時間：2024-01-07 16:31:51
序論：在您撰寫應(yīng)對氣候變化的建議時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.積極探索碳排放交易。建立自愿減排交易機制。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,探索建立溫室氣體自愿減排交易管理辦法,積極開發(fā)交易產(chǎn)品,健全配套的登記、結(jié)算、信息等制度,搭建交易平臺,培育交易市場,完善交易服務(wù),引導(dǎo)企業(yè)積極參與自愿減排交易。探索碳排放權(quán)交易試點。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、區(qū)域主體功能和重大生產(chǎn)力布局,結(jié)合節(jié)能減排任務(wù)目標(biāo),科學(xué)確定各地能源消費總量和碳排放總量,合理制定碳排放權(quán)分配方案,選擇減排任務(wù)重或潛力大的地區(qū),開展碳排放權(quán)交易試點工作,探索建立包括總量目標(biāo)、配額管理、監(jiān)測報告核查、交易、政策法規(guī)和市場監(jiān)管等要素的碳排放權(quán)交易基本框架體系。試點地區(qū)要制定配套實施方案,健全管理機構(gòu),加快培養(yǎng)專業(yè)人才,確保試點工作有序推進(jìn)。
2.鼓勵企業(yè)通過產(chǎn)品低碳認(rèn)證。按照中國環(huán)境標(biāo)志低碳標(biāo)準(zhǔn),積極推動低碳認(rèn)證工作開展。組織企業(yè)開展低碳系列認(rèn)證知識交流會,開展低碳認(rèn)證制度建設(shè)研究工作,以產(chǎn)品為鏈條,吸引整個社會在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)參與應(yīng)對氣候變化,通過產(chǎn)品低碳認(rèn)證標(biāo)識向社會推進(jìn)一個以顧客為導(dǎo)向的低碳產(chǎn)品采購和消費模式,以公眾消費選擇引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)開發(fā)低碳技術(shù)和產(chǎn)品,向低碳生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變,達(dá)到減少溫室氣體排放效果。
3.提高全社會參與水平。發(fā)揮公共機構(gòu)示范作用。加強機關(guān)事業(yè)單位、團(tuán)體組織等公共機構(gòu)的辦公節(jié)能管理,建立健全節(jié)能管理目標(biāo)責(zé)任制,加大設(shè)施低碳化改造力度,推進(jìn)低碳理念進(jìn)機關(guān)、校園、場館和軍營。逐步建立低碳節(jié)能產(chǎn)品政府采購制度,制訂政府采購低碳節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品推薦目錄,完善強制采購和優(yōu)先采購制度,逐步提高低碳產(chǎn)品比重。推動行業(yè)開展減碳行動。制定鋼鐵、化工、石油、建材、煤炭、輕紡、有色金屬、交通、建筑等行業(yè)控制溫室氣體排放行動方案,開展千家企業(yè)節(jié)能低碳行動,鼓勵企業(yè)完善促進(jìn)節(jié)能低碳生產(chǎn)的工作機制,構(gòu)建全員參與的節(jié)能低碳企業(yè)文化,引導(dǎo)企業(yè)積極承擔(dān)低碳發(fā)展責(zé)任。選擇全省溫室氣體排放的重點企業(yè),試行“碳披露”和“碳盤查”,開展“低碳標(biāo)兵”創(chuàng)建活動。提高公眾參與意識。加強宣傳引導(dǎo),通過典型示范、專題活動、展覽展示、崗位創(chuàng)建等多種形式,大力倡導(dǎo)綠色低碳、健康文明的生活方式和消費模式。組織開展家庭、學(xué)校、社區(qū)、農(nóng)村等節(jié)能減排專項行動,動員全社會參與節(jié)能減排,弘揚以低碳為榮的社會新風(fēng)尚,樹立綠色低碳的價值觀、生活觀和消費觀,營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。
二、建立健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系
1.適時修訂與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法規(guī)。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合應(yīng)對氣候變化工作要求,適時修訂已出臺的節(jié)能、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的法規(guī)、條例、行政規(guī)章。充分發(fā)揮行業(yè)龍頭企業(yè)在行業(yè)管理條例、標(biāo)準(zhǔn)制定中的引領(lǐng)作用,參與國家相關(guān)法規(guī)制定,同時對我省相關(guān)法規(guī)做出補充、修訂和完善,切實保持各領(lǐng)域政策與行動的一致性,發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。
2.及時制定應(yīng)對氣候變化的規(guī)章、條例、標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我省應(yīng)對氣候變化工作面臨的形勢與任務(wù),總結(jié)借鑒國內(nèi)外、省內(nèi)外應(yīng)對氣候變化建章立制的經(jīng)驗,確定與我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的滿足應(yīng)對氣候變化需要的政策框架和制度,明確各方職責(zé)和工作要求。在制定和實施有關(guān)應(yīng)對氣候變化管理辦法等規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)各領(lǐng)域減緩和適應(yīng)氣候變化的技術(shù)與管理要求,制定有關(guān)溫室氣體排放的報告制度及統(tǒng)計、檢測、核算、考核制度,信息披露和管理制度,以及反映我省特點的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)。
3.強化應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的實施。按照積極應(yīng)對氣候變化的總體要求,嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī),促進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作的法治化、規(guī)范化。加強相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè),形成督查工作的長效機制。強化部門聯(lián)合執(zhí)法,建立監(jiān)察與幫促服務(wù)相結(jié)合的聯(lián)動機制,加強對各市、重點用能單位法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查,嚴(yán)格落實第一責(zé)任人制度,強化法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督考核,為落實相關(guān)激勵約束政策提供支持。
4.加強宣傳引導(dǎo)。加大應(yīng)對氣候變化的立法宣傳、法律教育力度,提供法律服務(wù),保護(hù)合法權(quán)益,依法明確企業(yè)責(zé)任、政府職責(zé)和公眾義務(wù),增強依法辦事的自覺性和主動性。
三、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)支持體系
綜合運用財稅、投資、金融、價格和收費等多種低碳經(jīng)濟(jì)政策,制定減緩和適應(yīng)氣候變化的投資導(dǎo)向目錄和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄,加大政府引導(dǎo)和調(diào)控力度,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建有利于應(yīng)對氣候變化的經(jīng)濟(jì)支持體系。
1.財稅政策。加大財政投入。發(fā)揮政府資金投入的主導(dǎo)作用,建立相對穩(wěn)定的政府資金渠道,確保資金到位和高效使用。設(shè)置應(yīng)對氣候變化專項資金,用于支持氣候變化基礎(chǔ)研究和節(jié)能減排重點工程實施以及在農(nóng)業(yè)、森林、水資源等領(lǐng)域的適應(yīng)與減緩氣候變化的能力建設(shè)。從節(jié)能減排和可再生能源發(fā)展等財政資金中安排專項資金,支持低碳技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和推廣。加大財政專項引導(dǎo)資金,落實節(jié)能低碳產(chǎn)品惠民政策,大力推廣太陽能與建筑一體化等新能源應(yīng)用工程,促進(jìn)太陽能集熱系統(tǒng)在工業(yè)、公共機構(gòu)、商業(yè)和居民生活領(lǐng)域的大規(guī)模應(yīng)用,支持新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)做大做強。完善稅收政策。落實國家支持節(jié)能減排所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策,對節(jié)能環(huán)保項目給予企業(yè)所得稅減免,對節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備投資給予企業(yè)所得稅抵免,對節(jié)能減排設(shè)備投資給予增值稅進(jìn)項稅抵扣。對企業(yè)綜合利用資源,生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品取得的收入,在計征企業(yè)所得稅時實行減計收入政策。對節(jié)能環(huán)保型車船、節(jié)能環(huán)保型建筑和現(xiàn)有建筑的節(jié)能實行稅收優(yōu)惠。積極推進(jìn)資源稅費改革,將原油、天然氣和煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平,促進(jìn)資源合理有效利用。完善和落實資源綜合利用和可再生能源發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。調(diào)整進(jìn)出口稅收政策,對先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備及能源、資源類產(chǎn)品進(jìn)口實行稅收優(yōu)惠,減征或免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收。健全政府采購制度。積極推進(jìn)政府綠色采購制度,繼續(xù)實行《省級機關(guān)節(jié)能降耗考核獎勵辦法》,鼓勵機關(guān)單位對空調(diào)系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、用電設(shè)備等進(jìn)行節(jié)能技術(shù)改造。調(diào)整政府采購目錄,完善節(jié)能、節(jié)水和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購監(jiān)督制度,定期公布節(jié)能產(chǎn)品政府采購補充清單,實行節(jié)能產(chǎn)品政府優(yōu)先采購和強制采購,加強對政府采購節(jié)能產(chǎn)品情況的監(jiān)督檢查,確保將有關(guān)政策落到實處。
