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關鍵詞:土地綜合整治 規(guī)劃內容 規(guī)劃體系
中圖分類號:TU98 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)06(b)-0138-01
自2009年以來,湖南省農村土地綜合整治工作已進入第四個年頭,目前2011年度農村土地綜合整治項目正處于項目申報階段。從前兩年農村土地綜合整治項目實施效果來看,湖南省農村土地綜合整治實際內容較為單一,還是停留在基本農田建設上,未跳出以往土地整理的范疇。究其原因,農村土地綜合整治缺乏科學合理的綜合整治規(guī)劃作為引導是重要的一方面。為保障農村綜合整治有規(guī)可依,筆者認為有必要理清農村土地綜合整治規(guī)劃目的,建立合理的規(guī)劃體系,明確規(guī)劃的具體內容。
1 農村土地綜合整治規(guī)劃目的
編制農村土地綜合整治規(guī)劃應達到以下目的:(1)以規(guī)劃為龍頭,指導土地綜合整治,引導新農村建設;(2)促進農村“一化三基”建設;(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;(4)建立指導新農村建設的土地利用控制指標體系。
2 農村土地綜合整治規(guī)劃體系
為達到農村綜合整治規(guī)劃的目的,筆者認為規(guī)劃體系可概括為“三個層次,九規(guī)合一”?！叭齻€層次”即農村土地綜合整治規(guī)劃應包括總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃、專項規(guī)劃三個層次;“九規(guī)合一”即農村土地綜合整治規(guī)劃由土地利用總體規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等九個子規(guī)劃通過有機組合、系統(tǒng)綜合形成。農村土地綜合整治規(guī)劃體系。
3 農村土地綜合整治規(guī)劃內容
3.1 總體規(guī)劃
農村土地綜合整治總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃。在落實上級土地利用總體規(guī)劃各項指標的基礎上,編制農村土地綜合整治土地利用總體規(guī)劃,土地利用總體規(guī)劃應包括以下內容:(1)在分析土地利用現(xiàn)狀、土地利用潛力、土地供需狀況的基礎上確定土地利用目標,調整土地利用結構和布局;(2)劃定土地用途管制區(qū);(3)落實耕地保有量及基本農田保護指標;(4)落實城鄉(xiāng)建設用地控制指標,確定農村居民點數(shù)量、用地規(guī)模及布局,劃定城鄉(xiāng)建設增減掛鉤區(qū);(5)安排重點基礎設施項目及用地布局;(6)安排生態(tài)建設和環(huán)境保護用地;(7)安排土地開發(fā)、整理、復墾區(qū)。
3.2 控制性規(guī)劃
3.2.1 村莊體系規(guī)劃內容
(1)明確村莊功能分區(qū);(2)根據(jù)功能分區(qū)布局居住建筑用地、公共服務設施用地、生產倉儲用地、道路交通用地、公用工程設施用地、綠地、水域及其它用地;(3)配置各級居民點之間的通行道路;(4)配置村莊之間給水、排水、電力、通信、供氣等公用工程管線體系。
3.2.2 交通規(guī)劃內容
(1)落實國家、省、市、縣交通規(guī)劃在區(qū)域內的交通項目,即落實過境公路;(2)結合村莊體系規(guī)劃,配置各級居民點之間的通行道路;(3)結合農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化經(jīng)營的需要,配置主要田間道及生產路。
3.2.3 水利規(guī)劃內容
(1)落實國家、省、市、縣水利規(guī)劃在區(qū)域內的水利項目;(2)結合產業(yè)發(fā)展及生活需要,配置與國家、省、市、縣水利規(guī)劃項目相配套的區(qū)域骨干水利工程項目;(3)結合農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化經(jīng)營的需要,配置主要的農田水利工程。
3.3 專項規(guī)劃
3.3.1 產業(yè)發(fā)展規(guī)劃內容
按照因地制宜、效率優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的原則,結合對村域的自然和資源結構、社會經(jīng)濟現(xiàn)狀及環(huán)境承載能力的分析,確定產業(yè)結構及空間布局。
3.3.2 村莊建設規(guī)劃內容
(1)居民點內部功能分區(qū);(2)居民點內部街道網(wǎng)(宅前路)布局;(3)公共設施及公用工程布局;(4)房屋建筑布局;(5)房屋建筑戶型設計。
3.3.3 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃內容
(1)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃,確定拆舊區(qū)布局;(2)選定房屋拆遷農民集中安置區(qū);(3)合理布局拆舊建設用地整理復墾工程;(4)根據(jù)拆舊區(qū)騰退建設用地數(shù)量與安置區(qū)新增建設用地數(shù)量,測算城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標。
3.3.4 土地整理開發(fā)復墾規(guī)劃內容
(1)合理劃分田塊,因地制宜地配置土地平整工程;(2)合理配置農田水利工程,保障“旱能灌、澇能排、漬能降”;(3)合理配置田間路橋工程,保障“物能運、路成網(wǎng)”;(4)適當配置農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程,提高農田抵抗自然災害的能力及美化農田景觀。
4 結語
通過以上農村土地綜合整治規(guī)劃內容體系構建,可實現(xiàn)規(guī)劃在農村土地空間上全覆蓋,在農村土地利用、村莊建設、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等內容上全涵蓋。從而能夠保障農村各項社會經(jīng)濟活動有序進行。
參考文獻
關鍵詞：土地綜合整治；規(guī)劃；不確定性；農村
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0016-03
土地綜合整治涉及土地整理、城鄉(xiāng)建設、產業(yè)布局，其根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對土地的需求。南京為加快推進 “全域統(tǒng)籌、一體發(fā)展”進程，以鎮(zhèn)街為單位建設一批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先導區(qū)，通過先行先試、實踐探索，創(chuàng)新發(fā)展體制機制。試點工作必須堅持“規(guī)劃引領、整體推進”，制定試點鎮(zhèn)街城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和土地綜合整理規(guī)劃[1]。
農村土地綜合整治規(guī)劃是在經(jīng)濟發(fā)展計劃的指導下，對農用地整治、土地開發(fā)、農民居民點和工礦用地復墾等進行統(tǒng)籌合理的安排。然而農村土地綜合整治規(guī)劃中具有較多的不確定性，其來源對區(qū)域社會經(jīng)濟環(huán)境的作用不是單一的，而是多種效應共同發(fā)生、相互迭加和交織在一起，對社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境所有組分均產生影響[2]。同時，農村土地綜合整治規(guī)劃方案以及社會、經(jīng)濟、環(huán)境信息在客觀上存在著不確定因素，必然會影響農村土地綜合整治規(guī)劃的預測結果和評價結論，因此很有必要對農村土地綜合整治規(guī)劃中存在的不確定因素進行分析并提出相應的措施。
一、農村土地綜合整治規(guī)劃定位
