時間：2023-10-11 10:10:53
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一、云南農(nóng)村金融發(fā)展的現(xiàn)狀
(一)基礎金融機構服務實現(xiàn)全覆蓋
近年來云南省加快改善農(nóng)村金融服務體系建設,實現(xiàn)了農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村金融基礎服務機構全覆蓋。農(nóng)村支付服務環(huán)境建設也取得了明顯成效,全省惠農(nóng)支付服務業(yè)務呈現(xiàn)出快速增長的良好勢頭,為農(nóng)民提供了“成本低廉、安全、高效、方便、快捷”的金融服務。截至2013年4月末,全省惠農(nóng)支付服務點數(shù)量達到11720個,服務惠及129個縣的1235個鄉(xiāng)10485個村,越來越多農(nóng)戶“足不出村”就可得到方便、有效的金融服務,有效緩解了偏遠貧困地區(qū)長期存在的存款難、貸款難、結算難等問題,服務農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收取得了成效。農(nóng)村地區(qū)銀行類金融機構網(wǎng)點接入自身行內(nèi)系統(tǒng)3073個,接入人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)1977個,覆蓋面分別達945%和6081%。農(nóng)村支付結算渠道進一步通暢,全省惠農(nóng)支付服務點累計清算交易4128萬筆、金額1526億元,查詢交易45028萬筆。同時,云南農(nóng)村地區(qū)非現(xiàn)金結算工具不斷增加。截至2012年末,全省農(nóng)村地區(qū)639個郵政儲蓄網(wǎng)點和2231個農(nóng)村信用社網(wǎng)點開通了農(nóng)民工銀行卡業(yè)務,在14個州市建成了57個“刷卡無障礙示范街(區(qū))”,全省農(nóng)村地區(qū)共發(fā)放銀行卡2817萬張,農(nóng)村非現(xiàn)金結算創(chuàng)新進程不斷加快,非現(xiàn)金支付量增長278%。
(二)涉農(nóng)貸款保持平穩(wěn)快速增長
截至2013年4月,全省涉農(nóng)貸款余額達512963億元,比年初新增30133億元,增速高于全省人民幣貸款平均增速06個百分點。截止2012年12月末,云南省農(nóng)村信用存貸款規(guī)模躍居全省金融機構第一位,居西部農(nóng)村信用社第二位,涉農(nóng)貸款余額163564億元。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,云南省涉農(nóng)貸款投向有所調(diào)整,農(nóng)村基礎設施建設及農(nóng)田基本建設貸款同比少增,農(nóng)用物資和農(nóng)副產(chǎn)品科技、制造、流通等環(huán)節(jié)貸款及傳統(tǒng)農(nóng)林牧漁業(yè)貸款同比多增。2012年第三季度末,和年初相比,農(nóng)用物資和農(nóng)副產(chǎn)品流通貸款增加了3768億元,農(nóng)產(chǎn)品加工貸款增加了2592億元,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料制造貸款增加4186億元,農(nóng)業(yè)科技貸款增加41億元。同時,農(nóng)村基礎設施建設貸款比年初增加1149億元,同比少增754億元,農(nóng)田基本建設貸款比年初減少305億元,同比少增5268億元。
(三)新型金融機構穩(wěn)步發(fā)展
近年來,云南省新型農(nóng)村金融機構發(fā)展迅速。銀監(jiān)會2006年12月放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策,2007年3月,首批村鎮(zhèn)銀行在國內(nèi)6個首批試點省誕生,這是為振興我國農(nóng)村金融市場的創(chuàng)新舉措。村鎮(zhèn)銀行最大優(yōu)勢是屬于一級獨立法人,具有決策迅速、產(chǎn)品靈活的特點。從當下來看,在農(nóng)村市場,村鎮(zhèn)銀行是大中銀行的有益補充,也是小微企業(yè)融資的又一根救命稻草。從2008年云南省首批村鎮(zhèn)銀行在云南玉溪和文山開張以來,現(xiàn)已發(fā)展村鎮(zhèn)銀行36家。至2013年4月,云南省已發(fā)展小額貸款公司498家,農(nóng)村人均持卡達到069張。實現(xiàn)了“五個從無到有”,即村鎮(zhèn)銀行從無到有、覆蓋全省16個州市,地方法人保險機構從無到有,“三權三證”抵押貸款從無到有、貸款余額近170億元,小額貸款公司從無到有,覆蓋全省127個縣市區(qū),政策性農(nóng)業(yè)保險從無到有、涉農(nóng)保險業(yè)務成為僅次于車險、企財險的第三大財產(chǎn)險種。
(四)金融服務改革創(chuàng)新持續(xù)推進
林權抵押貸款發(fā)展壯大。云南是林業(yè)大省,森林資源豐富,全省林業(yè)用地面積025億hm2,居全國第2位。為將豐富的林業(yè)資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢,2006年,云南省率先在全國開展了集體林權制度主體改革。截至2012年末,全省林權抵押貸款余額已連續(xù)3年居全國首位,實現(xiàn)“三權三證”創(chuàng)新發(fā)展。2012年,云南省在昆明市晉寧縣、昆明市東川區(qū)、紅河州開遠市、文山州富寧縣、保山市隆陽區(qū)、曲靖市富源縣等6縣(市、區(qū))啟動了以林權和土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權與農(nóng)房“三權”抵押融資為重點的“三農(nóng)”金融服務改革創(chuàng)新試點。各試點縣以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革為重點,推進以“三權三證”抵押貸款為突破口的“三農(nóng)”金融服務創(chuàng)新。截至2013年4月,以上縣(市、區(qū))的“三權三證”抵(質(zhì))押貸款規(guī)模超過17億元,成為云南省深化農(nóng)村改革的一大亮點。云南省加快“三農(nóng)”金融改革創(chuàng)新步伐,實現(xiàn)了“四個全國第一”,即林權抵押貸款余額第一,森林政策性火災保險面積第一,首創(chuàng)經(jīng)濟林木(果)權抵押貸款,率先推出“惠農(nóng)支付服務”業(yè)務。
二、云南農(nóng)村金融體系存在的問題
云南省農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)歷了一個起點低、速度快的歷程,但因為多種因素影響,農(nóng)村金融目前仍是云南金融改革發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在以下幾方面:
(一)農(nóng)村金融資源的逆向扭曲配置
農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展急需資金,但金融資源的逆向配置導致了資源配置的扭曲,金融資源的逆向流動產(chǎn)生了抽血機制,使得金融支持農(nóng)業(yè)乏力。由于金融機構的體制缺陷造成了農(nóng)村金融資源的體制性逆向流動,如一些國有商業(yè)銀行縣域的分支機構主要以吸收存款為主,從農(nóng)村吸收的資金更多地投向回報高的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。農(nóng)村金融資源從基層金融機構向上級金融機構集中,基層金融機構支農(nóng)服務水平不高,對重點農(nóng)戶和農(nóng)村地區(qū)中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金支持不到位。信貸資金由農(nóng)業(yè)領域撤出轉入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領域,農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)貸款抵押難,擔保難,分散風險的機制不健全。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的資金短缺越來越嚴重,融資難度也越來越大且資金外流嚴重,一些偏遠貧困地區(qū)甚至出現(xiàn)了“金融服務真空”。這些問題源于現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系還是一個服務于城市工業(yè)化的制度安排,體現(xiàn)的是“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè),農(nóng)村支持城市”的舊戰(zhàn)略[3]。
(二)農(nóng)村金融服務需求多樣性與金融供給
有限性之間的矛盾城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)村對金融服務的需求日趨多樣化。農(nóng)村金融需求由過去的零散型向規(guī)?；D變,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素構成也由土地密集型、勞動密集型向資金密集型轉變,由此帶來了單筆信貸需求金額的增加和貸款期限的延長,而農(nóng)村金融的供求結構還未能完全跟上這種變化。目前在云南一些農(nóng)村地區(qū),國有商業(yè)銀行逐步撤離縣域農(nóng)村地區(qū),政策性銀行機構職能難以發(fā)揮,合作金融弱小,難以滿足多種資金需求,郵政儲蓄銀行縣域分支機構存貸比總體較低,農(nóng)村信用社資金實力有限,服務三農(nóng)的能力受制約。一些農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)信貸需求一般在30~50萬元,規(guī)模大的達到幾百甚至上千萬元,而農(nóng)村信用社以及郵政儲蓄銀行提供的農(nóng)戶小額農(nóng)貸一般在10萬元以下,只能滿足購買化肥等農(nóng)用物資和從事簡單再生產(chǎn)的資金需求,這種信貸模式嚴重滯后于現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
(三)涉農(nóng)貸款結構單一與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需求多樣性之間的矛盾
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以看出,目前云南省涉農(nóng)貸款雖然在各項貸款中占有較大比重,但主要集中在傳統(tǒng)的農(nóng)林牧漁生產(chǎn)、農(nóng)用物資和農(nóng)副產(chǎn)品流通方面,而對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生長遠影響和可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)產(chǎn)品出口所需資金支持不夠。而且農(nóng)村金融機構在信貸經(jīng)營上貸款期限設置過短,而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整及產(chǎn)業(yè)化項目生產(chǎn)經(jīng)營所需資金量較大,貸款周期一般都較長,涉農(nóng)貸款短期限與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展周期變化情況不相適應,給廣大農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營融資造成困難。同時,涉農(nóng)貸款主要局限于解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求,對于農(nóng)戶多種生產(chǎn)經(jīng)營貸款需求、擴大農(nóng)村消費需求的消費貸款,參與機構少,發(fā)放數(shù)量小。
(四)新型金融機構快速發(fā)展面臨諸多難題