2.投資政策。完善投資政策。規(guī)范和完善投資管理政策,嚴(yán)格控制“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)的盲目投資,引導(dǎo)投資更多地投向三農(nóng)、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、資源節(jié)約、民生和社會事業(yè)等領(lǐng)域。嚴(yán)格高耗能、高排放項目的審批程序,對符合產(chǎn)業(yè)政策的低碳產(chǎn)業(yè)投資項目,要簡化投資審批、核準(zhǔn)手續(xù),放寬投資領(lǐng)域,降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵擁有先進(jìn)低碳技術(shù)的企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)投融資促進(jìn)體系,將由政府投資拉動為主變?yōu)橐允袌鲞x擇為主。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。合理確定政府投資規(guī)模,科學(xué)界定政府投資范圍,優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu),促進(jìn)財政基本建設(shè)投資向非化石能源發(fā)電、新能源產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)研發(fā)、城市公共交通設(shè)施以及農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測和農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域傾斜,提高對低碳試點和低碳產(chǎn)業(yè)的支持力度。鼓勵冶金、化工、建材等行業(yè)開發(fā)利用工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的余能資源,積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),提高資源利用效率。完善政府采購制度,增加綠色低碳產(chǎn)品市場需求,有效引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)和公眾的高碳化模式向低碳模式轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新投資機制。建立政府引導(dǎo)、多元投入的投資機制。政府引導(dǎo)資金,要靈活運用補助、貼息、杠桿基金等手段,探索建立以政策性投資公司、專業(yè)化擔(dān)保公司和發(fā)展基金等為主要形式的投融資新模式,引導(dǎo)并帶動社會資本廣泛參與低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)。按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t,加快建立綠色發(fā)展補償機制。設(shè)立生態(tài)補償專項資金,加大對重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,積極探索市場化生態(tài)補償機制。加快推行合同能源管理,制定合同能源管理項目評價標(biāo)準(zhǔn),運用合同能源管理模式實施重點耗能領(lǐng)域和行業(yè)節(jié)能改造,為用能單位提供節(jié)能診斷、融資、改造等社會化服務(wù)。
3.金融政策。加大信貸支持。鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)加大對提高能效、節(jié)能減排技術(shù)項目的信貸支持力度,對低碳高效環(huán)保項目實施金融傾斜,大力扶持新能源和清潔能源項目。加快金融創(chuàng)新。引導(dǎo)金融機構(gòu)圍繞應(yīng)對氣候變化的重點領(lǐng)域開展綠色低碳金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。建立多層次低碳金融保險市場體系,完善相關(guān)制度,創(chuàng)新服務(wù)方式和手段,增強對農(nóng)業(yè)、水資源、漁業(yè)等行業(yè)的金融保險服務(wù),增強抗風(fēng)險能力,同時引導(dǎo)社會資金進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極利用外資。積極利用中國清潔發(fā)展基金、外國政府、國際組織等雙邊和多邊基金,支持我省開展氣候變化領(lǐng)域科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)。
4.價格和收費政策。推進(jìn)資源價格改革。以市場為主導(dǎo),以政府宏觀調(diào)控為輔助手段,建立和完善能夠反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和溫室效應(yīng)成本的資源價格機制,推進(jìn)一次能源的合理開發(fā)和高效利用。認(rèn)真落實國家關(guān)于資源性產(chǎn)品價格改革政策,理順煤、電、油、氣、水、礦產(chǎn)等資源性產(chǎn)品價格關(guān)系,依法清理取消涉及礦產(chǎn)資源的不合理收費基金項目。推進(jìn)水資源價格改革,健全水資源有償使用制度。完善電價機制。完善輸配電價,競價上網(wǎng),以發(fā)電與售電價格由市場競爭形成、輸電和配電價格按照成本定價為目標(biāo),兼顧通脹形勢和不同收入群體的承受能力,穩(wěn)步推進(jìn)電價市場化。鼓勵冶金、化工、建材等工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的余熱、余氣、余壓等余能資源綜合發(fā)電,完善余熱發(fā)電上網(wǎng)價格政策和電價補貼政策,推進(jìn)可再生能源和清潔能源發(fā)展。嚴(yán)格落實國家差別電價政策,擴(kuò)大差別電價實施范圍,適當(dāng)提高加價標(biāo)準(zhǔn)。加強節(jié)能發(fā)電調(diào)度和電力需求側(cè)管理,根據(jù)產(chǎn)業(yè)實際,加快高耗能行業(yè)和企業(yè)類別及其耗能水平的評價甄別工作進(jìn)程,修訂差別電價加價目錄,及時公布不同行業(yè)實行差別電價和懲罰性電價政策的企業(yè)名單,對超過國家和省能耗限額的產(chǎn)品和用電單位,依法執(zhí)行懲罰性價格,嚴(yán)格控制高耗能單位和產(chǎn)能過剩行業(yè)用電。適當(dāng)推行居民用電階梯式電價。深化供熱體制改革,全面推行供熱計量收費。落實脫硫電價,研究制定燃煤電廠煙氣脫硝電價政策。創(chuàng)新收費政策。全面實行國有資源有償使用制度,落實“誰受益誰付費”和“污染者付費”原則,科學(xué)設(shè)計收費政策。創(chuàng)新城市交通收費政策,建立分區(qū)域、分時段的差別收費政策,研究開征道路擁堵費,促進(jìn)綠色低碳交通。改革垃圾處理收費方式,完善生活垃圾分類處理收費制度,推行環(huán)衛(wèi)行業(yè)服務(wù)性收費,減少垃圾處理不當(dāng)導(dǎo)致的碳排放。
氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響
1.氣溫變暖對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響氣象條件影響作物的分布、生長發(fā)育、產(chǎn)量及品質(zhì)的形成。氣溫升高將緩解本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)光照有余，熱量不足的矛盾，積溫增加，延長作物的生長季，減輕霜凍對作物的危害。同時，氣候變暖擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，作物的種植北界北推、上界升高。氣候變暖對蔬菜生產(chǎn)十分有利，有利于保護(hù)地栽培，縮短蔬菜淡季的時間，豐富人們的菜籃子。但是，隨著氣溫的上升，將大大增加土壤的蒸發(fā)量，加重干旱程度。同時，暖冬可造成農(nóng)作物病蟲越冬基數(shù)增加、越冬死亡率降低，將增加來年的蟲口密度，增加病原菌的繁殖能力，使農(nóng)作物受害的幾率增多，危害期延長,會加重農(nóng)業(yè)病蟲害的危害程度【3】。
2.降水量變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響根據(jù)氣象與環(huán)境監(jiān)測資料分析表明,氣候變暖干旱發(fā)生頻次增加。海拉爾地區(qū)干旱化趨勢在近10年不斷加劇，降水減少和氣溫升高是干旱產(chǎn)生的主要因素。春季（4~5月）干旱，土壤墑情差，影響農(nóng)作物播種與出苗。生長季（6~8月）降雨量影響農(nóng)作物產(chǎn)量，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)。2001年，夏季降水量為最少年，發(fā)生了春夏連旱【4】；2004年入春以來，氣溫偏低，光照不足，3～5月，海拉爾平均氣溫與歷年同期接近，但階段氣溫偏低，尤其進(jìn)入5月中旬，平均氣溫與歷年同期相比低2.6℃,5月下旬比歷年同期低0.4℃。5月份日照217.8小時，比歷年同期少80.8小時，減少27%。低溫和日照嚴(yán)重不足，致使海拉爾區(qū)設(shè)施蔬菜及馬鈴薯等大田作物播種延后半個月左右，農(nóng)作物生長期縮短，影響了作物產(chǎn)量。5月26日、6月2日大風(fēng)，致使海拉爾區(qū)189個大棚被刮壞，6360畝油菜、6230畝小麥田種籽被刮出，兩次風(fēng)災(zāi)共造成經(jīng)濟(jì)損失308.18萬元【5】。
農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要困難
根據(jù)氣象與環(huán)境監(jiān)測資料分析表明,近60年來,海拉爾氣候有明顯變暖的趨勢,尤其20年來氣溫升高明顯;平均降水量有減少的趨勢，未來水分虧缺狀況會加劇,尤其是生長季的降蒸差會更大,水分虧缺是限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要因素。氣候變化引起的作物種植結(jié)構(gòu)和種植制度的變化在很大程度上取決于水分狀況。若本地的水熱變化不同步，熱量資源增加的有利因素很可能由于水分的缺乏而無法得到有效利用。所以，海拉爾農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨一些瓶頸：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較落后，抗災(zāi)能力不強；二是極端性氣候?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響越來越多，越來越重，防災(zāi)避災(zāi)壓力大；三是土地流轉(zhuǎn)滯后于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力素質(zhì)下降，新技術(shù)推廣難度加大；四是免耕播種、座水種、地膜覆蓋、噴灌等旱作節(jié)水技術(shù)等增產(chǎn)效果顯著，推廣勢在必行，但又因投入不足，推廣面積還不大。
農(nóng)業(yè)應(yīng)對氣候變化的對策建議
海拉爾區(qū)按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，合理利用氣候資源,及時調(diào)整作物種植比例和最佳適應(yīng)性布局,減少糧食生產(chǎn)的風(fēng)險,已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要問題。筆者就如何合理開發(fā)利用氣候資源，科學(xué)規(guī)劃，調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及防御和減輕自然災(zāi)害的影響，提出了農(nóng)業(yè)應(yīng)對氣候變化的對策建議：