農村土地綜合整治規(guī)劃以促進農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為導向，以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改善農村生產生活條件為首要目標，以大規(guī)模建設旱澇保收高標準基本農田為重點，以切實維護農民權益為出發(fā)點和落腳點，在土地整治潛力分析的基礎上，對全鎮(zhèn)土地綜合整治活動進行統(tǒng)籌安排，為合理利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策和萬頃良田建設、農村建設用地整治平臺，推進新農村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供依據(jù)，為聯(lián)系土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、農業(yè)規(guī)劃及其他相關規(guī)劃搭建橋梁，為推進農村土地管理制度改革奠定基礎；積極探索新形勢下鎮(zhèn)（街）級土地綜合整治規(guī)劃的編制思路、技術方法和實施機制。農村土地綜合整治規(guī)劃將土地綜合整治、農民集中區(qū)建設、農業(yè)工程、農田水利道路建設、村莊環(huán)境整治等項目“五位一體”綜合推進。
二、農村土地綜合整治規(guī)劃中不確定性的來源
農村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性主要包括農村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定、社會經(jīng)濟環(huán)境信息的不確定、社會經(jīng)濟環(huán)境影響程度的不確定。
（一）農村土地綜合整治規(guī)劃要素的不確定
農村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定首先是指土地利用結構不確定。農村土地綜合整治規(guī)劃方案中的土地利用類型是根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)、農村社會經(jīng)濟發(fā)展定位進行調整的，而城鎮(zhèn)、農村發(fā)展定位受區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和政策等因素不確定的因素的制約。如果在規(guī)劃期內，規(guī)劃區(qū)域的產業(yè)結構發(fā)生重大調整，或者國家政策發(fā)生變化，規(guī)劃中確定的用地類型就有可能隨之發(fā)生變化，這時就要根據(jù)實際情況調整用地結構?？梢?，農村土地綜合整治規(guī)劃是一連續(xù)過程，其規(guī)劃目標和規(guī)劃方案應據(jù)規(guī)劃的實施信息反饋和社會經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷地調整和修改。
其次，農村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定還包括農村土地綜合整治規(guī)劃中用地規(guī)模、整治規(guī)模的不確定。用地規(guī)模和整治規(guī)模的各個環(huán)境經(jīng)濟因素通常都存在不確定性，例如，單位面積的土地，其經(jīng)濟投入與產出等都不是確定的值，而是存在一定的變化范圍；由于當前土地整治的資金大都來源于土地出讓，而土地出讓收益的多寡以及時序不確定性影響到整治規(guī)模的確定。農村土地綜合整治規(guī)劃方案確定時往往通過種種方式將各種不確定因素確定化，例如，對各個參數(shù)針對其變化范圍取平均值或中值，然后建立相應的具有確定形式的模型，通過模型求解得出的解對于決策者來說僅僅是一個決策點，這種模型的解僅對系統(tǒng)的某種特殊的確定情況是有效的，而事實上系統(tǒng)處于這種確定狀態(tài)的機率是極其微小的。這樣，即使使用先進的隨機優(yōu)化模型、模糊優(yōu)化模型、區(qū)間數(shù)優(yōu)化模型和熵技術等不確定性分析模型也無法完全克服這類困難。
再次，農村土地綜合整治規(guī)劃中的空間布局方案也存在不確定性。如規(guī)劃中農村居民點的復墾、建新安置區(qū)的地點等選擇，一般只有意向性的判斷，而實際操作需要根據(jù)建設項目所在地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)的需要，選擇對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展影響最佳布局方案。因此，農村土地綜合整治規(guī)劃這一階段無法準確確定農用地整理、居民點工礦復墾等、建設安置區(qū)和留用區(qū)的具置，各類用地空間布局具有不確定性。
此外，農村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定還包括重點建設項目及其建設方案的不確定。這里所說的建設方案是指建設項目新建、改建或是擴建，主要體現(xiàn)在改擴建方式中利用廢棄地還是新占農用地的不確定。
（二）社會經(jīng)濟環(huán)境信息的不確定
1.選取的數(shù)據(jù)沒有代表性
由于其涉及的地理范圍較大，農村土地綜合整治規(guī)劃很難將所有的社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀面面俱到地介紹清楚，這就需要選擇不論是在時間上還是在地理空間分布上都具有代表性的信息，這樣才能將評價區(qū)域的典型社會、經(jīng)濟、環(huán)境特征及在地理空間上分布的差異介紹清楚，能將主要的問題分析透徹。
2.社會經(jīng)濟環(huán)境信息的動態(tài)變化
農村土地綜合整治規(guī)劃過程中收集到的社會、經(jīng)濟、環(huán)境背景資料，大多數(shù)都是對目前或過去社會、經(jīng)濟、環(huán)境狀況的介紹和分析，而分析評價一般也是以此為依據(jù)來進行預測、評價土地利用變化對社會、經(jīng)濟、環(huán)境產生的影響的，但是作為預測依據(jù)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境背景是隨著時間的推移在不斷變化著的，勢必會增加預測結果的不確定性。
3.潛在的環(huán)境敏感區(qū)的不確定性
潛在的環(huán)境敏感區(qū)是指在將來的規(guī)劃中有可能被確定為自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水源地等環(huán)境敏感區(qū)的地方。按照可持續(xù)發(fā)展的觀點，農村土地綜合整治規(guī)劃不僅要評價土地利用建設對現(xiàn)存環(huán)境敏感區(qū)的影響，同時也要考慮其對潛在環(huán)境敏感區(qū)的影響。潛在的環(huán)境敏感區(qū)的不確定性更大，不僅其確切位置、面積大小、功能分區(qū)情況尚不清楚，甚至于是否能夠被確定為環(huán)境敏感區(qū)還有待商榷。
4.空間信息的不確定性
農村土地綜合整治規(guī)劃對空間信息的分析一般是利用大尺度空間分析軟件如ArcGIS 來完成的。在進行分析之前首先要完成空間、地理、環(huán)境信息的采集與錄入。使用空間數(shù)據(jù)描述空間實體，要對復雜的空間實體進行取舍、抽象和離散；在定位、采集、錄入、儲存、處理、分析和管理表達空間實體的空間數(shù)據(jù)時，常常不宜明確地將空間實體分類，不得不從中抽取重要的特性來表達確定或不確定的現(xiàn)實實體，用確定的模型或規(guī)則描述空間實體，但是純幾何意義上的點、線和面在現(xiàn)實世界中并不存在，所以數(shù)據(jù)采樣只是一種近似描述，所獲信息不可能窮盡現(xiàn)實世界的全部，其準確性也同時會受到傳感器和數(shù)學模型等設備技術因素的影響。而且，獲取的信息在被導入計算機系統(tǒng)并用于空間分析決策的過程中，又被部分舍棄或刪除。同時，獲取大量空間數(shù)據(jù)的真值并不容易，甚至有些空間數(shù)據(jù)的嚴格或絕對意義上的真假往往并不存在。所以，空間信息系統(tǒng)中實體的位置和屬性信息與現(xiàn)實實體存在差異，即空間數(shù)據(jù)常常具有不確定性。