云南省原計劃2009—2011年3年內(nèi)成立130家村鎮(zhèn)銀行,但截至2013年4月,全省僅成立村鎮(zhèn)銀行36家。如果監(jiān)管部門希望要大范圍、批量化開設村鎮(zhèn)銀行,仍需寄望大型銀行。但成立一家村鎮(zhèn)銀行的實際成本較高,大銀行積極性并不高。短期內(nèi),要快速擴充新型金融機構的數(shù)量,難度較大。同時,新型農(nóng)村金融機構成立時間短,社會認知度低,也制約了新型農(nóng)村金融機構的進一步發(fā)展。如村鎮(zhèn)銀行是銀監(jiān)會批準設立的三類新型農(nóng)村金融機構之一,但因業(yè)務品種單一,網(wǎng)點少,可信度低,吸儲難,導致在貸款投放上捉襟見肘。與村鎮(zhèn)銀行相比,資金互助社人數(shù)更少,服務范圍更窄,存款總量偏小,業(yè)務規(guī)模受到限制。新型農(nóng)村金融機構是獨立法人,貸款流程短,吸儲難但放貸容易,導致存貸比居高不下,金融風險較高。新型農(nóng)村金融機構有金融業(yè)務許可證,但不具備現(xiàn)代化銀行結算功能,不能發(fā)行個人銀聯(lián)卡,結算渠道不暢,影響了各項業(yè)務的開展。這些問題都限制了新型金融機構的快速發(fā)展。
三、助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,構建云南新型農(nóng)村金融服務體系的建議
ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城鄉(xiāng)一體化”在規(guī)劃界并不是一個新鮮的話題，曾經(jīng)還因為各人對其含義的不同理解而發(fā)生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質(zhì)性的進展。本文討論的“城鄉(xiāng)一體化”，概念界定為對城市和鄉(xiāng)村實行“一體化”的規(guī)劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規(guī)劃法》修訂中，圈內(nèi)人士建議將原法修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉(xiāng)分治”的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理，將被納入一個統(tǒng)一的制度體系中。這在給城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展帶來巨大機遇的同時，也對現(xiàn)行的規(guī)劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，規(guī)劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。
1 實施城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢所趨
制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經(jīng)濟體制10年以來，城鄉(xiāng)關系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在計劃經(jīng)濟體制下出臺的《城市規(guī)劃法》已經(jīng)難以應對形勢急劇變化下出現(xiàn)的許多新問題，這體現(xiàn)在以下幾個方面:
11 鄉(xiāng)村工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來城鄉(xiāng)關系的重構
1978年以來中國農(nóng)村改革一個最為引人注目的現(xiàn)象，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，它徹底改變了傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟格局。經(jīng)過20多年的發(fā)展，許多地方的農(nóng)村實際上已經(jīng)成為工業(yè)社會的一個組成部分;城市與鄉(xiāng)村的空間界限日趨模糊，與城市生產(chǎn)和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農(nóng)村地區(qū)，使得傳統(tǒng)概念上的城市和鄉(xiāng)村的特征發(fā)生根本變化，這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得尤其顯著。在城市化加速發(fā)展的形勢下，仍然要把城市規(guī)劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規(guī)劃區(qū)來區(qū)分城鄉(xiāng)空間界限，不僅已經(jīng)變得十分困難，也不符合城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的社會經(jīng)濟發(fā)展要求。21世紀將是中國城市化加速發(fā)展的時期，把城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理，已是城鄉(xiāng)空間發(fā)展的大勢所趨。
12 鄉(xiāng)村建設的無序發(fā)展亟待加強規(guī)劃調(diào)控
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展造成的直接后果，是鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)強度明顯增加，非農(nóng)用地規(guī)模的迅速擴大。由于這種類型的工業(yè)化是由基層政府和農(nóng)民個體自下而上發(fā)起的，帶有極大的自發(fā)性和盲目性。在短期經(jīng)濟利益的驅使下，農(nóng)村土地結構的調(diào)整、鄉(xiāng)村地區(qū)居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設、城鄉(xiāng)地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現(xiàn)秩序混亂的狀態(tài)，造成嚴重的資源浪費和環(huán)境破壞。
但長期以來的“城鄉(xiāng)分治”，也形成了規(guī)劃建設管理上的“二元”體制?，F(xiàn)階段我國城市規(guī)劃管理的權限被界定在劃定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，在此以外的鄉(xiāng)村建設是執(zhí)行另一系列的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，不在城市規(guī)劃的工作權力范圍之內(nèi)。雖然鄉(xiāng)村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規(guī)劃的實施機制，其監(jiān)管力度遠遠弱于城市地區(qū)，不可避免地出現(xiàn)大量的違法用地和違章建設活動。
而對于這些活動，城市規(guī)劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區(qū)的無序發(fā)展狀況愈演愈烈。因此，打破規(guī)劃管理上的“二元”體制，整合城鄉(xiāng)兩個規(guī)劃系統(tǒng)就成為當務之急。
13 建設用地的保護和利用急需規(guī)劃引導
現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃的性質(zhì)基本定位于城市建設用地規(guī)劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規(guī)劃承擔。但后者的出發(fā)點主要是立足于控制建設用地規(guī)模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農(nóng)田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環(huán)境發(fā)揮著極其重要的生態(tài)功能，在規(guī)劃中不應當只是消極地作為保護區(qū)，將其獨立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外;而應保護和開發(fā)相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的“田園城市”理想，還是當今可持續(xù)發(fā)展的必然趨向，都要求城市規(guī)劃必須將自然生態(tài)環(huán)境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉(xiāng)村就不可能排除在城市規(guī)劃工作范圍之外。
2 城鄉(xiāng)二元土地制度構成最大的制度性約束
21 兩種不同的土地所有制是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)巨大差異的制度根源
目前，我國的城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發(fā)展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。兩種不同的土地產(chǎn)權制度，決定了作為國家干預手段的城市規(guī)劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。
在市場經(jīng)濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。從理論上說，即使在城市，規(guī)劃對土地使用的干預也是有限度的，而農(nóng)村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發(fā)使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉(xiāng)村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經(jīng)濟時期一直是由國家統(tǒng)一調(diào)配劃撥、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理的，換言之，一直有遵從國家統(tǒng)一規(guī)劃管理的“傳統(tǒng)”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經(jīng)濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發(fā)條件(其中也就包含著規(guī)劃條件)，也就理所當然地要按照規(guī)劃進行開發(fā)建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規(guī)劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。
但在農(nóng)村的情況就完全不同。土地歸屬農(nóng)村集體所有，但國家對農(nóng)村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規(guī)定。在農(nóng)村實行家庭承包制后，我國農(nóng)村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農(nóng)民事實上行使了土地的處分權。而規(guī)劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內(nèi)生機制和需求，難以得到農(nóng)民的接受和認同;鄉(xiāng)村建設就必然變成農(nóng)民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區(qū)許多城市普遍存在的“城中村”現(xiàn)象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉(xiāng)村”，盡管位于城市中心區(qū)，處在城市規(guī)劃的直接作用范圍之內(nèi)，但仍然無法擺脫規(guī)劃失控的狀態(tài)，部分地區(qū)甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規(guī)劃難以發(fā)揮效力的根本原因。在城市中心的農(nóng)村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農(nóng)村要實現(xiàn)對土地統(tǒng)一規(guī)劃管理，談何容易?
