時(shí)間：2023-10-13 09:42:12
序論：在您撰寫(xiě)公共安全形勢(shì)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
【關(guān)鍵詞】系留氣球；公共安全；視頻監(jiān)控；應(yīng)急通信
A Small Mobile Tethered Balloon System for Public Safety
CHENG Shi-jun HUANG Wei-liang
（No.38 Research Institute of CETC，Hefei Anhui 230088，China）
【Abstract】It is a small mobile tethered balloon system for public safety which could be used for video surveillance in urban public safety.The composition，working principle and performance parameters of the system were given，and the characteristics of the video surveillance from the sky were described.Camera and 4G communication equipment are carried off to the sky to communicating，carrying out video imaging，capturing and tracking the ground moving target.It will be an important technology for the police to deal with emergencies.
【Key words】Tethered balloon；Public safety；Video surveillance；Emergency communication
0 引言
隨著城市化的高速發(fā)展，越來(lái)越多的公共安全問(wèn)題呈現(xiàn)在社會(huì)和政府的面前。影響城市公共安全的因素主要有三大類：社會(huì)公共安全事件、事故災(zāi)難和自然災(zāi)害[1-2]。其中，社會(huì)公共安全事件最常見(jiàn)、危害最廣，其主要包括恐怖襲擊、、重大刑事案件等，會(huì)破壞城市的正常生產(chǎn)和生活秩序，可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失或重大生態(tài)破壞[3]。
系留氣球系統(tǒng)作為新興的空中平臺(tái)，具有平臺(tái)高度穩(wěn)定、費(fèi)效比低等巨大優(yōu)勢(shì)，已在城市公共安全領(lǐng)域發(fā)揮了越來(lái)越突出的作用。2010年上海世博會(huì)期間成功應(yīng)用了車載系留氣球監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行安保監(jiān)視和信息收集[4]。該系統(tǒng)的成功應(yīng)用表明了系留氣球搭載球載攝像機(jī)升空進(jìn)行視頻監(jiān)控，可有效地提高了突發(fā)公共安全事件的預(yù)警能力。但是，該系統(tǒng)的氣球體積較大，不便機(jī)動(dòng)。本文提出了一種可進(jìn)行視頻監(jiān)控、應(yīng)急通信中繼的小型機(jī)動(dòng)式系留氣球系統(tǒng)。該系統(tǒng)將小型機(jī)動(dòng)式系留氣球、球載攝像機(jī)和4G應(yīng)急通信設(shè)備進(jìn)行組合，即可實(shí)現(xiàn)從空中對(duì)地面進(jìn)行視頻監(jiān)控，又能進(jìn)行應(yīng)急通信，從而提高公安部門對(duì)公共安全事件的應(yīng)急處理能力。
1 系統(tǒng)特點(diǎn)
系統(tǒng)具有以下特點(diǎn)：
1）視頻和應(yīng)急通信一體化
球載攝像機(jī)和4G應(yīng)急通信設(shè)備組合升空，既可進(jìn)行視頻成像、移動(dòng)目標(biāo)捕獲和跟蹤，又能進(jìn)行應(yīng)急通信指揮。一旦出現(xiàn)況，公安部門可以迅速利用球上的4G應(yīng)急通信進(jìn)行指揮調(diào)度，處理險(xiǎn)情，進(jìn)而增加警察的應(yīng)急反應(yīng)能力，如圖1所示。
2）可快速機(jī)動(dòng)轉(zhuǎn)場(chǎng)監(jiān)控
系統(tǒng)機(jī)動(dòng)靈活，對(duì)場(chǎng)地要求較低。能夠根據(jù)需要，通過(guò)車載運(yùn)輸模式（如圖2所示）機(jī)動(dòng)至內(nèi)城市內(nèi)相關(guān)區(qū)域，迅速升空實(shí)現(xiàn)監(jiān)控。
2 設(shè)計(jì)方案
2.1 系統(tǒng)組成
系統(tǒng)采用小型系留氣球搭載球載攝像機(jī)和4G應(yīng)急通信設(shè)備（如TD-LTE）升空，實(shí)現(xiàn)從空中對(duì)地面進(jìn)行視頻監(jiān)控，并具備應(yīng)急通信功能。
小型機(jī)動(dòng)式系留氣球系統(tǒng)包含小型系留氣球、任務(wù)設(shè)備兩大部分，如圖3所示。
1）小型系留氣球
小型系留氣球由氣球、系留纜繩、錨泊車和綜合保障車組成。
氣球的主要任務(wù)是攜帶任務(wù)設(shè)備升空，并進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間中系留，使之實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間、遠(yuǎn)距離的監(jiān)控。氣球主要由球體、電源設(shè)備、測(cè)控設(shè)備、壓力調(diào)節(jié)設(shè)備和通信設(shè)備組成。
球體包含囊體、掛架、拉索等部件，如圖4所示。囊體內(nèi)部一般劃分為氦氣囊和空氣囊，氦氣囊充氦氣，使浮力大于氣球及系留纜繩的重力，使氣球升空，空氣囊充空氣進(jìn)行壓力調(diào)節(jié)。
電源設(shè)備為球上用電設(shè)備提供電力。測(cè)控設(shè)備用于獲取氣球姿態(tài)和位置、氣囊壓力等信息，對(duì)球上供電、壓力調(diào)節(jié)進(jìn)行控制等。壓力調(diào)節(jié)設(shè)備鼓進(jìn)或排放空氣囊的空氣，對(duì)囊體內(nèi)部的壓力實(shí)時(shí)調(diào)節(jié)，從而維持球體的氣動(dòng)外形和一定的剛度，以及保護(hù)各氣囊免受破壞。
通信設(shè)備實(shí)時(shí)傳輸氣球信息和操作指令，傳輸球載攝像機(jī)的監(jiān)控圖像和操作指令。
系留纜繩的功能是實(shí)現(xiàn)氣球的空中系留、電力傳輸和信息傳輸。系留纜繩內(nèi)部包含抗拉纖維、供電電纜和單模光纖等，如圖5所示。
錨泊車用于氣球的升空、空中系留、回收及地面系留，包括平板車、錨泊平臺(tái)兩部分。氣球系留時(shí)，平板車和錨泊平臺(tái)分離；運(yùn)輸時(shí)，錨泊平臺(tái)固定于平板車上，便于機(jī)動(dòng)。錨泊平臺(tái)安裝有收放設(shè)備，用于控制系留纜繩的施放和回收，從而使氣球升空和回收。
綜合保障車提供氦氣保障和供電保障。自帶的氦氣量可滿足一次充氣及充氣后數(shù)月的補(bǔ)充。車上的發(fā)電機(jī)組可提供系統(tǒng)工作所需的用電。
2）任務(wù)設(shè)備
任務(wù)設(shè)備由球載攝像機(jī)、4G應(yīng)急通信設(shè)備和地面顯控車組成。其中球載攝像機(jī)、4G應(yīng)急通信設(shè)備安裝在馇虻撞康納璞腹壹苤小
球載攝像機(jī)包括可見(jiàn)光攝像機(jī)和紅外攝像機(jī)，用于對(duì)地面進(jìn)行視頻成像和對(duì)地面移動(dòng)目標(biāo)的捕獲、跟蹤，如圖6所示。白天采用可見(jiàn)光成像和跟蹤，晚上或濃霧天氣時(shí)則采用紅外成像和跟蹤，從而實(shí)現(xiàn)全天時(shí)的監(jiān)控。球載攝像機(jī)具有焦距調(diào)節(jié)功能，短焦可觀察監(jiān)控區(qū)域較大范圍內(nèi)的動(dòng)態(tài)圖像，長(zhǎng)焦可以遠(yuǎn)距離放大觀察各重點(diǎn)出入口或突發(fā)事件的狀態(tài)，能分辨地面車輛和人員，并捕獲和跟蹤。球載攝像機(jī)自帶穩(wěn)定系統(tǒng)，可對(duì)氣球的俯仰、橫滾及方位變化進(jìn)行補(bǔ)償。
4G應(yīng)急通信設(shè)備用于地面顯控車與現(xiàn)場(chǎng)人員之間的應(yīng)急通信?？刹捎肨D-LTE模式，由一體化基站和天線組成，如圖7所示。該設(shè)備安裝于球上，可有效地避免地面高樓的影響，擴(kuò)大了通信距離。
地面顯控車安裝顯控席位，用于球載攝像機(jī)下傳監(jiān)控圖像的顯示和地面監(jiān)控人員對(duì)球載攝像機(jī)、4G應(yīng)急通信設(shè)備的控制。
2.2 工作原理
系留氣球是不帶動(dòng)力的浮空器[5-6]。氣球在浮力的作用下可以攜帶球載攝像機(jī)和4G應(yīng)急通信設(shè)備升空，并進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間系留，使之實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間、遠(yuǎn)距離的監(jiān)控和應(yīng)急通信。
在正常情況下，氣球由錨泊車的收放設(shè)備控制系留纜繩的釋放、在浮力的作用下逐漸升空。當(dāng)?shù)竭_(dá)預(yù)定高度，由系留纜繩牽引系留，可長(zhǎng)時(shí)間保持在一定的高度[7]。這時(shí)，球載攝像機(jī)和4G應(yīng)急通信設(shè)備開(kāi)始執(zhí)行任務(wù)。獲取的圖像通過(guò)系留纜繩的光纖傳至地面顯控車顯示。當(dāng)任務(wù)完成后，再回收氣球至地面系留，進(jìn)行維護(hù)，等待執(zhí)行下一個(gè)任務(wù)。
當(dāng)氣球空中系留時(shí)，球載攝像機(jī)可從空中監(jiān)視地面動(dòng)態(tài)，如圖8所示。處于空中的球載攝像機(jī)具有大視角、寬覆蓋、觀測(cè)距離遠(yuǎn)等特點(diǎn)，可為重點(diǎn)區(qū)域、重要目標(biāo)的安全保衛(wèi)提供及時(shí)的監(jiān)控信息。白天，采用可見(jiàn)光攝像機(jī)成像和跟蹤。晚上或濃霧天氣時(shí)，可轉(zhuǎn)換為紅外攝像機(jī)成像和跟蹤。在短焦大視場(chǎng)下，可對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行大面積的視頻成像，實(shí)現(xiàn)大范圍的巡檢。如需要，可通過(guò)變焦轉(zhuǎn)為小視場(chǎng)，對(duì)地面移動(dòng)目標(biāo)（如車或人員）進(jìn)行捕獲、跟蹤。如發(fā)現(xiàn)異常情況，地面的監(jiān)控人員可通過(guò)氣球上的4G應(yīng)急通信設(shè)備與現(xiàn)場(chǎng)處理人員進(jìn)行應(yīng)急通信，甚至指揮調(diào)度。
系留氣球升空后，監(jiān)控的視距和監(jiān)控面積大幅度增加，如圖所示，H為球載攝像機(jī)升空高度，R為監(jiān)控半徑，β為攝像機(jī)監(jiān)控范圍夾角。
監(jiān)控視距L和監(jiān)控面積S可以按以下公式計(jì)算：
系留氣球搭載應(yīng)急通訊設(shè)備可實(shí)現(xiàn)更遠(yuǎn)距離的無(wú)線通訊，其通訊距離主要受基站發(fā)射功率和地球曲率影響[8]。如不考慮發(fā)射功率過(guò)低對(duì)通訊距離的影響，僅考慮無(wú)線電波在大氣中的衰減和地球曲率的影響因素，可推導(dǎo)出理論最大通訊距離。模型如圖9所示，B點(diǎn)位地面架高基站（離地高度h），D點(diǎn)為對(duì)應(yīng)地面上的位置，C點(diǎn)為氣球平臺(tái)升空后中繼站位置（離地高度H），E點(diǎn)為中繼站對(duì)應(yīng)地面的位置，O點(diǎn)為地球圓心，R為理論最大通訊距離，Re為等效曲率半徑。
式中H和h單位為m。
當(dāng)B點(diǎn)為地面通訊終端時(shí)，h=0
2.3 性能參數(shù)
系統(tǒng)的主要性能參數(shù)如表1所示。
表1 性能參數(shù)
3 結(jié)束語(yǔ)
小型機(jī)動(dòng)式系留氣球系統(tǒng)機(jī)動(dòng)靈活，其利用氣球搭載球載攝像機(jī)和4G應(yīng)急通信設(shè)備升空，既可實(shí)現(xiàn)從空中對(duì)地面的視頻監(jiān)控，又能進(jìn)行應(yīng)急通信。既能對(duì)地面進(jìn)行遠(yuǎn)距離、大范圍的成像，亦可對(duì)地面移動(dòng)目標(biāo)進(jìn)行捕獲和持續(xù)跟蹤。相對(duì)地面視頻監(jiān)控，其具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可為公安部門應(yīng)對(duì)恐怖襲擊、等突況提供重要的信息保障。
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關(guān)鍵詞：特大型城市；公共安全管理；法規(guī)體系
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，對(duì)于實(shí)現(xiàn)特大型城市公共安全常態(tài)管理法治化，解決當(dāng)前城市存在的諸多公共安全危機(jī)問(wèn)題、順利實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃，具有積極現(xiàn)實(shí)意義，也是特大型城市走社會(huì)管理創(chuàng)新之路的重大課題和緊迫任務(wù)。
1 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》是特大城市公共安全常態(tài)管理法治化的必然趨勢(shì)
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃的核心是“四個(gè)堅(jiān)持”：第一，堅(jiān)持“規(guī)范”：通過(guò)健全制度和程序，促使政府嚴(yán)格按法定權(quán)限和程序辦事，規(guī)范政府共同行政行為，并建立通過(guò)媒體回應(yīng)社情民意的機(jī)制，主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切的問(wèn)題；第二，堅(jiān)持“創(chuàng)新”：強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)積極破除影響上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度。第三，堅(jiān)持“效能”：建立健全促進(jìn)及時(shí)執(zhí)法和有效執(zhí)法的行政執(zhí)法責(zé)任制度，解決執(zhí)法不作為和遲作為的問(wèn)題。同時(shí)按照“職能最相近、處置最有利”的原則，建立健全指定管轄和協(xié)議管轄機(jī)制，解決部門或者地區(qū)執(zhí)法推諉扯皮的問(wèn)題；第四，堅(jiān)持“參與”：要求健全重大行政決策草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的制度，并建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，對(duì)意見(jiàn)采納情況以適當(dāng)形式反饋或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危機(jī)常態(tài)管理的大量問(wèn)題，這也是加快實(shí)現(xiàn)上海公共安全危機(jī)常態(tài)管理法治化的良好契機(jī)。
“適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理需要，睿智的政府應(yīng)學(xué)會(huì)未雨綢繆，從制度層面上實(shí)現(xiàn)從行政管理向法治管理、從事后管理向前瞻性管理、從危機(jī)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)變，將公共安全危機(jī)納入法治化治理軌道”。[2]上海目前正處于公共安全危機(jī)的多發(fā)時(shí)期，每年社會(huì)安全事件、自然災(zāi)害和事故災(zāi)害等突發(fā)公共事件，不僅造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而且給廣大市民的社會(huì)心理造成負(fù)面影響。面對(duì)無(wú)所不在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和多發(fā)頻發(fā)的安全危機(jī)，加快實(shí)現(xiàn)上海公共安全危機(jī)常態(tài)管理法治化，切實(shí)保證在提供公共產(chǎn)品服務(wù)的同時(shí)，及時(shí)承擔(dān)并化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，為公眾提供強(qiáng)有力的公共安全保障，是上海政府的創(chuàng)新社會(huì)管理的重要使命和當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)特大城市公共安全管理的特殊性與緊迫性，上海應(yīng)當(dāng)率先制定一部專門的《城市公共安全條例》，同時(shí)完善不同類別、不同行業(yè)應(yīng)對(duì)重大安全事件的專門法規(guī)，以增強(qiáng)政府公共安全治理的合法性、權(quán)威性與規(guī)范性。
2 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，促進(jìn)建成創(chuàng)新型特大城市公共安全危機(jī)管理法規(guī)體系
建立健全公共安全危機(jī)管理法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)特大型城市公共安全危機(jī)管理法治化的前提。