1.調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，改革種植制度。合理的調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)業(yè)水分利用效率是解決水資源短缺,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,減緩干旱化趨勢,增加農(nóng)業(yè)抗旱能力的重要途徑之一。今后，要適當(dāng)增加玉米等抗旱作物種植面積；采用免耕播種等防災(zāi)抗災(zāi)、穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的技術(shù)措施，合理利用農(nóng)業(yè)氣候資源，防御農(nóng)業(yè)氣候災(zāi)害，提高應(yīng)對氣候變化的能力。
2.選育和推廣適應(yīng)氣候變化的作物新品種。選育優(yōu)良品種是農(nóng)業(yè)應(yīng)對氣候變化最根本的適應(yīng)性對策之一。引進(jìn)、培育并大力推廣良種和高新技術(shù)，提高作物自身的抗逆性，以增強農(nóng)作物適應(yīng)氣候變化和抵御自然災(zāi)害的能力。
3.加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)的有力保障。從長遠(yuǎn)考慮，要加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，從而提高對氣候變化的應(yīng)變能力。
4.大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高水資源利用效率。氣候變暖和干旱將使水資源成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。因此,應(yīng)大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，加大節(jié)水滴灌資金投入和政策扶持，優(yōu)化整合國家農(nóng)機購置補貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目建設(shè)資金，加大財政扶持和政策傾斜，提高農(nóng)業(yè)綜合效益,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。
5.建立及強化農(nóng)技推廣體系，提高科研成果的轉(zhuǎn)化率。通過健全農(nóng)技推廣體系，做好先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)綜合配套的應(yīng)用，加快良種、精量播種、節(jié)水滴灌、測土配方和病蟲害綜合防治等實用技術(shù)的綜合集成應(yīng)用，確保糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效。
6.加強農(nóng)業(yè)災(zāi)害性天氣的中長期預(yù)測和預(yù)報。氣候變化導(dǎo)致氣象災(zāi)害的多發(fā)性、異常性日益突出，因此，提高氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報的準(zhǔn)確性和災(zāi)害預(yù)警的時效性成為當(dāng)務(wù)之急。各地政府部門應(yīng)遵循趨利避害的原則，根據(jù)氣候變化情況合理安排糧食生產(chǎn)；加強應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)，提前做好預(yù)防工作，提高人們防災(zāi)減災(zāi)的意識。
一、中德應(yīng)對氣候變化合作的現(xiàn)狀分析
進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際應(yīng)對氣候變化形勢不斷發(fā)生復(fù)雜深刻變化，中德關(guān)系日益密切和深化，正是在這樣的大背景下，中德兩國政府通過諸如雙邊對話、書信往來等各種形式，頻繁進(jìn)行直接對話和交流，構(gòu)成了中德應(yīng)對氣候變化關(guān)系發(fā)展的一個顯著特點。正是通過這些直接接觸，兩國政府之間在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的相互了解和政治互信不斷加深，為兩國的務(wù)實合作指明了方向，奠定了堅實的基礎(chǔ)。
目前，中德在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的合作形式主要集中在聯(lián)合研究和能力建設(shè)，項目涉及中德氣候伙伴關(guān)系與可再生能源合作、環(huán)境與氣候領(lǐng)域的干部培訓(xùn)、溫室氣體監(jiān)測能力建設(shè)、中國排放交易體系能力建設(shè)、江蘇省以及省外三個城市低碳發(fā)展、建筑節(jié)能、土地低碳利用、北京交通需求管理、中德電動汽車及氣候保護(hù)、建筑節(jié)能領(lǐng)域關(guān)鍵參與人能力建設(shè)等。合作項目具體情況如下所示：
（一）中德氣候伙伴關(guān)系項目
項目運行時間： 2011年3月―2013年11月；資助金額：200萬歐元 項目目標(biāo)：中德氣候伙伴關(guān)系項目通過專業(yè)交流和分析促進(jìn)雙邊對話。通過共同舉辦會議，開展能力建設(shè)，如組織講座、研討會和信息考察等充實經(jīng)驗交流。
（二）中德環(huán)境伙伴關(guān)系項目
項目運行時間：2012年1月―2016年12月；資助金額：400萬歐元 項目目標(biāo)：環(huán)境和氣候政策問題是中國實現(xiàn)向“綠色經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的基本問題。本項目將向國家環(huán)保部和國務(wù)院中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（CCICED）提供這方面的咨詢服務(wù)。項目明確以中德戰(zhàn)略環(huán)境對話的相關(guān)議題（如政府綠色采購、空氣質(zhì)量改善和水資源保護(hù)、化學(xué)品安全、減少重金屬污染排放）為重點，直接支持環(huán)境領(lǐng)域的雙邊合作。
（三）環(huán)境與氣候領(lǐng)域的干部培訓(xùn)（項目二期）
項目時間：2012年1月―2016 年2月；資助金額：160萬歐元
項目目標(biāo)：大幅提高各級黨、政、機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)能力，以實現(xiàn)第十二個五年計劃（2011―2015 年）中的環(huán)境和氣候保護(hù)目標(biāo)。
（四）溫室氣體監(jiān)測能力建設(shè)項目
項目時間：2011年3月―2013年11月；資助金額：230萬歐元
項目目標(biāo)：中國相關(guān)機構(gòu)擁有開發(fā)高效的溫室氣體監(jiān)測流程和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的能力，為中國的碳排放交易系統(tǒng)（ETS）的建立預(yù)作準(zhǔn)備。
（五）中國建立排放交易體系能力建設(shè)項目
項目時間：2012年7月―2016年7月；資助金額：400萬歐元
項目目標(biāo)：中方相關(guān)機構(gòu)具備在地方層面建立和運營排放交易系統(tǒng)的能力和政策選項。
（六）江蘇省以及其它外省三個城市低碳發(fā)展項目
項目時間：2010年12月―2015年1月；資助金額：300萬歐元
項目目標(biāo)：該項目旨在促使江蘇省和其他三座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步脫離溫室氣體排放。
（七）通過建筑節(jié)能實現(xiàn)氣候保護(hù)（基準(zhǔn)線調(diào)研）
項目時間：2011年1月―2013年9月；資助金額：200萬歐元
項目目標(biāo)：借助激勵機制，例如碳交易平臺，實施大規(guī)模的住宅建筑節(jié)能改造，從而為減少建筑行業(yè)的溫室氣體排放做出貢獻(xiàn)。
（八）低碳土地利用（土地利用中的氣候保護(hù)）
項目時間：2012年3月―2016年2月；資助金額：350萬歐元
項目目標(biāo)：為決策者在政策制定過程中提供農(nóng)業(yè)、林業(yè)和礦區(qū)復(fù)墾領(lǐng)域的減排的行業(yè)方法和手段。
（九）北京交通需求管理
項目時間：2011年1月―2014年2月；資助金額：200萬歐元
項目目標(biāo)：提出北京實施高效的交通需求管理（TDM）措施的建議，為北京市政府提供能力建設(shè)培訓(xùn)，使其有能力對交通需求管理措施在城市中減少溫室氣體排放的效果進(jìn)行建模和量化。以北京項目的成果和經(jīng)驗為基礎(chǔ)，在中國另外五個大城市，推廣高效的交通需求管理措施。
（十）中德電動汽車及氣候保護(hù)項目
項目時間：2009年9月―2016年1月；資助金額：5，623，977歐元
項目目標(biāo)：該項目旨在為相關(guān)政府部門及研究機構(gòu)提供電動汽車發(fā)展領(lǐng)域相關(guān)理論、技術(shù)及戰(zhàn)略層面的建議，促使電動汽車的發(fā)展有利于應(yīng)對氣候變化，并在國家及地方范圍內(nèi)開展電動汽車的推廣示范。
二、中德應(yīng)對氣候變化合作的成效和特點
近幾年，我方積極與德國政府、研究機構(gòu)合作開展雙邊科研項目，取得重要成果。例如：中德氣候伙伴關(guān)系項目，有力地支持了中德氣候變化工作組機制的順利進(jìn)行，開展中德合作新議題實驗實施，并成為中德間氣候變化快速信息交流的平臺；中國排放交易體系能力建設(shè)項目，支持碳交易試點地區(qū)引入市場化減排手段，使中國擁有高效實施排放交易系統(tǒng)的能力，該項目自2012年實施至今，國內(nèi)7個碳交易試點均以啟動，這與雙方的合作密不可分；江蘇省以及其它外省三個城市低碳發(fā)展項目，除開展低碳發(fā)展規(guī)劃研究、能力建設(shè)項目外，還進(jìn)行了建筑節(jié)能改造、產(chǎn)業(yè)共生平臺等示范項目，為中德應(yīng)對氣候變化務(wù)實合作開啟了新篇章。
在兩國良好政治關(guān)系的推動下，特別是隨著中國應(yīng)對氣候變化信心和決心的增強，中德應(yīng)對氣候變化未來的合作將呈現(xiàn)以下幾個特點。
（一）中德雙邊合作框架下的互利共贏
德國是中國在歐洲最重要的貿(mào)易伙伴，且擁有先進(jìn)的低碳理念、技術(shù)及管理經(jīng)驗。中國低碳環(huán)保市場潛力巨大，兩國合作的互補性強。通過近幾年來的合作，我國學(xué)習(xí)借鑒了德國的低碳環(huán)保最佳實踐，推進(jìn)了國內(nèi)低碳環(huán)保事業(yè)向國際化發(fā)展。與此同時，我國也開放市場，引進(jìn)德國的低碳環(huán)保技術(shù)設(shè)備，實現(xiàn)了中德合作的互利共贏，對兩國關(guān)系的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用，將中國的市場與德國的技術(shù)結(jié)合起來，將為雙方創(chuàng)造巨大的發(fā)展動力。隨著兩國政治與經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不斷發(fā)展，應(yīng)對氣候變化雙邊合作將進(jìn)一步深化。
（二）中德對話交流機制下的多層級參與
