時(shí)間：2023-11-18 10:17:41
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關(guān)鍵詞 青年社會(huì)組織 社會(huì)治理 建議
一、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的背景與意義
在大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，誰來承接政府轉(zhuǎn)移的職能，這是我們迫切需要思考的問題。從學(xué)理而言，現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種力量基本均衡的社會(huì)，三者共同構(gòu)成穩(wěn)定社會(huì)的“鐵三角”。[1]
“青年社會(huì)組織”一詞由上海團(tuán)市委在工作實(shí)踐基礎(chǔ)上首創(chuàng)，最先稱作“青年自組織”。[2]目前理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)青年社會(huì)組織的概念內(nèi)涵尚存爭(zhēng)議，上海團(tuán)市委認(rèn)為，青年社會(huì)組織是指由青年自發(fā)成立、自主發(fā)展、自我運(yùn)作的一種組織形式，它充分體現(xiàn)了青年的社會(huì)性、發(fā)展性，以及青年組織從無到有、從無序到有序的發(fā)展過程。[3]
本文認(rèn)為青年社會(huì)組織是社會(huì)組織中的重要組成部分，具體是指以18至40歲的青年為主體，自發(fā)成立、自主運(yùn)作、自我管理，涉及青年事務(wù)的民間非營(yíng)利組織，其中包括依法正式登記注冊(cè)的青年社會(huì)組織和暫未具備登記注冊(cè)條件但在發(fā)揮積極作用的青年自組織。目前，閔行全區(qū)注冊(cè)社會(huì)組織（民非、社團(tuán)）共756家，其中以民非注冊(cè)的青年社會(huì)組織43家，以社團(tuán)注冊(cè)的3家，共計(jì)46家。
二、閔行區(qū)青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)狀
為更全面地了解區(qū)內(nèi)青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)狀，筆者于2015年7～8月期間對(duì)相關(guān)青年社會(huì)組織進(jìn)行了問卷調(diào)查、座談走訪等，共發(fā)放46份問卷，獲得有效問卷40份，并對(duì)獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析。
（一）青年社會(huì)組織的生存概況
（1）提供有償服務(wù)是資金來源的主要方式。數(shù)據(jù)顯示，資金來源最主要的方式是提供有償服務(wù)，占31.25%，其次是政府采購(gòu)或政府撥款（18.75%）和項(xiàng)目收入（18.75%）。剩余依次為商業(yè)贊助、會(huì)員費(fèi)、其他，社會(huì)捐贈(zèng)為0。
（2）行政辦公支出是青年社會(huì)組織的主要支出。數(shù)據(jù)顯示，行政辦公支出占31.58%，是最主要的支出。其余依次為活動(dòng)支出26.32%、工作人員工資福利支出21.05%，以及設(shè)備和器材支出、公共服務(wù)支出。
（3）缺乏資金是青年社會(huì)組織面臨的首要問題。數(shù)據(jù)顯示，缺乏資金是青年社會(huì)組織面臨的首要問題，占38.46%。其余依次為缺乏社會(huì)支持23.08%、缺乏政策支持15.38%，以及缺乏人才、組織自身能力有待提高和其他。被調(diào)研組織中無人勾選“行政干預(yù)太多，體制不順”的選項(xiàng)。
（二）青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的情況
（1）承接政府委托項(xiàng)目是青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主要方式。數(shù)據(jù)顯示，在與政府部門的合作情況中，71.43%的受調(diào)查青年社會(huì)組織是通過承接政府委托項(xiàng)目的方式參與社會(huì)治理。剩余14.29%表示與政府部門沒有合作關(guān)系，14.29%表示曾向政府部門提供咨詢。被調(diào)研社會(huì)組織中，均未接受過政府部門的無償贊助。
（2）教育、文化體育服務(wù)是青年社會(huì)組織承擔(dān)的主要社會(huì)公共服務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，在青年社會(huì)組織已承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)功能中，教育服務(wù)和文化體育服務(wù)是最主要的兩大類，均占到了23.08%，排第三的為環(huán)境美化服務(wù)15.38%，剩余依次為就業(yè)服務(wù)、慈善扶貧和社會(huì)救助、公共安全、社會(huì)融合、心理咨詢，被調(diào)研社會(huì)組織中沒有從事衛(wèi)生醫(yī)療和家政便民服務(wù)的機(jī)構(gòu)。而在未來還能承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能中，教育服務(wù)仍是最主要的服務(wù)，占21.74%，其余比較多的仍然是就業(yè)服務(wù)、慈善扶貧及社會(huì)救助、文化體育服務(wù)、社會(huì)融合服務(wù)，依然沒有機(jī)構(gòu)選擇家政便民服務(wù)。
（3）政府采購(gòu)是青年社會(huì)組織提供社會(huì)公共服務(wù)的主要資金來源。數(shù)據(jù)顯示，在提供社會(huì)公共服務(wù)的資金來源方面，最主要的是政府采購(gòu)或政府撥款，占27.78%，其他還有商業(yè)贊助等。
（4）資金不足是承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目面臨的最大困難。青年社會(huì)組織承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的主要困難方面，37.5%認(rèn)為資金不足，25%認(rèn)為稅收政策優(yōu)惠無法落實(shí)，12.5%認(rèn)為是信息不對(duì)稱等。
（三）對(duì)今后青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的期望
（1）集中招標(biāo)采購(gòu)和定向簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議是青年社會(huì)組織承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目最希望的方式。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)問及承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)采取的方式時(shí)，受調(diào)查青年社會(huì)組織認(rèn)為應(yīng)“由政府公共平臺(tái)集中招標(biāo)采購(gòu)”和“定向簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議”的均有30.77%。其中，也有較多機(jī)構(gòu)選擇了短期合作、定向補(bǔ)貼、行政職能授權(quán)轉(zhuǎn)移。
（2）采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)明確是青年社會(huì)組織在政府購(gòu)買服務(wù)中最看重的程序因素。數(shù)據(jù)顯示，35.71%的受調(diào)查青年社會(huì)組織認(rèn)為采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)要明確是政府購(gòu)買服務(wù)中最重要的程序。其余依次是程序公開透明和信息公開透明。
（3）加強(qiáng)項(xiàng)目的過程監(jiān)控是政府購(gòu)買公共服務(wù)中最應(yīng)加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，在問及政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)如何加強(qiáng)監(jiān)督和審核時(shí)，26.67%的受調(diào)查青年社會(huì)組織認(rèn)為“要加強(qiáng)項(xiàng)目的過程監(jiān)控”。剩余選擇較多的是加強(qiáng)績(jī)效考核和第三方評(píng)估監(jiān)督，但資金跟蹤監(jiān)管的選項(xiàng)較少機(jī)構(gòu)選擇。
（4）政府加大放權(quán)和制定明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用中有待加強(qiáng)的最主要方面。數(shù)據(jù)顯示，在問及社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用中有待加強(qiáng)的方面，認(rèn)為“政府部門要加大放權(quán)力度”和“制定明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的均占27.12%。
（5）提供財(cái)政支持和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是今后青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理最需要的政府支持。數(shù)據(jù)顯示，38.46%的受調(diào)查青年社會(huì)組織認(rèn)為需要政府“提供財(cái)政支持和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”。剩余訴求依次為稅費(fèi)減免和場(chǎng)地支持，而通常政府提供較多的“對(duì)社會(huì)組織開展培訓(xùn)”則沒有一家機(jī)構(gòu)選擇。
三、閔行區(qū)青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的問題和瓶頸
結(jié)合問卷調(diào)查分析和座談走訪，我們認(rèn)為當(dāng)前閔行區(qū)青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理仍存在以下主要瓶頸：
（一）資金是困擾青年社會(huì)組織生存發(fā)展的首要問題
資金是青年社會(huì)組織最基本的資源之一。缺乏資金的青年社會(huì)組織無法開展正常的活動(dòng)，也難以吸收足夠的專業(yè)人才，嚴(yán)重影響其參與社會(huì)治理的能力。這不僅在問卷調(diào)查還是座談走訪時(shí)都是青年社會(huì)組織反映最強(qiáng)烈的問題。
（二）缺乏政府購(gòu)買青年社會(huì)組織服務(wù)的常態(tài)化機(jī)制
一方面，政府部門購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的意識(shí)不夠普及；另一方面，政府購(gòu)買青年社會(huì)組織服務(wù)具體的制度性安排相對(duì)缺失或滯后，政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政撥付力度不大。此外，與青年社會(huì)組織有最密切業(yè)務(wù)關(guān)系的共青團(tuán)組織，資源存在一定局限性，通過政府購(gòu)買服務(wù)解決青年社會(huì)組織資金困境的資源不足。
（三）政府監(jiān)督管理方式單一
目前，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管主要集中在登記與審批這道關(guān)口。社會(huì)組織登記審批一旦獲批，政府的監(jiān)管力度就顯得不夠，尤其缺乏多樣化、常態(tài)化、制度化的監(jiān)管手段。
（四）青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道不夠多元
目前，除了共青團(tuán)系統(tǒng)的青年中心項(xiàng)目等，沒有針對(duì)青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的有效平臺(tái)和項(xiàng)目，部門合力尚未形成。例如，民政系統(tǒng)的公益創(chuàng)投、公益項(xiàng)目招投標(biāo)對(duì)青年項(xiàng)目支持力度相對(duì)較弱，根據(jù)福利彩票金相關(guān)規(guī)定，只能用于弱勢(shì)青年群體，實(shí)際上就排除了大量青年文體公益類的訴求。此外，青年社會(huì)組織作為新時(shí)期青年再組織化的重要載體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要的群體利益表達(dá)功能，但目前沒有很好的渠道提供給青年社會(huì)組織向黨政反映訴求。
（五）宣傳力度不夠
目前，各類媒體對(duì)于青年社會(huì)組織宣傳力度不夠，這一方面會(huì)影響青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理過程中的認(rèn)可度和信任度；另一方面，也不利于在整個(gè)社會(huì)中形成鼓勵(lì)從事社會(huì)創(chuàng)業(yè)的氛圍，以及青年社會(huì)組織健康發(fā)展的良好社會(huì)輿論環(huán)境。
四、深化閔行區(qū)青年社會(huì)組織參與社會(huì)治理的建議
（一）政府部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)大力培育社會(huì)組織的重要性
只有思想上為社會(huì)組織“松綁”，才能在實(shí)際工作中為社會(huì)組織“松綁”。社會(huì)組織參與社會(huì)治理，并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是政府提供公共服務(wù)具體方式和機(jī)制的轉(zhuǎn)變，是政府為了向民眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而將其具體生產(chǎn)過程讓渡給社會(huì)組織。政府部門只有清晰認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，才能為包括青年社會(huì)組織在內(nèi)的所有社會(huì)組織充分發(fā)揮作用營(yíng)造良好的政治氛圍和政策環(huán)境。
（二）強(qiáng)化公共財(cái)政在社會(huì)公共服務(wù)供給中的主體責(zé)任
青年社會(huì)組織承接政府的一部分社會(huì)公共服務(wù)功能，是公共服務(wù)供給多元化的一種體現(xiàn)，但這不等于政府不再承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公共財(cái)政在社會(huì)公共服務(wù)供給中的主體責(zé)任，一是完善政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，在政府購(gòu)買中明確服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方法、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及服務(wù)的監(jiān)控和評(píng)估方法等。二是探討建立公共財(cái)政對(duì)青年社會(huì)組織資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，并加大對(duì)區(qū)內(nèi)青年社會(huì)組織的樞紐型組織――“青年空間”的支持力度。三是要切實(shí)落實(shí)公益性社會(huì)組織稅收優(yōu)惠管理辦法，并鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)公益性社會(huì)組織捐贈(zèng)，拓寬社會(huì)組織籌資渠道。