就國(guó)家層面而言，自2003年非典危機(jī)以來(lái)，加強(qiáng)了公共安全危機(jī)管理立法，初步建立起包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等在內(nèi)的應(yīng)急管理法律體系，已經(jīng)制定了若干有關(guān)公共安全的法律法規(guī)，例如《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《藥品管理法》、《食品安全法》等，但這些法律法規(guī)都是用于針對(duì)某一領(lǐng)域某一行業(yè)的，目前尚沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一的公共安全管理法，部分公共安全領(lǐng)域至今仍沒(méi)有法律法規(guī)，且已有的法律法規(guī)普遍存在操作性不強(qiáng)、實(shí)施不到位或公共安全管理法律依據(jù)缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建構(gòu)還存在諸多不足，比如形式上缺乏與憲法相銜接的《緊急狀態(tài)法》、《災(zāi)害救助和補(bǔ)償法》等高位階立法，使得公共安全危機(jī)管理的法律依據(jù)缺乏周延性、對(duì)受害人的權(quán)益保護(hù)操作存在局限性；內(nèi)容上則缺乏足夠的程序性制度建設(shè)。諸如此類問(wèn)題的解決，有待于通過(guò)進(jìn)一步完善立法。
就地方層面而言，以上海市為例，近年來(lái)上海人大、市政府相繼出臺(tái)了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、食品衛(wèi)生法規(guī)、食品安全法規(guī)、生產(chǎn)安全管理法規(guī)等，充分體現(xiàn)了政府的強(qiáng)烈公共安全意識(shí)，以及政府高度重視運(yùn)用法律手段應(yīng)對(duì)公共安全事件，但是上海同樣存在上述國(guó)家層面公共安全管理立法缺漏問(wèn)題。有鑒于此，上海應(yīng)從法治創(chuàng)新角度出發(fā)，及早考慮制定一部統(tǒng)一的跨部門、跨行業(yè)的公共安全管理法規(guī)，使公共安全管理有統(tǒng)一的法律依據(jù)，避免不同領(lǐng)域的公共安全問(wèn)題適用不同的法律。
統(tǒng)一公共安全管理法規(guī)，須對(duì)以往出臺(tái)的各種公共安全法規(guī)及時(shí)進(jìn)行梳理，以形成一個(gè)公共安全管理法規(guī)體系，方便管理和方便使用。根據(jù)不同行業(yè)的公共安全業(yè)務(wù)行政，可以將各種公共安全法規(guī)具體劃分為：公共衛(wèi)生安全法規(guī)、食品公共安全法規(guī)、安全生產(chǎn)公共安全法規(guī)、藥品管理公共安全法規(guī)、地震公共安全法規(guī)、防汛防臺(tái)公共安全法規(guī)、刑事公共安全法規(guī)、治安公共安全法規(guī)、交通管理公共安全法規(guī)、消防公共安全法規(guī)、出入境公共安全法規(guī)、人口管理公共安全法規(guī)、安全保衛(wèi)公共安全法規(guī)和重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)等。近年來(lái)，市人大和市政府的公共安全管理法規(guī)文件數(shù)量越來(lái)越多，建議市人大法工委和市法制辦公室組織力量，進(jìn)行梳理歸類，匯編成冊(cè)，并經(jīng)常進(jìn)行此類法規(guī)的立、改、廢的通盤考慮。不僅要方便執(zhí)法部門全面了解掌握使用這些法律法規(guī)，還要讓社會(huì)各有關(guān)非政府組織、廣大民眾通曉這些法律法規(guī)，以形成公共安全危機(jī)管理執(zhí)法有據(jù)、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，促進(jìn)建成權(quán)責(zé)明確的法治化城市公共安全管理體系
2011年2月，總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上講話指出：要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制，建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督體制，完善社會(huì)治安防控體系，完善應(yīng)急管理體制”。我國(guó)2011年3月的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，也專門辟出一章對(duì)“加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)”進(jìn)行規(guī)劃部署，提出要“適應(yīng)公共安全形勢(shì)變化的新特點(diǎn)，推動(dòng)建立主動(dòng)防控與應(yīng)急處置相結(jié)合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結(jié)合的公共安全體系”。
健全權(quán)責(zé)明確的法治化公共安全危機(jī)統(tǒng)一管理體系，是實(shí)現(xiàn)特大型城市法治化管理的基礎(chǔ)。我國(guó)的公共安全體系雖已初步建立，但該體系仍需進(jìn)一步健全和完善，其中最主要的問(wèn)題就在于公共安全管理主體過(guò)于分散，“有預(yù)案而無(wú)預(yù)警，重預(yù)案而輕預(yù)警是公共安全管理中的一大通病。預(yù)案?jìng)?cè)重于處理突發(fā)性事件本身，而缺乏涉及突發(fā)性事件引發(fā)的公共危機(jī)的應(yīng)急處理；預(yù)案過(guò)多地強(qiáng)調(diào)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規(guī)以及應(yīng)急保障資源的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理機(jī)制；預(yù)案?jìng)?cè)重危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急處理方案，而缺乏公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制和危機(jī)過(guò)后的恢復(fù)機(jī)制。對(duì)于許多新城市災(zāi)害及非傳統(tǒng)危機(jī)領(lǐng)域，應(yīng)急預(yù)案還存在空白。由于缺乏危險(xiǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)的全面調(diào)查和定期系統(tǒng)的危害性因素及脆弱性評(píng)估，致使應(yīng)急預(yù)案大多是上行下效，沒(méi)有針對(duì)性和可操作性?！盵3]
城市公共安全系統(tǒng)需要事故預(yù)防、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后處理形成一個(gè)整體，而各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)一致需要政府和各級(jí)組織管理部門的積極組織，這需要從立法上給予保證。明確責(zé)任，建立統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，理順城市公共安全綜合管理體制，從而建立完整的城市公共安全保障體系。同時(shí)，通過(guò)立法程序確定社會(huì)各界和公民在社會(huì)生活中的地位、責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，以確保社會(huì)體系在緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定和有序。
受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，上海政府各部門的公共安全危機(jī)管理迄今尚存在條塊分割、職責(zé)混淆、管理分散等弊端，處在各自為戰(zhàn)局面，例如安全監(jiān)察部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等，均只是自顧自地針對(duì)本行業(yè)本領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)部安全管理，缺乏一個(gè)綜合的、常設(shè)性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。為解決各自為政問(wèn)題，亟需形成公共安全體制化管理統(tǒng)一管理體系，以實(shí)現(xiàn)公共安全管理的統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)局面。該管理機(jī)構(gòu)的名稱擬可考慮為“上海市公共安全管理委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)由信息資料系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)等組成，負(fù)責(zé)分析突發(fā)公共安全事故的性質(zhì)，制定解決公共安全問(wèn)題的方案，并協(xié)調(diào)組織各相關(guān)部門迅速有效地解決突發(fā)公共安全問(wèn)題。與中央相對(duì)應(yīng)，各地方可成立相同性質(zhì)的、隸屬于上級(jí)公共安全管理機(jī)構(gòu)和本級(jí)政府的公共安全局或公共安全管理委員會(huì)，組織各地方政府相關(guān)部門處理突發(fā)公共安全事故。[4]城市規(guī)劃建設(shè)的基本要求之一，是樹(shù)立“安全第一，以人為本”理念，此理念的梳理有助于將不安全事件防患于未然。因此要把“安全規(guī)劃作為硬性指標(biāo)寫(xiě)入城市規(guī)劃編制辦法中，提高公眾和規(guī)劃者的安全意識(shí)，保障安全規(guī)劃的開(kāi)展程度。其次，還應(yīng)在法規(guī)中明確規(guī)定規(guī)劃者的法律責(zé)任，采取規(guī)劃方案負(fù)責(zé)制，增強(qiáng)規(guī)劃者的責(zé)任感，確保他們能夠嚴(yán)肅、認(rèn)真地對(duì)待規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)”。[5]
4 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，促進(jìn)完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機(jī)制
建立完善常態(tài)化的公共安全危機(jī)管理執(zhí)法機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)特大型城市法治化管理的關(guān)鍵。實(shí)踐證明，現(xiàn)代公共安全危機(jī)往往具有輻射效應(yīng)，亟需改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一管理機(jī)制，變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)出擊，從日?！拔C(jī)管理”層面著手建立執(zhí)法機(jī)制，既要善于以強(qiáng)大的動(dòng)員能力來(lái)處理緊急事件和公共安全事件，更要依法防范和處理公共安全危機(jī)。
建議上海政府從以下幾個(gè)方面入手建立完善常態(tài)化的公共安全危機(jī)管理執(zhí)法機(jī)制：一是進(jìn)一步健全公共安全危機(jī)管理預(yù)案設(shè)計(jì)：特別是要從上海的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)際出發(fā)，著力加強(qiáng)防范和應(yīng)對(duì)各種公共安全危機(jī)的實(shí)戰(zhàn)能力；二是進(jìn)一步強(qiáng)化信息，落實(shí)保障：及時(shí)獲取可能引發(fā)影響公共安全危機(jī)的的各種信息；政府部門要及時(shí)、公開(kāi)、透明地向社會(huì)相關(guān)信息，使社會(huì)各界和廣大民眾對(duì)可能發(fā)生的公共安全事件有充分的心理準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備，從而增強(qiáng)應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)的主動(dòng)性和有效性。三是堅(jiān)持在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極整合管控資源，形成機(jī)制保障，多元社會(huì)資源的參與是實(shí)現(xiàn)公共安全危機(jī)法治化管理的重要力量支撐，政府要在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，將社會(huì)和公眾資源納入危機(jī)管理的制度框架，全方位做好人力、物力、財(cái)力的準(zhǔn)備工作，一旦發(fā)現(xiàn)有各種影響公共安全的隱患和苗頭，要采取有效措施加以處置，四是要抓緊建立突發(fā)性事件應(yīng)急指揮平臺(tái)，完善社會(huì)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)聯(lián)動(dòng)、公眾參與的工作網(wǎng)絡(luò)，組織動(dòng)員社會(huì)各方力量積極參與公共安全突發(fā)性事件的防范和處置。五是把綜合治理的思想變成機(jī)制、變成保障，各有關(guān)部門應(yīng)把公共安全管理、應(yīng)急管理與對(duì)政府業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)、把更多的人力、財(cái)力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全應(yīng)急預(yù)案更好地與危機(jī)處理結(jié)合起來(lái)，以多元的路徑實(shí)現(xiàn)公共安全危機(jī)管理的最大社會(huì)效益。
5 積極借鑒國(guó)外城市公共安全法制與機(jī)制保障經(jīng)驗(yàn)
以俄羅斯和德國(guó)為例，在維護(hù)城市公共安全的法律制度方面，俄、德兩國(guó)分別具有相當(dāng)完備的相關(guān)法律體系。俄、德兩國(guó)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都十分注重城市應(yīng)急管理的依法行政。在蘇聯(lián)解體和兩德合并的十多年間，先后建立了應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系。
上世紀(jì)九十年代，俄羅斯先后制定了《關(guān)于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)》、《民防法》、《防疫法》，規(guī)范應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件組織系統(tǒng)的相互關(guān)系；民防辦在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的作用、任務(wù)、法律地位；應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件職能等。
德國(guó)聯(lián)邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，國(guó)家層面由內(nèi)政部牽頭，聯(lián)手國(guó)防、經(jīng)濟(jì)、交通、建筑、財(cái)政、農(nóng)村、環(huán)保、郵政、勞工等部門，制定了《民防法》、《災(zāi)害防護(hù)法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《國(guó)防法》、《民事保護(hù)法》。在州的層面，則由各州制定《防火法》、《消防法》、《災(zāi)害防護(hù)法》、《救護(hù)工作法》等法律，為應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件提供了法律法規(guī)依據(jù)。[6]
美國(guó)的公共安全危機(jī)管理機(jī)制，包括政府安全危機(jī)管理、社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制、經(jīng)濟(jì)危機(jī)管理機(jī)制、道德危機(jī)管理機(jī)制和緊急事態(tài)管理機(jī)制等。
第一，政府安全危機(jī)管理機(jī)制。這是最重要、最核心的方面。它是以總統(tǒng)為核心，以國(guó)家安全委員會(huì)為決策中樞，國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)，中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時(shí)性危機(jī)決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)組織體系。
第二，社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制。負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)內(nèi)治安、執(zhí)法、勞工權(quán)力、民權(quán)、移民等方面的安全保障。它涉及美國(guó)勞工部、司法部及其所屬的聯(lián)邦調(diào)查局、移民與歸化局及各州警察局、消防局等。
第三，經(jīng)濟(jì)危機(jī)管理機(jī)制。它旨在解決經(jīng)濟(jì)生活中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題和危機(jī)。財(cái)政部是美國(guó)管理經(jīng)濟(jì)危機(jī)的最初機(jī)構(gòu)。
第四，道德危機(jī)管理機(jī)制。它是美國(guó)政治生活中鮮為人知但作用重大的管理機(jī)制。20世紀(jì)70年代美國(guó)出現(xiàn)道德危機(jī)后開(kāi)始在聯(lián)邦及各州均設(shè)立了道德（倫理）管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦及各州官員的廉政監(jiān)督。