如果不改革農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權制度，不解決鄉(xiāng)村非農(nóng)建設用地統(tǒng)一開發(fā)與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農(nóng)村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺就可以解決的問題。
22 農(nóng)村土地制度改革面臨的困境
關于農(nóng)村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經(jīng)開始，當時主要是針對農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營責任制后出現(xiàn)的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發(fā)達地區(qū)存在的嚴重問題在沿海發(fā)達地區(qū)可能并不突出;沿海發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展中暴露的新問題，在其他地區(qū)也許尚未顯現(xiàn)。
反映在農(nóng)村發(fā)展問題上，與沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化超前發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過度開發(fā)”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發(fā)達地區(qū)還相當落后，不僅農(nóng)村工業(yè)化和城市化水平低，城市自身也存在發(fā)展動力不足的問題。對于這些地區(qū)而言，土地仍是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎和農(nóng)村社會穩(wěn)定的最終保障。這種經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發(fā)展，國家在全國范圍內(nèi)推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農(nóng)村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩(wěn)定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農(nóng)村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經(jīng)沸沸揚揚的關于農(nóng)村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質(zhì)性的推進。
在農(nóng)村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要想有效地發(fā)揮作用，對農(nóng)村土地的開發(fā)建設施加實質(zhì)性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。
3 相關法規(guī)體系和行政管理體制亟待調(diào)整和改革
31 “兩法”、“兩規(guī)”和兩個管理部門的關系協(xié)調(diào)
將《城市規(guī)劃法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并不只是規(guī)劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規(guī)、規(guī)范以及管理部門的關系調(diào)整。與城市規(guī)劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協(xié)調(diào)，同時也涉及城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃管理部門與土地管理部門之間的關系協(xié)調(diào)。
我國《土地管理法》規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。”這一規(guī)定界定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關系:城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市、村莊和集鎮(zhèn)發(fā)展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據(jù);土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮(zhèn)用地在內(nèi)的全部土地做出統(tǒng)籌安排。所以，在土地利用上，城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規(guī)劃主要在城市或村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上進行協(xié)調(diào)，確定城市或村莊和集鎮(zhèn)建設用地區(qū)的界限。建設用地內(nèi)部的土地利用應根據(jù)城市、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求安排，土地利用總體規(guī)劃一般不作干預。這樣，兩個規(guī)劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把整個行政轄區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規(guī)劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現(xiàn)交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協(xié)調(diào)好這些矛盾就變得十分緊迫。
除此之外，在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部也存在相互協(xié)調(diào)的問題?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的“二元”體制導致規(guī)劃的法規(guī)體系也呈現(xiàn)“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規(guī)劃法》，執(zhí)行相關的城市規(guī)劃標準;在城市范圍以外的鄉(xiāng)村地區(qū)則是遵守《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》執(zhí)行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉(xiāng)村兩個規(guī)劃標準的統(tǒng)一有無可能?這都是值得規(guī)劃界認真研究并迫切解決的問題。
32 現(xiàn)行規(guī)劃管理體制面臨的挑戰(zhàn)
表面上看，城市和鄉(xiāng)村不同的法律規(guī)定和技術標準，是造成城鄉(xiāng)建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調(diào)整中，原來的城市規(guī)劃司和村鎮(zhèn)規(guī)劃司合并組成城鄉(xiāng)規(guī)劃司，體現(xiàn)了國家主管部門對城市和鄉(xiāng)村兩個系統(tǒng)的所有建設用地進行統(tǒng)一規(guī)劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發(fā)現(xiàn)，造成鄉(xiāng)村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規(guī)劃系統(tǒng)和兩種體制并存產(chǎn)生的摩擦，更主要的原因在于在現(xiàn)行管理體制和機制下，規(guī)劃的管理控制難以真正落實到鄉(xiāng)村地區(qū)。
實際上，目前我國的鄉(xiāng)村建設并非處于無法可依的狀態(tài);如果鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠按照國家的有關法規(guī)文件嚴格執(zhí)行的話，也不會出現(xiàn)當前這種混亂無序的狀況。
但規(guī)劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經(jīng)濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區(qū)的人口和可建設用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實，規(guī)劃要覆蓋到整個鄉(xiāng)村地區(qū)，也就意味著規(guī)劃管理的地域范圍和人口規(guī)模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規(guī)劃管理的權力重心進一步下移，村鎮(zhèn)一級的規(guī)劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規(guī)劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺在賦予了規(guī)劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規(guī)劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?
33 深圳實行城鄉(xiāng)一體化管理的實踐和啟示
深圳是全國最早實行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理的城市之一。首先，在規(guī)劃編制上，新的《深圳市城市總體規(guī)劃(1996~2010)》擯棄了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃只管城市不管農(nóng)村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農(nóng)業(yè)保護用地、生態(tài)保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環(huán)境的合理保護利用和相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了國土資源的優(yōu)化配置。
其次，在管理體制上，早在1989年就將規(guī)劃、國土兩局合并，行使全市城市規(guī)劃、土地管理及房地產(chǎn)管理職能，實現(xiàn)“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃緊扣國土資源的合理利用，使規(guī)劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。
1994年，為使規(guī)劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區(qū)的規(guī)劃、國土管理部門改組成為市規(guī)劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(zhèn)(辦事處)的規(guī)劃、國土管理職能從鎮(zhèn)城建辦劃出，設立規(guī)劃國土管理所，作為區(qū)規(guī)劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規(guī)劃管理和土地管理的關系，協(xié)調(diào)了規(guī)劃管理機構與地方政府之間的關系，使規(guī)劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。