（三）加強(qiáng)對(duì)青年社會(huì)組織的事中監(jiān)管和事后評(píng)估
政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變“重登記管理、輕運(yùn)行監(jiān)管”的做法。在事中監(jiān)管方面，考慮在相關(guān)主管部門建立社會(huì)組織信息公開制度、重大事項(xiàng)報(bào)告和失信懲罰制度，建立社會(huì)組織法人數(shù)據(jù)庫(kù)，定期公布社會(huì)組織遵紀(jì)守法、年檢情況等信息。在事后評(píng)估方面，民政、共青團(tuán)等相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合建立綜合評(píng)估考核機(jī)制，加強(qiáng)政府購(gòu)買青年社會(huì)組織服務(wù)的績(jī)效管理。
（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）
[作者簡(jiǎn)介：遲騁（1983―），男，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]
參考文獻(xiàn)
[1] 岳金柱.解決制約培育和發(fā)展社會(huì)組織“瓶頸”對(duì)策的思考[J].社團(tuán)管理研究，2009（11）：1.
[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；社會(huì)治理能力；強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)
[作者簡(jiǎn)介]姚莉，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，浙江杭州310018
[中圖分類號(hào)]D693 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2728(2008)10-0060-04
一、問題的引出與概念的界定
20世紀(jì)七八十年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，西方國(guó)家由政府公共財(cái)政支出膨脹而引發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，為解決和處理對(duì)這些危機(jī)，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了很多社會(huì)問題，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的差距持續(xù)擴(kuò)大、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)堪憂、農(nóng)民上訪事件不斷，甚至形成了農(nóng)民與基層政府之間的對(duì)立。這些社會(huì)問題使得政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理的難度加大，它所面對(duì)社會(huì)治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎(chǔ)出發(fā)，全面分析我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀、問題和改革實(shí)踐及啟示，并進(jìn)一步提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力改革的建議。
一般說，社會(huì)治理能力是指政府進(jìn)行社會(huì)管理的有效性。具體來說，它是指公眾對(duì)涉及社會(huì)管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續(xù)平衡過程。社會(huì)治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)治理泛指所有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷有關(guān)的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；行政上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)、體制和方式；經(jīng)濟(jì)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)；以及國(guó)家與社會(huì)(具體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民和農(nóng)民自治組織)的關(guān)系等。狹義的社會(huì)治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理中遇到的一系列問題以及體制、機(jī)制、方式等各方面的改革與綜合，其中關(guān)鍵的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效發(fā)揮其治理能力。這是因?yàn)椋菏紫?，這是由我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理的范疇決定的。雖然關(guān)于農(nóng)村社會(huì)管理的范疇還處在爭(zhēng)論之中，但至少包括上述列舉的各種社會(huì)問題。這些社會(huì)問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對(duì)公共物品的供給是否滿足社會(huì)需求就涉及到政府能力的問題，因?yàn)槟芰ㄔO(shè)是政府提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)。其次，這是由我國(guó)“三農(nóng)”問題突出的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀決定的?！皻v史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必須的。沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。有效的政府――而不是小政府――是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵?！?/p>
筆者更傾向于在狹義上運(yùn)用社會(huì)治理的概念。因此，從內(nèi)涵來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理能力可以轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的涉及社會(huì)管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個(gè)過程中，當(dāng)然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能劃分、行政權(quán)力運(yùn)用等問題。
二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀
(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力較弱
影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的首要因素是政府的財(cái)政能力，分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力偏弱已經(jīng)是一個(gè)明顯的事實(shí)。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)的配置主要源于1994年后實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財(cái)政職權(quán)，同時(shí)地方各級(jí)政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職權(quán)的基本配置。中央擁有財(cái)政稅收的最大權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)空間則被逐級(jí)壓縮，財(cái)權(quán)逐層上移。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，使這種狀況更加明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的巨額債務(wù)即是一典型的例證，據(jù)保守估計(jì)，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的債務(wù)已經(jīng)高達(dá)5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強(qiáng)弱影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共物品的供給，直接表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)性公共物品和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品供給不足或低效供給。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力虛置，存在授權(quán)不足與越權(quán)并存
政府能力與行政權(quán)力之間存在一定聯(lián)系，“使行政部門能夠強(qiáng)而有力，所需要的因素是：第一，統(tǒng)一；第二，穩(wěn)定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權(quán)力”可見，政府能力的強(qiáng)弱與行政權(quán)的大小有關(guān)。雖然憲法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方方面面的權(quán)力，包括領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教、衛(wèi)生和計(jì)劃生育等工作，但實(shí)際上這些權(quán)力因沒有實(shí)際的機(jī)構(gòu)載體而被虛置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上設(shè)有包括農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站、水利站、林業(yè)站、畜牧站、文化站等名目繁多的機(jī)構(gòu)，然而這些“七站八所”并不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上的授權(quán)不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)分解的政績(jī)指標(biāo)，在沒有法律明確授予權(quán)力的情況下又不得不采取強(qiáng)制性的措施，如計(jì)劃生育、土地管理、環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法工作又有明顯的越權(quán)行為。授權(quán)不足與越權(quán)并存使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有效地整合和配置現(xiàn)有資源，大部分資源被分配到實(shí)現(xiàn)政績(jī)指標(biāo)上，而與社會(huì)治理密切聯(lián)系的公共物品難以提供。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式單一，社會(huì)治理的有效性不足
目前，農(nóng)村公共物品大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預(yù)算內(nèi)的包括財(cái)政撥款、購(gòu)買服務(wù)等；預(yù)算外的包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)、管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農(nóng)村的主要公共物品義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)事業(yè)服務(wù)等都主要依靠政府的撥款，而預(yù)算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計(jì)劃性的方式，較少采用市場(chǎng)的方式。而治理理論和實(shí)踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會(huì)公共事務(wù)的管理網(wǎng)絡(luò)中政府與其他社會(huì)組織一樣，發(fā)揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長(zhǎng)者”，公共物品提供方式要包括市場(chǎng)化、私營(yíng)化或公私合作等多種模式。當(dāng)前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一的供給方式與農(nóng)村生產(chǎn)和生活中日益增長(zhǎng)的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會(huì)治理有效性不足。
三、浙江“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的啟示
從社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀分析，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運(yùn)用能力上都存在缺陷，影響了社會(huì)治理的有效性。為了解決
上述問題，我國(guó)地方政府進(jìn)行很多有益的探討和實(shí)踐。目前在浙江省剛剛推行的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進(jìn)行了改革的試點(diǎn)，2006年又將試點(diǎn)擴(kuò)展到嘉興市，2007年浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》。這意味著“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”在全省范圍內(nèi)展開，改革的主要內(nèi)容和啟示有三個(gè)方面。
(一)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政權(quán)用以支持其公共物品的自主供給