（三）社會經(jīng)濟環(huán)境影響程度的不確定
農村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定，導致土地整治對社會經(jīng)濟環(huán)境產生的影響程度的不確定。首先是土地利用結構變化引起的社會經(jīng)濟環(huán)境影響程度的不確定性。由于農村土地綜合整治規(guī)劃的范圍很大，社會經(jīng)濟環(huán)境信息很難在圖上表達清楚，特別是一些重要的環(huán)境敏感區(qū)域，如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文物古跡等，這些環(huán)境敏感區(qū)域在圖紙上表示也許只是一個點，不能準確地表示出其實際范圍，更無法判斷自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗區(qū)的劃分范圍，也不能確定文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶，然而這些因素卻往往直接決定著土地利用結構變化對環(huán)境的影響程度。
其次，用地類型的調整、建設方式的變更也會改變土地利用對社會經(jīng)濟環(huán)境影響的程度。從生態(tài)角度看，不同的地類對生態(tài)服務功能和價值差異較大，如林地遠大于耕地，農用地遠大于建設用地；不同的建設方式因其占地面積的多少和施工方式的不同，對環(huán)境產生的影響程度也大相徑庭，如交通道路建設時，規(guī)劃中將平原地區(qū)的六車道高速公路調整成三級公路，則每公里要減少占地5 hm2左右，這自然就會減少對地表植被的破壞，降低水土的流失量。同樣，安排工礦用地時利用廢棄地與占用耕地等新建工業(yè)園區(qū)，對土地資源、生態(tài)環(huán)境等產生的影響程度也相差很大。
三、不確定性的特點及其對決策的影響
（一）不確定性的特點
基于以上分析，農村土地綜合整治規(guī)劃的不確定性存在著客觀性、傳遞性、累積性和可降低性等特點。任何一個農村土地綜合整治規(guī)劃都在客觀上存在著上述不確定性的因素，因此具有客觀性；規(guī)劃方案的不確定性會導致影響程度的不確定性，因此不確定性具有傳遞性；各個環(huán)節(jié)均存在不確定性，必然會導致最終的減緩措施、結論的不確定，因此具有累積性；不確定性雖然是客觀存在的，但是可以通過一系列的方法來降低不確定性對評價結果的影響，故其還具有可降低性。
（二）不確定性對決策的影響
不確定信息可以分為來源于錯誤信息和來源于低精度信息兩種，這兩種信息導致規(guī)劃方案的不確定，尤其是方案結論的不確定，給決策者帶來了很大的干擾，但兩者帶來的干擾也存在差異。錯誤信息會導致不正確的評價結果，低精度信息會給出模糊的結論。錯誤的社會經(jīng)濟環(huán)境背景、預測影響能夠導致錯誤的結論，如方案A 被錯誤的預測為比方案B 具有較小的負面影響，因此方案A 被選作推薦方案，這樣決策者可能會選取錯誤的方案。而模糊的結論則會降低結論的明確性，如方案A 和B 均被預測為具有輕度負面影響，但是“方案A 對生態(tài)環(huán)境產生的負面影響是方案B 的1/2”的說法對于決策者更明確，更易于選擇。
四、降低不確定性的方法
（一）使用基于情景分析的預測方法
情景分析法通過設定一系列情景，進而對比分析各情景下的人類行為和相應的環(huán)境狀況，來評價不同情景下的社會經(jīng)濟環(huán)境影響，分析區(qū)域內不同時段、不同組合的人類行為對環(huán)境影響的貢獻。情景分析法可用于農村土地綜合整治規(guī)劃，該方法將規(guī)劃方案實施前后、不同時間和條件下的社會經(jīng)濟環(huán)境狀況，按時間序列進行描繪，然而該方法只是建立一套進行農村土地綜合整治規(guī)劃的框架，分析每一情景下的社會經(jīng)濟環(huán)境影響還須依賴于其他一些更為具體的評價方法，需要與其他評價方法結合使用，如環(huán)境預測方法、數(shù)學模型法、矩陣法或GIS 等。
（二）以多方協(xié)作的方式開展工作
農村土地綜合整治規(guī)劃不僅涉及到土地利用問題，還要包括城市規(guī)劃、社會、經(jīng)濟、農林、交通、水利等多方面的問題，因此僅依靠國土資源部門單方面的力量很難將農村土地綜合整治規(guī)劃工作做得十分完美。需要評價單位能夠積極挖掘社會力量，特別是規(guī)劃區(qū)域有關環(huán)保、生態(tài)、農林、文物、旅游、測繪、交通、水利等方面的科研機構以及相關政府部門，以多方協(xié)作的方式聯(lián)合多個部門共同開展評價工作，才能發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，避免由單方完成評價工作帶來的片面性。
（三）廣泛開展公眾參與
通過開展公眾參與，可以使規(guī)劃區(qū)域的相關部門及個人了解到土地整治實施過程中對周圍社會經(jīng)濟環(huán)境及人群可能產生的有利和不利影響，促進他們關注土地整治，結合實際情況提出建議和補充。在對象上，公眾參與不僅要包括專家學者，還要包括環(huán)境保護、林農林、交通、水利等相關部門，更要包括科研機構及非政府組織以及農民個人等。在時間上，公眾參與應貫穿整個規(guī)劃方案編制與實施的全過程。在方式上，既可以采用信函調查，也可召開聽證會、論證會，還可以通過網(wǎng)站、報紙等媒體形式相關信息，這樣才能隨時發(fā)現(xiàn)問題，保證提出的環(huán)境保護減緩措施及建議更加合理。
五、結語
農村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性主要來自農村土地綜合整治要素的不確定和社會環(huán)境環(huán)境信息的不確定，具有客觀性、傳遞性、累積性和可降低性，對決策者存在著較大的干擾，但是可以通過使用基于情景分析的預測方法、多方協(xié)作的方式以及廣泛開展公眾參與等方法來降低。
參考文獻：
關鍵詞：土地整治；規(guī)劃設計；理論原則；內容；實踐
隨著社會經(jīng)濟建設與發(fā)展速度的不斷提升，導致經(jīng)濟建設與土地開發(fā)利用之間的矛盾和問題越來越突出，進行土地綜合整治，不僅能夠規(guī)范經(jīng)濟建設中的土地開發(fā)利用狀況，同時也能夠實現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化配置利用，對于土地的可持續(xù)開發(fā)利用和發(fā)展有著積極作用和意義。農村土地綜合整治是在農村經(jīng)濟發(fā)展下，為實現(xiàn)農村土地與經(jīng)濟建設平衡發(fā)展采取的一項方法措施。近年來，隨著社會經(jīng)濟建設發(fā)展大環(huán)境的作用影響，農村經(jīng)濟也得到的迅速的發(fā)展和提升，農村經(jīng)濟建設中土地需求以及開發(fā)利用現(xiàn)狀也越來越突出，對于農業(yè)土地的利用發(fā)展造成了極大的不利影響，針對這種情況，開展農村土地綜合整治，實現(xiàn)土地的合理規(guī)劃利用，具有十分突出的必要性和重要的作用意義。
一、我國農村土地綜合整治的現(xiàn)狀分析
結合我國農村土地開發(fā)利用現(xiàn)狀，不僅存在著嚴重的土地開發(fā)利用浪費現(xiàn)象，并且土地開發(fā)利用的合理性和規(guī)范性上也存在著很大的突出問題。針對這種情況，為了促進農村土地資源的合理優(yōu)化開發(fā)利用，推動農村經(jīng)濟的發(fā)展建設，我國在農村土地管理中通過構建農村土地綜合整治平臺，在對于農村經(jīng)濟發(fā)展中的涉農、涉地資金進行整合管理基礎上，以農、田、水、路、房等多方面的土地資源綜合治理為手段，來實現(xiàn)對農村經(jīng)濟發(fā)展中的土地問題進行綜合整治，推動農村經(jīng)濟的發(fā)展提升，并且取得了一定的農村土地整治效果。