深圳之所以能夠比較有效推進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優(yōu)勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區(qū)范圍相對狹小而建成區(qū)規(guī)模較大，有可能將整個行政區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一管理;其次，經(jīng)濟的快速發(fā)展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農(nóng)業(yè)在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經(jīng)濟實力和政府在規(guī)劃方面的巨大投入，為規(guī)劃實施提供了強用力的物質(zhì)保證。
但即使有上述諸多方面的優(yōu)勢和有利條件，深圳對經(jīng)濟特區(qū)外農(nóng)村集體土地實施規(guī)劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區(qū)內(nèi)外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區(qū)來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉(xiāng)一體化管理無疑將面臨更多困難。
4 現(xiàn)行規(guī)劃運作體系面臨重大變革和重構
自1990年《城市規(guī)劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規(guī)文件，使得我國的城市規(guī)劃編制工作基本形成了一個較為完整規(guī)范的體系;經(jīng)過多年實踐后已經(jīng)被大多數(shù)規(guī)劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，不僅城市規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、土地利用規(guī)劃之間的關系需要重新協(xié)調(diào)，而且現(xiàn)有規(guī)劃體系自身也面臨著進行重大調(diào)整的需要如果新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求把規(guī)劃區(qū)推進到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，甚至將整個行政轄區(qū)都納入規(guī)劃范圍，則現(xiàn)有的規(guī)劃編制內(nèi)容和技術方法都需要進行重新修訂。
以往的規(guī)劃實踐，無論是總體規(guī)劃還是詳細規(guī)劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規(guī)劃，如概念規(guī)劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的開展，但這些規(guī)劃研究的重點仍是區(qū)域內(nèi)的中心城市和各級城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和合理布局方面;對于鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉(xiāng)村的開發(fā)和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規(guī)劃編制體系和方法?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實施后，鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟怎樣與已經(jīng)沿襲多年的城市規(guī)劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉(xiāng)村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規(guī)劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經(jīng)驗看，規(guī)劃界都缺乏應對的準備。
5 結論和建議
進入21世紀的前20年乃至更長的時期內(nèi)，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規(guī)劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發(fā)展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰(zhàn)略舉措，將為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規(guī)劃法緊密相關的一系列法規(guī)條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調(diào)整改革的緊迫要求。
為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩(wěn)妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為指導我國城鄉(xiāng)發(fā)展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區(qū)需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規(guī)劃法規(guī)體系框架的基礎。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系中的主干法，針對全國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地區(qū)差距巨大的矛盾，在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規(guī)定留給地方城市去選擇制定，保證規(guī)劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內(nèi)的穩(wěn)定性，也為地方的規(guī)劃法規(guī)建設和發(fā)展留下更多空間。各地可以根據(jù)自己發(fā)展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規(guī)、規(guī)章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經(jīng)濟發(fā)達的省份在全國率先取消了沿襲數(shù)十年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉(xiāng)發(fā)展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規(guī)劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創(chuàng)新，走在全國規(guī)劃改革的前列。
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【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；道路建設；作用；問題；對策
城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設是社會主義新農(nóng)村建設的關鍵內(nèi)容，為了更好地完善一體化規(guī)劃工作必須要抓緊進行道路建設，通過網(wǎng)絡化道路建設發(fā)展全面開展農(nóng)村道路建設的相關措施。
1 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設中道路建設的重要性
1.1 網(wǎng)絡化發(fā)展
鄉(xiāng)村道路建設是整合城鄉(xiāng)發(fā)展的要素，是發(fā)揮“以城帶鄉(xiāng)”輻射作用的重點建設工程項目，其重要作用在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、公共設施一體化、要素流動一體化、生活質(zhì)量和保障一體化等方面都有明顯的促進作用。道路建設能夠為產(chǎn)業(yè)布局、公共設施建設提供網(wǎng)絡化發(fā)展的可能，并促進城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快。首先，道路建設的規(guī)劃對象是一種區(qū)域（地域）。這就決定了它屬于一種區(qū)域規(guī)劃的類型。在建設過程中自然要界定規(guī)劃對象的范圍，這就為城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展提供了前導性調(diào)研工作。因此，它就不同于單純的產(chǎn)業(yè)模式建設，而是有著城鄉(xiāng)整體化布局的網(wǎng)絡化建設作用，能夠從道路網(wǎng)絡的角度上將省域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等區(qū)域進行整體化的規(guī)劃，與傳統(tǒng)的道路建設規(guī)劃程序有別，這種一體化的規(guī)劃必然會帶來更為廣泛的實際發(fā)展效應。 例如：319國道黃橋大道建設過程中，就針對城市和農(nóng)村的商業(yè)發(fā)展區(qū)域進行了整合研究，從網(wǎng)絡化城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā)，一方面規(guī)劃先行，橋建設定位在都市農(nóng)業(yè)休閑區(qū)、地方特色商貿(mào)區(qū)、高檔優(yōu)雅住宅區(qū)。另一方面，進行了建設分步實施，全面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同步發(fā)展建設的目標?？傊?，道路建設是推進城鄉(xiāng)一體化，貫徹落實科學發(fā)展觀的基本建設項目，是破解“三農(nóng)”問題的根本途徑，是實現(xiàn)新農(nóng)村又好又快發(fā)展的重大舉措。必須先行先試，主動探索，統(tǒng)籌抓好城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的道路建設，保證盡快地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，推進空間布局一體化，實現(xiàn)全面小康目標。[1]
1.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展