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的原因之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨(dú)立財(cái)權(quán)，其稅收基本被上級(jí)(縣、市)抽走，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政無法發(fā)揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮(zhèn)發(fā)展的文件中明確規(guī)定將部分財(cái)政權(quán)力下移，如在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。紹興市作出的具體規(guī)定是，從2007年起除了上繳中央和省級(jí)財(cái)政的部分，增收部分不再由縣鎮(zhèn)兩級(jí)共享，而是全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的擴(kuò)大，能夠促使基層政府將更多的支出應(yīng)用到公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，如嘉善縣西塘鎮(zhèn)原計(jì)劃從2005年開始用3年的時(shí)間，每年從鎮(zhèn)財(cái)政拿出420萬元解決7個(gè)行政村的便民服務(wù)區(qū)的建設(shè)，但因?yàn)楣こ糖穫坏貌粚⒃?jì)劃的每年7個(gè)行政村縮減為3個(gè)?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”使該鎮(zhèn)具有了相當(dāng)?shù)呢?cái)力，可以按照原計(jì)劃實(shí)行了。可見，改革初步緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力不足的矛盾，從而促進(jìn)了其自主提供公共物品的積極性。
(二)通過權(quán)力下放賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際的社會(huì)管理權(quán)限
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革下放了縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)化了擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和法律援助等公共服務(wù)職能。權(quán)力下放的主要方式是縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托授權(quán)。例如，為了填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保監(jiān)管上的職能缺位，首先進(jìn)行改革的紹興縣就通過書面授權(quán)的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)簽訂委托行使管理職能協(xié)議書，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法員可“對(duì)轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員只要拿出相關(guān)執(zhí)法證就可對(duì)發(fā)現(xiàn)的偷排污水行為進(jìn)行及時(shí)處理，而不用再向上級(jí)匯報(bào)，由縣級(jí)政府相關(guān)部門人員處理。通過委托授權(quán)，理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決了其“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的問題，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能不符的矛盾。
(三)通過政府與市場(chǎng)的合作，實(shí)現(xiàn)多樣化的公共物品供給方式
《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》確定了中心鎮(zhèn)要加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)和完善“一校(高標(biāo)準(zhǔn)的普通高中或職業(yè)高中)、二院(中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設(shè)施，以及“一路(高標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)鎮(zhèn)道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(wǎng)(自來水供水網(wǎng)、垃圾收集(處理)轉(zhuǎn)運(yùn)網(wǎng)、通村公交網(wǎng))”等設(shè)施。當(dāng)然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，改革過程中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了市場(chǎng)運(yùn)作的方式，通過走社會(huì)化、市場(chǎng)化、多元化道路，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如諸暨市店口鎮(zhèn)采取了BOT方式，由政府企業(yè)共同投資建設(shè)，當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)占投資額的51％，其余49％由店口集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司出資，建立起國(guó)內(nèi)第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾焚燒場(chǎng)。2006年該鎮(zhèn)將一些道路、公交、公共區(qū)域廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行特許拍賣，當(dāng)年即為政府籌措上千萬元建設(shè)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過BOT、特許拍賣等形式轉(zhuǎn)變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)方式，提供的主體也由政府單獨(dú)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎c企業(yè)的合作，為以后發(fā)展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎(chǔ)。
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革以下放財(cái)權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為核心，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的權(quán)力，在一定程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力，改革抓住了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力不足的關(guān)鍵問題，也取得了一定的成效，應(yīng)該成為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的可選路徑。
四、進(jìn)一步改革的路徑選擇
浙江的改革剛剛起步，對(duì)存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續(xù)下去，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)對(duì)等、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理能力才會(huì)真正得到提升。
(一)深化公共財(cái)政制度改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足的原因之一是財(cái)政汲取能力不足。這源于我國(guó)現(xiàn)有不合理的財(cái)政分配制度和轉(zhuǎn)移支付制度，因此僅僅著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)配置并沒有抓住改革的關(guān)鍵問題。在單一制國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政配置是從屬于整個(gè)中央與地方的財(cái)政制度的，因此要建立合理的公共財(cái)政制度，劃分中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)，不僅要明確縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支持，而且還要明確市級(jí)、省級(jí)甚至中央政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持，具體的可以從改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度人手，進(jìn)一步加大中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，在明確劃分各級(jí)政府的職責(zé)的基礎(chǔ)上明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，改變由上到下的轉(zhuǎn)移支付制度，并建立有效的約束和效益評(píng)估機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備應(yīng)有社會(huì)治理能力的基礎(chǔ)。
(二)建立并完善相應(yīng)的監(jiān)督體系
擁有權(quán)力就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，為保證權(quán)力的有效合理運(yùn)用，權(quán)力監(jiān)督就成為關(guān)鍵。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的增強(qiáng)，就需要建立起完善的監(jiān)督體系，促使其權(quán)力不被濫用，發(fā)揮其應(yīng)有的能力。目前學(xué)界比較一致的建議是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應(yīng)該定位在社會(huì)管理和公共服務(wù)上，所以在績(jī)效考核指標(biāo)上應(yīng)該淡化對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求，而應(yīng)該把農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、污水垃圾處理、社會(huì)治安、鄉(xiāng)風(fēng)文明、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等公共物品供給列入指標(biāo)內(nèi)。但這些監(jiān)督考評(píng)的方式還是行政性的，容易滋生長(zhǎng)官意志。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該轉(zhuǎn)變上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督方式，即從行政性的轉(zhuǎn)向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進(jìn)行必要的監(jiān)督與干預(yù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能和責(zé)任納入到法治軌道。即以法律的形式規(guī)定政府具有提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的法定義務(wù)，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務(wù)職能，接受來自權(quán)力機(jī)關(guān)、非政府組織和人民群眾的監(jiān)督。
(三)大力培育社會(huì)自治力量，發(fā)展非政府組織性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而且還要培育多元的自主社會(huì)自治力量。我國(guó)目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經(jīng)濟(jì)合作組織，還難以獨(dú)立發(fā)揮自治主體的作用，因而可以在此基礎(chǔ)上，將這些經(jīng)濟(jì)合作組織轉(zhuǎn)化為非政府組織性質(zhì)，讓農(nóng)民根據(jù)自身需要建立和發(fā)展非政府組織性質(zhì)的民辦、民營(yíng)的經(jīng)濟(jì)合作組織，不僅能夠解決農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、拓展市場(chǎng)等方面的經(jīng)濟(jì)問題，而且也溝通了農(nóng)民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會(huì)公共服務(wù)的管理中。
[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；社會(huì)治理能力；強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)
一、問題的引出與概念的界定
20世紀(jì)七八十年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，西方國(guó)家由政府公共財(cái)政支出膨脹而引發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，為解決和處理對(duì)這些危機(jī)，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了很多社會(huì)問題，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的差距持續(xù)擴(kuò)大、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)堪憂、農(nóng)民上訪事件不斷，甚至形成了農(nóng)民與基層政府之間的對(duì)立。這些社會(huì)問題使得政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理的難度加大，它所面對(duì)社會(huì)治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎(chǔ)出發(fā)，全面分析我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀、問題和改革實(shí)踐及啟示，并進(jìn)一步提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力改革的建議。