首先，在農村土地整治開展中，結合農村土地的開發(fā)利用現(xiàn)狀，通過建立農村土地整治試點，進而實現(xiàn)土地整治的推廣開展，在進行農房改造與統(tǒng)一規(guī)劃建設的基礎上，解決農村房屋建設的土地需求，同時通過對于土地資源的合理開發(fā)利用，建立蔬菜、水果以及農田示范種植基地項目的建設，促進農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展提升。另一方面，為實現(xiàn)農村土地資源的優(yōu)化配置與合理利用，解決農村經(jīng)濟發(fā)展與土地資源開發(fā)利用之間的矛盾問題，還在農村土地整治中通過增加與擴大農村耕地面積，將農村經(jīng)濟建設占用的耕地進行補償，以促進農村經(jīng)濟的可持續(xù)建設和發(fā)展。
二、土地綜合整治的規(guī)劃設計理論分析
結合上述農村土地綜合整治工作的開展，在實現(xiàn)農村土地整治的規(guī)劃設計中，首先要對土地綜合整治中規(guī)劃設計的相關思想理論進行研究分析，進而推動土地整治的規(guī)劃設計，提升土地整治的質量和效果，促進土地資源的合理開發(fā)利用。
首先，在進行土地整治的規(guī)劃設計實施中，需要對于土地整治規(guī)劃設計的基礎進行了解，要明白土地整治規(guī)劃設計的實施是以土地利用總體規(guī)劃作為規(guī)劃設計實施的基礎，也就是說土地整治中規(guī)劃設計的開展實施，是建立在對于土地利用的總體規(guī)劃基礎之上的，只有通過對于土地利用情況的整體規(guī)劃布置，才能夠實現(xiàn)土地整治的規(guī)劃。通常情況下，結合土地利用的總體規(guī)劃布置情況，能夠對于土地開發(fā)利用的具體目標以及方法、指標等進行確定，進而結合土地規(guī)劃整治區(qū)域的基本情況以及規(guī)劃整治準備工作、土地資金、各項土地工程等，對于土地規(guī)劃整治區(qū)域內的資源情況實現(xiàn)合理統(tǒng)籌和安排設置，以實現(xiàn)土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，達到土地整治的相應目的。對于農村土地的綜合整治與規(guī)劃設計來講，在整治規(guī)劃過程中需要結合農村土地資源的特殊性以及土地規(guī)劃利用的相關政策規(guī)定，從農村社會經(jīng)濟發(fā)展的全局進行考慮，對于農村土地的開發(fā)利用進行合理規(guī)劃設計，以實現(xiàn)對于農村土地的綜合整治與規(guī)劃設計，保證土地開發(fā)利用以及整治、保護等各方面的綜合效益。
其次，進行土地的綜合整治與規(guī)劃設計，還需要遵循以下土地整治規(guī)劃設計原則。其一，在進行土地整治與規(guī)劃設計中，注意結合土地資源的實際開發(fā)利用情況以及環(huán)境條件，采取因地制宜的整治規(guī)劃原則，堅持科學合理以及實用的土地整治規(guī)劃，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與合理開發(fā)利用，促進農村社會經(jīng)濟的發(fā)展提升。此外，在進行農村土地整治規(guī)劃中，還應注意結合具體的整治規(guī)劃項目，根據(jù)整治規(guī)劃項目的具體情況以及現(xiàn)有資源條件，因地制宜，進行土地整治規(guī)劃實施，以促進農村經(jīng)濟的發(fā)展提升。其二，進行土地整治規(guī)劃設計中，還應注意遵循社會經(jīng)濟與生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，從社會經(jīng)濟發(fā)展以及生態(tài)效益提升角度，實施土地整治規(guī)劃，堅持以人為本的土地整治規(guī)劃設計理念，在保證農村社會經(jīng)濟發(fā)展提升的同時，避免土地整治對于生態(tài)環(huán)境的不利作用和影響，促進農村社會經(jīng)濟與生態(tài)效益的綜合提升和發(fā)展。
三、土地綜合整治的規(guī)劃設計內容與具體實踐分析
結合上述土地整治規(guī)劃原則以及我國農村土地整治現(xiàn)狀，在進行土地整治規(guī)劃的具體設計過程中，應注意結合土地整治規(guī)劃項目的具體情況，根據(jù)土地整治規(guī)劃中的資源環(huán)境條件以及土地整治規(guī)劃目標，在實現(xiàn)整治規(guī)劃區(qū)域內的土地資源合理配置基礎上，對于土地整治規(guī)劃項目區(qū)域內的土地平整以及農田水利建設、農村道路規(guī)劃、農田防護林等整治項目的規(guī)劃設計，以實現(xiàn)土地整治規(guī)劃的目的，促進農村社會經(jīng)濟與生態(tài)效益的綜合發(fā)展提升。
首先，在進行土地整治規(guī)劃的土地平整規(guī)劃設計中，其規(guī)劃應注意對于地區(qū)的原有地形、地貌特征進行尊重，同時結合土地平整區(qū)域內的河流與道路進行具體平整規(guī)劃，土地平整過程中注意進行耕地資源保護，盡量減少表土移動施工。其次，在進行土地整治規(guī)劃的農田水利規(guī)劃設計中，應認識到農田水利的規(guī)劃設計是整個土地整治規(guī)劃中重點和關鍵內容，對于土地整治規(guī)劃效益有著直接的作用和影響，進行農田水利規(guī)劃需要在進行鹽堿地綜合治理基礎上，通過對于水資源的合理利用，實現(xiàn)農田水利的布局設置，促進土地整治規(guī)劃提升。再次，在進行土地整治規(guī)劃的道路與農田防護林工程規(guī)劃設計，道路規(guī)劃注意按照便利以及節(jié)約資金費用的原則，結合土地規(guī)劃區(qū)地形分布進行規(guī)劃設計；而農田防護林規(guī)劃需要結合土地整治規(guī)劃區(qū)域的氣象條件與變化特征，在進行防風林帶的方向與種植樹木類型等確定基礎上，實現(xiàn)農田防護林工程的規(guī)劃設計，以保證土地整治的整體規(guī)劃設計目標。
我國某地區(qū)在進行新農村建設示范片下的農村土地規(guī)劃整治中，通過建立農村土地綜合整治規(guī)劃工作主線，建立農村土地綜合整治規(guī)劃專項示范項目，并結合農村土地整治項目中存在的項目規(guī)劃建設資料不齊全以及規(guī)劃建設管理不到位、農民參與意識比較薄等問題與缺陷，根據(jù)我國農村土地整治規(guī)劃的相關要求規(guī)定以及整治規(guī)劃的具體內容，從完善農村土地整治項目的規(guī)劃設計，同時對于項目的規(guī)劃實施以及項目資金進行嚴格控制管理，并建立完善的農村土地整治開展管理機制等，以促進農村土地整治工作的開展，以保證農村土地整治與規(guī)劃的科學合理，促進農村建設與經(jīng)濟發(fā)展提升。
四、結束語
總之，土地整治與規(guī)劃設計是我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題，進行土地整治規(guī)劃設計相關問題的分析，有利于提升其整治規(guī)劃水平，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展提升，具有積極的作用和意義。
參考文獻：
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一、農村土地整治工作的指導思想和原則
（一）指導思想
深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農村建設的總體要求，以建設高產穩(wěn)產基本農田，打造糧食核心產區(qū)為重點，以有利于水土保持和環(huán)境改善為前提，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，創(chuàng)新機制，聯(lián)動推進，增加耕地數(shù)量，提高耕地質量，優(yōu)化土地利用結構，提高節(jié)約用地水平，改善農村生產生活條件，增加農民收入，促進農業(yè)“三化同步”，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（二）基本原則