道路建設對產(chǎn)業(yè)化結構的促進作用是十分明顯的，道路交通自然會影響產(chǎn)業(yè)布局，為了更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局，在道路建設過程中必須要考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的優(yōu)化形式，全面促進了統(tǒng)籌發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展的表現(xiàn)主要在這樣幾個方面：（1）道路建設提供了運輸能力。運輸能力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點支持，使鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的聯(lián)系更加便捷、緊密，提高了農(nóng)產(chǎn)品的運輸效率，擴大了流通范圍，推進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。（2）激活了農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。農(nóng)村交通方便了，山區(qū)群眾與外界接觸多了、交流也廣了，各種信息渠道更加通暢，有效促進了農(nóng)民群眾思想觀念的轉變，全面激活了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。（3）鄉(xiāng)道路一體化，有利于破解二元機制的予盾，方便城鄉(xiāng)居民的出行，緩解城市壓力；有利于統(tǒng)一規(guī)劃和道路客運資源的有效整合和充分利用；有利于有效規(guī)范客運市場，為廣大經(jīng)營者創(chuàng)造一個公開、公平、公正的競爭環(huán)境；有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的進一步融合和共同發(fā)展?？傊?，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃下的道路建設能夠將城市和鄉(xiāng)村建設融合起來，優(yōu)化配置。建立起城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃制度。在市、縣域范圍內(nèi)，制定包括市區(qū)和鄉(xiāng)村在內(nèi)的長遠總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展。在規(guī)劃中，要按照自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，進行科學的區(qū)域功能定位，合理安排。
2 當前城鄉(xiāng)一體化道路建設存在的問題
2.1 農(nóng)村公路密度不平衡
目前，我國農(nóng)村公路建設由于在早期建設過程中缺少規(guī)劃，使得公路建設過于草率，出現(xiàn)了很多公路密度過大、地區(qū)差異等問題，這種問題嚴重影響了道路建設的長遠規(guī)劃，同時不均衡的發(fā)展現(xiàn)狀也使得公路的使用情況出現(xiàn)不同的問題，公路的快捷運輸出現(xiàn)隱患。[2]
2.2 農(nóng)村道路質(zhì)量問題嚴重
我國農(nóng)村道路質(zhì)量問題一直困擾著道路建設，由于農(nóng)村道路原始情況不佳，彎曲、坡度等問題嚴重，加上修繕不當往往會出現(xiàn)破損的情況，導致農(nóng)村公路之間、農(nóng)村公路與干線公路、高速公路之間尚未完全暢通，仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村還存在殘缺不全的“斷頭路、泥巴路”。
2.3 農(nóng)村道路建設資金問題嚴重
新農(nóng)村道路建設中，政府公共財政投入嚴重不足，融資困難，資金缺口大，目前公路建設資金仍以國內(nèi)貸款和地方自籌資金為主，很多地方農(nóng)村交通道路還待休整，交通條件急需改善。缺少資金的情況下，道路規(guī)劃和全面建設陷入困境，年久失修的公路頻繁出現(xiàn)，嚴重影響了一體化道路建設。
3 城鄉(xiāng)一體化道路建設的對策
3.1 做好道路交通規(guī)劃
道路交通規(guī)劃要在確定規(guī)劃期限、目標的基礎上，根據(jù)交通調(diào)查、分析和預測以及社會經(jīng)濟效益估價等，制訂的交通結構與道路網(wǎng)的規(guī)劃。不能為了節(jié)省時間，節(jié)約資金就盲目進行建設，這樣與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃相悖，往往會產(chǎn)生過多的建設問題。要做好交通規(guī)劃，首先要嚴格執(zhí)行規(guī)劃規(guī)范，合理布置道路所占面積，滿足城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的功能要求。其次，要遵循道路規(guī)劃設計原則，協(xié)調(diào)道路規(guī)劃與周圍環(huán)境的關系。最后，要加強自身藝術審美觀點，使道路規(guī)劃設計真正體現(xiàn)功能美與藝術美的和諧統(tǒng)一。
3.2 拓寬資金渠道
利用好市場，各種政策扶持的優(yōu)勢，通過多渠道籌集新農(nóng)村公路建設資金。要調(diào)動各方面積極性。拓寬籌資渠道，通過向上級政府爭取，向市場籌集資金，向群眾籌集等方式拓寬資金來源渠道。在大力抓好各項交通費征收的同時，積極向上級爭取各種扶貧優(yōu)惠政策和資金；通過相關部門內(nèi)部挖潛，壓縮各種經(jīng)費開支來支持鄉(xiāng)村公路建設；廣泛發(fā)動相關部門及社會各界人帶頭捐資，通過對大型企業(yè)的資金籌措獲得資金，利用公路廣告設施獲得市場經(jīng)濟的資金回收。這些資金的渠道都能使得農(nóng)村公路建設獲得更多的資金，避免了資金不足引發(fā)的建設問題。
3.3 實施道路建設措施
針對道路維修情況不良的情況，農(nóng)村道路建設必須要全面鞏固相關的建設措施，首先要全面建設農(nóng)村公路聯(lián)網(wǎng)工程，通過公路網(wǎng)絡的建設實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的完善。二是要針對農(nóng)村公路的實際情況，實現(xiàn)道路亮燈工程。在主干線公路上盡量安裝路燈，實現(xiàn)全面的“農(nóng)村光明”建設。三是實施全面維修工程。對車流、人流量大，路面破損嚴重，影響交通安全的公路進行大中修，四是公路安全防護工程。為了保障公路安全，對一些缺乏必要的安全防護設施、事故頻發(fā)的路段進行改造。
綜上所述，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設中道路建設對產(chǎn)業(yè)化建設有經(jīng)濟促進作用，對城鄉(xiāng)網(wǎng)絡化的發(fā)展有推動作用。在這樣的情況下，必須積極面對農(nóng)村道路建設過程中出現(xiàn)的問題，針對實際問題進行道路交通規(guī)劃、拓寬資金渠道、實施道路建設措施。
參考文獻
關鍵詞：城鄉(xiāng)經(jīng)濟 二元經(jīng)濟結構 人均消費水平
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的存在影響著社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，影響著財政體制和投資體制，導致更多的資源和優(yōu)惠都偏向了城市。只有從根本上破除產(chǎn)生二元經(jīng)濟結構的各種制度和非制度基礎，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展城鎮(zhèn)化，才能不斷地提高人民的物質(zhì)文化生活，減少城市與農(nóng)村之間發(fā)展的差距，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化發(fā)展。當前城鄉(xiāng)經(jīng)濟在一體化發(fā)展的過程中的瓶頸主要反應在以下幾方面：
一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構不合理
當前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構不合理主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟主體是個體，難于形成規(guī)模，由于傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民種地主要是用來自給自足。即使有個別的個體參與到市場經(jīng)濟中，他們的規(guī)模也較小，承擔各種風險的能力也較差；農(nóng)村地區(qū)的基礎設施較為落后，通信、網(wǎng)絡在農(nóng)村的普及率較低，阻礙了信息在農(nóng)村的傳遞導致了農(nóng)業(yè)科技水平落實于社會發(fā)展；農(nóng)村地區(qū)的教育水平不高，農(nóng)民受教育的程度不高，很多初中沒有畢業(yè)就外出務工，留守在家的老人他們種地基本上是靠天吃飯，他們沒有受到專門的培訓，只知道按照傳統(tǒng)經(jīng)驗進行生產(chǎn)勞動，這樣的勞作效率低，更不用說讓他們參與到市場經(jīng)濟中。這樣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構就自然而然地與城市化的發(fā)展拉開了距離。
二、城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題
空間規(guī)劃和城市規(guī)劃問題；“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”；就業(yè)和社會保障問題。這些問題伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展而顯現(xiàn)出來。
（一）空間規(guī)劃和城市規(guī)劃問題
城市在發(fā)展過程中，發(fā)展有一定的隨意性和盲目性，一味地追求經(jīng)濟增長，擴大城市規(guī)模，沒有結合當?shù)刭Y源環(huán)境承受力去制定一些涉及百姓生活方面的指標。因此這樣的指標往往與實際不符。另外人口過多給城市的發(fā)展帶來了交通擁堵、水資源短缺、環(huán)境不斷惡化等一系列的問題。
（二）“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”
一些地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展就是一個攤煎餅式的發(fā)展，在發(fā)展過程中城區(qū)擴張快，濫占耕地、亂設開發(fā)區(qū)。同時不合理拆遷，一味地追求土地增值的收益，也造成失地農(nóng)民的增多。
（三）就業(yè)和社會保障問題
目前，大量的農(nóng)民工進入城市務工，但他們極大一部分的就業(yè)崗位不穩(wěn)定、流動性強，工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障方面的不完善，就使農(nóng)民工更加地被邊緣化，成為城中人看不起的對象。
三、突破瓶頸的實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的途徑
（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟
1、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整
以市場需求為導向，努力開發(fā)農(nóng)業(yè)的潛力，重點發(fā)展高質(zhì)量的特色農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展旅游生態(tài)農(nóng)業(yè)，做產(chǎn)業(yè)鏈的加工農(nóng)業(yè)以增加創(chuàng)匯；在無公害和綠色產(chǎn)品和食品上下功夫，培育出具有一定品牌的農(nóng)產(chǎn)品；把農(nóng)副產(chǎn)品和整個經(jīng)濟社會建立密切的聯(lián)系提高其商品率和附加值。
2、繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營
家庭承包經(jīng)營的確增加了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是他們只是作為生產(chǎn)的主體，并沒有完全的成為市場主體。要想改變當前局面，使農(nóng)民成為市場經(jīng)濟主體，就要在原有的基礎上引導農(nóng)民參與市場經(jīng)濟，在市場經(jīng)濟中向購銷這個體系靠近。
3、推進土地使用權合理流轉，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟
加強農(nóng)村土地使用權流轉的管理可以起到讓加深農(nóng)產(chǎn)品的加工程度，質(zhì)量和效益的同步提高，擴大經(jīng)營規(guī)模進而促進農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化方面的轉變。土地得以合理流轉到那些具備規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人手里，就可以使農(nóng)業(yè)向集約化、商品化、產(chǎn)銷一體化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面轉化，進而改變之前的分散性、自給性、產(chǎn)銷分割和低效率的農(nóng)業(yè)。