第五，緊急事態(tài)管理機(jī)制。在美國(guó)公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是最基本的原則和實(shí)施方案，其中包括幾個(gè)部分：一是全危險(xiǎn)方法：應(yīng)用公共安全管理的危機(jī)理論、處理和應(yīng)對(duì)所有種類的緊急事態(tài)、災(zāi)難和民防需求。二是綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)有助于促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作、加強(qiáng)對(duì)已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實(shí)施、實(shí)現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃與州、地方政府決策及行動(dòng)體系更完全的整合，在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預(yù)案、系統(tǒng)和能力的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對(duì)所有類型的緊急事態(tài)的適用范圍。三是開(kāi)展有恢復(fù)能力和減除災(zāi)害社區(qū)的建設(shè)，將社區(qū)的住宅、企業(yè)、醫(yī)院和公共安全中心坐落在安全地區(qū)而不是高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。[7]
上述三個(gè)國(guó)家國(guó)家層面與地區(qū)城市層面的法律法規(guī)體系和危機(jī)管理機(jī)制互相銜接配套，既體現(xiàn)國(guó)家大法的權(quán)威性，又維護(hù)地方城市特色性需求。相比之下，我國(guó)在《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)后，上海至今沒(méi)有一部實(shí)施該法的地方性法規(guī)細(xì)則條例，許多與城市公共安全相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，由于制訂的年代較早，在2008年發(fā)生的一連串的突發(fā)公共事件處置過(guò)程中，已暴露出不適應(yīng)或缺陷，亟待進(jìn)一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理難度空前加大，進(jìn)一步整合健全相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，既是當(dāng)務(wù)之急，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：重慶 消防 形勢(shì) 對(duì)策
中圖分類號(hào)：X921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）10（c）-0172-02
1 “五大功能區(qū)”火災(zāi)情況
2013年，共發(fā)生火災(zāi)6062起，亡29人，傷45人，直接財(cái)產(chǎn)損失5500.7萬(wàn)元。同比2012年，火災(zāi)起數(shù)、傷人數(shù)、損失數(shù)分別上升了61.3%、73.1%和113.5%，亡人數(shù)持平。
都市功能核心區(qū)和拓展區(qū)，火災(zāi)起數(shù)較多、損失總量大。發(fā)生火災(zāi)3533起，亡11人，傷11人，損失3063.4萬(wàn)元，分別占火災(zāi)總數(shù)的58.3%、37.9%、24.4%和55.7%。該區(qū)域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，建筑場(chǎng)所密集、人流物流量大、儲(chǔ)存物資較多，造成的火災(zāi)損失往往較大。
城市發(fā)展新區(qū)，倉(cāng)儲(chǔ)物流領(lǐng)域火災(zāi)起數(shù)少、造成損失大。發(fā)生火災(zāi)1488起，亡10人，傷17人，損失1466.8萬(wàn)元，分別占火災(zāi)總數(shù)的24.5%、34.5%、37.8%和26.7%。其中，廠房庫(kù)房火災(zāi)70起、損失199.1萬(wàn)元，平均每起火災(zāi)損失2.8萬(wàn)元。
渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，用火不慎造成的火災(zāi)多。發(fā)生火災(zāi)830起，亡7人，傷13人，損失626.8萬(wàn)元，分別占火災(zāi)總數(shù)的13.7%、24.1%、28.9%和11.4%。因生產(chǎn)生活用火不慎發(fā)生火災(zāi)597起，損失446.7萬(wàn)元，分別占該區(qū)域火災(zāi)總數(shù)的71.9%和71.3%。
渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)，農(nóng)村火災(zāi)起數(shù)多。發(fā)生火災(zāi)211起，亡1人，傷4人，損失423.7萬(wàn)元，分別占火災(zāi)總數(shù)的3.5%、3.4%、8.9%和7.7%。其中，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生火災(zāi)116起，損失253.9萬(wàn)元，分別占該區(qū)域火災(zāi)總數(shù)的55%和59.9%。
2 “五大功能區(qū)”消防安全現(xiàn)狀分析
2.1 都市功能核心區(qū)、拓展區(qū)
火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)性高。有各類高層建筑15000余棟，超高層100余棟，70%左右分布主城區(qū)。多數(shù)建筑修建日期較早，內(nèi)部設(shè)施日漸老舊，產(chǎn)生了大量火災(zāi)隱患。
人口高度聚集。在主城9區(qū)5473 km2（約占總面積6.6%）的土地上，常住人口多達(dá)795.36萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的27%，因人口密集誘發(fā)火災(zāi)的不利因素大量增加。
小單位、小場(chǎng)所眾多。至2013年，重慶市場(chǎng)主體總量已達(dá)到153.23萬(wàn)戶，多在城鄉(xiāng)結(jié)合部從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。受經(jīng)濟(jì)條件所限，大量居民自建房被改造為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，多數(shù)未經(jīng)審批。
2.2 城市發(fā)展新區(qū)
違法違章建筑多。一些工業(yè)園區(qū)早期缺乏規(guī)劃、隨意開(kāi)發(fā)、無(wú)序發(fā)展、配套不全，多數(shù)工程未通過(guò)消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收。如：長(zhǎng)壽、江津、璧山、潼南、銅梁等地工業(yè)園區(qū)均不同程度存在這樣問(wèn)題，存在的先天隱患較多。
“三合一”場(chǎng)所多。大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，多在居住建筑或簡(jiǎn)易建筑內(nèi)開(kāi)辦小工廠、小作坊，且集中連片。如：璧山區(qū)七塘、八塘鎮(zhèn)皮鞋加工片區(qū)，巴南區(qū)騎龍村家俱制造片區(qū)等，多集生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活與一體，存在較多火災(zāi)隱患。
易燃易爆場(chǎng)所多。近年來(lái)，大量易燃易爆涌入城市發(fā)展新區(qū)，形成長(zhǎng)壽、涪陵等特色化工園區(qū)。由于園區(qū)化工企業(yè)發(fā)展時(shí)間短，管理、工藝、技術(shù)相對(duì)薄弱，存在較多火災(zāi)隱患，且一旦發(fā)生火災(zāi)，社會(huì)影響較大。
公共消防設(shè)施建設(shè)滯后。不少地區(qū)在缺少消防規(guī)劃的情況下開(kāi)工建設(shè)，消防車通道、市政消防水源未同步規(guī)劃、同步建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施不能完全適應(yīng)發(fā)展需求。
2.3 渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)
整體規(guī)劃落實(shí)不到位。受三峽移民影響，城市消防規(guī)劃未能及時(shí)修編，消防配套設(shè)施多數(shù)沒(méi)有同步跟上。特別是巫山、奉節(jié)等地，受地域條件限制，城市新建區(qū)依山而建，道路蜿蜒盤旋，建筑層疊聳起，普遍諸多先天隱患。
工程存在先天隱患。受三峽移民工程進(jìn)度影響，該區(qū)出現(xiàn)了大量移民自建房、聯(lián)建房，多數(shù)未辦理任何消防手續(xù)，建筑內(nèi)無(wú)任何消防設(shè)施，部分自建房擅自加層，無(wú)法滿足現(xiàn)行消防規(guī)范要求，遺留較多的先天性火災(zāi)隱患。
小旅館、小賓館大量出現(xiàn)。隨著旅游業(yè)高速發(fā)展，賓館、酒店十分緊俏，一些居民建筑被違規(guī)改變使用性質(zhì)開(kāi)辦賓館、酒店，多存在場(chǎng)所安全出口數(shù)量不足、鎖閉疏散通道、動(dòng)態(tài)隱患多等消防安全問(wèn)題。
2.4 渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)
建筑耐火等級(jí)低。少數(shù)民族居住地多以吊腳樓和木質(zhì)簡(jiǎn)易房為主，如：酉陽(yáng)縣龍?zhí)?、黔江區(qū)濯水等國(guó)家級(jí)古鎮(zhèn)，建筑耐火等級(jí)低，沒(méi)有防火分隔，相互毗連，一旦起火，極易“火燒連營(yíng)”。
危險(xiǎn)用火行為多。由于該區(qū)冬季氣溫較低，群眾多用炭火、烤火箱御寒，一到冬季“戶戶有火箱、家家都烤火”，稍有不慎就會(huì)引發(fā)火災(zāi)。
群眾消防安全意識(shí)較差。該區(qū)群眾居住較為分散，接收消防知識(shí)的途徑較少，普遍缺乏消防安全知識(shí)。加之大量青壯年外出打工，留下大量孤寡老人和留守兒童，這些人員火災(zāi)自防自救能力較差，易在火災(zāi)中死亡。
3 加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作措施
3.1 創(chuàng)新“都市功能核心區(qū)、拓展區(qū)”消防安全管理模式
加強(qiáng)單位“四個(gè)能力”建設(shè)。督促單位明確消防安全重點(diǎn)單位責(zé)任人、管理人、消防管理員職責(zé)，推廣應(yīng)用消防安全“戶籍化”管理系統(tǒng)，建立“戶籍化”管理電子檔案，每季度開(kāi)展消防安全自我評(píng)估，提升單位消防安全管理水平。
培育消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。推行注冊(cè)消防工程師職業(yè)資格制度，探索建立消防中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，提請(qǐng)市政府配套制定相應(yīng)政府規(guī)章、管理辦法及實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化消防社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)組織和人員管理，規(guī)范服務(wù)行為，提高服務(wù)質(zhì)量。
強(qiáng)化火災(zāi)高危單位管理。推動(dòng)火災(zāi)高危單位按要求配備消防專職人員，定期開(kāi)展消防安全評(píng)估，依法購(gòu)買火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)，切實(shí)提高抗御火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力。
強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用。推廣建筑消防水壓遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高高層建筑技防能力。充分利用市政“智慧城管”手機(jī)軟件，將市政消火栓、消防通道等公共消防設(shè)施納入城市公共服務(wù)平臺(tái)，發(fā)動(dòng)廣大群眾舉報(bào)消防安全隱患。
3.2 優(yōu)化“城市發(fā)展新區(qū)”消防安全環(huán)境
落實(shí)城鄉(xiāng)消防規(guī)劃。實(shí)施《重慶市城鄉(xiāng)消防規(guī)劃》，開(kāi)展消防規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估工作，進(jìn)一步修編完善消防規(guī)劃，強(qiáng)化公共消防設(shè)施建設(shè)，將消防安全布局和消防隊(duì)站、供水、通信、通道等納入城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)改造統(tǒng)一實(shí)施。
清除違法違章建筑。推動(dòng)區(qū)縣政府組織安監(jiān)、建設(shè)、規(guī)劃、工商、稅務(wù)、市政、消防等部門聯(lián)合對(duì)工業(yè)園區(qū)建筑進(jìn)行檢查，對(duì)符合條件的建筑，及時(shí)補(bǔ)辦手續(xù)。對(duì)不符合相關(guān)規(guī)范的建筑，堅(jiān)決依法督促企業(yè)整改，逾期未整改的報(bào)請(qǐng)停產(chǎn)整頓。
整改“三合一”場(chǎng)所隱患。在各地政府的統(tǒng)一組織下，聯(lián)合政府相關(guān)職能部門，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村（居）委會(huì)等基層組織，全面排查轄區(qū)“三合一”場(chǎng)所，通過(guò)增設(shè)防火分隔、安裝簡(jiǎn)易噴淋系統(tǒng)、獨(dú)立式感煙探測(cè)器等措施，強(qiáng)力整改場(chǎng)所火災(zāi)隱患。
3.3 牢筑“渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”消防安全“防火墻”
完善公共基礎(chǔ)消防設(shè)施建設(shè)。從規(guī)劃、建設(shè)環(huán)節(jié)入手，將公共基礎(chǔ)消防設(shè)施與市政設(shè)施一道同步規(guī)劃、同步建設(shè)。對(duì)現(xiàn)有公共基礎(chǔ)消防設(shè)施不滿足實(shí)際需求的區(qū)域，督促區(qū)縣政府納入建設(shè)計(jì)劃盡快補(bǔ)充完善。
優(yōu)化消防裝備器材配置。立足該區(qū)坡陡路急、道路狹窄、大型消防車難以展開(kāi)的實(shí)際，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道增配一批小型消防車，提升基層應(yīng)對(duì)初起火災(zāi)能力。
加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)消防安全監(jiān)管。做好特種行業(yè)消防安全前置性管理，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)要求場(chǎng)所堅(jiān)決不予批準(zhǔn)。發(fā)揮轄區(qū)派出所監(jiān)管作用，提前預(yù)知新增旅館、賓館，提前介入執(zhí)法，杜絕先天火災(zāi)隱患。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有場(chǎng)所開(kāi)展排查，督促業(yè)主及時(shí)整改存在的問(wèn)題。
3.4 提升“渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)”火災(zāi)防控能力
強(qiáng)化基層組織建設(shè)。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道網(wǎng)格化管理，制定網(wǎng)格化工作標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)手冊(cè)，推動(dòng)消防安全辦公室配備專（兼）職消防監(jiān)管干部，落實(shí)基層重點(diǎn)防控對(duì)象“一對(duì)一”盯防和弱勢(shì)群體“一對(duì)一”幫扶措施。
建立聯(lián)防群防組織。結(jié)合轄區(qū)治保會(huì)、協(xié)警等機(jī)構(gòu)建立群防群治組織，成立志愿消防隊(duì)，配置輕便消防車、手抬機(jī)動(dòng)泵等滅火應(yīng)急救援裝備和器材。將10戶或多戶居民劃分為一個(gè)聯(lián)防組織，輪流值班，每日開(kāi)展對(duì)該區(qū)域的巡查看護(hù)。
投保房屋火災(zāi)保險(xiǎn)。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、適當(dāng)補(bǔ)助、農(nóng)戶受益”的工作模式，采取農(nóng)戶自籌一點(diǎn)、政府補(bǔ)貼的辦法，試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村農(nóng)房投保工作，建立農(nóng)村火災(zāi)災(zāi)后保障體系。
強(qiáng)化宣傳教育和應(yīng)急演練。發(fā)動(dòng)消防宣傳人員、“網(wǎng)格化”監(jiān)管人員及廣大志愿者深入農(nóng)村開(kāi)展宣傳，督促村（居）委會(huì)每年開(kāi)展滅火應(yīng)急演練，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)人民群眾消防安全意識(shí)和自救能力。
參考文獻(xiàn)
[1] 郭偉軍.淺談農(nóng)村消防安全形勢(shì)及火災(zāi)防治對(duì)策[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)，2010，172（28）：209-211.