一般說，社會(huì)治理能力是指政府進(jìn)行社會(huì)管理的有效性。具體來說，它是指公眾對(duì)涉及社會(huì)管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續(xù)平衡過程。社會(huì)治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)治理泛指所有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷有關(guān)的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；行政上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)、體制和方式；經(jīng)濟(jì)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)；以及國(guó)家與社會(huì)(具體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民和農(nóng)民自治組織)的關(guān)系等。狹義的社會(huì)治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理中遇到的一系列問題以及體制、機(jī)制、方式等各方面的改革與綜合，其中關(guān)鍵的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效發(fā)揮其治理能力。這是因?yàn)椋菏紫?，這是由我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理的范疇決定的。雖然關(guān)于農(nóng)村社會(huì)管理的范疇還處在爭(zhēng)論之中，但至少包括上述列舉的各種社會(huì)問題。這些社會(huì)問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對(duì)公共物品的供給是否滿足社會(huì)需求就涉及到政府能力的問題，因?yàn)槟芰ㄔO(shè)是政府提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)。其次，這是由我國(guó)“三農(nóng)”問題突出的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀決定的?！皻v史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必須的。沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵?！?/p>
筆者更傾向于在狹義上運(yùn)用社會(huì)治理的概念。因此，從內(nèi)涵來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理能力可以轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的涉及社會(huì)管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個(gè)過程中，當(dāng)然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能劃分、行政權(quán)力運(yùn)用等問題。
二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀
(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力較弱
影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的首要因素是政府的財(cái)政能力，分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力偏弱已經(jīng)是一個(gè)明顯的事實(shí)。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)的配置主要源于1994年后實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財(cái)政職權(quán)，同時(shí)地方各級(jí)政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職權(quán)的基本配置。中央擁有財(cái)政稅收的最大權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)空間則被逐級(jí)壓縮，財(cái)權(quán)逐層上移。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，使這種狀況更加明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的巨額債務(wù)即是一典型的例證，據(jù)保守估計(jì)，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的債務(wù)已經(jīng)高達(dá)5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強(qiáng)弱影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共物品的供給，直接表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)性公共物品和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品供給不足或低效供給。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力虛置，存在授權(quán)不足與越權(quán)并存
政府能力與行政權(quán)力之間存在一定聯(lián)系，“使行政部門能夠強(qiáng)而有力，所需要的因素是：第一，統(tǒng)一；第二，穩(wěn)定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權(quán)力”可見，政府能力的強(qiáng)弱與行政權(quán)的大小有關(guān)。雖然憲法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方方面面的權(quán)力，包括領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教、衛(wèi)生和計(jì)劃生育等工作，但實(shí)際上這些權(quán)力因沒有實(shí)際的機(jī)構(gòu)載體而被虛置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上設(shè)有包括農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站、水利站、林業(yè)站、畜牧站、文化站等名目繁多的機(jī)構(gòu)，然而這些“七站八所”并不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上的授權(quán)不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)分解的政績(jī)指標(biāo)，在沒有法律明確授予權(quán)力的情況下又不得不采取強(qiáng)制性的措施，如計(jì)劃生育、土地管理、環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法工作又有明顯的越權(quán)行為。授權(quán)不足與越權(quán)并存使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有效地整合和配置現(xiàn)有資源，大部分資源被分配到實(shí)現(xiàn)政績(jī)指標(biāo)上，而與社會(huì)治理密切聯(lián)系的公共物品難以提供。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式單一，社會(huì)治理的有效性不足
目前，農(nóng)村公共物品大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預(yù)算內(nèi)的包括財(cái)政撥款、購(gòu)買服務(wù)等；預(yù)算外的包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)、管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農(nóng)村的主要公共物品義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)事業(yè)服務(wù)等都主要依靠政府的撥款，而預(yù)算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計(jì)劃性的方式，較少采用市場(chǎng)的方式。而治理理論和實(shí)踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會(huì)公共事務(wù)的管理網(wǎng)絡(luò)中政府與其他社會(huì)組織一樣，發(fā)揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長(zhǎng)者”，公共物品提供方式要包括市場(chǎng)化、私營(yíng)化或公私合作等多種模式。當(dāng)前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一的供給方式與農(nóng)村生產(chǎn)和生活中日益增長(zhǎng)的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會(huì)治理有效性不足。
三、浙江“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的啟示
從社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀分析，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運(yùn)用能力上都存在缺陷，影響了社會(huì)治理的有效性。為了解決上述問題，我國(guó)地方政府進(jìn)行很多有益的探討和實(shí)踐。目前在浙江省剛剛推行的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進(jìn)行了改革的試點(diǎn)，2006年又將試點(diǎn)擴(kuò)展到嘉興市，2007年浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》。這意味著“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”在全省范圍內(nèi)展開，改革的主要內(nèi)容和啟示有三個(gè)方面。
(一)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政權(quán)用以支持其公共物品的自主供給
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的原因之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨(dú)立財(cái)權(quán)，其稅收基本被上級(jí)(縣、市)抽走，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政無法發(fā)揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮(zhèn)發(fā)展的文件中明確規(guī)定將部分財(cái)政權(quán)力下移，如在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。紹興市作出的具體規(guī)定是，從2007年起除了上繳中央和省級(jí)財(cái)政的部分，增收部分不再由縣鎮(zhèn)兩級(jí)共享，而是全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的擴(kuò)大，能夠促使基層政府將更多的支出應(yīng)用到公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，如嘉善縣西塘鎮(zhèn)原計(jì)劃從2005年開始用3年的時(shí)間，每年從鎮(zhèn)財(cái)政拿出420萬元解決7個(gè)行政村的便民服務(wù)區(qū)的建設(shè)，但因?yàn)楣こ糖穫坏貌粚⒃?jì)劃的每年7個(gè)行政村縮減為3個(gè)?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”使該鎮(zhèn)具有了相當(dāng)?shù)呢?cái)力，可以按照原計(jì)劃實(shí)行了?？梢?，改革初步緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力不足的矛盾，從而促進(jìn)了其自主提供公共物品的積極性。
(二)通過權(quán)力下放賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際的社會(huì)管理權(quán)限
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革下放了縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)化了擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和法律援助等公共服務(wù)職能。權(quán)力下放的主要方式是縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托授權(quán)。例如，為了填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保監(jiān)管上的職能缺位，首先進(jìn)行改革的紹興縣就通過書面授權(quán)的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)簽訂委托行使管理職能協(xié)議書，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法員可“對(duì)轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員只要拿出相關(guān)執(zhí)法證就可對(duì)發(fā)現(xiàn)的偷排污水行為進(jìn)行及時(shí)處理，而不用再向上級(jí)匯報(bào)，由縣級(jí)政府相關(guān)部門人員處理。通過委托授權(quán)，理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決了其“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的問題，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能不符的矛盾。
(三)通過政府與市場(chǎng)的合作，實(shí)現(xiàn)多樣化的公共物品供給方式