在中德應(yīng)對氣候變化對話合作機制下，國家發(fā)展改革委與德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核能安全部發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，雙方部長通過積極溝通，為中德應(yīng)對氣候變化合作明確了務(wù)實合作的方向；自2010年，中德應(yīng)對氣候變化工作組會議以制度化形式確定下來，成為雙方重要的合作組織形式，雙方充分利用司局級中德氣候變化工作組對話渠道，及時溝通，目前已舉辦了五次工作組會議，拓展了全方位務(wù)實合作領(lǐng)域；此外、國家發(fā)展改革委和德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部自2006年在中德高科技對話論壇的框架下成立了中德能源工作組，加強了能源技術(shù)合作與政策交流，為兩國企業(yè)間交流與合作搭建了很好的平臺。
（三）中德合作講究規(guī)劃，注重實際
德國政府對氣候變化雙邊項目的管理基本模式，是設(shè)立專門的機構(gòu)對項目進(jìn)行全過程管理，該機構(gòu)實際上是代替政府行使業(yè)主的職能。管理內(nèi)容涉及如下三個方面：一是具體的項目評估考核指標(biāo)，包括社會穩(wěn)定程度、政府利益、專業(yè)技術(shù)考量等；二是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C與批準(zhǔn)程序，一個項目的確定，除考慮上述因素外，項目申請內(nèi)容要包括：項目執(zhí)行期、資金來源、經(jīng)濟(jì)效益、知識含量等；三是嚴(yán)格的組織實施程序，詳細(xì)核查項目活動及資金使用情況。
三、中德應(yīng)對氣候變化合作的建議
（一）組建專業(yè)的項目管理團(tuán)隊
為深入貫徹國務(wù)院提出的在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度的要求，深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識；建立健全項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。
（二）編制詳細(xì)的項目合作規(guī)劃
注重中德合作的戰(zhàn)略規(guī)劃及對國內(nèi)工作的指導(dǎo)作用，建議制定三年期“應(yīng)對氣候變化對外合作滾動計劃”及“中德氣候變化合作2015―2020戰(zhàn)略規(guī)劃”。
一、氣候變化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨突出問題
一是使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性增加，產(chǎn)量波動加大。據(jù)估算，到2030奶牛、種植業(yè)產(chǎn)量在總體上因全球變暖可能會減少5％至10％左右，其中小麥、水稻和玉米三大作物均以減產(chǎn)為主。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)變動，到2050年，氣候變暖將使三熟制的北界北移500公里，叢長江流域移至黃河流域。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將改變，農(nóng)業(yè)成本和投資大幅度增加。氣候變暖導(dǎo)致地表徑流、旱澇災(zāi)害頻率和一些地區(qū)的水質(zhì)發(fā)生變化，特別是水源供需矛盾將更為突出。
二、氣候變化對農(nóng)作物生長發(fā)育的影響
1.氣溫升高使作物生長發(fā)育加快，對于有限生長習(xí)性的谷物，由于生育期縮短而減少產(chǎn)量；而對于無限生長習(xí)性的作物如塊根作物和牧草，則有利于生長期延長，增加產(chǎn)量。在我國，升溫明顯延長氣候寒冷的東北農(nóng)業(yè)區(qū)生長季節(jié)，而且減少低溫冷害的威脅，是其有利的方面；對亞熱帶的農(nóng)業(yè)區(qū)，生長季節(jié)延長的同時將面臨高溫?zé)岷头档牟焕绊憽?/p>
2.氣溫升高對作物產(chǎn)量的影響很大程度上受降水變化的制約。與此同時，氣溫升高對水分有效性也將產(chǎn)生影響。C02濃度增加減小葉片氣孔開度，有利于提高水分利用效率，但氣溫升高使蒸發(fā)量增加，又會減小水分的有效性。如果氣溫升高和水分增加相匹配而且同季，農(nóng)作物將增產(chǎn)；如果氣溫升高而水分減少，農(nóng)作物將減產(chǎn)；如果氣溫升高而水分無變化，冷涼濕潤地區(qū)作物將增產(chǎn)。氣候變化還將影響土壤肥力，改變土壤中的有機質(zhì)含量，從而改變土壤水平衡、土壤結(jié)構(gòu)和土壤營養(yǎng)狀況，大多數(shù)非灌溉耕地受到的影響將更加嚴(yán)重。
3.氣溫升高后，中國主要作物品種的布局也將發(fā)生變化。華北推廣的冬小麥品種(強冬性)，將被其它類型的冬小麥品種(如半冬性)取代；比較耐高溫的水稻品種將在南方占主導(dǎo)地位，而且還將逐漸向北方稻區(qū)發(fā)展；對東北地區(qū)，玉米的早熟品種逐漸被中、晚熟品種取代，同時可以改善目前熱量條件不穩(wěn)定、冷害頻繁發(fā)生的狀況，還可以提高復(fù)種指數(shù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加穩(wěn)定。
4.在氣溫升高而降水量不增加的情況下，將會使我國農(nóng)牧交錯帶向南擴(kuò)展。東北與內(nèi)蒙古接壤地區(qū)農(nóng)牧交錯帶的界限將南移70千米左右，華北北部農(nóng)牧交錯帶的界限將南移150千米左右，西北部農(nóng)牧交錯帶界線將南移20千米左右。農(nóng)牧交錯帶的南移使得草原面積有所增加，同時也加大了荒漠化的可能。
5.氣候變化引起海平面上升，對沿海地區(qū)的土地利用造成了嚴(yán)重的威脅。海平面上升還會推動鹽土向內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展，土地因海水侵蝕造成嚴(yán)重的鹽漬化和沼澤化，大片沿海及內(nèi)陸臨近區(qū)域土壤發(fā)生嚴(yán)重退化，水資源受海水污染，農(nóng)業(yè)土地利用將大受影響。
6.氣候變化對水資源的影響也將波及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。氣候變化將導(dǎo)致降水更趨極端化，高緯度地區(qū)氣候變得干熱，沙漠化擴(kuò)大，冰川雪線進(jìn)一步北退和縮小，暴雨洪水經(jīng)常發(fā)生，這些氣候異常變化加劇了全球水資源的不均勻性，區(qū)域水環(huán)境問題更加突出，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響是顯而易見的。氣溫升高還會增大地表水的蒸發(fā)量，土壤有效水分將會減少，導(dǎo)致危害作物生長的水分脅迫加重，農(nóng)業(yè)水資源短缺加劇。
7.氣候變化對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的影響。在氣候變化的大背景下，異常氣候出現(xiàn)的概率將大大增加，尤其是極端天氣現(xiàn)象的增多，勢必導(dǎo)致世界糧食生產(chǎn)的不穩(wěn)定，巨大損失在所難免。氣候變化可能加重我國華北、西北地區(qū)土地沙化、堿化和草原退化，引起區(qū)域氣候災(zāi)害、荒漠化、沙塵暴的加劇，還有可能加重北方一些地區(qū)的干旱趨勢和長江流域的洪澇災(zāi)害。受高溫季風(fēng)氣候的影響，東南沿海臺風(fēng)頻率、強度可能增加，并將加重沿海地區(qū)的風(fēng)災(zāi)和暴雨洪澇災(zāi)害。
三、研究展望
盡管近年來全球環(huán)境變化研究正逐步深入、綜合，但目前關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對未來全球環(huán)境變化響應(yīng)機理的理解與預(yù)測能力有限，特別在我國研究尚待重視和加強.為了解全球環(huán)境變化對于農(nóng)業(yè)的影響機制，提高預(yù)測農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的能力，為制訂國家政策的科學(xué)行動計劃提供理論依據(jù)，同時也與國際全球環(huán)境變化研究接軌，未來中國擬加強的研究領(lǐng)域有：
(1)農(nóng)作物對全球環(huán)境變化響應(yīng)的多因子CO2濃度、溫度、降雨量和環(huán)境脅迫因子等)協(xié)同作用的響應(yīng)機制研究，以揭示農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對全球環(huán)境變化的響應(yīng)與適應(yīng)機理；
(2)生態(tài)脆弱地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生物地球物理過程的研究，并與遙感技術(shù)相結(jié)合，了解大氣—植被—土壤系統(tǒng)的水分與熱量循環(huán)過程在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力形成中的作用；
(3)以生產(chǎn)力為核心的生態(tài)脆弱地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生物地球化學(xué)循環(huán)過程研究；
(4)發(fā)展和建立以生產(chǎn)力為核心的耦合生物地球物理過程和生物地球化學(xué)循環(huán)于一體的多尺度集成生態(tài)模型；
(5)加強人類活動，特別是施肥等人為措施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響的研究，探討農(nóng)業(yè)對于全球環(huán)境變化的適應(yīng)對策與技術(shù)措施；
日前，“伍連德博士紀(jì)念大會暨第三屆寒地心臟病學(xué)會議”在北國冰城哈爾濱市隆重召開。在這次由中華醫(yī)學(xué)會心血管病學(xué)分會、中國醫(yī)師協(xié)會心血管內(nèi)科分會、中國醫(yī)療保健國際交流促進(jìn)會、馬來西亞伍連德博士校友會等單位共同主辦，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院承辦的學(xué)術(shù)會議上，來自國內(nèi)外1000多位專家學(xué)者和與會代表除了以“紀(jì)念伍連德博士”為人文主旨舉辦了一系列活動之外，還以提高寒冷地區(qū)心血管病防治水平為學(xué)術(shù)目標(biāo)，在國內(nèi)外第一次將寒冷地區(qū)氣候因素，人們的飲食、生活習(xí)慣與心臟病的發(fā)病率有機結(jié)合，對嚴(yán)寒天氣乃至極端的氣象條件如何推升高血壓、動脈硬化、心房纖顫、心力衰竭及血栓性疾病等心血管病的發(fā)病率、死亡率進(jìn)行了深入探討和廣泛交流；并從此角度出發(fā)，呼吁國內(nèi)外醫(yī)學(xué)同仁加大關(guān)注氣候變化對人類健康的其他影響規(guī)律。
本次會議由哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院心內(nèi)科主任、心血管病醫(yī)院院長、基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院病理生理學(xué)教研室主任、教育部生物醫(yī)藥工程重點實驗室副主任田野教授出任執(zhí)行主席。會后，本刊記者對他做了深入采訪。
聆聽歲月，沿著先驅(qū)的步履重溫歷史
采訪前記者了解到，1879年3月10日出生于馬來亞（今馬來西亞）的伍連德博士，不僅是中國檢疫、防疫事業(yè)的先驅(qū)，還是中華醫(yī)學(xué)會和《中華醫(yī)學(xué)雜志》的創(chuàng)辦者與奠基者。在伍連德博士的竭力提倡和推動下，當(dāng)時積貧積弱的中國收回了海港檢疫。他不僅先后主持興辦檢疫所、醫(yī)院、研究所20所，還創(chuàng)辦了哈爾濱醫(yī)科大學(xué)的前身——哈爾濱醫(yī)學(xué)專門學(xué)校。因此，采訪一開始，作為本次“伍連德博士紀(jì)念大會暨第三屆寒地心臟病學(xué)會議”大會執(zhí)行主席之一的田野教授，首先回顧了一段塵封在歲月煙云中的伍連德博士拯救東北人民萬千生命的歷史往事——