一、工作目標(biāo)
堅(jiān)持以人為本、生命至上，牢固樹(shù)立安全生產(chǎn)紅線意識(shí)，以預(yù)防和減少交通運(yùn)輸生產(chǎn)安全事故為目標(biāo)，積極適應(yīng)安全生產(chǎn)工作新常態(tài)。按照“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，通過(guò)實(shí)施重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治和一批安全保障工程項(xiàng)目，強(qiáng)化安全事故預(yù)防措施，全面整治影響公共安全的突出問(wèn)題和隱患；通過(guò)建立完善職責(zé)明晰、運(yùn)行高效的工作機(jī)制，提升人員素質(zhì)和安全意識(shí)，營(yíng)造更加安全的生產(chǎn)環(huán)境，保持安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定，確保不發(fā)生重特大安全生產(chǎn)責(zé)任事故，確保不造成重特大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，確保不因安全生產(chǎn)責(zé)任事故影響和干擾全區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展新跨越。
二、工作任務(wù)
（一）進(jìn)一步強(qiáng)化道路客運(yùn)安全監(jiān)管
1.落實(shí)凌晨2時(shí)至5時(shí)停車休息制度。嚴(yán)格禁止客車凌晨2時(shí)至5時(shí)運(yùn)行，汽車客運(yùn)站嚴(yán)禁夜間22時(shí)至次日凌晨5時(shí)安排客車發(fā)班；做好凌晨2時(shí)至5時(shí)途經(jīng)我區(qū)長(zhǎng)途客車的摸底工作。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、監(jiān)察大隊(duì)、各交管所、交運(yùn)集團(tuán)汽車五分公司、各汽車站）
2.嚴(yán)格汽車客運(yùn)站源頭監(jiān)管。汽車站要加強(qiáng)對(duì)旅客行包“三品”的檢查，切實(shí)落實(shí)好汽車客運(yùn)站的“三封閉”措施，嚴(yán)格落實(shí)汽車客運(yùn)站“三不進(jìn)站、六不出站”規(guī)定。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、交管所、孤島交管所、仙河交管所、各汽車站）
3.嚴(yán)格包車客運(yùn)管理。加強(qiáng)對(duì)包車客運(yùn)標(biāo)志牌的信息化備案審核，認(rèn)真審查包車合同的真實(shí)性、有效性，并對(duì)包車實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況與備案信息的一致性開(kāi)展抽檢核查。利用車輛GPS監(jiān)控系統(tǒng)和包車信息管理系統(tǒng)加強(qiáng)包車的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
4.加強(qiáng)農(nóng)村客運(yùn)安全監(jiān)管。聯(lián)合公安、安監(jiān)部門對(duì)農(nóng)村客運(yùn)車輛的道路安全通行狀況進(jìn)行評(píng)估，發(fā)展城市和農(nóng)村公共交通，合理規(guī)劃、設(shè)置公共交通線路和站點(diǎn)，按照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置校車?？空军c(diǎn)預(yù)告標(biāo)識(shí)和校車停靠站點(diǎn)標(biāo)牌，加強(qiáng)校車途徑路線農(nóng)村公路隱患排查和養(yǎng)護(hù)工作。加強(qiáng)同公安等部門的聯(lián)合整治，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村客運(yùn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、監(jiān)察大隊(duì)、各交管所、公路所）
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管
1.強(qiáng)化道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全源頭監(jiān)管。會(huì)同安監(jiān)、公安等部門嚴(yán)查違法托運(yùn)行為，對(duì)未建立健全或已建立健全但未嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)貨與裝載的查驗(yàn)、登記、核準(zhǔn)等安全管理制度的，抄告危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可機(jī)關(guān)，由其許可機(jī)關(guān)督促整改完善；對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)企業(yè)委托未依法取得危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸許可企業(yè)承運(yùn)的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)格按照《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第87條予以處罰，共同打擊違規(guī)發(fā)貨和非法充裝危化品行為；會(huì)同公安等部門嚴(yán)查違法承運(yùn)行為，全面清查并依法取締未取得道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸許可的企業(yè)或單位、未取得危險(xiǎn)貨物《道路運(yùn)輸證》的車輛、未取得道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)資格證的駕駛員和押運(yùn)人員。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、監(jiān)察大隊(duì)、各交管所）
2.做好危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸新頒標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。指導(dǎo)危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)按照《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸事故事件應(yīng)急預(yù)案編制要求》（JT/T911）、《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度編寫(xiě)要求》（JT/T912）、《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制編寫(xiě)要求》（JT/T913）、《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)檔案管理技術(shù)要求》（JT/T914）等四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理制度。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
3.提升集約化發(fā)展水平，強(qiáng)化企業(yè)安全管理能力。2015年底前，暫停審批道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)。做好掛而不管、以包代管、包而不管、安全責(zé)任不落實(shí)車輛的清理。鼓勵(lì)引導(dǎo)危險(xiǎn)品運(yùn)輸企業(yè)整合資源，對(duì)監(jiān)管水平差、規(guī)模小、存在嚴(yán)重安全隱患的企業(yè)進(jìn)行整合或重組，提升危運(yùn)企業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展水平。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所、有關(guān)危運(yùn)企業(yè)）
4.完善異地運(yùn)輸備案制度，強(qiáng)化車輛駐地運(yùn)輸管理。依托重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)異地經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛的管理。異地經(jīng)營(yíng)三個(gè)月以上的，注冊(cè)地道路運(yùn)輸管理部門要及時(shí)督促運(yùn)輸企業(yè)到經(jīng)營(yíng)地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)備案；經(jīng)營(yíng)地道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)要對(duì)申請(qǐng)備案的運(yùn)輸企業(yè)按照許可要求進(jìn)行安全生產(chǎn)條件復(fù)核。經(jīng)備案的異地運(yùn)輸企業(yè)要按照當(dāng)?shù)剡\(yùn)輸管理要求納入日常安全監(jiān)管。嚴(yán)禁?；愤\(yùn)輸車輛掛靠經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)查只收費(fèi)、不監(jiān)管的企業(yè)。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
（三）提高車輛標(biāo)準(zhǔn)化水平，堅(jiān)決打擊非法改裝
1.完善營(yíng)運(yùn)車輛安全性能標(biāo)準(zhǔn)，提高本質(zhì)安全水平。引導(dǎo)營(yíng)運(yùn)車輛向標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、輕量化、清潔化方向發(fā)展，鼓勵(lì)推廣標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化廂式車等專用運(yùn)輸車輛，重點(diǎn)推進(jìn)干線公路營(yíng)運(yùn)貨車車型的標(biāo)準(zhǔn)化，加快更新老舊車輛。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
2.嚴(yán)格營(yíng)運(yùn)車輛年審年檢。對(duì)公安部門、質(zhì)檢部門發(fā)現(xiàn)存在不符合車輛安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、非法改裝并予以強(qiáng)制報(bào)廢的抄告車輛，運(yùn)管部門要收回相應(yīng)車輛道路運(yùn)輸證。嚴(yán)格執(zhí)行營(yíng)運(yùn)車輛綜合性能檢測(cè)制度，對(duì)檢測(cè)不合格的車輛，一律不予通過(guò)審驗(yàn)，不得從事?tīng)I(yíng)運(yùn)。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
3.加強(qiáng)對(duì)液體危險(xiǎn)貨物罐車加裝緊急切斷裝置的監(jiān)督檢查。會(huì)同公安、安全監(jiān)管部門及有關(guān)部門按照法定職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)液體危險(xiǎn)貨物罐車緊急切斷裝置安裝情況的監(jiān)督檢查。道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)要全面開(kāi)展駕駛?cè)?、押運(yùn)員緊急切斷裝置使用和操作規(guī)程培訓(xùn)。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所、各危運(yùn)企業(yè)）
（四）進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管
1.嚴(yán)格重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管考核。按照《全國(guó)重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)考核管理辦法》、《道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查工作規(guī)范》、《道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法》加強(qiáng)重點(diǎn)車輛監(jiān)管，建立分級(jí)分類考核制度，在車輛衛(wèi)星定位裝置安裝率、車輛入網(wǎng)率、車輛上線率、車輛在線率、車輛警情處置率、平臺(tái)故障以及數(shù)據(jù)質(zhì)量情況等方面，對(duì)“兩客一?！逼髽I(yè)進(jìn)行考核，并把企業(yè)監(jiān)控平臺(tái)運(yùn)行情況，納入安全評(píng)估、日常安全管理考核和質(zhì)量信譽(yù)考核，作為營(yíng)運(yùn)車輛審驗(yàn)和營(yíng)運(yùn)客車更新的依據(jù)。對(duì)于故意損毀、屏蔽系統(tǒng)的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要立即對(duì)相關(guān)車輛進(jìn)行停業(yè)整頓，對(duì)相關(guān)人員停崗培訓(xùn)教育。發(fā)生兩次及以上上述行為的，取消相應(yīng)營(yíng)運(yùn)資質(zhì)和從業(yè)資格。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
2.夯實(shí)基礎(chǔ)，提升聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)應(yīng)用水平。聯(lián)合安監(jiān)等部門積極推進(jìn)?；返戎攸c(diǎn)車輛管理平臺(tái)建設(shè)。組織開(kāi)展“兩客一?！蔽慈刖W(wǎng)車輛排查整治工作，確保2015年6月底前車輛入網(wǎng)率達(dá)到95%以上；加快推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控?cái)?shù)據(jù)完整性建設(shè)，確保所有“兩客一?！避囕v經(jīng)營(yíng)業(yè)戶信息、營(yíng)運(yùn)車輛信息、從業(yè)人員信息、班車線路牌信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完整有效。道路運(yùn)輸企業(yè)要將動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)與車輛調(diào)度、客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)、客運(yùn)站報(bào)班系統(tǒng)、危險(xiǎn)貨物電子運(yùn)單系統(tǒng)及其他監(jiān)管信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，對(duì)車輛運(yùn)營(yíng)期間實(shí)行不間斷的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，切實(shí)落實(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控與運(yùn)輸監(jiān)管的良好融合，建立監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)閉環(huán)管理機(jī)制，提升道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管應(yīng)用水平。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所、各道路運(yùn)輸企業(yè)）
（五）深入開(kāi)展打非治違行動(dòng)