《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》確定了中心鎮(zhèn)要加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)和完善“一校(高標(biāo)準(zhǔn)的普通高中或職業(yè)高中)、二院(中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設(shè)施，以及“一路(高標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)鎮(zhèn)道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(wǎng)(自來水供水網(wǎng)、垃圾收集(處理)轉(zhuǎn)運(yùn)網(wǎng)、通村公交網(wǎng))”等設(shè)施。當(dāng)然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，改革過程中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了市場(chǎng)運(yùn)作的方式，通過走社會(huì)化、市場(chǎng)化、多元化道路，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如諸暨市店口鎮(zhèn)采取了BOT方式，由政府企業(yè)共同投資建設(shè)，當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)占投資額的51％，其余49％由店口集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司出資，建立起國(guó)內(nèi)第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾焚燒場(chǎng)。2006年該鎮(zhèn)將一些道路、公交、公共區(qū)域廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行特許拍賣，當(dāng)年即為政府籌措上千萬元建設(shè)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過BOT、特許拍賣等形式轉(zhuǎn)變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)方式，提供的主體也由政府單獨(dú)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎c企業(yè)的合作，為以后發(fā)展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎(chǔ)。
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革以下放財(cái)權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為核心，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的權(quán)力，在一定程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力，改革抓住了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力不足的關(guān)鍵問題，也取得了一定的成效，應(yīng)該成為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的可選路徑。
四、進(jìn)一步改革的路徑選擇
浙江的改革剛剛起步，對(duì)存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續(xù)下去，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)對(duì)等、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理能力才會(huì)真正得到提升。
(一)深化公共財(cái)政制度改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足的原因之一是財(cái)政汲取能力不足。這源于我國(guó)現(xiàn)有不合理的財(cái)政分配制度和轉(zhuǎn)移支付制度，因此僅僅著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)配置并沒有抓住改革的關(guān)鍵問題。在單一制國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政配置是從屬于整個(gè)中央與地方的財(cái)政制度的，因此要建立合理的公共財(cái)政制度，劃分中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)，不僅要明確縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支持，而且還要明確市級(jí)、省級(jí)甚至中央政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持，具體的可以從改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度人手，進(jìn)一步加大中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，在明確劃分各級(jí)政府的職責(zé)的基礎(chǔ)上明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，改變由上到下的轉(zhuǎn)移支付制度，并建立有效的約束和效益評(píng)估機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備應(yīng)有社會(huì)治理能力的基礎(chǔ)。
(二)建立并完善相應(yīng)的監(jiān)督體系
擁有權(quán)力就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，為保證權(quán)力的有效合理運(yùn)用，權(quán)力監(jiān)督就成為關(guān)鍵。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的增強(qiáng)，就需要建立起完善的監(jiān)督體系，促使其權(quán)力不被濫用，發(fā)揮其應(yīng)有的能力。目前學(xué)界比較一致的建議是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應(yīng)該定位在社會(huì)管理和公共服務(wù)上，所以在績(jī)效考核指標(biāo)上應(yīng)該淡化對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求，而應(yīng)該把農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、污水垃圾處理、社會(huì)治安、鄉(xiāng)風(fēng)文明、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等公共物品供給列入指標(biāo)內(nèi)。但這些監(jiān)督考評(píng)的方式還是行政性的，容易滋生長(zhǎng)官意志。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該轉(zhuǎn)變上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督方式，即從行政性的轉(zhuǎn)向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進(jìn)行必要的監(jiān)督與干預(yù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能和責(zé)任納入到法治軌道。即以法律的形式規(guī)定政府具有提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的法定義務(wù)，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務(wù)職能，接受來自權(quán)力機(jī)關(guān)、非政府組織和人民群眾的監(jiān)督。
(三)大力培育社會(huì)自治力量，發(fā)展非政府組織性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而且還要培育多元的自主社會(huì)自治力量。我國(guó)目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經(jīng)濟(jì)合作組織，還難以獨(dú)立發(fā)揮自治主體的作用，因而可以在此基礎(chǔ)上，將這些經(jīng)濟(jì)合作組織轉(zhuǎn)化為非政府組織性質(zhì)，讓農(nóng)民根據(jù)自身需要建立和發(fā)展非政府組織性質(zhì)的民辦、民營(yíng)的經(jīng)濟(jì)合作組織，不僅能夠解決農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、拓展市場(chǎng)等方面的經(jīng)濟(jì)問題，而且也溝通了農(nóng)民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會(huì)公共服務(wù)的管理中。
關(guān)鍵詞：高職院校 思想政治理論課 社會(huì)互動(dòng) 對(duì)策
中圖分類號(hào)：G420 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-9795（2013）09（a）-0236-01
高職思想政治理論課教育對(duì)提高學(xué)生思想政治素養(yǎng)、凈化學(xué)生心靈具有重要意義。理論教育與社會(huì)實(shí)踐本身是有機(jī)關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體，教學(xué)過程中融入充分的社會(huì)互動(dòng)對(duì)學(xué)生樹立正確的世界觀、人生感、價(jià)值觀是不可或缺的。隨著高職院校教育教學(xué)的改革，社會(huì)互動(dòng)的發(fā)展將是教學(xué)中的一項(xiàng)重任。
1 高職院校思想政治理論課教育中社會(huì)互動(dòng)的現(xiàn)狀
1.1 社會(huì)互動(dòng)的時(shí)間不容易獲得保障
高職院校雖然設(shè)立思想政治理論課的教學(xué)計(jì)劃與學(xué)時(shí)，但實(shí)際上更多是對(duì)理論教學(xué)的學(xué)時(shí)安排，并沒有明確社會(huì)互動(dòng)環(huán)節(jié)應(yīng)占的學(xué)時(shí)比例。所以教師在教學(xué)中安排學(xué)生進(jìn)行的實(shí)踐調(diào)研、小組活動(dòng)等隨意性很大，有的教師仍偏重于理論教學(xué)，課程中涵蓋的思想政治、德育教育內(nèi)容比較抽象，學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性不高。雖然教育部對(duì)高等學(xué)校思想政治理論課教學(xué)提出了增加實(shí)踐活動(dòng)的要求，但高職院校思想政治課程的考核方式仍停留在原有的形式，課程教育中是否涉及社會(huì)互動(dòng)、是否有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)互動(dòng)并沒有對(duì)考試形成顯著的影響，這也是社會(huì)互動(dòng)缺乏發(fā)展動(dòng)力的重要原因。
1.2 社會(huì)互動(dòng)的教育教學(xué)資源不足
傳統(tǒng)的思想政治理論教學(xué)主要是教師根據(jù)教材進(jìn)行分析講解，并穿插社會(huì)現(xiàn)實(shí)案例對(duì)理論加以詮釋，多媒體教學(xué)發(fā)展起來后，教師還可借助視聽設(shè)備的支持，向?qū)W生展現(xiàn)代表性的社會(huì)問題，所以總體上教學(xué)資源能夠得到保障。但社會(huì)互動(dòng)則需要更多的教學(xué)資源支持，不僅教材要有針對(duì)性，可以為學(xué)生提供明確的指引，更需要廣泛的師資力量支持，因?yàn)閱慰克枷胝谓處熞蝗藫?dān)當(dāng)多個(gè)班級(jí)的社會(huì)互動(dòng)帶頭人，其工作量超乎想象，而且也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生的深入指導(dǎo)。
1.3 社會(huì)互動(dòng)教育缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制
教育部等部位對(duì)于大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐的要求是要以了解社會(huì)、服務(wù)社會(huì)為主要內(nèi)容，并從事多樣的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，樹立長(zhǎng)效機(jī)制，確保學(xué)生走出校門、深入群眾、深入實(shí)際。所以思想政治理論課中的社會(huì)互動(dòng)教育也是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)。而高職院校由于時(shí)間短、課時(shí)沒有保障、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏規(guī)范指導(dǎo)等原因，社會(huì)互動(dòng)教育尚未形成有效的運(yùn)行機(jī)制。所以當(dāng)前教師對(duì)社會(huì)互動(dòng)環(huán)節(jié)的處理一般是帶領(lǐng)學(xué)生進(jìn)行集體實(shí)踐，或是布置互動(dòng)作業(yè)、課題，給予學(xué)生自由發(fā)揮的空間，這也導(dǎo)致社會(huì)互動(dòng)環(huán)節(jié)的教學(xué)存在很大隨意性。
2 高職院校思想政治理論課教育中社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的迫切性
與思想政治課程中的理論教學(xué)相比，社會(huì)互動(dòng)是學(xué)生走入社會(huì)、接觸基層、接觸群眾的機(jī)會(huì)，理論教學(xué)中所講述的知識(shí)需要通過實(shí)踐的印證，才能深深扎根在學(xué)生心中。當(dāng)代社會(huì)需要高素質(zhì)人才作為發(fā)展的動(dòng)力，新一代大學(xué)生走入社會(huì)不僅要有良好的專業(yè)功底，比如高職院校學(xué)生的技術(shù)技能優(yōu)勢(shì)，更要具備崇高的思想政治素養(yǎng)，樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，這是為社會(huì)服務(wù)的前提和根本。當(dāng)前思想政治理論課教育中社會(huì)互動(dòng)所占的時(shí)間顯然很少，而且缺乏系統(tǒng)規(guī)范的管理。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，種種不良思想侵襲著學(xué)生的內(nèi)心，學(xué)生也會(huì)面臨不同價(jià)值觀的影響，甚至產(chǎn)生心理上的動(dòng)搖。究竟是通過自己的努力，在為社會(huì)服務(wù)的過程中感受快樂、感受到自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，還是尋找“捷徑”，都是對(duì)學(xué)生的考驗(yàn)。社會(huì)互動(dòng)恰恰是學(xué)生世界觀、人生觀、價(jià)值觀改造的重要保證，所有課堂中的精髓都需要學(xué)生在社會(huì)互動(dòng)中得到感悟。社會(huì)是教育的大課堂，是學(xué)生鍛煉的熔爐，基于為社會(huì)培養(yǎng)高素質(zhì)人才、踐行教育使命的角度，高職院校應(yīng)積極推進(jìn)思想政治理論課中社會(huì)互動(dòng)的發(fā)展。