田野教授介紹說，遠(yuǎn)在1910年11月，一場突如其來的重大瘟疫從俄國傳入中國滿洲里，以哈爾濱為中心迅速蔓延，4個月內(nèi)便波及5省6市，死亡達(dá)4萬多人。當(dāng)時的清政府尚無專設(shè)的防疫機構(gòu)，而沙俄、日本均以保護(hù)僑民為由，要求獨攬防疫工作，甚至以派兵相要挾。迫于形勢，清政府委派伍連德為全權(quán)總醫(yī)官，到東北領(lǐng)導(dǎo)防疫工作。 在內(nèi)外交困的局勢下，伍連德博士臨危受命，急赴哈爾濱領(lǐng)導(dǎo)抗擊鼠疫。4個月后，那場吞噬了6萬生靈、被認(rèn)為是20世紀(jì)最大規(guī)模的傳染病終于在伍連德博士的領(lǐng)導(dǎo)下被撲滅。這是中國有史以來第一例以科學(xué)防疫專家實踐與政府行為相結(jié)合、有效控制大型瘟疫的記錄。伍連德博士不但拯救了無數(shù)生命，還將“防疫”、“公共衛(wèi)生”等先進(jìn)的醫(yī)學(xué)科學(xué)概念首次引入中國，為中國的公共衛(wèi)生事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。
“我們舉辦這次會議的目的之一，就是為了弘揚伍連德博士赤誠的愛國精神、崇高的人道主義精神、執(zhí)著的科學(xué)探索精神、忘我的獻(xiàn)身精神，回顧和研討伍連德博士史詩般輝煌的人生，重溫中國現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的發(fā)展歷史，介紹國際先進(jìn)的公共衛(wèi)生策略、經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，推動我國公共衛(wèi)生和心血管病事業(yè)廣泛、深入地開展，提高人類社會整體健康水平……”田野教授介紹說。
田野教授感慨地說：“在國富民強的今天，我們聚集在昔日災(zāi)難的‘漩渦中心’哈爾濱，共同聆聽歷史，重溫歷史，分享大師的學(xué)術(shù)理念和人文精神，一起為中國公共衛(wèi)生和心血管病事業(yè)的發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)，是我們對先輩最好的紀(jì)念?！?/p>
據(jù)田野教授介紹，在這次會議召開之前，為紀(jì)念伍連德博士的壯舉，由我國老一輩心血管學(xué)專家、原哈醫(yī)大一院心血管內(nèi)科學(xué)創(chuàng)始人傅世英教授號召，由29位老教授共同倡議建立伍連德紀(jì)念館的建議書，獲哈爾濱市首屆“特等優(yōu)秀人民建議獎”。2008年，這一夙愿成為現(xiàn)實：由哈醫(yī)大主辦、哈醫(yī)大一院承辦，成立了中國首個伍連德紀(jì)念館。“而在剛剛落幕的這次大會上，與會的專家、學(xué)者和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分別以《科學(xué)防疫，萬國景仰：伍連德博士在中國的工作和生活》、《踏海揚波，上下求索：伍連德博士在馬來西亞和英國的工作和生活》、《傳承精神，繼往開來：哈爾濱醫(yī)科大學(xué)發(fā)展歷程與伍連德紀(jì)念館情況介紹》、《全球公共衛(wèi)生管理：伍連德博士傳奇》等為題，對伍連德博士的業(yè)績進(jìn)行了追思和緬懷……
繼往開來，
聚焦寒冷地區(qū)心血管病防治研究
緬懷先輩、正視歷史，是為了激勵今人更好地?fù)?dān)負(fù)起呵護(hù)人類健康、捍衛(wèi)生命安全的重責(zé)。對此，田野教授介紹說：“在伍連德前輩大醫(yī)精神的感召下，‘伍連德博士紀(jì)念大會暨第三屆寒地心臟病學(xué)會議’得到了國內(nèi)外廣大同仁的熱烈響應(yīng)，胡大一教授、霍勇教授、楊寶峰教授欣然出任擔(dān)任大會主席，大會執(zhí)行主席分別由我和于波教授、李學(xué)奇教授擔(dān)任。同時，大會還聘請到了美國的Marie Wu教授等16名國際顧問擔(dān)任海外主席團(tuán)。此外，海內(nèi)外的1000余名專家學(xué)者和會議代表出席了會議……”
田野教授進(jìn)一步介紹說：“在這次會議上，除開展了一系列紀(jì)念和緬懷伍連德博士的活動之外，會議還首次以提高寒冷地區(qū)心血管病防治水平為學(xué)術(shù)目標(biāo)，第一次將寒冷地區(qū)氣候因素，人們的飲食、生活習(xí)慣與心臟病的發(fā)病率有機結(jié)合，對嚴(yán)寒天氣乃至極端的氣象條件如何推升高血壓、動脈硬化、心房纖顫、心力衰竭及血栓性疾病等心血管病的發(fā)病率、死亡率進(jìn)行了深入探討和廣泛交流?！?/p>
田野教授接著說，“世界衛(wèi)生組織曾的一則報告估計，近30年內(nèi)，每500萬人將會有超過15萬人死于因氣候改變引起的疾病。全世界每年約有1710萬人死于心血管疾病，占全部死亡人數(shù)的29%；特別是在冬季及寒冷地帶，心血管疾病發(fā)病率及死亡率明顯增加。研究證實，氣溫與心血管病死亡率呈U型關(guān)系，寒冷地區(qū)氣溫每降低1℃，心血管疾病死亡率增加1%。國外學(xué)者認(rèn)為，大氣溫度每下降10℃，總冠脈事件的發(fā)生率增加13%，冠心病事件和死亡率增加11%，經(jīng)常性事件增加26%。當(dāng)平均每日氣溫低于零下26.2°C時，急性心肌梗死入院率將增加30% 到70%……”
田野教授進(jìn)一步解釋說：“眾所周知，我國東北地區(qū)冬季漫長而寒冷，夏季短促而涼爽，南北溫差極大，甚至長冬無夏。作為我國最北部的寒地特大中心城市及世界三大冰城之一，哈爾濱一年之中有5個月是冰封期，冬季最低溫度經(jīng)常在零下三十七八度。每年深冬氣溫在零下19度以下時，哈爾濱地區(qū)死亡人數(shù)隨溫度降低而顯著上升，約2.7%的人口的死亡可歸因于低溫寒冷，尤其是冠心病患者受寒冷刺激的沖擊最大。臨床中，由嚴(yán)寒所致的高血壓、心衰、冠心病、心律失常、血栓性疾病在黑龍江已相當(dāng)普遍。其中，高血壓患病率省內(nèi)為25.69%，而全國平均水平僅在18.81%?！?/p>
那么，為什么在冷空氣過境或在酷寒的氣候環(huán)境下，心血管疾病人群容易出現(xiàn)“井噴”問題呢？對此，田野教授介紹說：“人對氣象條件的適應(yīng)能力是有一定限度的。當(dāng)遭遇過冷或過熱的刺激時，人體的熱平衡調(diào)節(jié)機制就將被打亂，進(jìn)而產(chǎn)生不適、疾病甚至死亡。這其中，冠心病、心衰、血栓性疾病患者對溫度調(diào)節(jié)能力和溫度敏感性都很差，維持自身正常體溫的能力降低，人的血管收縮，血黏度變稠，冠脈血管阻力增加，很容易使血壓升高、心肌缺血缺氧，由此增大心血管疾病惡化的幾率。以寒冷應(yīng)激與心力衰竭為例：心衰是心臟疾病的最后階段，盡管新的治療措施不斷涌現(xiàn)，但其確診后4年病死率仍高達(dá)50%。受寒冷刺激，心力衰竭在北方地區(qū)患病率為1.4%，而在南方僅為0.5%。研究表明，50%的心衰患者死于猝死，這是因為在氣候劇變時，血流動力學(xué)惡化和神經(jīng)內(nèi)分泌激活，誘導(dǎo)心肌缺血或突發(fā)的心律失常。專家推測，在寒冷應(yīng)激導(dǎo)致心衰猝死的病理生理過程中，心肌細(xì)胞發(fā)生能量代謝障礙及心肌細(xì)胞凋亡壞死，可能在其中扮演了關(guān)鍵的‘角色’。在此之前，原哈醫(yī)大一院心血管內(nèi)科學(xué)創(chuàng)始人傅世英教授結(jié)合高緯度寒冷地區(qū)的氣候特點、心血管疾病的發(fā)病現(xiàn)狀，于2011年在國內(nèi)外首先提出了‘寒地心臟病學(xué)’這一新的醫(yī)學(xué)概念，使人們對寒冷地區(qū)的心臟病預(yù)防治療有了全新的認(rèn)識?！?/p>
田野教授認(rèn)為：“本次會議即圍繞寒地環(huán)境因素對高血壓、動脈硬化、心房纖顫、心力衰竭和血栓性疾病等心血管病的影響規(guī)律，以及日趨嚴(yán)重的心血管疾病的防治問題，以報告會的形式進(jìn)行了全面的交流和討論，受到廣大參會代表的一致好評?！?/p>
精彩紛呈，
各路專家縱論心血管病防治策略
據(jù)田野教授介紹，在“伍連德博士紀(jì)念大會暨第三屆寒地心臟病學(xué)會議”上，我國心血管領(lǐng)域著名專家胡大一、中華醫(yī)學(xué)會心血管病分會主任委員霍勇、總醫(yī)院院長韓雅玲、南京醫(yī)科大學(xué)教授黃峻等，在研討“寒地心臟病學(xué)”之余，還就心血管疾病防治領(lǐng)域的其他問題，分別做了精彩講座。
霍勇教授在“‘中國急性心肌梗死規(guī)范化救治項目’2012年度總結(jié)”中介紹說：“早期再灌注治療能有效降低STEMI患者的死亡率，是STEMI治療的首要原則。與溶栓比較，直接PCI可以更為有效地使梗死的相關(guān)動脈早期、持續(xù)、充分地開放。然而，由于我國很多地區(qū)還不能開展急診PCI治療，急性心肌梗死患者接受直接PCI手術(shù)的比例與歐美國家有很大差距。目前溶栓在我國STEMI救治中仍具有重要地位，在具備條件的地區(qū)實施溶栓治療聯(lián)合轉(zhuǎn)運PCI的策略，將能進(jìn)一步提高STEMI患者早期再灌注治療的成功比例。把握發(fā)病12小時內(nèi)救治的黃金時間，將會大幅降低STEMI患者的死亡率。”
韓雅玲教授則對“急性ST段抬高型心肌梗死早期再灌注策略的再認(rèn)識”這一問題總結(jié)說：“目前對于溶栓后早期PCI治療仍有許多問題需要探討，包括溶栓后PCI的最佳時間窗，最優(yōu)的溶栓及輔助藥物治療策略，溶栓后早期PCI與直接PCI的優(yōu)劣都需要進(jìn)一步的臨床研究來回答。再灌注的獲益程度首先取決于時間，無論采取的方式如何，快速、持續(xù)、盡早地恢復(fù)梗死區(qū)域的動脈血供對于減少心肌損傷、改善臨床預(yù)后是最重要、最有效的，溶栓可以補償PCI相關(guān)的時間延誤，為患者贏得早期持續(xù)再灌注的時間，而PCI可以提高再灌注成功率和持續(xù)再通率，彌補溶栓治療成功率不高及再閉塞率較高的不足。從目前的研究結(jié)果看，溶栓+早期PCI可以優(yōu)勢互補、揚長避短，達(dá)到優(yōu)化的較為理想的早期再灌注，為STEMI患者帶來益處，值得廣泛推廣和進(jìn)一步深入研究。”
中國醫(yī)促會心血管病委員會副主委李為民教授就“頑固性高血壓的介入治療”問題做了精辟的總結(jié)：“目前對于頑固性高血壓的非藥物治療，主要包括兩種介入治療方法。一種是腎臟交感神經(jīng)射頻消融術(shù)，其能有效控制頑固性高血壓，但其適應(yīng)癥、安全性及遠(yuǎn)期預(yù)后等問題仍需大規(guī)模臨床試驗進(jìn)一步證實。另一種辦法是刺激頸動脈竇壓力感受器，這種方法對頑固性高血壓總體來說是一種療效好、副作用低的降壓方案，能有效降低心血管事件的發(fā)生。”李為民教授同時也指出：“目前的研究證實，壓力反射激活療法前景非?？捎^。隨著裝置和植入技術(shù)的進(jìn)步，盡管近期仍需外科手術(shù)將其植入，但是此操作是微創(chuàng)的，同安裝永久起搏器一樣安全。系統(tǒng)的自主調(diào)節(jié)效應(yīng)和可逆轉(zhuǎn)性使BAT system在理論上是優(yōu)于腎動脈交感神經(jīng)消融術(shù)的。”
中國心律學(xué)會主任委員，中國心電學(xué)會主任委員郭繼鴻教授在“充分重視遺傳性心律失常診治”的報告中呼吁：“近年來，遺傳性心律失常逐漸成為引發(fā)心臟性猝死的主要病因之一，對患者、家庭及社會危害極大，必須給予充分重視。”
學(xué)科建設(shè)，
率先建立區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)
采訪前記者了解到，2013年1月20日，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院對外宣布：在黑龍江省衛(wèi)生廳的指導(dǎo)下，聯(lián)合黑龍江省急救中心，該院率先在黑龍江省建立了胸痛中心和區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)。當(dāng)天，哈醫(yī)大一院胸痛中心由霍勇教授揭牌。