1.開(kāi)展道路貨運(yùn)違法行為專項(xiàng)整治。加強(qiáng)同公安、安全監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛和從業(yè)人員的路面執(zhí)法檢查，嚴(yán)查無(wú)資質(zhì)車輛非法運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品以及駕駛員、押運(yùn)員不具備危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸資質(zhì)等行為。嚴(yán)查安全性能、外觀標(biāo)識(shí)等不符合規(guī)范要求的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛。嚴(yán)查貨運(yùn)車輛超限超載行為。（責(zé)任單位：監(jiān)察大隊(duì)、各交管所）
2.加強(qiáng)班線客車違法違規(guī)運(yùn)輸行為查處。嚴(yán)厲打擊“黑班”、“黑線”、“黑出租”等非法營(yíng)運(yùn)行為，嚴(yán)肅查處班線客車不按批準(zhǔn)站點(diǎn)停靠、不按規(guī)定線路行駛、不按公布班次運(yùn)營(yíng)以及站外上下客等違規(guī)運(yùn)營(yíng)行為，做好營(yíng)運(yùn)客車出城檢查、登記工作。（責(zé)任單位：監(jiān)察大隊(duì)、各交管所）
3.加強(qiáng)包車客運(yùn)違法違規(guī)運(yùn)輸行為查處。制定排查工作計(jì)劃，加大監(jiān)督檢查、巡查力度，嚴(yán)格查處包車客運(yùn)無(wú)證無(wú)照、超范圍經(jīng)營(yíng)、異地經(jīng)營(yíng)、持有虛假包車客運(yùn)標(biāo)志牌、搭載包車合同以外乘客等違法違規(guī)運(yùn)輸行為。（責(zé)任單位：監(jiān)察大隊(duì)、各交管所）
4.加強(qiáng)宣傳，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。充分利用廣播、電視、報(bào)刊雜志等新聞媒體，加大安全法律法規(guī)宣傳，普及安全知識(shí)，提高群眾安全乘車意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，拒絕乘坐“帶病”、拼裝改裝、非法營(yíng)運(yùn)等違法車輛。完善群眾舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，舉報(bào)超速、超員、超載和疲勞駕駛等違法行為，形成全民參與，齊抓共管的機(jī)制。（責(zé)任單位：監(jiān)察大隊(duì)、辦公室、法規(guī)辦、各交管所）
（六）加強(qiáng)重點(diǎn)貨運(yùn)源頭監(jiān)管
按照省交通運(yùn)輸廳轉(zhuǎn)發(fā)交通運(yùn)輸部《關(guān)于加強(qiáng)道路貨運(yùn)車輛超限超載源頭治理工作的通知》（魯交運(yùn)發(fā)〔2011〕30號(hào)）要求，做好轄區(qū)內(nèi)年發(fā)運(yùn)量在5萬(wàn)噸以上的鹽場(chǎng)等貨物集散地的統(tǒng)計(jì)工作，經(jīng)政府批準(zhǔn)公布后實(shí)行派駐管理或重點(diǎn)巡查。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
（七）強(qiáng)化本質(zhì)安全生產(chǎn)
1.嚴(yán)格運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入。將企業(yè)安全生產(chǎn)動(dòng)態(tài)考核結(jié)果與企業(yè)的行政許可、線路招標(biāo)、質(zhì)量信譽(yù)考核掛鉤，把企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況作為完善市場(chǎng)準(zhǔn)入的主要依據(jù)。嚴(yán)禁新增客運(yùn)、危險(xiǎn)品運(yùn)輸車輛掛靠經(jīng)營(yíng)。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
2.建立以安全為導(dǎo)向的市場(chǎng)退出機(jī)制。對(duì)發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)生產(chǎn)和安全隱患的運(yùn)輸企業(yè)和駕駛員要及時(shí)處理；對(duì)存在重大安全隱患或不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，要責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)整頓；經(jīng)停產(chǎn)停業(yè)整頓后仍不具備安全生產(chǎn)條件的，報(bào)請(qǐng)區(qū)政府批準(zhǔn)后，按照新《安全生產(chǎn)法》第108條予以關(guān)閉，依法吊銷其相關(guān)證照；各客運(yùn)、危險(xiǎn)品運(yùn)輸企業(yè)要與掛靠經(jīng)營(yíng)者解除掛靠合同或協(xié)議；未完成安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)工作的道路運(yùn)輸企業(yè)要在2015年底前完成達(dá)標(biāo)工作。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所、有關(guān)運(yùn)輸企業(yè)）
3.嚴(yán)把營(yíng)運(yùn)駕駛?cè)藦臉I(yè)資格關(guān)。進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)性道路客貨駕駛員、道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)人員的上崗資格培訓(xùn)，教育培訓(xùn)內(nèi)容和結(jié)果記入檔案，并作為從業(yè)人員日?？己藘?nèi)容；建立被吊銷從業(yè)資格的駕駛?cè)恕昂诿麊巍睅?kù)，定期向社會(huì)公布。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所）
4.加強(qiáng)企業(yè)資質(zhì)管理。加強(qiáng)普法培訓(xùn)，交通運(yùn)輸企業(yè)要健全安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)與考核；按照國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系建設(shè)要求，組織道路運(yùn)輸企業(yè)開(kāi)展安全生產(chǎn)承諾活動(dòng)，簽訂安全生產(chǎn)承諾書(shū)，向社會(huì)和全體員工公開(kāi)安全承諾；道路運(yùn)輸企業(yè)要按照交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的意見(jiàn)，建立完善風(fēng)險(xiǎn)管理和安全隱患排查治理制度，落實(shí)防控和應(yīng)急處置措施；加快建立安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系，實(shí)施安全生產(chǎn)不良信用記錄制度、誠(chéng)信“黑名單”制度、誠(chéng)信評(píng)價(jià)和管理制度、誠(chéng)信報(bào)告和執(zhí)法信息公示制度，建立誠(chéng)信激勵(lì)機(jī)制。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所、各運(yùn)輸企業(yè)）
（八）強(qiáng)化水上運(yùn)輸安全監(jiān)管
按照市局主管部門安排，加強(qiáng)日常安全監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊船舶超范圍經(jīng)營(yíng)行為，嚴(yán)格執(zhí)行“逢七不開(kāi)”規(guī)定和船舶防碰撞等措施，會(huì)同相關(guān)部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，持續(xù)開(kāi)展運(yùn)輸船專項(xiàng)整治，整頓水運(yùn)市場(chǎng)、船舶、船員、通航秩序。（責(zé)任單位：港航所）
（九）全面實(shí)施公路安全生命防護(hù)工程
1.全面排查治理公路安全隱患。按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施公路安全生命防護(hù)工程的意見(jiàn)》（〔2014〕55號(hào)）的總體要求，全面排查治理現(xiàn)有公路安全隱患，制定治理計(jì)劃，優(yōu)先保障使用資金，率先完成通行客運(yùn)班線和接送學(xué)生車輛集中的農(nóng)村公路急彎陡坡、臨水臨崖、危橋危涵等重點(diǎn)路段的安全隱患治理。（責(zé)任單位：公路所、各公路管理站）
2.嚴(yán)格規(guī)范公路工程安全設(shè)施建設(shè)。落實(shí)公路建設(shè)“三同時(shí)”制度，新建、改建、擴(kuò)建公路建設(shè)項(xiàng)目必須充分考慮安全設(shè)施建設(shè)，切實(shí)做到同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。（責(zé)任單位：公路所）
3.加強(qiáng)道路交通安全管理和交通運(yùn)輸執(zhí)法力量建設(shè)。按照《2015年深化道路交通“平安行·你我他”行動(dòng)實(shí)施方案》要求，積極聯(lián)系公安局、區(qū)編辦、區(qū)財(cái)政局等部門，根據(jù)道路里程、經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸車輛和機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)情況，相應(yīng)加強(qiáng)道路交通安全管理和交通運(yùn)輸執(zhí)法力量建設(shè)，完善道路交通警務(wù)保障和交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)制。（責(zé)任單位：辦公室、法規(guī)辦）
（十）強(qiáng)化交通工程建設(shè)安全監(jiān)管
嚴(yán)厲打擊交通工程建設(shè)領(lǐng)域不辦理施工許可、安全監(jiān)督等手續(xù)擅自開(kāi)工以及肢解發(fā)包、層層轉(zhuǎn)包、違法分包、無(wú)資質(zhì)超資質(zhì)或掛靠承包等行為。督導(dǎo)施工單位加強(qiáng)施工安全教育，采取有力措施，切實(shí)做好防觸電、防火災(zāi)、防人機(jī)凍損、防跌滑、防高空墜物傷人等事故的預(yù)防工作，各施工單位遇惡劣天氣應(yīng)停止施工作業(yè)，防止凍傷、摔傷事故的發(fā)生，施工工地安全管理人員必須跟班管理，不得擅自脫崗離崗，做到防患于未然。落實(shí)新建、改建、擴(kuò)建道路交通主體工程與公路智能交通安全系統(tǒng)建設(shè)“三同時(shí)”制度。（責(zé)任單位：公路所、基建辦）
（十一）扎實(shí)開(kāi)展隱患排查治理，及時(shí)消除安全隱患
牢固樹(shù)立“隱患就是事故”的預(yù)防理念，健全完善“企業(yè)自查自糾、專家現(xiàn)場(chǎng)診斷、科技手段檢測(cè)、執(zhí)法督促整改、政府掛牌督辦”的隱患排查治理體系，加大專項(xiàng)整治力度，搞好隱患排查治理，不斷提升事故預(yù)防能力。全力做好“兩客一?！敝攸c(diǎn)車輛，交通站場(chǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域和農(nóng)村客車、校車通行農(nóng)村公路的隱患排查治理工作。一是嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)自查自糾制度。各交通運(yùn)輸企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行隱患定期自查、自評(píng)、自糾、自報(bào)制度，凡是沒(méi)有執(zhí)行事故隱患自查自糾和報(bào)告規(guī)定的，將依法給予行政處罰。二是創(chuàng)新檢查方式。要積極采用政府購(gòu)買服務(wù)等方式，聘請(qǐng)專家?guī)椭髽I(yè)“診斷”隱患、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，指導(dǎo)搞好整改。推廣科技手段檢測(cè)隱患，提高科技管理水平。三要確保整改到位。對(duì)執(zhí)法檢查和專項(xiàng)整治中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，要立即整改；暫時(shí)不能立即整改的，要制定整改方案，明確整改責(zé)任和期限；拒不整改或者整改不力的，將依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。四是嚴(yán)格掛牌督辦制度。對(duì)一些可能造成傷亡大、損失大、社會(huì)影響大的重大事故隱患，要及時(shí)下達(dá)重大隱患整改督辦通知書(shū)，督促限期整改。（責(zé)任單位：運(yùn)管處、各交管所、各公路管理站、各交通運(yùn)輸企業(yè)）
（十二）強(qiáng)化應(yīng)急管理工作，提升應(yīng)急處置能力
完善突發(fā)事件應(yīng)急處置體系，做好綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案編制修訂工作。局屬各單位要依據(jù)市局主管部門相關(guān)預(yù)案，結(jié)合實(shí)際工作，修訂完善客運(yùn)站應(yīng)急處置預(yù)案、危險(xiǎn)品運(yùn)輸應(yīng)急處置預(yù)案、公路方面相關(guān)預(yù)案、交通建設(shè)工程安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案等各項(xiàng)預(yù)案。修訂后要以正式文件予以印發(fā)，另制定配套現(xiàn)場(chǎng)工作方案和操作手冊(cè)，提高預(yù)案質(zhì)量和可操作性，應(yīng)急預(yù)案要及時(shí)向法規(guī)辦報(bào)備。各運(yùn)輸企業(yè)要按照安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合有關(guān)要求和企業(yè)實(shí)際情況，制定可操作的各類應(yīng)急預(yù)案和處置方案，并及時(shí)向安全辦報(bào)備。各單位、企業(yè)要按照應(yīng)急演練計(jì)劃，科學(xué)組織實(shí)施應(yīng)急演練。要加強(qiáng)應(yīng)急值守和信息報(bào)送，及時(shí)、準(zhǔn)確地上報(bào)安全生產(chǎn)事故信息，嚴(yán)禁瞞報(bào)、遲報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)，確保有效應(yīng)對(duì)各類安全生產(chǎn)事故。（責(zé)任單位：法規(guī)辦、基建辦、運(yùn)管處、公路所、各交通運(yùn)輸企業(yè)）
三、實(shí)施步驟
（一）動(dòng)員部署階段（3月20日前）。召開(kāi)調(diào)度會(huì)議，進(jìn)行安排部署。利用各種媒體，廣泛進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，營(yíng)造濃厚社會(huì)氛圍。
（二）規(guī)范整治階段（3月—10月）。各責(zé)任單位要按照專項(xiàng)行動(dòng)的主要任務(wù)和工作安排，制定工作方案，對(duì)涉及到的每一個(gè)部位、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)措施進(jìn)行細(xì)化分工，明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任人、工作安排計(jì)劃和保障措施，并逐項(xiàng)落實(shí)。
（三）總結(jié)提升階段（11月—12月）。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查缺補(bǔ)漏，建立完善各項(xiàng)安全制度和運(yùn)行機(jī)制，鞏固成果，進(jìn)一步提升城市公共安全管理水平。