3 高職院校思想政治理論課教育中社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的對(duì)策
為推動(dòng)社會(huì)互動(dòng)的發(fā)展，高職院校應(yīng)從教育理念的轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，積極建立社會(huì)互動(dòng)教學(xué)的有效運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)，并健全保障措施。
3.1 樹立新型的教育理念
近年來為推動(dòng)高校實(shí)踐教學(xué)的發(fā)展，、教育部等多個(gè)部委頒發(fā)了系統(tǒng)的指導(dǎo)文件，這是高職院校思想政治理論課教育改革的方針和指南。高職院校應(yīng)帶領(lǐng)院系教師深入學(xué)習(xí)文件精神，樹立新時(shí)期的教育理念，從為社會(huì)主義事業(yè)培養(yǎng)合格的建設(shè)者和接班人的政治高度來審視社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的問題。長(zhǎng)期以來高職院校教師已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)的思想政治課程教育方式，對(duì)于增加社會(huì)互動(dòng)實(shí)踐缺乏經(jīng)驗(yàn)的積累，教學(xué)改革的任務(wù)也充滿艱巨挑戰(zhàn)。所以學(xué)校應(yīng)給予教師充分的鼓勵(lì)，使教師認(rèn)識(shí)到改革同時(shí)也意味著發(fā)展的機(jī)遇，從而迸發(fā)工作熱情。
3.2 建立有效的運(yùn)行機(jī)制
高職院校應(yīng)建立社會(huì)互動(dòng)教學(xué)的有效運(yùn)行機(jī)制，使社會(huì)互動(dòng)具備自上而下的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，互動(dòng)學(xué)時(shí)、互動(dòng)教材都能獲得保障。首先，高職院校應(yīng)成立思想政治課社會(huì)互動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由學(xué)院黨委、院系負(fù)責(zé)人、教研室等共同參與到社會(huì)互動(dòng)教學(xué)的管理中來。其次，高職院校應(yīng)明確社會(huì)互動(dòng)在整個(gè)思想政治理論課中的學(xué)時(shí)占比，并要求理論教學(xué)與社會(huì)實(shí)踐的關(guān)聯(lián)，為社會(huì)互動(dòng)的實(shí)施奠定有力基礎(chǔ)。最后，學(xué)院應(yīng)針對(duì)社會(huì)互動(dòng)教育的需求，編輯相應(yīng)的教材。高職院校領(lǐng)導(dǎo)、思想政治課教師及其他教師代表應(yīng)共同組成校本教材編寫小組，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，設(shè)計(jì)每個(gè)學(xué)期的社會(huì)互動(dòng)主題，以及不同主題對(duì)應(yīng)的互動(dòng)活動(dòng)，并在不斷開展的社會(huì)互動(dòng)活動(dòng)中加以完善。
3.3 組建多元化的師資隊(duì)伍
在社會(huì)互動(dòng)課時(shí)、教材等獲得保障的基礎(chǔ)上，高職院?？杉嗅槍?duì)理論教育和社會(huì)互動(dòng)的不同需求，組建多元化師資隊(duì)伍建設(shè)。理論教學(xué)仍由思想政治課教師負(fù)責(zé)，社會(huì)互動(dòng)環(huán)節(jié)可以調(diào)動(dòng)各部門教師的積極性，彌補(bǔ)師資力量不足的問題。比如，學(xué)?？梢愿鶕?jù)班級(jí)學(xué)生數(shù)量，劃分為若干小組，每組由一名教師擔(dān)任社會(huì)互動(dòng)負(fù)責(zé)人。各院系專業(yè)教師、輔導(dǎo)員、政工人員等可以協(xié)同參與、分工合作，從而進(jìn)一步完善社會(huì)互動(dòng)管理。
3.4 制定全面的保障舉措
社會(huì)互動(dòng)的有效開展需要多方面的保障，其中包括經(jīng)費(fèi)保障、考核保障、安全保障等。首先，高職院校應(yīng)重視社會(huì)互動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)投入，根據(jù)思想政治理論課教育中社會(huì)互動(dòng)的資金需求，科學(xué)制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。其次，為增強(qiáng)各方對(duì)社會(huì)互動(dòng)的重視，高職院校應(yīng)積極改革考試方式，明確社會(huì)互動(dòng)環(huán)節(jié)應(yīng)采取的考試方式、成績(jī)占比等，激勵(lì)學(xué)生充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，深入實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行鍛煉。最后，社會(huì)互動(dòng)同樣需要學(xué)校對(duì)學(xué)生的安全予以保障。高職院校應(yīng)制定社會(huì)互動(dòng)安全手冊(cè)，并由教師對(duì)學(xué)生進(jìn)行事前安全教育，使學(xué)生關(guān)注實(shí)踐過程中的交通、財(cái)產(chǎn)、住宿、健康等各種安全問題。
參考文獻(xiàn)
【關(guān)鍵詞】可持續(xù)發(fā)展 參與式治理 流動(dòng)農(nóng)民 留守群體
一、主要背景
隨著現(xiàn)代城市社會(huì)的不斷發(fā)展，當(dāng)今社會(huì)呈現(xiàn)出新特點(diǎn)：一.農(nóng)村居民擺脫了和村莊組織的束縛，沖破了由戶籍制度形成下的城鄉(xiāng)二元格局，他們中的大多數(shù)涌入城市，這種城鄉(xiāng)原有治理狀態(tài)的崩解過程帶來了諸多社會(huì)問題。二.在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，人們社會(huì)價(jià)值觀念和生活方式逐漸多樣化，民眾的利益訴求也漸多元化，而農(nóng)村社會(huì)發(fā)育緩慢，社群自主治理格局尚未形成。
二、現(xiàn)狀分析
（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在不斷提高，但建立在違背生態(tài)和諧規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)展效率有待提高。以Q鄉(xiāng)為例，首先該地交通便利程度不佳，共同交通工具便捷及舒適程度較城市都有較大差異。第二，鄉(xiāng)村內(nèi)空氣污染較嚴(yán)重，集鎮(zhèn)馬路上揚(yáng)塵嚴(yán)重，空氣污濁。污染的主要來源是汽車尾氣及工廠廢氣，反映出工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中對(duì)廢氣排放缺乏有力的監(jiān)管及解決措施。
（2）居民民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)顯著提高，且訴權(quán)途徑的不斷拓寬和社會(huì)公平的逐漸實(shí)現(xiàn)為居民參與社會(huì)治理提供了有利的因素，但不可避免地出現(xiàn)個(gè)別腐敗現(xiàn)象，即以的方式欺害百姓等無視法律的惡劣事件。并且，公民對(duì)個(gè)人基本民利的行使缺乏必要的積極性，對(duì)民主參與的興趣普遍偏低。
（3）農(nóng)村外出務(wù)工比例較高，由此帶來的留守婦女及留守兒童問題值得關(guān)注。在對(duì)Q鄉(xiāng)中兩個(gè)村進(jìn)行總體家庭務(wù)工狀況的了解后發(fā)現(xiàn)，每戶家庭居家的男性人數(shù)不多于兩人，甚至沒有，家中主要包括年輕的孕婦、撫養(yǎng)孩子的母親、年邁的老人及未成年兒童和青少年。經(jīng)了解得知，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)他們的耕地會(huì)有返鄉(xiāng)的農(nóng)民工及家中青壯年婦女共同耕作，而在平時(shí)，家庭主要承擔(dān)生活、撫養(yǎng)和養(yǎng)老的職能。由上述現(xiàn)象帶來的問題有：村內(nèi)治安狀況不佳、村內(nèi)衛(wèi)生治理情況較差、學(xué)齡兒童受教育水平較城市有較大差距、老人養(yǎng)老方式單一等。
三、問題討論與建議
（1）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是提高農(nóng)村居民生活水平的關(guān)鍵因素。針對(duì)當(dāng)下出現(xiàn)的“追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)的重要性”的做法，首先在政府層面應(yīng)該提高農(nóng)村工業(yè)準(zhǔn)入門檻，杜絕高污染低治理的企業(yè)進(jìn)村，堅(jiān)持“以農(nóng)為本，不讓工業(yè)污染威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展”的原則，同時(shí)加大對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村企業(yè)的監(jiān)管力度，督促其及時(shí)改進(jìn)處理污水廢氣的設(shè)施及對(duì)策，對(duì)無良企業(yè)加大懲處力度或直接取消經(jīng)營(yíng)資格。其次，政府及農(nóng)民應(yīng)協(xié)同創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等以提高農(nóng)民收入水平。
（2）大力提倡參與式治理，即創(chuàng)新社會(huì)管理方式。即營(yíng)造“小政府，大市場(chǎng)，好社會(huì)”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，在具體方式上需要做到推進(jìn)我國(guó)政府體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)自主治理，構(gòu)建公民社會(huì)。在農(nóng)村社區(qū)參與式治理的建構(gòu)過程中可借鑒杭州經(jīng)驗(yàn)來拓寬多渠道的社區(qū)決策參與，具體形式有：提倡民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)即通過這兩種會(huì)議的召開聚集村民，啟發(fā)民智，共同商議以提高村民在村務(wù)中的顯示度；建立“和諧社區(qū)居民建言獻(xiàn)策”獎(jiǎng)勵(lì)制度以鼓勵(lì)村民針對(duì)村內(nèi)事務(wù)提建議。通過上述方式引入多元的社會(huì)力量，經(jīng)由政府和居民群體雙向的良性互動(dòng)來創(chuàng)新社會(huì)管理的方式達(dá)致善治的目標(biāo)。
（3）推進(jìn)社區(qū)民間組織的發(fā)展，走非營(yíng)利組織的中國(guó)化道路。從整體社會(huì)鄉(xiāng)公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，提供了一個(gè)新的發(fā)展空間，致使第三部門得以發(fā)展，非營(yíng)利組織的作用得以凸顯。在廣大農(nóng)村倡導(dǎo)社區(qū)民間自組織的參與，推進(jìn)社區(qū)民間組織的發(fā)展，包括：社區(qū)文娛性組織，如秧歌隊(duì)、廣場(chǎng)舞團(tuán)體；公益性組織，如“留守兒童之家”。這些組織客觀上可激活社區(qū)公共事務(wù)的參與治理過程同時(shí)促進(jìn)社區(qū)生活系統(tǒng)的組織化。通過村民易于接受的形式，增強(qiáng)村民間溝通交流的機(jī)會(huì)，促進(jìn)村民關(guān)系的和諧。
（4）針對(duì)外出務(wù)工農(nóng)民家庭出現(xiàn)的各類問題，在村內(nèi)組織“流動(dòng)農(nóng)民之家”和“留守婦女之家”。根據(jù)2004年對(duì)南京務(wù)工經(jīng)商的流動(dòng)農(nóng)民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的分析可以得出的結(jié)論有：流動(dòng)農(nóng)民社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和緊密度均較城市居民和農(nóng)村居民低，且網(wǎng)絡(luò)的性別趨同性強(qiáng)、異質(zhì)性低；與農(nóng)村居民相比流動(dòng)農(nóng)民的地緣作用下降且業(yè)緣力量不突出。以上調(diào)查數(shù)據(jù)可說明流動(dòng)農(nóng)民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)較弱，他們需要社會(huì)各個(gè)層面的支持。同時(shí)有大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工造成的“留守”現(xiàn)象也給農(nóng)村生活中增添了諸如“留守兒童”缺少關(guān)愛和保護(hù)，“留守婦女”安全和身心健康得不到保障，“留守老人”孤獨(dú)無依無人照料等社會(huì)深切關(guān)注的問題。因此，“流動(dòng)農(nóng)民之家”旨在為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供就業(yè)輔導(dǎo)、代購(gòu)火車票等返鄉(xiāng)便利等以增強(qiáng)該群體間的聯(lián)系，為彼此提供生活上的幫助和精神上的支持；“留守婦女之家”的服務(wù)群體不僅局限于留守婦女，更有留守兒童和老人，該組織的存在旨在通過定期的彼此交流和情感輔導(dǎo)、心理咨詢等服務(wù)來排解留守婦女心中的壓力，增強(qiáng)面對(duì)生活的信心，同時(shí)對(duì)其孩子和長(zhǎng)輩分別提供教育上的建議和養(yǎng)老方式的優(yōu)化途徑。即積極發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的參與功能和服務(wù)提供功能。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新和公民參與社會(huì)事務(wù)管理，以更好追求富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳剩勇，徐. 參與式管理：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑[J]. 浙江社會(huì)科學(xué)，2013.
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[3]童星. 創(chuàng)新社會(huì)管理[M]. 北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.