（二）加快城鄉(xiāng)一體化建設，增強城市的帶動和輻射作用
1、增強核心城市的輻射作用，發(fā)揮城市的聚集優(yōu)勢
城鄉(xiāng)一體化建設就是要使城市真正起到輻射作用，帶動鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。農(nóng)村可以在城市的帶動下共享管理的方法和先進的技術，也可以吸引優(yōu)秀的人才來農(nóng)村安家落戶，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展出謀劃策。這樣城鄉(xiāng)的經(jīng)濟差距就會逐步縮小最終實現(xiàn)共同富裕。
2、妥善安排農(nóng)村剩余勞動力轉移，促進城鎮(zhèn)化水平的提高
城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展歸根到底還是要靠勞動力，然而我國目前有2億多農(nóng)村剩余勞動力，這些剩余勞動力的安置是我國城市和農(nóng)村發(fā)展需要解決的核心問題。這個問題解決好了，他們便可以為城市和農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造巨大的財富。城鎮(zhèn)化水平的提高，離不開農(nóng)村的勞動力。因此中小城市要放開發(fā)展的壁壘，規(guī)劃和發(fā)展小城鎮(zhèn)。由于服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)需要的勞動力大，各種要求相對來說較低，農(nóng)民很容易參與其中，這就為小城鎮(zhèn)的發(fā)展指明了方向，為此就要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)中的服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)以吸納剩余勞動力。
3、加快小城鎮(zhèn)建設，發(fā)揮小城鎮(zhèn)紐帶作用
作為紐帶作用的小城鎮(zhèn)可以吸引城市較為先進的信息技術、管理方法向農(nóng)村地區(qū)的過度。由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟實體規(guī)模較小，農(nóng)戶多處于較為分散的狀態(tài)，如果這些經(jīng)營主體直接和城市交流，交流面會過于狹窄，程度相對不好，結果也會不太理想。因此小城鎮(zhèn)就可以把分散的規(guī)模較小的經(jīng)濟實體聚集到一起，調(diào)節(jié)資源的配置，加快各種生產(chǎn)要素的流通。
四、結束語
總之，在促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的進程中，破除有由農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和城鎮(zhèn)化發(fā)展引起的二元經(jīng)濟結構的這個瓶頸，城鄉(xiāng)的融合度會更高，城鄉(xiāng)的聯(lián)系會更緊密，經(jīng)濟一體化程度會更深。
參考文獻：
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關鍵詞：土地整理；城鄉(xiāng)一體化；重要性
經(jīng)過對土地的管理和使用，人類實現(xiàn)對自然界的使用和改造，對土地實現(xiàn)管理是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢與要求，必須經(jīng)歷土地管理的發(fā)展環(huán)節(jié)，對土地的利用進行合理有效的管理與控制。我國社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，必然要推進城鄉(xiāng)一體化的進程與發(fā)展，同時也是工業(yè)化、城市化發(fā)展的趨勢所趨?，F(xiàn)階段，遼河墾區(qū)處于工業(yè)化發(fā)展的轉折階段。要推進城鄉(xiāng)一體化建設的發(fā)展必然需要更多的土地資源作為發(fā)展的基礎與保障，在進行土地管理的整個操作過程中，用地矛盾不斷凸顯。建設用地的實際需求量以及計劃量有很大的差距，單單按照建設用地的標準是遠遠不能滿足當下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際需要。合理解決建筑用地以及保護耕地之間的矛盾，將這兩方面的矛盾處理好，才能夠保證城鄉(xiāng)一體化建設的順利發(fā)展，這兩者之間要協(xié)調(diào)必須要經(jīng)由土地管理實現(xiàn)，土地管理工作要在這方面不斷探索與嘗試，將兩者關系逐步實現(xiàn)平衡。
1 土地用途管制與經(jīng)濟建設用地的矛盾轉換
1.1 “吃飯”與“建設”之間的矛盾已經(jīng)長期存在，進行建設和耕地保護是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎與保證。
新《土地管理法》實施后，土地管理進入有法可依的發(fā)展階段。對于耕地的保護，保證耕地實現(xiàn)總量上的相對平衡是當前最基本的戰(zhàn)略與要求。同時，這也是保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，意義重大且深遠。我國人口數(shù)量多，人均土地占有量少是我國的基本國情，這就必須要我們堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，要處理好吃飯以及建設之間的關系，要確保耕地總量相對平衡的基礎下，不斷的推進建設事業(yè)的推進與發(fā)展。
1.2 開展土地整理是解決確保耕地總量動態(tài)平衡和保障經(jīng)濟建設用地這對矛盾的雙刃劍。
新修訂的《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林村綜合治理，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！苯?jīng)過土地整理工作，能夠使得現(xiàn)有耕地得到更加充分合理的調(diào)整與整合，使得百分之七十的新耕地面積出現(xiàn)，這樣就能夠用作建筑用地，一定程度上滿足建設的用地需要。如此以來，便保證耕地總量的同時，能夠緩解建筑用地不足的矛盾。所以，經(jīng)濟要發(fā)展，耕地要保護，土地整理是條出路。
2 在現(xiàn)實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，土地整理的實際作用與意義
對土地進行整理的實質(zhì)，就是要使得現(xiàn)有土地能夠得到更好的、更充分的使用，使得土地的使用更加合理，使得耕地面積得到相應增加，同時改善生產(chǎn)、生活條件，使得建筑用地長期缺乏的現(xiàn)實得到逐步改善。依據(jù)土地利用的整體方針與規(guī)定，對于工程建設做合理的控制與規(guī)劃，對于處理以及安排不當?shù)囊恍┩恋剡M行調(diào)整，并將一些比較零散的，缺失集中性的土地進行整合處理，同時未充分利用的農(nóng)村居民點用地和農(nóng)地實施調(diào)整、開發(fā)、利用的行為。
2.1 積極開展土地整理，為建設用地需求提供資源儲備。
最近幾年，在確保建筑用地面積的問題上，我們一直開展土地整理的工作，已經(jīng)在很多方面取得一定的成就。
2.2 土地整理工作推進城鄉(xiāng)一體化進程
2.2.1 土地整理推進了縣城的城市水平。
2.2.2 土地整理推進了小城鎮(zhèn)建設。社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展到一定程度，小城鎮(zhèn)必然不斷涌現(xiàn)，它是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一種外在表現(xiàn)形式，也是城鄉(xiāng)一體化的主要構成元素。
2.2.3 工業(yè)化進程中，土地整理起到關鍵的作用與意義。城市要實現(xiàn)發(fā)展與不斷擴展，要有工業(yè)以及旅游作為發(fā)展的途徑與基礎。由于保障了建設用地需求，使工業(yè)園區(qū)得到了蓬勃發(fā)展。
2.2.4 土地整理推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。將現(xiàn)在使用的一些土地、水源以及道路、林木等進行整體的考慮與治理，使得土地建設實現(xiàn)整體化的發(fā)展， 建設成“田成方、渠成網(wǎng)、樹成行、路相連”的標準化農(nóng)田。創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)實
3 推進城鄉(xiāng)一體化建設對欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的現(xiàn)實意義
所謂城鄉(xiāng)一體化就是使城鄉(xiāng)人口，技術，資本，資源等要素想融合，互為資源，互為市場，互相服務，使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村互相發(fā)展。要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，首先就要做好準備，要有一個長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，因為城鄉(xiāng)一體化話不是一朝一夕的事，要建設橋梁，公路，電網(wǎng)，通信等一些和百姓密切相關的設施，以及一些生產(chǎn)工廠使得居民有所圖，有事干，這樣可以使城鎮(zhèn)畢業(yè)生來到農(nóng)村工作，農(nóng)村的人有事干。還要有新型的發(fā)展方法和策略，這樣才會和現(xiàn)在新興社會接軌，縣城為農(nóng)村最高首府，所以要想發(fā)展農(nóng)村，先要發(fā)展縣城，發(fā)占農(nóng)村中心，關鍵的村落，先讓主要的村富起來，在帶動周邊村富起來。使工業(yè)聚集起來，把農(nóng)民的產(chǎn)物推向市場，使農(nóng)民可以進城來打工，一步一步來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
3.1 加快推進城鄉(xiāng)一體化，是工業(yè)化、城市化發(fā)展一定階段對經(jīng)濟社會發(fā)展提出的必然要求。積極推進城鄉(xiāng)一體化，走“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促成、城鄉(xiāng)結合、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，是保持遼河墾區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康快速發(fā)展的重要舉措。積極推進城鄉(xiāng)一體化，就是加快實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。所以，越是欠發(fā)達地區(qū)，越要推進城鄉(xiāng)一體化。
3.2 將城鄉(xiāng)一體化不斷推向深入，能夠使得社會以及經(jīng)濟發(fā)展更加順暢和諧。依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的設計與規(guī)劃，將主要精力用在關鍵城鎮(zhèn)以及農(nóng)村的發(fā)展上，能夠對人口以及資源進行有效合理的配置，更加充分有效的保證資源的充分利用，杜絕浪費，使有限的資源發(fā)揮更大的效益；有利于打破城鄉(xiāng)分割，縮小城鄉(xiāng)差別，加快實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化；有利于加快農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村聚集，逐步樹立現(xiàn)代市民意識，推進人的現(xiàn)代化。