記者問及此話題時，田野教授介紹說，胸痛中心是指采用先進(jìn)的醫(yī)療物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和云技術(shù)，利用“扁鵲飛救”系統(tǒng)將120搶救現(xiàn)場患者的十二導(dǎo)聯(lián)心電圖、血壓、血糖、血氧、肌鈣蛋白、血氣等生命體征數(shù)據(jù)，現(xiàn)場的視頻、救護(hù)車運行軌跡信息通過3G或衛(wèi)星信道實時傳到中心醫(yī)院監(jiān)控云中心，實現(xiàn)患者未到、信息先到，讓中心專家與120搶救現(xiàn)場醫(yī)護(hù)人員，或基層醫(yī)院的醫(yī)生的協(xié)同救治，早期診斷，為院內(nèi)救治準(zhǔn)備贏得時間。當(dāng)明確診斷時，立刻啟動心內(nèi)科導(dǎo)管室，120救護(hù)車?yán)@行急診科直接將患者送進(jìn)心內(nèi)科導(dǎo)管室。
田野教授進(jìn)一步詮釋說：“胸痛中心和區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)的建立，實現(xiàn)了120院前急救與院內(nèi)搶救的無縫銜接，大大縮短了患者的院前時間，為患者贏得了黃金搶救時間，開創(chuàng)了黑龍江省胸痛急救的新局面。通過建立胸痛中心，利用信息化手段，整合院內(nèi)資源，優(yōu)化流程，胸痛中心和區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)將縮短搶救時間30分鐘以上，提高區(qū)域整體救治成功率，使患者得到更大獲益，降低總體醫(yī)療費用，并將大大改善院前急救與院內(nèi)搶救的銜接，實現(xiàn)中心醫(yī)院和基層醫(yī)院信息共享，協(xié)同救治，共同提高，這必將提升區(qū)域整體救治水平，更好地服務(wù)于黑龍江人民?！?/p>
另據(jù)田野教授介紹，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院心血管內(nèi)科是于1952年由著名心血管病專家傅世英教授創(chuàng)建，上世紀(jì)50年代參與建立國人心電圖正常值數(shù)據(jù)庫，開展心導(dǎo)管檢查技術(shù)；1959年至今進(jìn)行了5次黑龍江省高血壓普查；上世紀(jì)70年代成功研制省內(nèi)第一臺體外心臟起搏器及直流電除顫器，建立CCU病房； 1981年成為首批國家博士學(xué)位授權(quán)點。1987年黃永麟教授在國內(nèi)率先開展PTCA；1992年在國內(nèi)率先開展射頻消融術(shù)；1993年開展心率變異性分析等無創(chuàng)電生理工作。1995年孟繁超教授開展了先心病、周圍血管病及瓣膜病的介入治療。1997年李為民教授建立了急性心肌梗死介入治療綠色通道；2004年普遍開展了經(jīng)橈動脈介入治療。該科歷經(jīng)60年的不斷發(fā)展壯大，目前科室已有9個病區(qū)，387張床位，包括4個冠心病病房、2個心臟起搏與電生理病房、1個先心病與外周血管病病房、CCU及心內(nèi)科綜合病房，年完成PCI例數(shù)3000余例?，F(xiàn)為衛(wèi)生部臨床重點專科、黑龍江省級重點學(xué)科，國家級博士點、博士后流動站，黑龍江省心腦血管病防治中心，衛(wèi)生部臨床藥理研究基地，衛(wèi)生部冠心病介入培訓(xùn)基地，心律失常介入培訓(xùn)基地，先心病介入培訓(xùn)基地，衛(wèi)生部黑龍江省冠心病介入質(zhì)控中心，同時也是黑龍江省心電診斷科醫(yī)療質(zhì)量控制中心以及黑龍江省電生理醫(yī)療質(zhì)量控制中心。
田野教授進(jìn)一步介紹說：“近幾年來，我科的冠心病介入治療例數(shù)逐步增加，2011年完成2623例，總例數(shù)位居全省第一，占全省總手術(shù)例數(shù)的四分之一，在全國排名第五。我們較早引進(jìn)了非接觸型電生理標(biāo)測系統(tǒng)，用于房速、房顫及特殊部位室速等復(fù)雜心律失常射頻消融治療，年射頻消融術(shù)近500例，起搏器年植入近200例。在先心病介入治療方面也積累了豐富經(jīng)驗，年治療例數(shù)200余例。急性心肌梗死年急診PCI例數(shù)400余例，且90%為經(jīng)橈動脈入路完成。2012年衛(wèi)生部開展急性心肌梗死規(guī)范化救治項目，我們心內(nèi)科作為全國首家開展單位，數(shù)量一直位居全國第一位，得到了國內(nèi)外專家的一致好評……”
采訪到最后，田野教授的話題又回到了“伍連德博士紀(jì)念大會暨第三屆寒地心臟病學(xué)會議”上。他透露說：“作為伍連德博士的誕生地，馬來西亞檳州代表團(tuán)專程赴哈爾濱參加會議。在此期間，馬來西亞檳城醫(yī)學(xué)院還與哈爾濱醫(yī)科大學(xué)簽訂了友好合作意向書，具體內(nèi)容有：兩校公共衛(wèi)生學(xué)院在科研項目、研究生公共衛(wèi)生課程等開展全面合作；兩?；ハ嘟邮諏W(xué)生到對方學(xué)校學(xué)習(xí)本科生課程、研究生課程、選修課程及實習(xí)；兩校間計劃聯(lián)合建立全球健康研究中心并共同促進(jìn)東西方醫(yī)學(xué)教育發(fā)展……”
田野教授最后闡述說：“傳承和延續(xù)伍連德博士赤誠的愛國精神、崇高的人道主義精神、執(zhí)著的科學(xué)探索精神、勇于開拓的創(chuàng)新精神，重溫中國現(xiàn)代醫(yī)學(xué)發(fā)展的歷史，介紹國際先進(jìn)的公共衛(wèi)生策略、經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，推動我國公共衛(wèi)生和心血管病事業(yè)取得更大的進(jìn)步，是本屆大會的主旋律；會議也因伍連德博士巨大的感召力而獲得了圓滿成功！”
關(guān)鍵詞：氣候融資；管理體制；政策建議
中圖分類號：X196
一、氣候融資的內(nèi)涵和范圍
因氣候融資在應(yīng)對氣候變化行動中處于至關(guān)重要的地位，首先我們應(yīng)明確氣候融資的根源及其定義。
（一）國際公約和談判進(jìn)程是氣候融資的基礎(chǔ)
氣候融資的確切定義和治理機制在國際社會仍然處于討論、探索和演變之中，給確切界定中國氣候融資的范圍和討論資金管理的體制帶來一定困難?！堵?lián)合國氣候變化框架公約（簡稱《公約》）及其它氣候變化國際談判進(jìn)程和成果是建立國際氣候融資和資金治理框架的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。
在公共融資方面（見表1），1992 年通過的《公約》為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家之間的融資機制建立了重要的原則：共同但有區(qū)別的責(zé)任。發(fā)達(dá)國家承諾為發(fā)展中國家提供“議定的增量成本”（《公約》條文4.3），以幫助后者從一個依賴化石能源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡過渡到一個低排放的、氣候適應(yīng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡；作為履行聯(lián)合國《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》的資金機制，全球環(huán)境基金（Global Environment Facility，GEF）有力地支持了公約的實施。
在市場融資方面，1997 年簽訂的《京都議定書》（簡稱《議定書》）和隨后的多次締約國大會（Conference of the Parties，COP）達(dá)成的一系列共識和決定成為建立氣候融資基金機制的基礎(chǔ)。《公約》規(guī)定了附件一國家的減排義務(wù)，這些目標(biāo)大部分成為《議定書》下確切的、具有法律效力的承諾[1]。2008 年各締約方向《公約》下長期合作行動問題特設(shè)工作組（AWG-LCA）提交了履約資金應(yīng)該是發(fā)達(dá)國家官方發(fā)展援助之外的額外資金的意見，得到了發(fā)展中國家和歐盟的承認(rèn)。根據(jù) 2009 年《哥本哈根協(xié)議》，發(fā)達(dá)國家承諾2010-2012 年提供300 億美元的“快速啟動資金”，并在2020 年實現(xiàn)每年1000 億美元的資金支持目標(biāo)。2010 年坎昆會議不僅確定了這些內(nèi)容，還決定建立“綠色氣候基金”作為《公約》資金機制之一，管理這些資金的應(yīng)用。截至目前，“綠色氣候基金”已經(jīng)決定落地韓國，其管理和治理架構(gòu)正在建設(shè)當(dāng)中，隨著管理體制的建立和資金的逐步到位，該基金將成為聯(lián)合國氣候變化公約框架下最主要的國際氣候融資平臺。
在過去的幾年里，氣候融資的渠道和數(shù)量在不斷增加，這同時也增加了受援國使用這些資金的一些具體挑戰(zhàn)。國際社會缺乏有效的工具和體制去監(jiān)督報告資金來源、使用及使用效果，給未來相關(guān)資金的籌集帶來不利影響。隨著許多現(xiàn)行基金和資金機制將會出現(xiàn)新的變化，綠色氣候基金框架的建立及其治理體系正成為國際氣候融資問題關(guān)注的焦點。
（二）中國氣候融資和資金需求的定義
結(jié)合《公約》和擴(kuò)大的氣候融資定義，考慮到中國在應(yīng)對氣候變化上采取的一些實際行動，本文所討論的氣候融資界定為應(yīng)用于減緩和適應(yīng)項目并直接產(chǎn)生減排和適應(yīng)成果的資金。從來源上看，它應(yīng)該包括國家公共資金、國際合作資金和廣泛的資本市場。
從資金用途上看，根據(jù)中國氣候變化國家戰(zhàn)略以及目前國家“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)確立的國家發(fā)展戰(zhàn)略重點和目標(biāo)，應(yīng)該包括：
第一，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、新能源發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能等減緩氣候變化活動的資金投入；
第二，農(nóng)業(yè)、森林、水資源、更具氣候適應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人體健康等領(lǐng)域采取的適應(yīng)氣候變化活動的資金投入[2]；
第三，支持氣候變化應(yīng)對技術(shù)研發(fā)和提高全社會應(yīng)對氣候變化意識和能力方面的資金投入；
第四，與發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家開展的氣候變化相關(guān)國際合作的資金投入。
充足的資金投入是有效應(yīng)對氣候變化的基本保障。繼在哥本哈根氣候變化大會提出的2020 年GDP 碳強度比2005 年水平下降40%～45%等控制溫室氣體排放行動目標(biāo)后，中國政府又確定了“十二五”時期碳強度將比“十一五”末下降17%等階段性系列目標(biāo)。
為實現(xiàn)上述減排目標(biāo)，同時增強各領(lǐng)域?qū)夂蜃兓倪m應(yīng)能力，政府需要引導(dǎo)大量的資金投入到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域。第二次氣候變化國家評估報告中指出，要實現(xiàn)中國提出的減排目標(biāo)，2010-2020 年總共需要新增投資大約10 萬億元人民幣[3]。目前已有多個研究對中國應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的資金需求進(jìn)行了測算（見表2），雖然各研究對中國未來能源和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢、以及對低碳情景的設(shè)定不盡相同，但可以確定的是，實現(xiàn)預(yù)定的碳減排目標(biāo)對中國意味著大量新增的額外投資。