一、中國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信現(xiàn)狀
中國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信現(xiàn)狀用一句話總結(jié)就是：誠(chéng)信缺失。
比如，地方政府的誠(chéng)信缺失嚴(yán)重，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣起到不好的示范作用。據(jù)最近媒體披露，某地方政府欠人民個(gè)體的集資款，原定2005年全部還清的，直到現(xiàn)在未還。在各方面的壓力下，當(dāng)事人代表終于表態(tài)說將于今年7月還清，希望這次該地方政府能夠真正言而有信。另外，有些地方政府的官員說話、制定政策隨意性大，說過的話、制定的政策往往不能兌現(xiàn)，屢屢失信于民?？鬃釉唬骸白怨沤杂兴?，民無信不立。”意思是說，自古以來人總是要死的，如果沒有人民的信任，國(guó)家就保不住了。希望各級(jí)政府能夠牢記“得民心者得天下，失民心者失天下”的圣賢教導(dǎo)，對(duì)待人民群眾誠(chéng)惶誠(chéng)恐，如履薄冰，鞠躬盡瘁。
商務(wù)誠(chéng)信出現(xiàn)的問題很多，如食品安全領(lǐng)域的“毒膠囊”、“甲醛白菜”、“三聚氰胺奶粉及牛奶”、“瘦肉精養(yǎng)豬”，等等。這些重大問題造成的后果是廣大人民對(duì)自身生命健康的深切不安全感，對(duì)相關(guān)企業(yè)和政府監(jiān)管部門深切的不信任感。
在個(gè)人誠(chéng)信方面，“摔倒老人無人攙扶”、“廣東佛山小悅悅被車碾壓兩次，7分鐘內(nèi)經(jīng)過的18個(gè)路人經(jīng)過竟無1人施救”、“郭美美微博炫富”、“唐駿學(xué)歷造假”、“論文剽竊”、“學(xué)術(shù)腐敗”等事件都顯示著個(gè)人誠(chéng)信面臨著嚴(yán)重的道德危機(jī)。
教育、醫(yī)療甚至慈善領(lǐng)域也有不少誠(chéng)信缺失的表現(xiàn)，如教育中的高考移民事件、頂考事件、考試作弊、擇校過程中的金錢交易等。這些現(xiàn)象對(duì)廣大青少年的惡劣影響，還在貽害著我們的后代，貽害著我們的未來；醫(yī)療領(lǐng)域醫(yī)生使用假藥、拿醫(yī)藥回扣、收取病人紅包等；慈善基金虛假宣傳、賬目不透明、借慈善之名謀取個(gè)人私利等。這些不誠(chéng)信的表現(xiàn)使得中國(guó)的誠(chéng)信問題更加嚴(yán)峻。
目前中國(guó)社會(huì)已出現(xiàn)政府與部門、制度與組織、制度與個(gè)體之間的相互不誠(chéng)信現(xiàn)象，反映了社會(huì)誠(chéng)信缺失和人際信任危機(jī)彌漫的程度。
二、誠(chéng)信缺失的判斷標(biāo)準(zhǔn)
中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信的缺失，既可以用經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來判斷，也可以用邏輯標(biāo)準(zhǔn)來判斷。前一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來自日常生活經(jīng)驗(yàn)，比如，一個(gè)老人跌倒了，在一個(gè)講道德、講誠(chéng)信的社會(huì)中，一定會(huì)有許多人站出來幫扶；而在一個(gè)誠(chéng)信缺失的社會(huì)，許多人看到了也裝作沒有看見，這就是前幾年關(guān)于老人跌倒了扶與不扶的熱烈討論。
另一個(gè)比較典型的例子是去年發(fā)生的小悅悅事件。2011年10月13日，2歲的小悅悅在佛山南海黃岐廣佛五金城相繼被兩車碾壓兩次，7分鐘內(nèi)，18名路人路過但都視而不見，一個(gè)個(gè)漠然離去，最后一名拾荒的陳阿婆上前施以援手，引發(fā)網(wǎng)友廣泛而熱烈的議論。2011年10月21日，小悅悅經(jīng)醫(yī)院全力搶救無效，在零時(shí)32分離世。2011年10月23日，廣東佛山280名市民聚集在事發(fā)地點(diǎn)悼念小悅悅，宣誓“不做冷漠佛山人”。小悅悅事件突顯了中國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信缺失。小悅悅事件的重要意義，是對(duì)誠(chéng)信道德重建的呼喚和對(duì)“見義勇為法”的呼喚。
現(xiàn)實(shí)生活的無數(shù)例證，個(gè)體的、家庭的、企業(yè)的，政府的、民間的，都在證明誠(chéng)信缺失對(duì)社會(huì)規(guī)范、人際信任、商業(yè)倫理、家庭親情、政府權(quán)威和社區(qū)精神的削弱和破壞的嚴(yán)重性。
除了經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)以外，邏輯或理論標(biāo)準(zhǔn)也可以對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的誠(chéng)信缺失進(jìn)行判斷。在使用這一標(biāo)準(zhǔn)前，我們必須在理論上明確一個(gè)問題，那就是道德上的誠(chéng)信缺失，會(huì)導(dǎo)致人際信任危機(jī)。如果我們能夠證明在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)中存在人際信任危機(jī)，那么也就證明當(dāng)下中國(guó)社會(huì)存在誠(chéng)信缺失。在社會(huì)心理學(xué)中，有一個(gè)用來度量人際信任程度的“人際信任量表”，可用于測(cè)試對(duì)他人行為、承諾或陳述之可靠性估計(jì)。
一個(gè)組織可以用“人際信任量表”對(duì)組織成員進(jìn)行匿名測(cè)評(píng)，以便了解組織的人際信任情況，為組織誠(chéng)信建設(shè)奠定基礎(chǔ)。組織個(gè)體也可以用它進(jìn)行關(guān)于人際信任方面的自我測(cè)評(píng)，幫助個(gè)體認(rèn)識(shí)自己、認(rèn)知自我，更好地進(jìn)行自我監(jiān)控，提高自我的社會(huì)適應(yīng)能力。
三、誠(chéng)信缺失的治理措施
社會(huì)缺乏誠(chéng)信就像自然缺乏空氣一樣，使我們的社會(huì)“呼吸”困難，當(dāng)下的中國(guó)，當(dāng)務(wù)之急是需要增添誠(chéng)信這種新鮮空氣。誠(chéng)信是社會(huì)關(guān)系的劑，社會(huì)有了誠(chéng)信，人際關(guān)系、群際關(guān)系才能運(yùn)轉(zhuǎn)，和諧社會(huì)才能構(gòu)建。因此，治理當(dāng)下社會(huì)的誠(chéng)信缺失，即誠(chéng)信建設(shè)是一個(gè)重要的、基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略工程。
誠(chéng)信缺失的治理措施包括治本和治標(biāo)兩個(gè)層面，治本措施所需時(shí)間長(zhǎng)，見效慢，效果持久；治標(biāo)措施所需時(shí)間短，見效快，效果短暫。因此誠(chéng)信建設(shè)工程可先修補(bǔ)、后建構(gòu)，這是社會(huì)治理的一般程序。只有維持好現(xiàn)存秩序，才能開始新秩序的建構(gòu)。
從治標(biāo)的角度來看，要治理當(dāng)前社會(huì)的誠(chéng)信缺失，可以采取以下措施：第一，尋找誠(chéng)信的“種子”，大面積地“播種”誠(chéng)信，用誠(chéng)信“繁殖”誠(chéng)信，可以采取商鞅“立木為信”的方法，使個(gè)體恢復(fù)對(duì)誠(chéng)信的正確認(rèn)知和行動(dòng)信心；第二，制度要講誠(chéng)信，獎(jiǎng)勵(lì)誠(chéng)信個(gè)體，用誠(chéng)信喚起誠(chéng)信，以便恢復(fù)人對(duì)制度的信任，最后上升為社會(huì)對(duì)政府的信任；第三，開設(shè)社區(qū)道德法庭，用輿論力量導(dǎo)人向善，批評(píng)、懲罰缺乏誠(chéng)信之個(gè)體，在全社會(huì)形成人人宣講誠(chéng)信、踐行誠(chéng)信的向善社會(huì)氛圍；第四，在個(gè)體層面，個(gè)人是誠(chéng)信責(zé)任的唯一承擔(dān)者，不要因?yàn)橐蝗瞬徽\(chéng)信就給整個(gè)家庭或整個(gè)組織貼上不誠(chéng)信的標(biāo)簽，這對(duì)他們來說是不公正的；第五，對(duì)公民進(jìn)行誠(chéng)信和禮義廉恥教育，使其知道“自古皆有死，民無信不立”和“禮義廉恥，國(guó)之四維；四維不張，國(guó)乃滅亡”的道理；第六，政府官員要在誠(chéng)信建設(shè)工程中打頭陣、做榜樣。
從治本的角度來看，要建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)，我們就必需認(rèn)清時(shí)代特征和誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的艱巨性和復(fù)雜性，認(rèn)識(shí)到在“告別革命、遠(yuǎn)離主流、淡化價(jià)值、拒絕崇高”成為一種時(shí)髦的世俗社會(huì)，邊緣化和犬儒主義心態(tài)對(duì)誠(chéng)信價(jià)值造成的傷害；認(rèn)識(shí)到以感性文化為主的世俗社會(huì)向以理性文化為主的神圣社會(huì)過渡的困難。
關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)；內(nèi)部控制；管理；監(jiān)督
一、社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀
（一）內(nèi)控監(jiān)督隊(duì)伍未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性原則
內(nèi)控監(jiān)督隊(duì)伍要發(fā)揮其真正的職能，應(yīng)遵哦懶⑿栽則。而事實(shí)上，大多數(shù)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)控監(jiān)督隊(duì)伍未能實(shí)現(xiàn)真正意義的獨(dú)立。一方面，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的稽核內(nèi)審科，其機(jī)構(gòu)“身份”無異于其他業(yè)務(wù)科室，內(nèi)控工作人員須與其他業(yè)務(wù)科室工作人員一同接受年度互評(píng)，這形成內(nèi)控工作人員的心理顧忌，使內(nèi)控監(jiān)督工作不能充分開展并發(fā)揮其作用。例如，內(nèi)控工作人員在開展內(nèi)控監(jiān)督檢查時(shí)，既要履行職責(zé)、堅(jiān)持原則，又要對(duì)被檢查對(duì)象平衡關(guān)系、照顧情緒，做到“方”與“圓”相結(jié)合。如無法達(dá)到這種高境界的平衡，便可能以犧牲原則或接受年終互評(píng)“罰單”作代價(jià)。另外，由于人員編制的限制，內(nèi)控隊(duì)伍崗位設(shè)置也未能完全實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。目前有不少社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，稽核內(nèi)審科和財(cái)務(wù)科的分管領(lǐng)導(dǎo)由同一人（如總會(huì)計(jì)師）擔(dān)任，或者是稽核內(nèi)審科與其他業(yè)務(wù)科室的分管領(lǐng)導(dǎo)由同一人擔(dān)任，不相容職務(wù)沒做到相分離，導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督工作失去獨(dú)立性，未能發(fā)揮最高效能。
（二）信息系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享相對(duì)滯后