1、統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，編制農村土地整治規(guī)劃，并與農業(yè)、水利、林業(yè)、城鄉(xiāng)建設、交通運輸、環(huán)保、工業(yè)建設、園區(qū)開發(fā)等規(guī)劃相銜接，按區(qū)域和流域，整村整鄉(xiāng)推進農村土地整治。
2、因地制宜，突出重點。在平原地區(qū)重點實施高產農田建設、村莊集并和遷村騰地土地整治，建設糧食生產基地；在丘陵地區(qū)重點改造低丘崗地，完善農業(yè)生產基礎設施；在山區(qū)重點實施坡改梯土地整治，提高耕地水土保持能力。
3、統(tǒng)籌安排，分工協(xié)作。充分發(fā)揮各級政府在農村土地整治工作中的領導作用，為農村土地整治提供組織保障。各級政府要統(tǒng)籌涉農資金，集中投入，充分發(fā)揮涉農資金的聚集效應。各相關部門各司其職，密切配合，共同做好土地整治工作。
4、尊重民意，保障權益。開展農村土地整治要充分調動農村集體經(jīng)濟組織和農民群眾的積極性，尊重農民意愿，維護農民權益，保障農民的知情權、參與權、監(jiān)督權，做到整治前農民愿意，整治中農民參與，整治后農民滿意。
5、深化改革，創(chuàng)新機制。積極探索和改革農村土地整治項目管理辦法，建立和完善與農村土地整治工作實際相適應的項目管理、實施、后續(xù)管護、社會參與等新體制、新機制。
二、農村土地整治工作目標任務和重點工程
（三）目標任務
加大基本農田土地整理和低丘崗地改造力度。到2030年，全省實施土地整治5000萬畝，建設一批旱能灌、澇能排的高產穩(wěn)產基本農田；土地利用集約程度明顯提高，耕地面積有效增加；農業(yè)生產抵御自然災害能力明顯增強，項目區(qū)農業(yè)生產能力提高10%以上，生產成本降低10%以上，為提高全省糧食產能提供耕地資源保障；農村環(huán)境和農村面貌明顯改善，農民收入有效增加，為全省新農村建設打下堅實基礎。
（四）重點工程
按照“突出重點、培植亮點、集中連片、整鄉(xiāng)整村推進”的建設思路，著重抓好以下幾項重點工程的實施。
1、糧食主產區(qū)產能建設工程。在國家確定的33個糧食增產核心縣（市、區(qū)）和省政府確定的46個糧食主產縣（市、區(qū)），圍繞全省增加100億斤糧食產能目標，實施以小型農田水利建設為重點的高產基本農田建設，打造糧食產能核心區(qū)。
2、農村土地整治示范工程。以整鄉(xiāng)整村推進全域綜合整治為抓手，創(chuàng)新運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農村集體建設用地使用權流轉等政策，實施整體推進農村土地整治示范工程。優(yōu)化用地結構，在支持新農村建設、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮示范引導作用。
3、“兩江”沿線土地開發(fā)整理工程。實施列入國家土地開發(fā)整理規(guī)劃的長江、漢江沿線土地開發(fā)整理重大工程。近期重點實施南水北調漢江沿線土地開發(fā)整理工程，打造國家級商品糧生產基地。
4、“興地滅螺”工程。在血吸蟲病疫區(qū)結合血吸蟲病防治，修建血吸蟲防治設施，實施以抑螺滅螺和增糧增收為目標的土地整理工程。近期，在“綜合治理、整縣推進”的23個縣（市、區(qū)）整體推進。
5、脫貧致富奔小康工程。在國家、省定扶貧開發(fā)工作重點縣市，實施以脫貧致富奔小康為目標的土地開發(fā)整理工程。根據(jù)土地適宜性、自然資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平，通過土地開發(fā)整理，促進特色農業(yè)、生態(tài)農業(yè)和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，加快脫貧致富奔小康步伐。
6、低丘崗地改造工程。在資源利用效率不高、坡度25°以下的低丘地區(qū)，圍繞提高土地利用效益和調整土地利用結構，堅持宜耕則耕、宜林則林、宜園則園的原則，實施以治水、改土、修路、興林、建園為主要內容的改造工程，提高土地利用效率，發(fā)展特色農業(yè)和林業(yè)，保護環(huán)境，建設生態(tài)田園。
三、推進農村土地整治的政策措施
（五）科學編制農村土地整治規(guī)劃。開展農村土地整治必須堅持規(guī)劃先行?？h級以上人民政府要依據(jù)土地利用、水利、城鄉(xiāng)建設、交通運輸、農村環(huán)境連片整治等規(guī)劃，打破部門和行業(yè)界限，按照區(qū)域和流域整體推進的原則，統(tǒng)籌協(xié)調，科學編制和實施農村土地整治規(guī)劃。
（六）強化農村土地整治項目資金管理。土地整治專項資金由新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入和土地復墾費等組成。農村土地整治項目資金必須做到專戶管理、專款專用、獨立核算，不得截留、擠占、挪用。各地要切實做好資金的計提、征收、使用和審計監(jiān)督工作，建立健全資金使用監(jiān)管和資金績效評價制度，確保資金安全。
（七）加大農村土地整治項目區(qū)集中投入力度?？h（市、區(qū)）政府要加強統(tǒng)籌，整合項目，聚合資金，形成合力，提高各項涉農資金使用效益。使用新增建設用地土地有償使用費的土地整治項目，可將不超過20%的項目資金用于項目區(qū)內村莊整治和農村新社區(qū)基礎設施建設。使用耕地開墾費和土地復墾費的項目，其新增耕地指標可用于省域內占補平衡，所得收益專項用于耕地開發(fā)。從土地出讓金中計提用于農業(yè)土地開發(fā)的資金要優(yōu)先投入土地整治項目建設。積極探索以市場運作模式開拓多元化融資渠道，引導和規(guī)范民間資本參與土地整治。
（八）完善農村土地整治產權管理制度。明晰土地產權，切實保護農村集體土地所有權人、使用權人的合法權益。各地在土地整治前，要對土地利用現(xiàn)狀和權屬進行調查，做到產權清晰、界址清楚、面積準確。凡涉及土地權屬調整的，農村集體經(jīng)濟組織要制定切實可行的土地權屬調整方案，重新確立各權益人所屬土地的空間位置、面積等，并進行公告。土地整治項目竣工后，要嚴格按照土地權屬調整方案，及時依法辦理土地確權、變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權利證書。農村宅基地和村莊整理復墾后的耕地仍屬農民集體所有。要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。嚴禁在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。
（九）嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點地區(qū)，要結合農村環(huán)境綜合整治、中心村建設和農村新社區(qū)建設，對散亂、廢棄、閑置、低效利用的集體建設用地以及位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外廢棄的工礦用地等進行復墾整理，加強閑置土地的規(guī)劃利用，引導自然零散村落向中心村和城鎮(zhèn)集中，改善農民生產生活條件。必須堅持總量控制、封閉運行、規(guī)范管理、結果可控，未經(jīng)批準不得擅自開展試點或擴大試點范圍。增減掛鉤試點項目拆舊建新要取得農村集體經(jīng)濟組織和農民同意，并征求當?shù)卣鸵?guī)劃部門意見。試點地區(qū)使用的建設用地掛鉤周轉指標應優(yōu)先用于農民宅基地、農村基礎設施和公共服務設施建設，并為當?shù)剞r村集體經(jīng)濟發(fā)展預留空間，節(jié)余部分可以在縣級行政區(qū)域內使用。武漢城市圈內的增減掛鉤試點項目節(jié)余的指標，可在武漢城市圈內使用。增減掛鉤指標納入年度計劃統(tǒng)一管理，按期歸還。使用增減掛鉤指標的建新土地，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內的，要進入統(tǒng)一的土地市場。使用增減掛鉤指標取得的土地增值收益必須及時全部返還農村，并實行專賬管理、專項核算，其中不低于新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費之和的部分，應足額返還用于掛鉤項目區(qū)拆舊、復墾和還建區(qū)基礎設施建設。