四、工作要求
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立全區(qū)交通運(yùn)輸系統(tǒng)城市公共安全專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在運(yùn)管處，具體負(fù)責(zé)行動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)工作。各責(zé)任單位要明確專門工作人員，制定具體工作方案，把各項(xiàng)工作落實(shí)到位。
具體危險(xiǎn)犯；結(jié)果犯；危險(xiǎn)狀態(tài)；實(shí)行行為屬性；放火罪
DF611A011007
通說(shuō)認(rèn)為，危險(xiǎn)犯分兩種，一種是具體危險(xiǎn)犯，一種是抽象危險(xiǎn)犯，前者是指以法定的危險(xiǎn)狀態(tài)的出現(xiàn)作為既遂要素的犯罪，[1]后者是指被立法者推定只要實(shí)施行為就存在抽象危險(xiǎn)的犯罪，[2]前者如我國(guó)《刑法》第114、116、117、118條中規(guī)定的危害公共安全犯罪，[3]后者如我國(guó)《刑法》第133條之一中規(guī)定的危險(xiǎn)駕駛罪。[4]承認(rèn)具體危險(xiǎn)犯，不僅是我國(guó)刑法理論的通說(shuō)，而且是德日等國(guó)刑法理論的通說(shuō)。不過(guò)，本文認(rèn)為，至少就我國(guó)《刑法》第114、116、117、118條中規(guī)定的犯罪而言，這些犯罪均是實(shí)害犯、結(jié)果犯而非危險(xiǎn)犯，認(rèn)為這些犯罪是具體危險(xiǎn)犯之觀念難以成立。
一、 法條中的“足以危害公共安全”不是指具體危險(xiǎn)狀態(tài)
就《刑法》第114、116、117、118條規(guī)定的犯罪而言，一般認(rèn)為，成立這些犯罪要求具體行為“足以危害公共安全”。這在條文中有明文規(guī)定，例如第114、118條中的“危害公共安全”，第116、117條中的“足以使火車、汽車、電車、船只、航空器發(fā)生傾覆、毀壞危險(xiǎn)”。那么，“危害公共安全”和“足以使……發(fā)生傾覆、毀壞危險(xiǎn)”（下文統(tǒng)稱“足以危害公共安全”）在法條中是指實(shí)行行為屬性，還是指一種結(jié)果狀態(tài)？通說(shuō)認(rèn)為，它是指一種結(jié)果狀態(tài)，即法定危險(xiǎn)狀態(tài)，或者說(shuō)危險(xiǎn)結(jié)果。[5]筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。
第一，認(rèn)為“足以危害公共安全”是一種結(jié)果狀態(tài)，將導(dǎo)致這種犯罪一旦成立即屬于既遂，而不可能有未遂、預(yù)備和中止等犯罪未完成形態(tài)的不合理解釋。因?yàn)?，如果具體行為尚“不足以危害公共安全”（即通說(shuō)所謂“尚未造成法定的危險(xiǎn)狀態(tài)”），說(shuō)明它不成立危害公共安全犯罪。例如，如果某放火行為尚不足以危害公共安全，則只能構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪或者無(wú)罪，而不構(gòu)成放火罪。[6]反之，如果具體行為“足以危害公共安全”（即通說(shuō)所謂“已經(jīng)造成了法定的危險(xiǎn)狀態(tài)”），則根據(jù)通說(shuō)，又已經(jīng)構(gòu)成具體危險(xiǎn)犯的既遂。事實(shí)上，的確有人認(rèn)為危險(xiǎn)犯沒(méi)有未完成形態(tài)，認(rèn)為危險(xiǎn)犯是以行為造成的危險(xiǎn)狀態(tài)作為既遂標(biāo)志的犯罪，而危險(xiǎn)狀態(tài)又是危險(xiǎn)犯的成立所必不可少的要件，如此，“危險(xiǎn)犯成立即告既遂，沒(méi)有未遂犯形態(tài)的存留余地”。[7]“在破壞交通工具的案件中，行為人的破壞行為是否具有足以造成交通工具發(fā)生傾覆、毀壞的危險(xiǎn)，是決定犯罪成立與否的重要因素……如果具有這種危險(xiǎn)，就構(gòu)成危險(xiǎn)犯，并以既遂罪論處。如果沒(méi)有客觀危險(xiǎn)，則屬于一般的破壞行為，不構(gòu)成犯罪?！盵8]
至于認(rèn)為法定的危險(xiǎn)狀態(tài)只是危險(xiǎn)犯的成立要素而不是危險(xiǎn)犯的既遂要素的觀點(diǎn)，[9]則有自相矛盾之嫌。因?yàn)槠湟环矫嬲J(rèn)為法定危險(xiǎn)狀態(tài)只是危險(xiǎn)犯（實(shí)際上該論者指的是危險(xiǎn)犯的A概念，即通說(shuō)所謂具體危險(xiǎn)犯，下同）的成立要素，另一方面又認(rèn)為實(shí)害結(jié)果是危險(xiǎn)犯（實(shí)際上該論者指的是危險(xiǎn)犯的B概念，即通說(shuō)所謂與具體危險(xiǎn)犯相對(duì)應(yīng)的實(shí)害犯，下同）的既遂要素，僅發(fā)生法定危險(xiǎn)狀態(tài)只表明危險(xiǎn)犯（A）的成立，只有發(fā)生實(shí)害結(jié)果才構(gòu)成危險(xiǎn)犯（B）的既遂，這實(shí)際上是在考慮危險(xiǎn)犯（A）的構(gòu)成要素時(shí)，有選擇性地額外考慮了實(shí)害結(jié)果這一實(shí)害犯（C）的構(gòu)成要素，是用“危險(xiǎn)犯（B）”之瓶來(lái)裝“實(shí)害犯（C）”之酒，即，盡管名稱是“危險(xiǎn)犯（B）”而不叫“實(shí)害犯（C）”，但是，沒(méi)有發(fā)生實(shí)害結(jié)果的，成立“危險(xiǎn)犯”既遂之前的形態(tài)（A），發(fā)生實(shí)害結(jié)果的，成立“危險(xiǎn)犯”的既遂（B），這只不過(guò)是將通說(shuō)所謂實(shí)害犯（C）改稱為危險(xiǎn)犯（B）而已，其偷換概念及亂用概念的做法并不妥當(dāng)。
因此，認(rèn)為法條中的“足以危害公共安全”是一種結(jié)果狀態(tài)，其結(jié)局必然是導(dǎo)致將所謂危險(xiǎn)犯看成舉動(dòng)犯、行為犯。這顯然與通說(shuō)認(rèn)為危險(xiǎn)犯是結(jié)果犯相矛盾，也與通說(shuō)認(rèn)為危險(xiǎn)犯也有預(yù)備、未遂和中止等未完成形態(tài)相矛盾。
第二，認(rèn)為“足以危害公共安全”是一種結(jié)果狀態(tài)將與著手理論產(chǎn)生沖突。關(guān)于實(shí)行行為的著手標(biāo)準(zhǔn)，理論上有主觀說(shuō)、客觀說(shuō)和折衷說(shuō)之爭(zhēng)，客觀說(shuō)內(nèi)部又有形式客觀說(shuō)和實(shí)質(zhì)客觀說(shuō)之別，實(shí)質(zhì)客觀說(shuō)又可分為行為危險(xiǎn)說(shuō)和結(jié)果危險(xiǎn)說(shuō)兩種。[10]我國(guó)目前通說(shuō)是形式客觀說(shuō)，認(rèn)為實(shí)行行為的著手是指開(kāi)始實(shí)施刑法分則所規(guī)定的具體犯罪的構(gòu)成要件行為，例如，開(kāi)始實(shí)施殺人行為是殺人罪的著手，開(kāi)始實(shí)施搶劫行為是搶劫罪的著手。[11]就放火罪而言，根據(jù)通說(shuō)，只要著手實(shí)施放火行為即已經(jīng)屬于著手實(shí)行了犯罪，但是，如果認(rèn)為“足以危害公共安全”只是一種結(jié)果狀態(tài)，則自著手實(shí)行放火行為至發(fā)生這種結(jié)果狀態(tài)，其間必然有一個(gè)或長(zhǎng)或短的過(guò)程，如此將導(dǎo)致放火行為的著手根本不可能成為放火罪的著手的局面。因?yàn)樵诮Y(jié)果狀態(tài)出現(xiàn)之前，具體行為尚不足以危害公共安全（除非將“足以危害公共安全”看作實(shí)行行為屬性，但這顯然又不是通說(shuō)的看法），無(wú)法成立放火罪，也就談不上放火罪的著手與否。推而廣之，其他危害公共安全犯罪也難以認(rèn)定實(shí)行行為的著手，因?yàn)樗鼈冊(cè)诜ǘㄎｋU(xiǎn)狀態(tài)出現(xiàn)之前也無(wú)法認(rèn)定著手，而不先認(rèn)定著手又不能認(rèn)定實(shí)行行為。
可見(jiàn)，根據(jù)形式客觀說(shuō)難以認(rèn)定放火罪等危害公共安全犯罪的著手，那么，根據(jù)其他學(xué)說(shuō)能否認(rèn)定呢？答案也是否定的。因?yàn)樾袨槲ｋU(xiǎn)說(shuō)存在與形式客觀說(shuō)同樣的弊病，結(jié)果危險(xiǎn)說(shuō)又比形式客觀說(shuō)更容易導(dǎo)致一著手即既遂、未著手即無(wú)罪的局面，主觀說(shuō)則是刑法學(xué)界早已普遍否認(rèn)的學(xué)說(shuō)，折衷說(shuō)無(wú)疑也具有與客觀說(shuō)相同的弊病。例如，行為危險(xiǎn)說(shuō)認(rèn)為，“實(shí)行的著手是開(kāi)始實(shí)施包含著具有實(shí)現(xiàn)犯罪的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性的行為”；[12]結(jié)果危險(xiǎn)說(shuō)認(rèn)為，未遂犯是具體危險(xiǎn)犯，只有當(dāng)行為發(fā)生了作為未遂犯結(jié)果的具體的、迫切的危險(xiǎn)時(shí)，才是著手。[13]前者重視具有導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性的行為，后者重視行為已經(jīng)造成的作為未遂犯處罰根據(jù)的危險(xiǎn)狀態(tài)（危險(xiǎn)結(jié)果）。顯然，所謂“具有實(shí)現(xiàn)犯罪的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性”，在危害公共安全犯罪中，是指一種客觀上足以危害公共安全（此處指實(shí)行行為屬性）的行為，已經(jīng)具有導(dǎo)致實(shí)害結(jié)果發(fā)生的現(xiàn)實(shí)的、緊迫的危險(xiǎn)（此處指實(shí)行行為實(shí)行過(guò)程中的發(fā)展階段）。例如，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)常識(shí)，如果將一塊重0.5噸的大石頭放到鐵軌上，足以導(dǎo)致火車傾覆或者毀壞（實(shí)行行為屬性），而行為人正在將一塊重約0.6噸的大石頭往鐵軌上搬，故在行為現(xiàn)實(shí)地引起了法定危險(xiǎn)狀態(tài)之前（即在通說(shuō)所謂法定危險(xiǎn)狀態(tài)出現(xiàn)之前），同形式客觀說(shuō)一樣，只能認(rèn)為其行為客觀上尚不足以危害公共安全而不構(gòu)成危害公共安全犯罪，但是若其已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地引起了法定危險(xiǎn)狀態(tài)，則又已經(jīng)構(gòu)成危險(xiǎn)犯的既遂；而結(jié)果危險(xiǎn)說(shuō)本來(lái)就是將實(shí)行行為的著手與法定危險(xiǎn)狀態(tài)混為一談的學(xué)說(shuō)，根據(jù)該說(shuō)更不可能在法定危險(xiǎn)狀態(tài)出現(xiàn)之前認(rèn)定著手與未遂。
因此，只有認(rèn)為“足以危害公共安全”是實(shí)行行為屬性而非危險(xiǎn)結(jié)果狀態(tài)，才能理順其與著手理論之間的關(guān)系。
第三，認(rèn)為“足以危害公共安全”是法定危險(xiǎn)狀態(tài)，將導(dǎo)致對(duì)相關(guān)犯罪未完成形態(tài)的認(rèn)定產(chǎn)生較大爭(zhēng)議，這突出表現(xiàn)在所謂危險(xiǎn)犯的中止問(wèn)題上。即，行為人在實(shí)施某種危害行為“導(dǎo)致法定危險(xiǎn)狀態(tài)出現(xiàn)”之后，又積極主動(dòng)地采取措施有效防止實(shí)害結(jié)果發(fā)生的，能否成立犯罪中止、成立危險(xiǎn)犯的中止還是實(shí)害犯的中止、應(yīng)當(dāng)參照哪一條文規(guī)定的法定刑幅度來(lái)適用刑罰等，理論上有危險(xiǎn)犯既遂說(shuō)、危險(xiǎn)犯中止說(shuō)和實(shí)害犯中止說(shuō)等的激烈爭(zhēng)議，[1417]甚至有人一方面贊成實(shí)害犯中止說(shuō)，另一方面又認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用危險(xiǎn)犯的法定刑和中止制度來(lái)決定刑罰。[18] 其中，危險(xiǎn)犯中止說(shuō)明顯與犯罪停止形態(tài)理論相違背，因?yàn)樵诜缸锛人熘蟛豢赡茉俪闪⒎缸镏兄梗瑢?duì)此，將中止犯成立條件之一的“在犯罪過(guò)程中”擴(kuò)張解釋為在犯罪既遂之后，非但沒(méi)有充足理由，反而破壞犯罪停止形態(tài)理論的統(tǒng)一性；危險(xiǎn)犯既遂說(shuō)則忽略了危險(xiǎn)犯并非一種獨(dú)立的既遂形態(tài)而僅是實(shí)害犯在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)發(fā)展階段，行為人主觀上也沒(méi)有獨(dú)立的與實(shí)害犯故意內(nèi)容不同的犯罪故意這一基本事實(shí)，人為地將行為人實(shí)施的一個(gè)完整的行為分解為一個(gè)罪的兩種停止形態(tài)來(lái)評(píng)價(jià)。至于實(shí)害犯中止說(shuō)，則又無(wú)法回應(yīng)通說(shuō)關(guān)于法定危險(xiǎn)狀態(tài)的出現(xiàn)是危險(xiǎn)犯既遂的質(zhì)疑，因而也不妥當(dāng)。[19]
因此，只有不把“足以危害公共安全”看作具體的危險(xiǎn)狀態(tài)，才可能有效解決法定危險(xiǎn)狀態(tài)出現(xiàn)之后還能否成立犯罪中止等問(wèn)題。
二、 將“足以危害公共安全”理解為實(shí)行行為屬性更加可取
如前所述，通說(shuō)將法條中的“足以危害公共安全”理解為一種法定危險(xiǎn)狀態(tài)，將造成其與犯罪停止形態(tài)理論和著手理論等的激烈沖突，那么，將“足以危害公共安全”理解為實(shí)行行為屬性是否更加可取呢？回答是肯定的。
首先，從文理解釋來(lái)看，當(dāng)我們說(shuō)某種行為“足以”危害公共安全時(shí)，本來(lái)就是要說(shuō)這種行為具有危害公共安全的實(shí)行行為屬性，“足以”、“能夠”危害公共安全，不是要說(shuō)它已經(jīng)造成了一種脫離行為而獨(dú)立存在的具體危險(xiǎn)狀態(tài)。
其次，認(rèn)為“足以危害公共安全”是實(shí)行行為屬性，有利于克服通說(shuō)的各種不足。其一，所謂“足以危害公共安全”，正如故意殺人行為必須“足以”殺死人、搶劫行為必須“足以”使行為人搶劫到財(cái)物、盜竊行為必須“足以”使行為人盜竊到財(cái)物一樣，本來(lái)就是實(shí)行行為的應(yīng)有屬性，缺乏這種屬性就不成其為實(shí)行行為，故具體行為是否足以危害公共安全，是危害公共安全犯罪與其他犯罪的實(shí)行行為的關(guān)鍵區(qū)別所在，只有具有這種屬性的行為才是危害公共安全犯罪的實(shí)行行為。其二，將“足以危害公共安全”理解為實(shí)行行為屬性，有利于對(duì)放火罪等危害公共安全犯罪的著手和未完成形態(tài)的認(rèn)定。因?yàn)樵诟鶕?jù)經(jīng)驗(yàn)法則判斷某種行為具有足以危害公共安全的實(shí)行行為屬性之后，就可以根據(jù)犯罪發(fā)展階段來(lái)認(rèn)定其預(yù)備、著手實(shí)行、實(shí)行結(jié)束至實(shí)害結(jié)果發(fā)生過(guò)程中的各個(gè)停止形態(tài)，而不必受制于“法定危險(xiǎn)狀態(tài)”這一錯(cuò)誤理論的限制。其三，或許有人會(huì)問(wèn)，既然“足以危害公共安全”是實(shí)行行為屬性而非危險(xiǎn)結(jié)果狀態(tài)，為什么法條中要特意規(guī)定這一行為屬性呢？這是因?yàn)椋S多足以危害公共安全的行為，本身也同時(shí)具有其他犯罪的實(shí)行行為屬性，為了提醒他人區(qū)分危害公共安全犯罪和其他犯罪，可以在法條中強(qiáng)調(diào)其危害公共安全屬性。例如，以放火或者投毒的方式來(lái)殺害他人的，本身也具有故意殺人罪的實(shí)行行為屬性。實(shí)際上，即使刑法條文中沒(méi)有特意強(qiáng)調(diào)危害公共安全屬性，我們?cè)趨^(qū)分危害公共安全犯罪和與其相對(duì)應(yīng)的普通犯罪時(shí)，也自然會(huì)強(qiáng)調(diào)這一特性。例如，在行為人放火燒毀自己的房屋的例子中，要判斷行為是否構(gòu)成犯罪以及構(gòu)成何種犯罪，必然要考慮行為是否足以危害公共安全，如果不足以危害公共安全則不構(gòu)成犯罪，如果足以危害公共安全則構(gòu)成放火罪，這一結(jié)論并不會(huì)因?yàn)樾谭l文對(duì)放火罪是否特意強(qiáng)調(diào)了“足以危害公共安全”而改變。從這個(gè)意義來(lái)講，刑法條文中關(guān)于“足以危害公共安全”的規(guī)定實(shí)際上是一種可有可無(wú)的規(guī)定，沒(méi)有太大意義。