3.3 加快推進城鄉(xiāng)一體化，更有利于更地實施“工業(yè)強縣、開放興縣、生態(tài)立縣”的三大戰(zhàn)略。
對于土地進行整理是符合我國國情發(fā)展需要的，能夠使土地得到合理有效的使用與配置，保證農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)力，保證農(nóng)業(yè)的全面進步，同時也是推進《土地管理法》實施的基礎與重大舉措。保證我國農(nóng)業(yè)和建設能夠和諧順暢發(fā)展與進行，必須采用土地整理的方式，使得土地使用的矛盾能夠得到優(yōu)化的處理與解決，在確保經(jīng)濟建設用地基本滿足需要的同時，使得耕地也能夠一直保持在相對穩(wěn)定的總量平衡，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
4 結束語
總而言之，要保證我國耕地總量的相對平衡，必須要對土地進行有效的管理與控制，這是重要的舉措與方法，但是，在實際的管理過程中，往往把著眼點更多的放在經(jīng)濟方面的收益上，對于長遠的生態(tài)方面的考慮相對欠缺，在這個問題上，無論在制度方面還是技術方面都應該不斷努力和研究新的辦法與措施。主要探索一方面保證耕地總量動態(tài)平衡，又要保障建設用地供地的矛盾中，探索行之有效的方式與方法，也就是實現(xiàn)土地管理。經(jīng)過土地管理工作不斷推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與進步，保證建設事業(yè)的發(fā)展，又推進了欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展和提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程。
參考文獻
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城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展‘體化發(fā)展戰(zhàn)略，是針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實差距而提出的，也為深化農(nóng)村經(jīng)濟改革指明了方向。許多人主張通過現(xiàn)代工業(yè)的擴張帶動農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移，從而實現(xiàn)二元結構轉換。但我們不能儀僅強調(diào)現(xiàn)代工業(yè)部門的擴張，而不考慮二、三產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，或只是從保征工業(yè)部門擴張的角度闡述農(nóng)業(yè)、服務業(yè)發(fā)展的重要性，將農(nóng)業(yè)只是作為一個向現(xiàn)代工業(yè)提供資本移{累和輸送勞動力的被動部門。解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元性結構問題，必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中尋求途徑，必須跳出就“三農(nóng)”談“三農(nóng)”的傳統(tǒng)思路和局限性，站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度考慮“三農(nóng)”問題。休閑經(jīng)濟、休閑產(chǎn)業(yè)作為非物質(zhì)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟的重要組成部分，不僅是未來城市發(fā)展必不可少的支柱產(chǎn)業(yè)，而且是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要途徑。這是因為：
第一，休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。通過休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)腱，促進城鄉(xiāng)互為資源、互為市場、互為環(huán)境，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、空間及牛態(tài)協(xié)，淵發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互動式的、高水平的融合具有可行性。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)階段，發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)比發(fā)展高科技更有市場。高科技一般情況下集中任一些中心城市，而休閑產(chǎn)產(chǎn)則不同，中國各個地區(qū)的風土文化和自然風光都有自己的特色，可以因地制宜發(fā)展當?shù)芈糜涡蓍e、文化休閑、體育休閑等。我們應抓住休閑產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的良機，人力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村旅游業(yè)，以實現(xiàn)“大農(nóng)業(yè)”和“大旅游”的有效結合。
第二，休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉化和調(diào)整。在農(nóng)業(yè)資源流向非農(nóng)業(yè)部門的過程中，存在著過高的成本和壁壘，從而阻礙了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉化。我國農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的進程緩慢，導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率相對較低，這是“三農(nóng)”問題的癥結所在。通過發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)：一是能夠吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力，使之就地向其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。中國農(nóng)村豐富的勞動力市場中，有相當大比例的人只具備中等或中等以下勞動技能和知識水平，可以適應休閑產(chǎn)業(yè)對勞動力整體素質(zhì)的要求。據(jù)一些發(fā)達國家的統(tǒng)計，在休閑業(yè)安排就業(yè)的平均成本要比其他經(jīng)濟部門低36，3％。發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)可以增加農(nóng)村的就業(yè)機會，緩解就業(yè)壓力，二是農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使農(nóng)村對人力資本的投入有了提高的可能性與必要性。通過發(fā)展現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)，建設現(xiàn)代農(nóng)村，能夠造就一大批真正扎根農(nóng)村，造福農(nóng)民的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才，逐步改善農(nóng)村人力資源就業(yè)狀況，變農(nóng)村人口“包袱”為人力資源優(yōu)勢，從而保證我國經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。
第三，休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活方式的一體化。在我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，由于經(jīng)濟差距的客觀存在，城鄉(xiāng)在生活方式上是分割的。要順應經(jīng)濟社會發(fā)展階段性變化和建設社會主義新農(nóng)村的要求，以休閑產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，加快城市信息、資金和技術等資源向農(nóng)村流動，帶動農(nóng)村各業(yè)發(fā)展。促進村容鎮(zhèn)貌和農(nóng)村生活的改善，逐漸改變城鄉(xiāng)分割的二元結構體制，通過增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，提升農(nóng)民的消費水平和消費結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活方式的一體化。這對于擴大內(nèi)需、繁榮市場、全面推進社會主義新農(nóng)村建設，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將起到積極的促進作用。
以休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，首先要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為統(tǒng)領，創(chuàng)新農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。在大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)村旅游時，應站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)和促進人的全面發(fā)展的戰(zhàn)略高度，借鑒國外生態(tài)農(nóng)業(yè)與旅游農(nóng)業(yè)相結合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式。事實上，在許多大城市郊區(qū)，已出現(xiàn)結合生態(tài)農(nóng)業(yè)與旅游農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承載起周末“市外桃園”的功能，以休閑、勞作、收獲的方式讓都市人認地耕作。這樣一方面可以讓都市人體驗耕作的樂趣，緬懷田園生活、品味農(nóng)業(yè)情調(diào)，另一方面可以降低農(nóng)戶的生產(chǎn)風險，增加農(nóng)民的收入。
關鍵詞: 建筑市場;前期策劃；意義；問題
Abstract: With the increasing of construction market and the demand degree unceasing enhancement, many construction projects such as bamboo shoots after a spring rain like after another, not only to improve the comprehensive functions of the city, has become a city of beautiful scenery line. Whether ordinary city real estate projects or hospitals, schools, roads and other livelihood projects must have scientific planning, the project value realization is of great significance, discussed the importance of the project planning and some problems that should be sharp, I hope you valuable advice.