（十）加強項目后期管護。經(jīng)整治的耕地要劃入基本農田，實行永久保護。要防止重建設輕管護的問題，不斷探索項目后期管護新模式。將水利設施、道路、林網(wǎng)等移交項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經(jīng)濟組織后，要明確管護主體和管護資金，落實管護責任?？赏ㄟ^有償使用方式籌集管護資金，確保項目長期發(fā)揮作用，保證農民長期受益。
四、農村土地整治工作的保障機制
（十一）加強領導，建立健全土地整治責任制度。各級黨委、政府要加強組織領導，建立政府主導、國土資源部門協(xié)調統(tǒng)籌、相關部門共同推進的責任機制。省政府成立農村土地整治領導小組，由省政府分管領導任組長，相關部門負責同志組成。領導小組辦公室設在省國土資源廳，負責組織指導和綜合協(xié)調工作。各級政府要把農村土地整治納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，把農村土地整治擺在農業(yè)農村工作的重要位置。市（州）政府要加強農村土地整治的監(jiān)督、指導?？h級政府要切實加強統(tǒng)籌、協(xié)調，將農村土地整治、農業(yè)綜合開發(fā)、農村環(huán)境綜合整治、農村水利建設等項目統(tǒng)一規(guī)劃，同步實施。鄉(xiāng)級政府要切實抓好宣傳發(fā)動、組織協(xié)調、矛盾調處等工作，確保項目順利實施。各級政府要把土地整治工作作為政府耕地保護目標重要內容加強檢查考核。
（十二）充分發(fā)揮農民在農村土地整治中的主體作用。要尊重農民集體經(jīng)濟組織和農民群眾的主體地位，引導和鼓勵社會力量參與農村土地整治工作。涉及宅基地和村莊整理的，堅決禁止違背農民意愿搞大拆大建、強拆強建。要盡可能招用當?shù)剞r民參加農村土地整治工程施工，促進農民就業(yè)，增加農民收入。
【關鍵詞】 土地整治；兩型社會；農村土地
一、前言
農村土地整治是我國現(xiàn)階段的重點，是一項重要的民生工程，是國家層面的戰(zhàn)略部署。通過農村土地整治有利于落實科學發(fā)展觀，改變村容村貌、促進農業(yè)發(fā)展、集約用地，改善農村生產、生活條件，農民增收和節(jié)約、推動農業(yè)產業(yè)結構調整［1］。農村土地整治還可以促進農村土地規(guī)模經(jīng)營，推動“兩型社會”的建設。
就農用地整治歷史而言，國外農用地整治實踐和理論的研究較早。德國最早出現(xiàn)土地整治的稱謂。并于1250年在巴伐利亞州進行以地塊合并為主的農地整理活動。其農地整治的目標隨社會經(jīng)濟發(fā)展而改變，從當初單純零碎地塊歸并、改善農業(yè)生產經(jīng)營條件向追求生態(tài)、社會與環(huán)境效益轉變。西歐國家的農地整治比較重視對農地整理項目的經(jīng)濟、社會、生態(tài)方面的影響評估，以及整治決策中公眾參與等內容［2］。我國出現(xiàn)“土地整理”一詞于本世紀初，到50年代中末期，大陸曾使用過“土地整理”稱謂，臺灣地區(qū)則稱之為土地重劃?，F(xiàn)行大陸有關法規(guī)文件與報刊雜志，包括土地科學專著，很少稱謂土地整理，使用頻繁與相對穩(wěn)定的稱謂有土地開發(fā)、土地復墾、土地治理、土地改良、土地保護與土地整治等［3］。
二、實施農村土地整治的意義及基本原則
實施農村土地整治，可新增耕地，提高耕地質量；可增加存量建設用地，促進土地節(jié)約集約利用；完善農村基礎設施，改善農民生產生活環(huán)境，推動農業(yè)產業(yè)結構調整，促進農村集體土地承包經(jīng)營權規(guī)模集中經(jīng)營，確保農民增收，保持農村特色［4］。
1、堅持政府主導和農民自愿原則
土地整治工作的順利實施，必須依靠各級政府主導，統(tǒng)籌各部門資源，充分發(fā)揮綜合效益。在政府部門發(fā)揮主導作用的同時還需尊重農民的意愿，如在項目的申報、實施環(huán)節(jié)應充分尊重農民意愿，讓農民提前知情和全程參與。項目的實施要確保農民受益，項目建成后要有效改善農民生產生活條件，促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展，切實提高農民收入水平［5］。
2、堅持國土搭臺與規(guī)劃先行原則
以土地整理政策、資金和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，推動新農村建設。土地整治工作以編制村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃為基礎，田、水、路、林、村、房綜合考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃生產、生活、居住、建設、生態(tài)用地，科學合理布局。加強土地利用總體規(guī)劃和村、鎮(zhèn)建設規(guī)劃對農村建設用地的控制管理，堅持與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調并適度超前的原則，合理編制農村土地整治專項規(guī)劃，建立農村土地整治項目庫，著力打造“布局合理，功能齊全，質量可靠，設施完善，環(huán)境優(yōu)美”的鎮(zhèn)村住宅小區(qū)［5］。
3、堅持整村推進與整合資源原則
在規(guī)劃的基礎上，土地整治項目要以村或鎮(zhèn)為單位，整體推進農村土地整治，把土地整治、農業(yè)綜合開發(fā)、中小水利、以工代賑、農村扶貧、退耕還林、中低產田改造等各類涉地、涉農資金整合起來集中使用，綜合發(fā)揮各項資金的疊加效益。共同建設新居民點，嚴格控制零星建房，禁止“一戶多宅”，不得突破法定的用地限額，建設新房必須將其所占用的舊宅基地退還村委會、村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一處置，居民點應不占或少占耕地，建新所占用的耕地面積應少于原建設用地整理后的耕地面積［5］。
三、實施農村土地整治的基本做法
1、做好項目立項，加強組織協(xié)調
為了做好村莊規(guī)劃，各縣（市）、區(qū)政府要制定項目建議書，采取招投標方式選擇相關資質的單位進行測量、規(guī)劃設計、預算編制，明確項目內容，明確投資額、新增耕地面積、產業(yè)發(fā)展和農民增收目標，報市國土資源局審核。市國土資源局會同市財政局根據(jù)項目申報的數(shù)量、分布和全市資金安排計劃等，擇優(yōu)選擇項目，報市土地整治領導小組審定后，作為年度開工項目［6］。在土地整治工作中將會涉及多個政府部門，在市（縣）里組建一個領導小組，負責項目實施的領導和協(xié)調工作，包括負責土地整治項目的實施管理，組織對項目的計劃申報工作和規(guī)劃設計工作等。
2、確保項目資金，規(guī)范資金管理
項目實施經(jīng)費從市級補助資金、各縣政府配套資金、農民自籌資金和社會資本投入等多渠道解決。其中市級補助資金包括從市級留成的新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金中按規(guī)定用于農業(yè)土地開發(fā)部分等安排的土地整理專項資金和市級支農整合的資金。由項目實施的縣（市）、區(qū)政府嚴格按有關規(guī)定負責項目資金使用管理，市財政部門監(jiān)督［7］。
3、新增指標分配，堅持“五個統(tǒng)一”
通過土地及宅基地整理置換的建設用地指標由市農村土地綜合整治領導小組綜合年度用地計劃統(tǒng)籌安排用于城鎮(zhèn)建設。為鼓勵縣（市）政府加大資金投入，各縣（市）項目指標分配方法可按資金投入適當提高分配比例。按照“五個統(tǒng)一”的要求來執(zhí)行，統(tǒng)一提供宅基地、統(tǒng)一基礎設施建設、統(tǒng)一配建公共設施、統(tǒng)一整理宅基地、統(tǒng)一推進規(guī)模種植［8］。
4、實施“三個步驟”做好項目驗收