再次，放火罪等危害公共安全犯罪和與其相對(duì)應(yīng)的普通犯罪在行為構(gòu)造上完全相同，兩者的區(qū)別僅僅在于犯罪對(duì)象和犯罪后果不同。因此，危害公共安全犯罪和相對(duì)應(yīng)的普通犯罪，在實(shí)行行為的著手、犯罪的停止形態(tài)、屬于行為犯還是結(jié)果犯等方面，都應(yīng)當(dāng)是一樣的，不可能因?yàn)樾谭槠浼人熘暗男螒B(tài)單獨(dú)配置了法定刑而有所改變。例如，將一包毒藥投入到學(xué)校食堂的飯菜中，與將該包毒藥投入到被害人甲的茶杯中在行為構(gòu)造上完全相同，其不同之處只在于犯罪對(duì)象和犯罪后果。如果認(rèn)為尚未造成嚴(yán)重后果的往食堂飯菜中投毒的行為屬于具體危險(xiǎn)犯，則同樣可以認(rèn)為投毒殺害一個(gè)人的行為在既遂之前也屬于具體危險(xiǎn)犯，但事實(shí)上除了少數(shù)人認(rèn)為“未遂犯都是具體危險(xiǎn)犯”之外，大多數(shù)人都不會(huì)認(rèn)為故意殺人罪在既遂之前屬于具體危險(xiǎn)犯，而在既遂之后又屬于實(shí)害犯！又如，行為人對(duì)自己的房屋放火，無(wú)論是否危害公共安全，其行為構(gòu)造都完全相同，所不同的只是放火的后果。如果認(rèn)為“足以危害公共安全”是放火罪中的危險(xiǎn)結(jié)果，則同樣應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“足以殺死人”是故意殺人罪中的危險(xiǎn)結(jié)果，但事實(shí)上沒(méi)有人會(huì)認(rèn)為“足以殺死人”是一種危險(xiǎn)結(jié)果，而只會(huì)認(rèn)為它是故意殺人罪實(shí)行行為的應(yīng)有屬性。而如同只要一開(kāi)始實(shí)施點(diǎn)火或投毒行為即可認(rèn)定為故意殺人罪的著手一樣，只要一開(kāi)始實(shí)施點(diǎn)火或者投毒行為即可認(rèn)定為放火罪或者投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪的著手，不需要等到所謂法定危險(xiǎn)狀態(tài)出現(xiàn)才認(rèn)定為危害公共安全犯罪的著手。因此，認(rèn)為行為構(gòu)造完全相同的犯罪具有完全不同的著手認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和停止形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>
最后，就刑法第114、116、117、118條所規(guī)定的危害公共安全犯罪而言，這些條文所規(guī)定的，并非一種獨(dú)立的具體危險(xiǎn)犯形態(tài)，而是實(shí)害犯在實(shí)害結(jié)果發(fā)生之前的一個(gè)階段。因?yàn)榫头缸锕室舛?，行為人主觀上有且只有一種犯罪故意，即希望實(shí)害結(jié)果發(fā)生的犯罪故意，其實(shí)施行為的目的，就是要追求實(shí)害結(jié)果發(fā)生，不可能僅僅希望發(fā)生具體的公共危險(xiǎn)，[2021]更不可能僅僅希望發(fā)生具體的公共危險(xiǎn)，卻對(duì)實(shí)害結(jié)果毫無(wú)預(yù)料或者預(yù)料到卻根本排斥。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，必須根據(jù)客觀構(gòu)成要素來(lái)確定故意的認(rèn)識(shí)內(nèi)容和意志內(nèi)容，由于危險(xiǎn)犯并不以發(fā)生實(shí)害結(jié)果為構(gòu)成要素，其故意僅要求行為人認(rèn)識(shí)到并且希望或放任具體的公共危險(xiǎn)發(fā)生就夠了，因此，如果行為人僅對(duì)發(fā)生具體的公共危險(xiǎn)具有故意而對(duì)實(shí)害結(jié)果僅具有過(guò)失，則是典型的結(jié)果加重犯，此時(shí)，危險(xiǎn)犯就是基本犯。[22]這種觀點(diǎn)認(rèn)為可以僅對(duì)具體的公共危險(xiǎn)持故意而對(duì)相應(yīng)的實(shí)害結(jié)果持過(guò)失，無(wú)疑不切實(shí)際，正如劉明祥教授所言，行為人的目的就是要追求實(shí)害結(jié)果的發(fā)生，不可能僅僅希望發(fā)生具體的公共危險(xiǎn)。[15]如果認(rèn)為行為人可以僅僅希望發(fā)生具體的公共危險(xiǎn)，那么，這種希望的內(nèi)容又是什么呢？脫離了實(shí)害結(jié)果，所謂危險(xiǎn)即不可思議；沒(méi)有了具體內(nèi)容，所謂希望危險(xiǎn)發(fā)生更是難以想象；所謂危險(xiǎn)，只能是指發(fā)生實(shí)害結(jié)果的可能性，而不可能是指發(fā)生某種危險(xiǎn)的可能性；一種脫離實(shí)害結(jié)果的危險(xiǎn)故意，無(wú)論在存在論上還是在規(guī)范論上都不可能存在。顯然，刑法第114、116、117、118條中所規(guī)定的犯罪，客觀上沒(méi)有也不可能有自己獨(dú)立的犯罪故意，而沒(méi)有自己獨(dú)立的犯罪故意是不可能成為獨(dú)立的既遂形態(tài)的，理論上不可能承認(rèn)一種既無(wú)故意又無(wú)過(guò)失的犯罪既遂形態(tài)，所謂具體危險(xiǎn)犯的既遂形態(tài)根本無(wú)從談起。
綜上可見(jiàn)，將“足以危害公共安全”理解為實(shí)行行為屬性更加可取。
三、 對(duì)“足以危害公共安全”的判斷是對(duì)實(shí)行行為屬性的判斷
通說(shuō)認(rèn)為，在放火罪等具體危險(xiǎn)犯中，必須具體地判斷行為有沒(méi)有引起法益侵害的危險(xiǎn)。那么，這種所謂具體危險(xiǎn)的判斷，是一種對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷，還是對(duì)實(shí)行行為屬性的判斷？通說(shuō)顯然認(rèn)為是指對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷。不過(guò)，筆者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)是一種對(duì)實(shí)行行為屬性的判斷。
首先，從危害公共安全犯罪和相對(duì)應(yīng)的普通犯罪的區(qū)別來(lái)看，這里的危險(xiǎn)應(yīng)是指實(shí)行行為的屬性。如前所述，危害公共安全犯罪的本質(zhì)特征之一，就在于其實(shí)行行為往往同時(shí)具有其他犯罪的實(shí)行行為的屬性。對(duì)所謂“具體危險(xiǎn)”的判斷，首先是對(duì)行為實(shí)行行為屬性的判斷，是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則，具體地判斷某一行為在客觀上能否危害公共安全。在“足以危害公共安全”這一詞語(yǔ)中，重點(diǎn)在于“足以”而不是“公共安全”。如果行為“不足以”危害公共安全，則不屬于危害公共安全犯罪的實(shí)行行為，不可能構(gòu)成危害公共安全犯罪；只有“足以”危害公共安全者，才有資格成為危害公共安全犯罪的實(shí)行行為，才能構(gòu)成危害公共安全犯罪。至于認(rèn)為一種足以危害公共安全的行為在客觀上導(dǎo)致了“足以危害公共安全”的“危險(xiǎn)狀態(tài)”，則是一種對(duì)實(shí)行行為屬性的誤解，因?yàn)樵趯?duì)實(shí)行行為屬性的判斷之外，并不存在一種獨(dú)立的所謂對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷。
其次，所謂危險(xiǎn)狀態(tài)，只是存在于人們頭腦中的一種推測(cè)判斷，并非可以脫離人腦而獨(dú)立存在的客觀事實(shí)，并非一種危害結(jié)果。[23]正如有人在反駁危險(xiǎn)犯屬于結(jié)果犯的通說(shuō)時(shí)所言：“尚未造成嚴(yán)重后果，就是法律規(guī)定的一定犯罪結(jié)果沒(méi)有發(fā)生，又怎么能說(shuō)這本身就是一種結(jié)果呢？” [24]又如有人認(rèn)為，說(shuō)“火車、汽車處于傾覆、毀壞的危險(xiǎn)中”，只是說(shuō)“火車、汽車處于傾覆、毀壞的可能中”，這種可能雖然和現(xiàn)實(shí)很接近，但畢竟還未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，所以，犯罪結(jié)果只限于已經(jīng)造成的侵害事實(shí)。[25]相反，贊同危險(xiǎn)狀態(tài)也是一種結(jié)果的學(xué)者則認(rèn)為，雖然危險(xiǎn)只是一種可能性，但是當(dāng)這種可能性本身是由原因所引起，并且通過(guò)某種客觀存在的事實(shí)表現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候，它就是客觀存在的由原因所引起的結(jié)果[26]；不能以危險(xiǎn)狀態(tài)蘊(yùn)涵著導(dǎo)致另一種結(jié)果發(fā)生的可能性就否認(rèn)危險(xiǎn)狀態(tài)本身的現(xiàn)實(shí)性。[27]筆者認(rèn)為，危險(xiǎn)狀態(tài)只是人們根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則對(duì)行為是否足以危害公共安全、是否足以導(dǎo)致實(shí)害結(jié)果發(fā)生所做的一種推測(cè)判斷，并非一種客觀存在的事實(shí)，即便這種推測(cè)判斷有充分的事實(shí)依據(jù)，也不宜認(rèn)為它是一種結(jié)果；實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中客觀存在的，只有諸如將毒藥投入到食堂的飯菜中、將大石頭搬上了鐵軌等行為及其附隨情狀，而不可能客觀存在著一個(gè)“危險(xiǎn)狀態(tài)”，所謂該種“危險(xiǎn)狀態(tài)”蘊(yùn)涵著導(dǎo)致另一種結(jié)果發(fā)生的可能性的提法，更是無(wú)從談起。換言之，所謂“危險(xiǎn)狀態(tài)”并非可以脫離人腦想象而客觀地、獨(dú)立地存在，認(rèn)為這種推測(cè)判斷也是一種客觀存在的結(jié)果，違背物質(zhì)與意識(shí)兩分法的哲學(xué)原理。既然危險(xiǎn)狀態(tài)并非客觀存在的結(jié)果，認(rèn)為對(duì)具體危險(xiǎn)的判斷是對(duì)結(jié)果的判斷顯然沒(méi)有依據(jù)。
再次，從學(xué)者們對(duì)具體危險(xiǎn)的論述來(lái)看，一般所論述的具體危險(xiǎn)，實(shí)際上指的是實(shí)行行為屬性。通說(shuō)認(rèn)為，具體危險(xiǎn)犯與抽象危險(xiǎn)犯的區(qū)別在于，具體危險(xiǎn)犯之具體危險(xiǎn)必須在個(gè)案中根據(jù)行為人的認(rèn)知及客觀情況綜合地、具體地判定，抽象危險(xiǎn)犯之抽象危險(xiǎn)則是立法中推定一實(shí)施行為即具有的危險(xiǎn)。[28]但是，從學(xué)者們對(duì)具體危險(xiǎn)的論述來(lái)看，一般所論述的具體危險(xiǎn)，實(shí)際上指的是實(shí)行行為的屬性。例如，有學(xué)者認(rèn)為，在破壞交通工具的案件中，行為人的破壞行為是否具有足以造成交通工具傾覆、毀壞的危險(xiǎn)，就要看交通工具是否處于正在使用的狀態(tài)，并根據(jù)破壞的手段、部位、程度等具體事實(shí)來(lái)確定。[8]501另有學(xué)者認(rèn)為，“使對(duì)象物燃燒的行為是否屬于放火（罪的）行為，關(guān)鍵在于它是否危害公共安全，這便需要正確判斷。首先，要將所有客觀事實(shí)作為判斷資料……。其次，要根據(jù)客觀的因果法則進(jìn)行判斷，對(duì)象物燃燒的行為是否足以形成在時(shí)間上或空間上失去控制的燃燒狀態(tài)。對(duì)于放火燒毀現(xiàn)在有人居住或者現(xiàn)有人在內(nèi)的建筑物、礦井等對(duì)象的，一般均可認(rèn)定為危害公共安全”。[6]605可見(jiàn)，從這些論述來(lái)看，所謂對(duì)具體危險(xiǎn)的判斷，實(shí)際上是對(duì)行為是否具有危害公共安全屬性的判斷，而不是指對(duì)行為是否已經(jīng)造成了公共危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷，因?yàn)樗枰袛嗟?，均是具體行為是否具有足以危害公共安全的特性，而不是具體行為在事實(shí)上是否已經(jīng)造成了危險(xiǎn)狀態(tài)！即便能夠同時(shí)確定行為已經(jīng)造成了危險(xiǎn)狀態(tài)（實(shí)際上是指實(shí)害結(jié)果發(fā)生的可能性），那也是對(duì)實(shí)行行為屬性進(jìn)行判斷的應(yīng)有含義。如果判斷的結(jié)論是具體行為不足以危害公共安全，則該行為將被判斷為不屬于危害公共安全的實(shí)行行為。而之所以在這些犯罪中必須具體地判斷行為是否具有危害公共安全屬性，是因?yàn)檫@些行為在本質(zhì)上往往具有其他犯罪的實(shí)行行為屬性，但卻未必足以危害公共安全，故而需要在個(gè)案中具體地判斷是否足以危害公共安全。
四、 放火罪等危害公共安全犯罪不屬于具體危險(xiǎn)犯
如前所述，“法定危險(xiǎn)狀態(tài)”并非一種可以脫離行為而獨(dú)立存在的犯罪結(jié)果，而只是人們根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則對(duì)具體行為是否具有危害公共安全的實(shí)行行為屬性的一種判斷；并且，由于行為人主觀上有且僅有對(duì)實(shí)害結(jié)果的一種直接故意，不存在對(duì)危險(xiǎn)結(jié)果的故意問(wèn)題，因此，所謂具體危險(xiǎn)犯，并非獨(dú)立的犯罪形態(tài)，而僅僅是實(shí)害犯在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)階段，只不過(guò)刑法為之單獨(dú)配置了法定刑而已。[19]那么，所謂具體危險(xiǎn)犯到底是什么性質(zhì)？
對(duì)此，有人認(rèn)為，危險(xiǎn)犯是基本犯而實(shí)害犯是結(jié)果加重犯[2930]；有人認(rèn)為，危險(xiǎn)犯是實(shí)害犯的未遂形態(tài)[20][31]；有人認(rèn)為，危險(xiǎn)犯既是實(shí)害犯的未遂犯，又是實(shí)害犯的基本犯，具體取決于行為人對(duì)危險(xiǎn)結(jié)果和實(shí)害結(jié)果的罪過(guò)性質(zhì)是否相同[22]；有人認(rèn)為，“實(shí)害犯”和“危險(xiǎn)犯”之間是同一種犯罪的既遂形態(tài)和其他形態(tài)的關(guān)系[21]。可見(jiàn)，這些觀點(diǎn)都是以“法定危險(xiǎn)狀態(tài)”屬于一種獨(dú)立的、客觀存在的結(jié)果或事物為邏輯前提的。由于本文否認(rèn)“危險(xiǎn)狀態(tài)”的客觀存在性質(zhì)，認(rèn)為其不過(guò)是存在于人們頭腦中的對(duì)實(shí)害結(jié)果發(fā)生的可能性的一種推測(cè)判斷，故無(wú)法贊同這些觀點(diǎn)。那么，否認(rèn)了“法定危險(xiǎn)狀態(tài)”的客觀實(shí)在屬性和具體危險(xiǎn)犯的犯罪形態(tài)性質(zhì)，則所謂具體危險(xiǎn)犯到底是什么性質(zhì)？