目前，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)在全國(guó)或全省統(tǒng)一開發(fā)，各地獨(dú)立開發(fā)，水平參差不齊，信息未能互聯(lián)互通。即使在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)，公安、民政、殘聯(lián)、地稅等部門與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也未能實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的實(shí)時(shí)共享。另外，稽核內(nèi)控?cái)?shù)據(jù)共享不順暢，與其他單位部門溝通協(xié)調(diào)獲取稽核內(nèi)控?cái)?shù)據(jù)的難度較大。上述因素導(dǎo)致內(nèi)部控制管理滯后，發(fā)生參保人跨統(tǒng)籌地區(qū)重復(fù)參保和享受社保待遇、同時(shí)領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金、死亡后繼續(xù)享受養(yǎng)老金待遇和個(gè)人賬戶醫(yī)療費(fèi)等情況。此外，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦操作系統(tǒng)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓椿δ埽挂恍┎幌嗳輼I(yè)務(wù)能順利通過審核，導(dǎo)致不符合政策發(fā)放待遇的情況，如：對(duì)工亡供養(yǎng)家屬同時(shí)發(fā)放供養(yǎng)生活費(fèi)和養(yǎng)老金、同時(shí)發(fā)放養(yǎng)老喪葬費(fèi)和工亡撫恤金等。這些情況往往在信息傳遞后或?qū)嵤ｍ?xiàng)檢查時(shí)才被發(fā)現(xiàn)，追回多發(fā)款項(xiàng)的難度較大，導(dǎo)致社保基金流失。
（三）制度碎片化增加內(nèi)部控制管理難度
社會(huì)保險(xiǎn)作為新生事物探索前行，至今僅經(jīng)歷了大約30年時(shí)間，隨著社會(huì)保障改革的深入和參保覆蓋面的擴(kuò)大，國(guó)家、省、市的社保制度陸續(xù)出臺(tái)，社保制度呈現(xiàn)多樣性和碎片化。從縱向角度，不周時(shí)期出臺(tái)的不同制度缺乏完善的銜接措施，從橫向角度，上級(jí)政策與地方制度并存，不同身份人群適用的各種制度并存。例如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，分為機(jī)關(guān)事業(yè)、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中就城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度決定的通知》（粵府[2006]96號(hào)）的出臺(tái)統(tǒng)一了養(yǎng)老待遇的計(jì)發(fā)辦法，但2006年6月30日前已申領(lǐng)基本養(yǎng)老金的參保人，仍按原辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，這種銜接方式使以往各式各樣的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)制度在一定的人群范圍內(nèi)固化，與現(xiàn)行制度并存。由于不同制度之間的業(yè)務(wù)辦理和待遇核發(fā)缺乏可比性，因此內(nèi)部控制管理不能通過比較數(shù)據(jù)快速分析判斷，而要深入到適用政策制度加以分析，無法保證內(nèi)控監(jiān)督工作高效和全面。
（四）投訴舉報(bào)與內(nèi)控監(jiān)督未充分聯(lián)動(dòng)
投訴舉報(bào)是參保人維護(hù)合法權(quán)益、監(jiān)督不法行為發(fā)生、反遇存在問題的重要途徑。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受理的投訴舉報(bào)，大多數(shù)是與經(jīng)辦流程、待遇計(jì)發(fā)等方面存在問題有關(guān)，這些問題有的是源于投訴人對(duì)政策的不理解，有的則是真實(shí)存在的問題。如將這些問題深挖進(jìn)去，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)與之相關(guān)的行政審核行為的錯(cuò)誤、經(jīng)辦流程的不合理、對(duì)制度文件的誤讀等。然而，大多數(shù)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未能充分實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)與內(nèi)控監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)，以致存在問題未能流轉(zhuǎn)到內(nèi)控監(jiān)督環(huán)節(jié)，只就某個(gè)人的問題作了處理，或按處理流程簡(jiǎn)單地發(fā)送答復(fù)，內(nèi)控監(jiān)督未能發(fā)揮作用，一些存在問題治標(biāo)不治本，缺陷和漏洞未能借此機(jī)會(huì)得以改正和彌補(bǔ)。
二、社會(huì)保險(xiǎn)基金內(nèi)控監(jiān)督的完善方向
（一）完善內(nèi)控架構(gòu)，保障內(nèi)控監(jiān)督獨(dú)立性
一方面，為保障內(nèi)控監(jiān)督部門的獨(dú)立性，須完善內(nèi)控工作人員的考核機(jī)制，由上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)考核，避免被檢查對(duì)象介入評(píng)價(jià)，以此排除內(nèi)控工作人員的心理顧忌，使其充分發(fā)揮專業(yè)職能，對(duì)待被檢查對(duì)象真正做到鐵面無私，堅(jiān)持原則，杜絕漏洞。另一方面，向編辦爭(zhēng)取人員編制，合理設(shè)置崗位，配置人員。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)稽核內(nèi)審科與財(cái)務(wù)科、稽核內(nèi)審科與其他業(yè)務(wù)科室的分管領(lǐng)導(dǎo)，不能由同一人擔(dān)任，努力做到不相容職務(wù)相分離。
（二）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)和信息共享
一方面，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，將權(quán)力制約、檢查監(jiān)督、預(yù)警提示等風(fēng)險(xiǎn)管理功能融入其中， 一是建立完善的勾稽條件庫(kù)，運(yùn)用信息系統(tǒng)勾稽功能，把風(fēng)險(xiǎn)攔截在業(yè)務(wù)經(jīng)辦審核環(huán)節(jié)，勾稽條件的設(shè)置須跟隨社保政策不斷豐富和更新。二是建立業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)校驗(yàn)方法庫(kù)，在支付數(shù)據(jù)傳輸環(huán)節(jié)，對(duì)批量結(jié)算數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)校驗(yàn)，結(jié)算數(shù)據(jù)須通過校驗(yàn)方可流轉(zhuǎn)到財(cái)務(wù)支付環(huán)節(jié)完成批量支付，對(duì)可疑數(shù)據(jù)，系統(tǒng)停止數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)并發(fā)出警報(bào)，發(fā)送可疑數(shù)據(jù)到相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)核查確認(rèn)，及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)修正。三是建立跨統(tǒng)籌地區(qū)稽核內(nèi)控信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)核內(nèi)控監(jiān)督工作數(shù)據(jù)共享，提高監(jiān)管效率。
另一方面，加速社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與公安、民政、殘聯(lián)、地稅、財(cái)政、工商、金融機(jī)構(gòu)等部門以及全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間相關(guān)信息的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的實(shí)時(shí)共享，及時(shí)向社保信息系統(tǒng)傳輸關(guān)鍵數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)滯后或不全面的情況，為信息系統(tǒng)勾稽、校驗(yàn)等功能提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
（三）建立和運(yùn)用社保制度信息臺(tái)賬
針對(duì)目前存在的社保制度碎片化問題，一方面，期待上層建筑加快制度整合進(jìn)程，努力實(shí)現(xiàn)從地級(jí)市到省級(jí)再到全國(guó)統(tǒng)籌。另一方面，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立和運(yùn)用社保制度信息臺(tái)賬，將制度文件相關(guān)規(guī)定（包括制度文件的適用范圍、具體計(jì)算辦法等因素）及與之對(duì)應(yīng)的申辦人個(gè)人信息分解到信息系統(tǒng)中去，運(yùn)用信息系統(tǒng)勾稽功能，保證制度文件運(yùn)用的準(zhǔn)確性。例如，對(duì)一次性補(bǔ)繳社保費(fèi)經(jīng)辦業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人在已設(shè)置的欄目錄入或勾選適用制度文件號(hào)及與文件規(guī)定對(duì)應(yīng)的申辦人相關(guān)信息，符合關(guān)鍵要求的業(yè)務(wù)將順利進(jìn)入下一步，對(duì)制度文件運(yùn)用錯(cuò)誤的情況，由系統(tǒng)提出警示，中止業(yè)務(wù)繼續(xù)進(jìn)行。內(nèi)控工作人員也可以定期提取上述信息進(jìn)行邏輯校驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問題。建立和運(yùn)用社保制度信息臺(tái)賬，改變以往局部抽查、人工判斷的監(jiān)督檢查方面，在事中、事后及時(shí)、全面地發(fā)現(xiàn)制度文件運(yùn)用有誤的情況，避免了在社保制度碎片化的大環(huán)境下誤用制度、亂用制度的現(xiàn)象。
（四）加強(qiáng)投訴舉報(bào)與內(nèi)控監(jiān)督聯(lián)動(dòng)
一是要強(qiáng)化投訴舉報(bào)處理與內(nèi)控監(jiān)督管理的聯(lián)動(dòng)。對(duì)投訴人反映的與行政審核、經(jīng)辦流程、制度運(yùn)用等方面的問題，不能只停留于“治標(biāo)”，簡(jiǎn)單地從工作角度個(gè)別處理、發(fā)送答復(fù)，草率辦結(jié)，而應(yīng)以“治本”作為工作目標(biāo)，將投訴舉報(bào)事項(xiàng)流轉(zhuǎn)至內(nèi)控監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，深挖問題根源，糾正工作錯(cuò)誤、完善經(jīng)辦流程、明晰制度涵義，使同類問題不再發(fā)生，使業(yè)務(wù)經(jīng)辦質(zhì)量不斷提高。二是要暢通投訴舉報(bào)渠道，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，讓投訴舉報(bào)成為內(nèi)控監(jiān)督管理的好幫手。三是要提高核處能力和技巧，嚴(yán)格遵守保密和回避的相關(guān)規(guī)定，確保內(nèi)控監(jiān)督工作順利開展。四是加大對(duì)社保欺詐騙保等違法違規(guī)行為的防控和打擊力度，與公安等部門聯(lián)動(dòng)，健全完善和嚴(yán)格執(zhí)行案件移送機(jī)制，對(duì)社保欺詐騙保等行為從嚴(yán)查處。
三、結(jié)束語
當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，參保人群和基金規(guī)模迅速增長(zhǎng)，經(jīng)辦業(yè)務(wù)量急劇增加，社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部控制管理任重而道遠(yuǎn)，需要努力探索，不斷吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控，提高經(jīng)辦管理服務(wù)能力，確保社?；鸢踩\(yùn)行，促進(jìn)社保事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]白雪迪，張慶龍.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范：?jiǎn)栴}與建議[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì)，2013（08）.