從這些研究機構(gòu)對實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的近期和中期目標(biāo)所需資金的估算可以看出，潛在的資金需求量巨大，各機構(gòu)的估算也是差異較大；同時，無論是政府還是研究機構(gòu)，對中國目前和未來在適應(yīng)方面的資金需求都沒有能夠做出相應(yīng)的估算，一方面是由于適應(yīng)相關(guān)問題的復(fù)雜性，另一方面也是由于整個國際社會對適應(yīng)問題的理解和界定仍然缺乏深度。事實上，中國在節(jié)能減排和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)開始了大規(guī)模的資金投入。
“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃提出“十二五”時期僅就實施節(jié)能減排重點工程需投資約2.7萬億元[5]。在氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域，中國政府也給予了大量資金投入。例如，為加強天然林保護(hù)，中國在過去十年間投入1078 億元，實施天然林資源保護(hù)工程[6]。在未來，要實現(xiàn)中國應(yīng)對氣候變化的政策目標(biāo)，需要拓展資金來源，充分利用國際國內(nèi)兩種資源，利用公共資金和市場的力量，撬動更多私營資本共同投入到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域中。
另外，還要對資金投入的領(lǐng)域和方式進(jìn)行統(tǒng)籌，提高資金使用效率，以最適宜的資金規(guī)模實現(xiàn)最大程度的減排目標(biāo)及增強適應(yīng)能力。
二、中國氣候資金管理現(xiàn)狀和存在的挑戰(zhàn)
本部分重點分析了中國氣候融資治理體系的現(xiàn)狀以及目前所面臨的各種挑戰(zhàn)。具體內(nèi)容如下：
（一）現(xiàn)狀
實施應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略是一項長期艱巨的任務(wù)。中國政府一向重視氣候變化問題，制定了全面的應(yīng)對氣候變化政策框架，并在“十一五”期間取得了顯著的節(jié)能減排效果?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）中把應(yīng)對氣候變化擺在了更加突出的戰(zhàn)略位置，明確強調(diào)要積極應(yīng)對全球氣候變化，要求堅持減緩和適應(yīng)氣候變化并重，完善體制機制和政策體系，提高應(yīng)對氣候變化能力。
目前，中國氣候融資資金來源主要有國際合作資金、國家公共財政資金、金融機構(gòu)及私營資金、碳市場融資⑦四種主要方式。財政資金作為解決公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵，是我國目前應(yīng)對氣候變化的重要資金來源。
財政預(yù)算內(nèi)資金的分配去向是基于已有財政支出科目來確定的。中央財政支出科目分為三級，其中類級科目綜合反映政府的職能活動，款級科目反映為完成某項職能所進(jìn)行的某方面工作，項級科目反映為完成某方面工作所發(fā)生的具體支出事項。按照國家應(yīng)對氣候變化工作的相關(guān)規(guī)劃和工作部署（見圖1），政府相關(guān)部門已經(jīng)開展一些方面的工作，這可以在中央財政本級支出科目中得到體現(xiàn)（見表3）。其中，中央增加了節(jié)能監(jiān)管體系建設(shè)補助資金和基本建設(shè)等支出，使得決算中的污染防治、能源節(jié)約利用科目均超額完成預(yù)算，增強了減緩行動力度。但是，同時也可以看到，某些應(yīng)對氣候變化的工作安排在科目中出現(xiàn)了交叉，或并未在科目中有明確體現(xiàn)。
為補充中央財政資金的不足，國家還設(shè)立了多項政府性基金（全國政府性基金、中央政府性基金和地方政府性基金）支持應(yīng)對氣候變化的活動，如小型水庫移民扶助基金、大中型水庫庫區(qū)基金、南水北調(diào)工程基金和森林植被恢復(fù)費等。財政預(yù)算外資金獨立于預(yù)算內(nèi)資金，因而這些支出安排未在財政科目中直接體現(xiàn)出來。
目前，中國通過財政資金支持應(yīng)對氣候變化的途徑主要有：通過加大財政資金的投入，建立落后產(chǎn)能淘汰機制，支持氣候變化的監(jiān)測、評估、研究工作；安排財政資金對某些行業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造；通過在財政預(yù)算中安排節(jié)能減排支出為經(jīng)常性支出，用財政補貼、財政貼息、政府采購等財政支出手段支持節(jié)能減排項目；通過政府直接投資支持節(jié)能減排企業(yè)和項目的發(fā)展、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)水改造、水土保持綜合治理工程、加強海洋氣候監(jiān)測等等。這些資金通過不同的分配工具，在國家財政科目下，被上述各主管部門從不同渠道分配至各個具體活動和項目，從而發(fā)揮其功能（見表4）。
中央財政近年來在氣候減緩方面規(guī)劃了大量預(yù)算，并保證財政投入穩(wěn)步增長。從全國財政角度來看，2007-2011 年在節(jié)能減排和可再生能源方面的投資年增長率高于25%，大大超過GDP 的平均增速。穩(wěn)定的財政投入是“十一五”期間基本完成能源強度降低目標(biāo)的重要保障。根據(jù)2011 年中央預(yù)算執(zhí)行情況報告，“十二五”規(guī)劃期第一年，全年中央財政的節(jié)能環(huán)保支出達(dá)到1623 億元，主要用于節(jié)能減排方面，包括鼓勵經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快淘汰落后產(chǎn)能，強化重點節(jié)能工程建設(shè)，推廣成熟先進(jìn)節(jié)能技術(shù)；加大節(jié)能產(chǎn)品惠民工程實施力度；以及推進(jìn)新型能源建筑應(yīng)用示范工程，加強建筑節(jié)能改造。2012 年中央財政預(yù)算中的節(jié)能環(huán)保項預(yù)算為1800 億元，在2011年實際投入金額1600 億元的基礎(chǔ)上繼續(xù)增長，值得注意的是，相對于減緩而言，適應(yīng)相關(guān)的項目帶有更鮮明的公共性，財政投入所占比例更大，也更為分散。通過專項資金、財政補助、補貼和對地方轉(zhuǎn)移支付各種途徑，中央財政實施了多項大型公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市增強適應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，資金投入量非常巨大。
氣候變化及其影響是一個長期的過程。從長遠(yuǎn)考慮，為應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)國家的減排和適應(yīng)目標(biāo)，需要建立一個能有效結(jié)合財政政策手段與市場手段的框架和長效機制。公共資金作為氣候變化融資的一個主要來源，具有不可替代的重要地位；另一方面，來自金融市場、私營部門和碳市場的資金，作為公共資金的補充，漸漸成為氣候變化融資的重要來源。
（二）存在的挑戰(zhàn)
從中國情況看，應(yīng)對氣候變化行動雖已經(jīng)取得初步成效，但作為能源消耗大國、制造業(yè)大國、人口大國，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，實現(xiàn)中國政府對世界應(yīng)對氣候變化作出貢獻(xiàn)的承諾，還面臨著許多管理體制和工作措施上的挑戰(zhàn)。
第一，缺乏統(tǒng)一的公共氣候資金管理機制或總體協(xié)調(diào)機構(gòu)。目前用于應(yīng)對氣候變化各類型資金審核和管理部門分散在各個部委，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制對氣候融資進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)測和管理。應(yīng)對氣候變化的直接對口部門是國家發(fā)展和改革委的氣候司，作為司局級部門，與其他各部委的決策層次不同，在統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關(guān)項目安排、調(diào)度財政撥款和外來資金、協(xié)調(diào)資金分配及使用等方面，都具有相當(dāng)?shù)木窒扌浴?/p>
第二，現(xiàn)有資金投向領(lǐng)域分散，未能集中體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)。國家“十二五”規(guī)劃中已明確應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，根據(jù)減緩相關(guān)的規(guī)劃、目標(biāo)、重點領(lǐng)域，目前財政科目對應(yīng)減緩相關(guān)工作有較好的反映，適應(yīng)方面仍處于相當(dāng)分散的局面。整體而言，財政欠缺氣候變化科目，不能直接和充分反映出政府在“十二五”規(guī)劃和“氣候變化國家方案”明確提出的目標(biāo)任務(wù)，與國家戰(zhàn)略目標(biāo)不相匹配。
第三，氣候融資市場監(jiān)管體制和服務(wù)體系尚不完善，綠色信貸、碳排放權(quán)交易等氣候融資政策及市場工具還未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，撬動更多私營資本向應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域流動。目前國家缺乏對企業(yè)和項目的節(jié)能減排信息進(jìn)行統(tǒng)計和監(jiān)測，金融機構(gòu)還較難將企業(yè)/項目的節(jié)能減排效益作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)相應(yīng)的信息給予項目資金和政策支持。
第四，中國在應(yīng)對氣候變化國際進(jìn)程中的下一個角色還未清晰，相應(yīng)的融資協(xié)調(diào)機制和監(jiān)管統(tǒng)計體系尚未完善。國際合作可以帶動國內(nèi)更大的資金流，更多利用市場機制撬動私人資本投入；氣候變化領(lǐng)域的“南南合作”將給中國帶來更多的國際市場機遇，對共同推進(jìn)應(yīng)對氣候變化國際進(jìn)程具有重要意義。但目前角色和制度的不明確可能會阻礙中國獲得更多的市場機遇和產(chǎn)生更大的國際影響力。
第五，適應(yīng)氣候變化工作仍處于起步階段，有很大的改善空間。目前中國在氣候變化方面的工作主要集中在減緩領(lǐng)域，適應(yīng)氣候變化的行動和資金支持方面缺乏完善的管理機制，這與國家的應(yīng)對氣候變化減緩和適應(yīng)兩方面并重的目標(biāo)不符。由于適應(yīng)領(lǐng)域很難在短期內(nèi)給予投資者帶來顯性收益，目前大部分的氣候資金都投向減緩領(lǐng)域。中國在適應(yīng)方面的資金投入主要來自于國家財政撥款及國際贈款，投入資金量明顯不足并未能更大規(guī)模地撬動私人資本投入市場。適應(yīng)氣候變化的因素也還未明確納入城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖，城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的氣候風(fēng)險未獲得充分保障。針對中國的實際，最關(guān)鍵的問題，是要充分運用市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，建立和完善氣候融資管理體制，制定相應(yīng)的政策措施，增加資金供應(yīng)量，拓寬對外合作的領(lǐng)域，從加強應(yīng)對氣候變化的資金保障上，確保中國應(yīng)對氣候變化行動取得新進(jìn)展。