Key words: construction market; planning; significance; problems
中圖分類號：F284 文獻標識碼： A文章編號：2095-2104（2012）01-0020-02
前言：
建筑體自身價值的實現(xiàn)與科學的前期規(guī)劃具有重要的關系，它是建筑本身融合社會，服務社會的重要基礎，從市場化的語言來講只有在充分分析各種市場因素的條件下做出的前期策劃，才是適應市場需求的，才是能實現(xiàn)高利潤的項目。但是通過對建筑企業(yè)的綜合分析和城市中存在的爛尾項目可以看到有開發(fā)企業(yè)并沒有真正的認識到工程項目前期策劃的重要性，有的雖然在一定程度上認識到了它存在的意義，但是在一些應注意問題上過于疏忽最終導致了工程項目的不理想。這不但造成了資金的浪費，還造成了一些民生工程項目綜合功能的降低。本文主要是從工程項目前期策劃的重要性入手進行了深刻的分析，并對一些應注意問題進行了探討。
一、關于對工程項目前期策劃的認識
(一) 工程項目前期策劃的具體含義
工程的前期策劃是集結科學的發(fā)展規(guī)劃、用戶的真實需求、工程的質(zhì)量建設、工程的節(jié)能與環(huán)保、政策法規(guī)以及市場的效益評估為一體的綜合性分析。每一個項目的前期策劃都是項目的重要開始階段，它本身所體現(xiàn)的科學性與日后整體項目的成敗有著極為重要的作用。
(二) 項目前期策劃工作的主要任務
1、環(huán)境的調(diào)查與分析
環(huán)境的調(diào)查與分析的主要任務是根據(jù)項目建設地的政策環(huán)境、自然環(huán)境、市場環(huán)境、宏觀下的經(jīng)濟環(huán)境、建筑體的風格、建設地的能源與基礎等進行綜合性的分析后為項目的定義與建筑體的可行性論證提供可供參考的圖文資料。
2、項目的定義與論證
它的主要功能是對決定開發(fā)工程項目的目的、所要建設的宗旨以及所應用的指導思想進行確立，另外還承負著對工程項目的具體規(guī)模、項目的功能和組成以及建設標準和布局、總投資金額、建設周期等進行科學的確認。
3、組織策劃和風險分析
組織策劃的主要功能是對決策起的工作流程進行確認，對具體任務和管理職能進行科學的分工。風險分析主要是根據(jù)多種風險的分析（政策、經(jīng)濟、管理、營銷）等進行分析，從而確定項目的計劃和施行方案降低風險，做出決策。
4、其它任務
另外還有營銷策劃、技術策劃、合同策劃、營銷策劃、環(huán)境和文化策劃等?？偠灾?，項目策劃不但融入了項目管理的精髓，它還是一個創(chuàng)新增值的有效過程，經(jīng)過它對項目開發(fā)中涉及面的充分調(diào)查和分析后，對于日后方案制定的科學性和施工過程的有效控制都具有現(xiàn)實性意義。
二、項目前期策劃的重要性體現(xiàn)
（一）有明確定義的項目前期策劃能夠為項目設計提供較為科學的依據(jù)
在項目的前期規(guī)劃之中項目的定義使它的重要組成部分與存在基礎，從理論上講項目定義可以分為項目的定義與項目結構這兩方面的主要內(nèi)容。從具體的項目定位內(nèi)容上講，項目定位就是主要根據(jù)項目工程建設地的特點和自然條件來提出項目性質(zhì)與特點。它可以起到保證項目旗幟鮮明和獲取較大利益的作用。在如此激烈的工程建筑市場準確的項目定位與日后項目的盈利具有重大作用。項目結構就是指項目的構成和組成部分的具體規(guī)模。這些不是靠設計人員的單純想象就能完成的，而是靠科學的論證與開創(chuàng)性思維意識來完成的。項目結構的組成與項目長期的盈利水平。
（二）科學的前期策劃是防治失誤,保證利潤的根本保證
為保證項目工程的順利完成和獲取利潤，項目標的尋找與確立相當重要。它的確立對于建立比較可靠、比較堅實和比較優(yōu)化的基礎具有重要影響并對日后項目建設的順利進行與科學管理也有著決定性的作用?？上攵绻繕嗽O計存在錯誤那么工程建設就會存在設施功能無法體現(xiàn)、沒有達到預期效果、缺乏市場、無競爭力和效益較低的問題。所以說科學的前期策劃對于防治決策的失誤和保證項目的效益有著根本的保證。
（三）把項目策劃和工程設計監(jiān)理的關系處理好
1、工程監(jiān)理通常我們可以分為兩部門監(jiān)理，即設計階段監(jiān)理和施工階段的監(jiān)理。在我國普遍存在著重施工和輕設計的局面。同樣設計階段的監(jiān)理也經(jīng)常遭到忽略。從實際上講設計工作也是項目前期策劃的重要體現(xiàn)。如果設計工作者不遵守項目策劃的具體要求進行隨意性設計，那么最終的項目工程將會與策劃發(fā)生較為嚴重的偏差，影響項目工程的綜合性能和經(jīng)營利潤。
2、設計監(jiān)理的具體工作就是對規(guī)劃單位的規(guī)劃設計進行監(jiān)督，所以說在設計階段的監(jiān)理工作主要是圍繞項目前期的策劃成果和監(jiān)理單位貫徹執(zhí)行策劃的精神來展開的。從而在某種意義上保證了嚴格按照策劃的意圖進行具體而詳實的規(guī)劃和科學而合理的設計。
3、在我國國家在此方面的法律還不是很健全，并且還沒有對監(jiān)理作出強制要求方面的具體條文，設計監(jiān)理難免存在一些問題。設計監(jiān)理是關系到監(jiān)督項目策劃成果的執(zhí)行者，策劃與監(jiān)理的關系密不可分具有較高的一致性與聯(lián)系性，在實際的工作之中我們可以把兩者合二為一。這樣可以減少諸多的中間環(huán)節(jié)，達到保證效果減少費用的目的。
三、項目前期策劃應當注意的重點問題
（一）深刻認識策劃工作的實質(zhì)，減少不應有的誤解
有的項目建筑企業(yè)一心只想著如何擴大利潤，對項目的基本建設程序漠不關心，更不會對項目建設開發(fā)地進行實地的調(diào)查與研究，對本項目的功能、文化、結構、生態(tài)與環(huán)保等一概不加以細致研究，表現(xiàn)的對策劃工作極為輕視。項目建設企業(yè)應當深刻的認識到項目前期策劃的重要性，增加對項目前期策劃的認識，減少不應有的誤解。從根本上運用好項目的前期策劃。
（二）重視策劃單位提出的具體意見
有的項目建設單位能夠認識到項目前期策劃的重要性，在一定程度上對項目也做了相對詳細的調(diào)查，進行了可觀的分析，并根據(jù)這些資料制定了可行的實施方案。但是他們的缺陷是過于相信自己的團隊，不喜歡別人的協(xié)助，他沒有認識到自己策劃部門也可能素質(zhì)很高，但是這些只是僅僅局限于某個個別項目所處的環(huán)境和區(qū)位環(huán)境的差異，自己的策劃人員根本不可能對當?shù)氐脑敿毲闆r進行完全掌握。所以要聽取策劃部門的意見，不要怕花錢，必須借助專業(yè)策劃人員來完成對項目的定位工作。專業(yè)的策劃單位無論是在組織程序上還是在經(jīng)驗的積累上都比工程策劃部門有一定的優(yōu)勢，必會得到事半功倍的效果。
（三）策劃方自身的組織問題
通過我們對前期策劃的了解可以看到，策劃工作在項目建設中具有至關重要的作用。我國的前期策劃工作也都處在發(fā)展階段，目前的策劃公司基本大都是依附于設計院、監(jiān)理公司以及大專院校上，其自身的組織結構還有待進一步的完善。策劃人員東拼西湊、水平高低有所差距的現(xiàn)象比較嚴重，甚至造成了開發(fā)單位對策劃人員不太信任的局面。所以政府部門和相關單位應當加強對項目策劃人員的監(jiān)管，努力打造出更多優(yōu)秀的策劃團隊，以供市場所需。
（四）策劃工作的組織關系問題
策劃方存在意義就是擔當項目開發(fā)的顧問與參謀的角色，是為項目開發(fā)企業(yè)服務的，但是在有的項目開發(fā)單位里策劃方還擔當著另外一個角色就是設計監(jiān)理的工作。這樣在有時候就容易產(chǎn)生項目開發(fā)商直接指導策劃人員進行下一步的項目設計工作，這直接造成了策劃方設計監(jiān)理權的淪陷。為避免出現(xiàn)多頭管理的問題，項目開發(fā)單位在委托項目策劃方實施全權裝置設計時就應當把責任劃分清楚。策劃方的最終規(guī)劃設計圖必須經(jīng)過開發(fā)單位的認可，但是如果在兩方之間存在不理想的關系就會導致規(guī)劃設計成果的偏離，其負面影響也會波及到整體項目的開發(fā)。
結語：
建筑項目是關系到民生的重要工程，需要前期策劃的加入。通過以上的探討我們能很明確的認識到精心的策劃是實現(xiàn)最終決策的科學保證。改變以前陳舊的觀念，重視前期策劃工作，注意和努力克服前期策劃工作中的難點，對于工作效率的提高和保證預期項目建設目標的實現(xiàn)具有重要意義。
參考文獻：
[1]段建伶. 科學發(fā)展與項目建設[M] . 蘭州: 甘肅文化出版社, 2009