對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，危險(xiǎn)犯是以行為導(dǎo)致的危險(xiǎn)作為構(gòu)成要件的犯罪，它不屬于結(jié)果犯而屬于行為犯，包括具體危險(xiǎn)犯和抽象危險(xiǎn)犯。[25]這種觀點(diǎn)認(rèn)為危險(xiǎn)犯不屬于結(jié)果犯是正確的，但是，其認(rèn)為“危險(xiǎn)”是危險(xiǎn)犯的構(gòu)成要件并認(rèn)為危險(xiǎn)犯屬于行為犯的觀點(diǎn)則是錯(cuò)誤的，因?yàn)椤拔ｋU(xiǎn)”是實(shí)行行為屬性而非獨(dú)立存在的客觀事物，危險(xiǎn)犯也不屬于行為犯。所謂危險(xiǎn)，是指發(fā)生實(shí)害結(jié)果的可能性，危險(xiǎn)犯則是針對(duì)實(shí)害結(jié)果發(fā)生的可能性而設(shè)置的犯罪，是因?yàn)槟撤N行為可能導(dǎo)致實(shí)害結(jié)果而提前處罰該種行為。如果某種行為不足以導(dǎo)致實(shí)害結(jié)果發(fā)生，則不可能被設(shè)置成犯罪。
因此，刑法中獨(dú)立設(shè)置的危險(xiǎn)犯，例如《刑法》第127條中規(guī)定的盜竊、搶奪、搶劫槍支、彈藥、爆炸物、危險(xiǎn)物質(zhì)的犯罪，第128條中規(guī)定的非法持有、私藏槍支、彈藥，非法出租、出借槍支的犯罪，應(yīng)屬于與行為犯、結(jié)果犯并列的范疇。在這些犯罪中，行為人的犯罪故意僅僅針對(duì)實(shí)施行為本身，并不針對(duì)作為立法理由的禁止此類行為所欲防止的實(shí)害結(jié)果。但是，就《刑法》第114、116、117、118條中規(guī)定的放火罪等犯罪而言，由于行為人的故意所針對(duì)的始終是“嚴(yán)重后果”這一實(shí)害結(jié)果，并非針對(duì)所謂法定危險(xiǎn)狀態(tài)，故這些犯罪均屬于實(shí)害犯、結(jié)果犯，不是通說(shuō)所謂具體危險(xiǎn)犯，如同故意殺人罪屬于結(jié)果犯而不屬于具體危險(xiǎn)犯一樣。由于這些犯罪的停止形態(tài)都是針對(duì)行為人積極實(shí)施行為所追求發(fā)生的實(shí)害結(jié)果而言的，所以不存在所謂危險(xiǎn)犯的既遂、未遂和中止問(wèn)題，危險(xiǎn)犯本身即是相應(yīng)實(shí)害犯的未遂階段。而刑法為這些犯罪既遂之前的形態(tài)單獨(dú)配置法定刑，目的應(yīng)當(dāng)只是為了限制法官的自由裁量權(quán)，防止法官根據(jù)刑法總則關(guān)于未遂或中止的規(guī)定做出過(guò)輕或過(guò)重的裁判。因此，對(duì)實(shí)施放火等足以危害公共安全但尚未造成嚴(yán)重后果的行為，只能根據(jù)上述條文在3至10年有期徒刑的法定刑幅度內(nèi)定罪量刑，不能再同時(shí)適用刑法總則關(guān)于未遂和中止的處罰規(guī)定。[19]
綜上所述，由于所謂“法定危險(xiǎn)狀態(tài)”并非能脫離行為而獨(dú)立存在的客觀事物，而是危害公共安全犯罪的實(shí)行行為應(yīng)有的屬性，[32][2]放火罪等犯罪也并非具體危險(xiǎn)犯而是結(jié)果犯，通說(shuō)認(rèn)為放火罪等犯罪屬于具體危險(xiǎn)犯是錯(cuò)誤的。
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公共衛(wèi)生安全是醫(yī)學(xué)領(lǐng)域涉及人群最廣、影響最大的學(xué)科，它包括食品安全，職業(yè)病防治，傳染病防治，流行病，藥品安全，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和突發(fā)性社會(huì)事件等多個(gè)方面，是國(guó)家安全、城市安全的重要組成部分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和人們生活水平的不斷提高，公共衛(wèi)生安全問(wèn)題越來(lái)越為人們所關(guān)注。公共衛(wèi)生安全問(wèn)題一旦發(fā)生，將會(huì)直接或間接地影響國(guó)家或地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，如何提高公共衛(wèi)生安全監(jiān)管，有效預(yù)防和控制公共衛(wèi)生安全事件，避免或減少危害，確保人們安全便成為當(dāng)今社會(huì)重要課題之一。
一、公共衛(wèi)生安全內(nèi)涵簡(jiǎn)述
公共衛(wèi)生是醫(yī)學(xué)領(lǐng)域中最為復(fù)雜的學(xué)科，從衣、食、住、用、行等多個(gè)角度影響每一位公民的日常生活，是研究如何維護(hù)全體居民身心健康、生命安全的學(xué)科〔1〕，包括傳染病防制、地方病防制、職業(yè)病防制、食品藥品安全、災(zāi)難事故、突發(fā)性事件等一切影響公共健康事件的預(yù)防和控制。
（一）傳染病防制
（二）地方病防制
地方病，又稱地方性疾病，是指某些特定地區(qū)相對(duì)穩(wěn)定并經(jīng)常發(fā)生的疾病。如，克山病、地方性甲狀腺腫、地氟病等等〔3〕。
（三）職業(yè)病防制和食品藥品安全
（四）災(zāi)難事故、突發(fā)性事件
災(zāi)難事故是指自然災(zāi)害和人為事故，如火災(zāi)、地震、海嘯、重大交通事故等等。突發(fā)事件有廣義和狹義之分，廣義的突發(fā)事件指所有突然發(fā)生的事件，狹義的突發(fā)事件是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公共健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件〔3〕。
二、公共衛(wèi)生安全全球化
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，公共衛(wèi)生安全全球化的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化的好處我們已經(jīng)感受，缺點(diǎn)也得到了證實(shí)。公共衛(wèi)生安全同信息安全一樣，是國(guó)家安全的重要組成部分。在國(guó)家與國(guó)家、地區(qū)與地區(qū)間深度聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，全球化增大了各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)，以往大家印象中只有在第三世界發(fā)生的傳染病已經(jīng)不再有國(guó)界之分，如，2003年的SARS爆發(fā)，2009年的“甲流”，2013年的禽流感等等，使我們深刻意識(shí)到，全球化時(shí)代的疾病如很多事物一樣，突破國(guó)界。
三、公共衛(wèi)生安全與政府職責(zé)
公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)系到每一位公民的日常生活，群體的健康和生活，還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定和政治的安全。所以，公共衛(wèi)生全球化的同時(shí)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全監(jiān)管與防控也顯得尤為重要。從管理的角度上看，只要涉及到公共衛(wèi)生安全的行政部門就有其行政職責(zé)，如衛(wèi)生部門、食品安全部門、疾病控制部門、工商部門等等。2003年SARS流行暴露了我國(guó)政府在危機(jī)管理上存在的問(wèn)題，其中之一是我國(guó)政府長(zhǎng)期把注意力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，忽視了公共衛(wèi)生安全方面的職能，政府危機(jī)防范意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)于公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域往往采用傳統(tǒng)強(qiáng)制模式進(jìn)行管理和事后補(bǔ)救，在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域財(cái)政投入嚴(yán)重匱乏。面對(duì)公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域嚴(yán)峻局面，單靠公民的自我救濟(jì)力量明顯不足，由于公共衛(wèi)生安全涉及每一位公民的自身權(quán)益，這一特殊性使得私人利益與公共利益之間的沖突弱化，一致性提高，此時(shí)政府應(yīng)以恰當(dāng)?shù)男袨榉绞竭M(jìn)行幫助、引導(dǎo)和管理〔7-8〕。在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域與政府職能方面暫時(shí)還沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)約束，相關(guān)部門在行使其職能時(shí)多靠道德和覺(jué)悟，而這無(wú)法保障國(guó)家權(quán)利主體和人民對(duì)其行政機(jī)構(gòu)和公共部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，使得重大疫情來(lái)臨時(shí)，政府能發(fā)揮多大作用無(wú)法評(píng)價(jià)。所以，應(yīng)加強(qiáng)政府職能部門與公共衛(wèi)生安全的行政責(zé)任。
四、公共衛(wèi)生安全問(wèn)題的預(yù)防
突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、群體性、復(fù)雜性、廣泛性、難控制性、危害嚴(yán)重等特點(diǎn)，處理時(shí)比較困難，主要以預(yù)防和控制為主，所以應(yīng)根據(jù)國(guó)情建立不同的危機(jī)管理模式。首先，增強(qiáng)危機(jī)防范意識(shí)和憂患意識(shí)，養(yǎng)成居安思危的習(xí)慣。建立適應(yīng)不同類型的公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)急體制，以政府主管部門為中心，相關(guān)政府職能部門開(kāi)展具體工作，明確各級(jí)政府部門責(zé)任和義務(wù)，完善溝通體制，快速有效追究失職瀆職。第二，建立各場(chǎng)所公共衛(wèi)生安全應(yīng)急體制。如學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、生活、工作等場(chǎng)所的公共衛(wèi)生安全應(yīng)急體制的建立。第三，加大政府在公共衛(wèi)生安全方面的經(jīng)濟(jì)投入。定期為公民進(jìn)行公共衛(wèi)生安全方面的教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)公民在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全問(wèn)題的應(yīng)急能力和自救互救能力，讓每一位居民在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、應(yīng)對(duì)有效、依靠科學(xué)、團(tuán)隊(duì)協(xié)作。增加公共衛(wèi)生安全應(yīng)對(duì)時(shí)的物資儲(chǔ)備制度。加大公共衛(wèi)生安全方面的科研、教育、宣傳、培訓(xùn)制度和預(yù)演制度。第四，進(jìn)一步加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全方面法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府和相關(guān)部門的職責(zé)。
五、公共衛(wèi)生安全監(jiān)管的全面參與性
輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)實(shí)施方案
為進(jìn)一步提高輸電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的科學(xué)管理水平，根據(jù)華中電網(wǎng)公司和省電力公司的統(tǒng)一部署，公司決定開(kāi)展輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)工作，為保證各項(xiàng)工作有序進(jìn)行，并取得較好的效果，特制訂《濟(jì)源供電公司輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)實(shí)施方案》。
一、評(píng)價(jià)的依據(jù)，
國(guó)家電網(wǎng)公司2003年頒發(fā)的《輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)》（國(guó)家電網(wǎng)生〔2003〕404號(hào)）。
二、評(píng)價(jià)實(shí)施方法步驟和時(shí)間安排
此次評(píng)價(jià)包括迎接華中電網(wǎng)公司對(duì)河南輸電網(wǎng)進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)，整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程分為四個(gè)階段。
（一）評(píng)價(jià)前的準(zhǔn)備階段（2006年12月20日—2006年12月31日）
（1）成立公司評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)宣傳、發(fā)動(dòng)、部署評(píng)價(jià)工作任務(wù)；協(xié)調(diào)各部門、各小組間的關(guān)系；審定輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)自評(píng)價(jià)報(bào)告。
組長(zhǎng)：xxx
副組長(zhǎng)：xxx
成員：xxxxxxxxx
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常組織協(xié)調(diào)工作；編制輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告。
主任：xxx
成員：xxxxxxxxx
（2）成立專業(yè)工作小組，主要負(fù)責(zé)按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)查評(píng)輸電網(wǎng)符合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的情況；對(duì)查評(píng)出不滿足要求的項(xiàng)目，書(shū)面提出存在問(wèn)題和建議；完成領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的相關(guān)工作。
①電網(wǎng)組
組長(zhǎng)：xxx
成員：xxxxxxxxx
②調(diào)度組
組長(zhǎng)：xxx
調(diào)度組下設(shè)3個(gè)專業(yè)組。
調(diào)度運(yùn)行及運(yùn)行方式組：xxxxxxxxx
通信組：xxxxxxxxx
調(diào)度自動(dòng)化組：xxxxxxxxx
③電氣一次設(shè)備與繼電保（本文源于文秘城:）護(hù)組，
組長(zhǎng)：xxx
電氣一次設(shè)備與繼電保護(hù)組下設(shè)2個(gè)專業(yè)組：
電氣一次設(shè)備組：xxxxxxxxxxxx
繼電保護(hù)組：xxxxxxxxxxxx
（二）根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照自查評(píng)分表逐項(xiàng)查評(píng)、評(píng)分（2007年1月—2007年3月）
（1）各相關(guān)部門根據(jù)查評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行查評(píng)、評(píng)分，并對(duì)存在的問(wèn)題寫(xiě)出書(shū)面建議。各專業(yè)工作組的報(bào)告編寫(xiě)由各專業(yè)工作組組長(zhǎng)安排。
（2）各專業(yè)組于3月10日前將查評(píng)結(jié)果（電網(wǎng)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、建議等寫(xiě)出書(shū)面意見(jiàn)）報(bào)評(píng)價(jià)工作辦公室。評(píng)價(jià)工作辦公室于3月20日前濟(jì)源供電公司輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告報(bào)省電力公司。