土地綜合整理要實行綜合驗收制，項目工程驗收依據(jù)項目設計文件和工程建設標準，對項目建設任務完成情況進行工程驗收。對于重大配套工程，可組織單項工程驗收?？h（市）、區(qū)工程驗收合格后，申請市領導小組進行項目驗收。市國土資源局會同相關部門及相關技術專業(yè)人員進行項目驗收，核查兩個指標情況，同時對項目資金情況進行檢查［9］。
四、農村土地整治和“兩型社會”建設的關系
1、農村土地整治推進“兩型社會”的建設
建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，開展農村土地整治，有效地促進了耕地保護；同時，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，促進了農民增收、農業(yè)增效和農村發(fā)展，進一步維護了農民合法權益，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農田整治為重點，提高高產穩(wěn)產農田比重和節(jié)約集約用地水平［10］，有利于推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設。
2、用“兩型社會”建設政策指導農村土地整治
“兩型社會”綜合配套改革等重大歷史機遇，為農村土地整治提供了一個良好的契機，農村土地整治應充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，由農村集體經(jīng)濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。在“兩型社會”建設的理論指導下，進行農村土地的綜合整理，統(tǒng)籌資源保障與保護、統(tǒng)籌促進發(fā)展與維護權益，努力推進農村的土地整治改革，“兩型社會”綜合配套改革的重中之重就是節(jié)約集約用地，二者相互聯(lián)系，相互促進，緊密聯(lián)系，不可分割。
【參考文獻】
一、充分認識土地綜合整治的重要意義
開展農村土地綜合整治，是有效推進“三農”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實可靠的載體和抓手；是改變農村土地利用粗放狀態(tài)，提高土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構的有效手段；是改善農村村容村貌、基礎設施、生態(tài)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化，推進社會主義新農村建設的重要舉措。要進一步認識土地綜合整治的地位和作用，抓好土地綜合整治中建設用地復耕和節(jié)約集約用地兩個關鍵環(huán)節(jié)，扎實推進土地綜合整治工作。
二、認真把握土地綜合整治基本要求和原則
農村土地綜合整治項目要嚴格按照建新與拆舊相對應的規(guī)定，合理確定拆舊復耕規(guī)模和建新區(qū)建設用地規(guī)模，做到等面積、一次性掛鉤。嚴格按照批準的增減掛鉤指標規(guī)模實施，確保建新用地不突破批準的規(guī)模和下達的指標。
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標應優(yōu)先保證搬遷農民的新居建設、農村公共服務基礎設施建設和農村發(fā)展用地，確有節(jié)余的，可掛鉤至城鎮(zhèn)建設或工業(yè)區(qū)建設。
項目的編制與實施須遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進”和“因地制宜、量力而行”的原則。
統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。各鎮(zhèn)（街道）要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，結合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，在2012年6月底前完成土地綜合整治規(guī)劃的編制和報批工作。通過土地綜合整治規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌分析土地利用空間資源和資金保障等相關因素，科學確定土地綜合整治項目的規(guī)模與實施時序，確保土地綜合整治依法有序進行。
因地制宜、量力而行。土地綜合整治要與同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調，與新農村建設、社區(qū)管理、基礎設施和產業(yè)布局等相配套。要充分尊重農民意愿，確定拆舊范圍和安置方式，合理控制安置用地規(guī)模，從緊控制公共基礎設施的用地規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的安置點提倡以公寓式安置為主要形式，努力提升項目的節(jié)地率。
三、整合優(yōu)化土地綜合整治資金保障
農村土地綜合整治資金由各鎮(zhèn)（街道）籌措。土地綜合整治項目應與村莊整治、河道整治、農業(yè)綜合開發(fā)、農村聯(lián)網(wǎng)公路、農村電氣化工程等項目有機整合，提升資金的使用效應。
通過土地綜合整治節(jié)余的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標歸鎮(zhèn)（街道）自用，供地時免收新增建設用地指標有償使用費等規(guī)費，所得收益全額返還各鎮(zhèn)（街道），用于土地綜合整治資金平衡。
市政府對土地綜合整治項目實行以獎代補，根據(jù)節(jié)地率，按節(jié)余的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標量給予獎勵，節(jié)地率在30%以下的，給予每畝20萬元的獎勵；節(jié)地率在30%以上的，給予每畝23萬元的獎勵。對整治中農村建設用地復耕后建成的標準農田給予每畝5000元的獎勵，市級以獎代補資金在項目驗收入庫并報部備案后結算。市級以獎代補資金的主要來源是土地出讓收益、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等。
各鎮(zhèn)（街道）土地綜合整治項目啟動資金不足時，可申請預支以獎代補資金，預支的資金不得超過項目規(guī)劃設計方案中的節(jié)余城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的40%。每年年底市政府組織土地綜合整治項目實施狀況評估，根據(jù)評估結果確定優(yōu)先安排節(jié)余指標使用量和下年度以獎代補資金預撥額度，鎮(zhèn)（街道）也可根據(jù)項目實施進展情況要求提前評估，依據(jù)評估結果可再次申請預支以獎代補資金。
對2009年和2010年已批準立項的18個農村土地綜合整治項目，根據(jù)項目實施現(xiàn)狀，節(jié)余城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標多的項目，可選用本政策，節(jié)余城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標少或沒有節(jié)余的項目，資金補助政策參照《市人民政府辦公室關于印發(fā)〈市農村宅基地整理復墾工作實施意見〉的通知》政策按復墾新增耕地面積每畝給予9.5萬元補助，節(jié)余的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標使用時，需繳納新增建設用地有償使用費等規(guī)費。
四、合力推進土地綜合整治
市政府將農村土地綜合整治工作列入對各鎮(zhèn)（街道）工作目標考核，每季度對各項目進展情況進行通報，并將結果作為以獎代補資金撥付，節(jié)余指標優(yōu)先安排使用的重要依據(jù)。同時，市政府建立農村土地綜合整治獎勵機制，根據(jù)復耕情況給予鎮(zhèn)（街道）每畝1500元的獎勵，超額完成任務部分再追加每畝1500元，獎勵主要用于嘉獎農村土地綜合整治相關有功人員。
關鍵詞：土地整治 實施管理 問題分析 建議
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973（2013）004-157-02
