10日內，與區(qū)、縣綠化管理部門簽訂《臨時綠地建設養(yǎng)護責任書》；
（四）建設用地單位自《臨時綠地建設養(yǎng)護責任書》簽訂之日起3個月內，完成臨時綠地建設，但因不可抗力致無法完成的除外；
（五）區(qū)、縣綠化管理部門對臨時綠地進行竣工驗收，經(jīng)驗收合格的，出具驗收合格證明。
第六條（建設、養(yǎng)護標準）
臨時綠地的建設、養(yǎng)護標準，參照不低于三級（含三級）公共綠地的標準執(zhí)行。主要景觀道路兩側的臨時綠地，應當適當提高建設、養(yǎng)護標準。
第七條（掛牌管理及對公眾開放）
臨時綠地建成后，應當在醒目位置設立標牌，標明臨時綠地的性質、范圍和建設、養(yǎng)護責任單位。
建成的臨時綠地應當對公眾開放。
第八條（臨時綠地的撤除和保留）
因建設需要撤除臨時綠地的，臨時綠地建設單位應當在撤除臨時綠地前60日，向區(qū)、縣綠化管理部門辦理撤除備案手續(xù)，明確撤除臨時綠地的時間并公開告示。區(qū)、縣綠化管理部門應當在辦理備案手續(xù)后，出具備案回執(zhí)，載明撤除臨時綠地的時間。
撤除臨時綠地時，對臨時綠地內的樹木應當予以遷移，不得砍伐；需遷移臨時綠地內樹木的，區(qū)、縣綠化管理部門應當在辦理備案手續(xù)的同時，辦理樹木遷移手續(xù)。
因城市規(guī)劃調整，臨時綠地需轉為永久性綠地的，市或者區(qū)、縣人民政府可以依法收回土地使用權，并給予原用地單位相應補償。
第九條（撤除臨時綠地后補簽合同）
屬有償使用國有土地的，建設用地單位可以在撤除臨時綠地后，與市或者區(qū)、縣土地管理部門簽訂國有土地有償使用合同的補充合同，對延長有償使用國有土地期限以及其他權利、義務作出補充規(guī)定。
簽訂國有土地有償使用合同的補充合同，建設用地單位應當提供下列材料：
（一）市或者區(qū)、縣土地管理部門同意建設臨時綠地的書面決定；
（二）區(qū)、縣綠化管理部門出具的臨時綠地竣工驗收合格證明；
（三）區(qū)、縣綠化管理部門出具的撤除臨時綠地備案回執(zhí)。
第十條（優(yōu)惠申請）
臨時綠地存續(xù)期間超過1年（含1年）的，建設臨時綠地的建設用地單位可以向市或者區(qū)、縣土地管理部門申請享受以下優(yōu)惠：
（一）臨時綠地存續(xù)期間免繳土地閑置費；
（二）臨時綠地存續(xù)期不計入土地使用期限；
（三）法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府規(guī)定的其他優(yōu)惠。
第十一條（通報制度）
區(qū)、縣綠化管理部門應當將本轄區(qū)內臨時綠地的建設、撤除情況報市綠化管理部門備案，并通報區(qū)、縣規(guī)劃、土地管理部門。
第十二條（單列統(tǒng)計）
市和區(qū)、縣綠化管理部門在進行公共綠地面積統(tǒng)計時，應當單列統(tǒng)計臨時綠地的建成面積。
第十三條（法律責任）
《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰是:(1)警告;(2)罰款;(3)沒收違法所得、沒收非法財物;(4)責令停產(chǎn)停業(yè);(5)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;(6)行政拘留;(7)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。而目前我國法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的追究違法行為人的法律責任則很多,除行政處罰外,還有承擔民事責任、給予行政處分、承擔刑事責任和行政強制措施、責令糾正或者停止違法行為、具體行政行為的撤回或無效、征收行政收費、行政執(zhí)行罰等法律責任。因此,行政處罰僅僅是違法行為人應承擔的各種法律責任中的一種責任,或者說是一部分責任,而不是全部法律責任。
以《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的部分法律責任為例。
1、行政處罰:“沒收違法所得”(《土地管理法》第73條、第81條):“限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第73條)、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第76條第1款)、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”(《土地管理法》第77條第1款):“沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第76條第1款)、“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第77條第1款):“罰款”(《土地管理法》第73條、第74條、第75條、第76條第1款、第80條、第81條):“收回土地使用權”(《土地管理法》第37第1款、第65條第1款第2項[1])。
2、承擔民事責任:“恢復土地原狀”(《土地管理法》第73條、第76條第1款):“責令限期治理”(《土地管理法》第74條):“承擔賠償責任”(《土地管理法》第78條第2款)。
3、行政處分:對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分”(《土地管理法》第73條、第74條、第76條第1款、第78條第1款)。
4、承擔刑事責任:“構成犯罪的,依法追究刑事責任”(《土地管理法》第73條、第76條第1款、第78條第1款)。
5、其他法律責任[2]:“停止辦理有關土地審批、登記手續(xù)”(《土地管理法實施條例》第32條第1款第4項):“責令違法嫌疑人在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物”(《土地管理法實施條例》第32條第1款第5項):“責令限期改正[3]”(《土地管理法》第74條、第75條、第81條):“責令退還非法占用的土地[4]”(《土地管理法》第76條第1款、第77條第1款):“責令停止土地違法行為[5]”(《土地管理法》第67條第1款第4項、《土地管理法實施條例》第32條第1款第3項):“責令限期辦理[6]”(《土地管理法》第82條):“批準文件無效”(《土地管理法》第78條第1款):“繳納閑置費”(《土地管理法》第37條第1款):“繳納土地復墾費[7]”(《土地管理法》第42條、第75條)。
二、以“違法責任”公開代替“行政處罰”公開更為符合我國立法和執(zhí)法工作實際
如“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地”行為人的法律責任,《土地管理法》第76條第1款規(guī)定:“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地,對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀,對符合土地利用總體規(guī)劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,可以并處罰款;對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。
《土地管理法》第76條第1款中,共涉及追究五種不同類型的法律責任:一是行政處罰(拆除、沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,罰款),二是責令糾正違法行為(責令退還非法占用的土地),三是承擔民事責任(恢復土地原狀),四是行政處分(對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分),五是追究刑事責任(對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,構成犯罪的,依法追究刑事責任)。
上述情況在我國的法律法規(guī)中普遍存在,即對某種具體違法行為應追究的各種法律責任,寫在同一個條款中,構成一個完整的法律責任。這種表述,不僅方便行政相對人對具體違法行為的各種法律責任有一個全面的認識,也有利于預防和減少違法行為的發(fā)生。
由此,我們也看到了只公開“行政處罰”而不公開“違法責任”所帶來的弊端:如果只公開其中“行政處罰”的內容,有關法律條款就會支離破碎、不完整,同時還會造成行政相對人對違法行為的法律后果認識不全,不利于維護公共利益和社會秩序,不利于預防和減少違法行為發(fā)生的目的;如果整個法律條款公開,又似乎超出了“行政處罰”的公開范圍。
此外,由于我國的《行政處罰法》本身對“行政處罰”并未作出定義,在法學界對“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”究竟包括哪些處罰,以及行政強制措施、責令改正違法行為、具體行政行為撤回等由行政機關作出的行政行為是否屬于“廣義”的行政處罰仍在爭論的情況下,只公開“行政處罰”的難度和弊端,是顯而易見的。
三、建議