十幾年來，我國高度重視三農問題，建設社會主義新農村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。中央和地方集中投入大量涉農資金支持農村建設，以改變農村面貌、促進農業(yè)發(fā)展和農民增收，其中開展農村土地整治已經(jīng)上升為國家層面的決策部署。2012年國務院批準正式頒布實施《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，這預示著我國農村土地綜合整治事業(yè)邁出快速發(fā)展的步伐。但由于農村土地綜合整治項目自身具有涉及面廣、工程建設復雜、牽涉的利益主體較多、項目難度大等特點，若使農村土地綜合整治項目順利實施，保證工程質量與進度，充分發(fā)揮惠農工程的效益，在農村土地整治項目的實施管理工作中，還存在著不少亟待解決的問題。
1 規(guī)劃設計不能滿足施工和群眾需求
在施工階段逐漸暴露出前期規(guī)劃設計不符合當?shù)貙嶋H、不能滿足施工需要、達不到群眾的期望要求等諸多問題。
1.1 測量標準偏低，工程計量出入較大
農村綜合土地整治項目區(qū)很大，幾千畝到幾萬畝，地形復雜多樣，溝渠林路居民點俱全。目前的測量比例尺標準較低：平原為 1：5000，丘陵為 1：2000。這造成了在規(guī)劃設計時，建設內容量化偏差較大。建設內容工程量不準，而投資額度已定，在后期的施工就會出現(xiàn)上述問題。
1.2 規(guī)劃設計時現(xiàn)場踏勘、走訪調研不夠細致深入
在前期的規(guī)劃設計時，建設單位與規(guī)劃設計單位應成立專班，對項目區(qū)的規(guī)劃布局、建設內容涉及到的田、路、溝、渠、橋等都應做詳盡的測量、踏勘，并征求當?shù)卮褰M群眾、有關部門代表意見。但由于項目涉及的面廣，許多規(guī)劃設計單位考慮時間、成本因素，在這方面都做的不夠好。
1.3 部分規(guī)劃設計人員的專業(yè)素質不高和責任心不夠
在我國，農村土地綜合整治事業(yè)才開展十幾年。許多的行業(yè)標準規(guī)范還不健全，部分規(guī)劃設計人員的專業(yè)水平不高，責任心不夠也造成了前期規(guī)劃成果不能滿足施工需要和群眾需求。
1.4 規(guī)劃設計成果專家評審有局限性
農村土地整治項目的規(guī)劃設計及預算書進行專家評審前，大多數(shù)專家由于精力和時間有限，在項目區(qū)現(xiàn)場踏勘時難以面面俱到。在評審時，側重于對項目的經(jīng)濟技術指標、規(guī)劃設計標準等問題提出專業(yè)性建議。
2 施工招投標過程中圍標串標現(xiàn)象嚴重
圍標串標現(xiàn)象在各個領域的招投標中普遍存在。但由于農村土地綜合整治項目的特點，決定了施工單位的準入門檻低、工程質量后期責任難以認證追究，又因其建設資金為財政撥款有保障，使得農村土地整治項目圍標串標現(xiàn)象尤為嚴重，且呈現(xiàn)以下特點：
2.1 農村土地整治項目投標單位報名家數(shù)較多
一個項目多則300家單位報名，不避免存在嚴重的圍標串標現(xiàn)象，這就增加了招標成本，延長了招標時間。
2.2 農村土地整治項目招投標中掛靠單位、假借資質問題嚴重
為了增加中標的幾率，許多單位或個人不惜采用掛靠單位、假借資質等各種方式進行虛假投標，這給農村土地整治項目招標擇優(yōu)帶來了很大困難和負面影響。
2.3農村土地整治項目投標參與者素質普遍偏低
由于農村土地整治項目施工技術含量不高，要求投標施工單位的資質等級較低。在招標時農村土地整治項目往往被劃分為若干個標段，每個標段大致金額四五百萬，這又造成了實力雄厚的、資質等級高的施工單位往往不愿涉獵該類項目。長此以往，使得農村土地整治項目投標參與者的素質不高。
3 農村土地整治項目施工監(jiān)管不力、協(xié)調難度大
（1）由于土地整治項目涉及面大，范圍廣，而監(jiān)理人員有限，造成了施工監(jiān)管力度不夠。這很容易給施工方有了減少工序、偷工減料的機會，從而無法保證施工質量數(shù)量。
（2）土地整治項目涉及的利益主體多，如果施工不力、組織不當，還會影響農時，耽誤農村的播種收割。在施工時還經(jīng)常會有清障、青苗補償、拆遷補償?shù)裙ぷ鳎數(shù)氐娜罕娀騿挝粸榱说玫礁邇r補償或擔心影響自家的收成，經(jīng)常使用各種方式阻礙施工，其協(xié)調難度十分大，既增加施工成本，又影響施工進度。
（3）由于前期工作成果不夠深入，再加上施工人員的素質不高，施工方追求利潤的最大化，主觀上直接影響了農村土地整治項目的施工進度和工程質量。
4 農村土地整治項目實施管理優(yōu)化的幾點建議
從上述的分析看，農村土地整治項目施工技術含量不高，單個項目投資規(guī)模不大，但想把該類項目實施好、管理好確非易事。
4.1 強化從業(yè)單位的技術培訓，灌輸科學理念
農村土地整治項目雖然有其自身的特點，難以實施管理。但從主觀上來說，人為因素、主觀因素是主要的，起決定性作用的。從業(yè)人員都應接收系統(tǒng)的教育培訓，提高各類技術人員的專業(yè)水平。
通過教育培訓，加強規(guī)劃設計人員的農業(yè)現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化、環(huán)境生態(tài)化的設計理念，而不僅僅只限于溝、路、渠、林的設計布局，還應有超前意識，應使其設計成果更符合現(xiàn)代農村、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要。
4.2 推行資質等級制度和商業(yè)信譽制度，健全制度措施
推行資質等級制度和商業(yè)信譽制度，就是參照交通、房建等成熟行業(yè)，通過對從事農村土地整治項目的中介單位的注冊資金、技術力量、儀器設備、類似業(yè)績等方面進行評估考核，進行等級劃分，頒發(fā)土地整治專業(yè)的資質證書，并記錄其從業(yè)行為，進行商業(yè)信譽評估并公示。以此，來規(guī)范監(jiān)督中介單位的從業(yè)行為、增強從業(yè)單位和從業(yè)人員的責任意識，推進農村土地整治事業(yè)的健康發(fā)展。
4.3 在農村土地整治項目中采用高新技術，進行信息化管理
隨著科技的進步，許多高新技術被應用到了各個領域。目前，國土資源部已經(jīng)升級使用農村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，可以在計劃與預算下達、實施階段、驗收階段全過程的動態(tài)監(jiān)管，建立了信息備案通報制度，年度責任目標考核和扣減建設用地指標相掛鉤的約束機制。這為信息化管理農村土地整治項目奠定了基礎。
隨著“一張圖”工程的應用和完善，可以對農村土地整治項目、規(guī)劃設計前后情況、施工前后情況進行數(shù)據(jù)化、信息化的量化，進行直觀的對比，便于對規(guī)劃設計成果、竣工驗收成果的專家評審、監(jiān)督管理。
2013年5月1日起，開始施行《電子招標投標辦法》。隨著各地方電子招投標的推廣應用，農村土地整治項目也將嘗到電子信息化帶來的紅利，進一步降低招投標成本、減少圍標串標的機會，提高招投標的效率。
4.4 廣泛宣傳，發(fā)揮群眾的參與、監(jiān)督作用。
農村土地整治項目是惠民工程，項目管理部門應加大宣傳教育力度，爭取得到廣大農民群眾的支持和配合。同時，也要發(fā)揮當?shù)厝罕姷膮⑴c、監(jiān)督作用。無論是在規(guī)劃設計階段、還是施工階段、驗收階段都可以組織經(jīng)驗豐富的當?shù)厝罕妳⑴c、監(jiān)督。這樣既做到了項目的實施符合當?shù)貙嶋H需要，又保證了項目工程質量。
相信通過制度政策的不斷完善，高新技術的逐漸應用，我國農村土地整治事業(yè)會發(fā)展得又快又好，農村土地整治也會在保護耕地、保障糧食安全、促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中發(fā)揮重要的積極作用。
參考文獻：
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[2]國家發(fā)改委等八部門20號令.電子招標投標辦法[S].
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