三、建立和完善中國氣候融資管理體制機制的政策建議
在借鑒國際經(jīng)驗和已有的研究成果基礎(chǔ)上，為完善中國融資管理體制和機制提出了以下建議：
（一）中國發(fā)展氣候融資管理體制機制的兩個情景
基于以上分析和結(jié)論，著眼于改進(jìn)中國氣候融資管理體制和機制，建議了以下兩個情景，供國家發(fā)改委、國家財政部和其他關(guān)鍵國家部門參考：
1.近期改進(jìn)情景
改進(jìn)情景是指在中國已經(jīng)開始實施的行動及“十二五”國家規(guī)劃中已經(jīng)明確了的體制和機制安排基礎(chǔ)上的進(jìn)一步改善，包括：在目前現(xiàn)有的管理體制設(shè)置下，建議國家應(yīng)對氣候變化小組提出清晰的中國氣候融資總體目標(biāo)及規(guī)劃；建議改善和優(yōu)化氣候資金管理及使用部門的協(xié)調(diào)機制；建議財政部設(shè)立氣候變化財政科目并設(shè)其各項子科目，明確應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的財政資金安排，設(shè)立應(yīng)對氣候變化專項資金；建議盡快開展適應(yīng)氣候變化試點工作；建議國家設(shè)立國家氣候基金，明確財政部或國家開發(fā)銀行為其管理單位，發(fā)揮國際國內(nèi)氣候資金的協(xié)同效應(yīng)；建議設(shè)立應(yīng)對氣候變化“南南合作”專項基金，安排國家發(fā)改委氣候司主持和管理。
2.中長期的創(chuàng)新情景
創(chuàng)新情景指難以在短期內(nèi)實現(xiàn)的、需要納入政府部門體制機制改革的一些行動，包括：建議國家盡快出臺《氣候變化法》和完善的氣候融資管理辦法，以法律的形式明確組織管理氣候融資的相關(guān)部門及其具體職責(zé)；建議在國家機構(gòu)改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃中新增國務(wù)院組成部門，設(shè)立氣候變化和能源部級機構(gòu)或直屬局；并設(shè)立國際發(fā)展署專門負(fù)責(zé)（應(yīng)對氣候變化相關(guān)的）國際合作；建立氣候資金的統(tǒng)計、評價和監(jiān)測體系；制定有關(guān)氣候變化資金的績效評價方法和工具；在國家氣候基金的基礎(chǔ)上組建或設(shè)立專門管理氣候融資的開發(fā)性金融機構(gòu)（如中國綠色投資銀行）并增加其投資銀行和商業(yè)銀行的融資及投資功能，為中國綠色投資的長期發(fā)展服務(wù)；建議組建成立碳交易監(jiān)督管理委員會。
（二）提高應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略地位
提高應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略地位應(yīng)結(jié)合以下兩個方面：
1.順應(yīng)中國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，提升氣候融資的決策高度
建議國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組加快制定完善的氣候融資管理辦法，加強氣候融資機構(gòu)的管理，設(shè)立清晰和系統(tǒng)性的氣候融資管理和政策框架，明確氣候融資的主管單位，實現(xiàn)資金統(tǒng)一監(jiān)管、有效使用。
第一，改善和優(yōu)化資金管理部門協(xié)調(diào)機制；出臺氣候變化法律以明確組織管理氣候融資事宜的機構(gòu)地位和具體職責(zé)，保證以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分的機構(gòu)職能和管理權(quán)限。
第二，在國家機構(gòu)改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃中，建議新增國務(wù)院組成部門，設(shè)立氣候變化部級機構(gòu)或直屬局，履行綜合管理國家氣候變化相關(guān)工作的職能，負(fù)責(zé)國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略的實施、資金的統(tǒng)籌管理和相關(guān)方案、項目的執(zhí)行。
第三，強化“碳減排”和“適應(yīng)效果”在氣候融資的決策、判斷、監(jiān)督、評估中的關(guān)鍵地位。把“碳減排”和“適應(yīng)效果”納入國家發(fā)展戰(zhàn)略和國際合作的管理體系中，在國內(nèi)投資、海外投資、援助、合作過程中設(shè)立氣候要素標(biāo)簽，作為項目選擇和評估的重要依據(jù)。
2.將氣候變化國際合作作為中國國際戰(zhàn)略的重要組成部分
努力引導(dǎo)國際合作資金與國內(nèi)氣候資金相結(jié)合并投入到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，發(fā)揮資金的協(xié)同效應(yīng)和最大化資金的使用效果，是中國廣泛開展氣候變化國際合作的目的。建議國家將應(yīng)對氣候變化國際合作上升到國家的國際戰(zhàn)略；建議國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組、國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行，協(xié)調(diào)政策性及商業(yè)銀行盡快設(shè)立相應(yīng)的工作機構(gòu)，擴(kuò)大對外宣傳、疏通對外融資渠道，專門負(fù)責(zé)引進(jìn)國際資本支持中國應(yīng)對氣候變化工作。
第一，為促進(jìn)中國更積極地參與國際進(jìn)程，承擔(dān)好氣候資金的出資者和受援者的雙重角色，建議設(shè)立國家氣候基金。引導(dǎo)國際資金與國內(nèi)財政資金相結(jié)合支持氣候變化領(lǐng)域的減緩和適應(yīng)項目，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)測和評估，并向國內(nèi)和國際社會定期通報國際氣候資金的運用情況，為國內(nèi)氣候融資提供參考。
第二，在國家機構(gòu)改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃中，設(shè)立國際發(fā)展署專門負(fù)責(zé)（氣候變化相關(guān)的）國際合作。獨立的國際開發(fā)署將在協(xié)調(diào)多個政府部門、制定對外援助計劃、實施“走出去”戰(zhàn)略、提高國家軟實力、保障資源環(huán)境安全等方面起到重要作用。
第三，搭建氣候變化國際合作的新平臺。建議國家發(fā)改委及相關(guān)部門會商G20 集團(tuán)中其他成員，參與并動員國內(nèi)相關(guān)金融機構(gòu)參與現(xiàn)有國際合作平臺，例如G20 集團(tuán)目前已經(jīng)啟動的政府—私營部門有關(guān)增加氣候資金、增強應(yīng)對氣候變化能力的“全球綠色增長行動聯(lián)盟”。以吸引國際投資流向中國，并同時充分利用相對中性的國際合作平臺，實現(xiàn)中國國際合作的全球戰(zhàn)略目標(biāo)，同時促進(jìn)G20 成員國之間的技術(shù)互利和減排義務(wù)的分擔(dān)。
第四，規(guī)劃完善應(yīng)對氣候變化“南南合作”。建議加強我國應(yīng)對氣候變化“南南合作”的戰(zhàn)略性、前瞻性工作部署，建立清晰的指導(dǎo)原則，理清需求和資金的關(guān)系，確切了解達(dá)成目標(biāo)的成本。制定應(yīng)對氣候變化“南南合作”規(guī)劃，出臺相應(yīng)配套政策和措施，設(shè)立相應(yīng)協(xié)調(diào)機制，選擇重點合作國家和重點合作領(lǐng)域，集中資源開展合作。可考慮首先重點開展與周邊國家、非洲、最不發(fā)達(dá)國家和小島國的“南南合作”。
（三）完善氣候融資的管理監(jiān)督機制
完善氣候融資的管理監(jiān)督機制包括，實行氣候資金統(tǒng)計、監(jiān)測及績效評價的機制，設(shè)立氣候變化國家財政專項科目和專項資金，撬動更多私營資本投入應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，積極開展適應(yīng)氣候變化相關(guān)的投融資機制試點工作。
1.實行氣候資金統(tǒng)計、監(jiān)測及績效評價的機制
國內(nèi)財政資金中還未列入專項的氣候變化資金，國內(nèi)金融市場及私有部門投向于氣候變化領(lǐng)域的資金也未有相應(yīng)的統(tǒng)計制度。國際資金中目前除了來自國際碳市場的補償資金可核證與監(jiān)測外，國際金融組織的多邊貸款、國外私有部門的投資等資金都未進(jìn)行相關(guān)的統(tǒng)計，不利于我國對國際氣候資金的監(jiān)測、核算與管理。
國家財政對應(yīng)對氣候變化投入了大量資金，各地方政府和金融機構(gòu)也給與了相關(guān)配套資金。要有效保障資金的使用效率和效果，衡量其對節(jié)能減排指標(biāo)實現(xiàn)、應(yīng)對氣候變化的貢獻(xiàn)，就需要對資金的使用績效進(jìn)行評價。目前中央層面還沒有出臺專門的應(yīng)對氣候變化專項資金使用績效評價辦法。
第一，建立氣候變化資金相關(guān)的統(tǒng)計和監(jiān)測體系，能夠引導(dǎo)更多的社會資金投入到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域中，并更合理地配置資金，實現(xiàn)各分領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，提高資金的使用效益。
第二，建議財政部在《中華人民共和國預(yù)算法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》的框架下，制定有關(guān)氣候變化專項資金績效評價的專門指導(dǎo)方法，建立統(tǒng)一明確的資金績效評價機制。
第三，目前在節(jié)能減排和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的財政投入已經(jīng)實現(xiàn)了快速地增長，未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化財政資金的投向，尤其應(yīng)當(dāng)注重對技術(shù)創(chuàng)新、能力建設(shè)、示范帶動等方面的投入。
2.設(shè)立氣候變化國家財政專項科目和專項資金
進(jìn)一步強化國家財政支出對應(yīng)對氣候變化資金的導(dǎo)向功能，加大中央財政的支持力度。建議財政部會同相關(guān)氣候資金管理使用部門，討論建立應(yīng)對氣候變化的財政專項科目并明確子科目，創(chuàng)新財政支持應(yīng)對氣候變化的工作機制，加大應(yīng)對氣候變化工作的財政支持力度。在目前氣候變化資金大多投入節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)上，強化對適應(yīng)領(lǐng)域和其他應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的更明確的投入。
第一，建議財政部設(shè)立應(yīng)對氣候變化財政專項科目，并從節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸和海洋管理事務(wù)等財政項目中，將隸屬于氣候變化領(lǐng)域下的科目歸口；適當(dāng)增加對應(yīng)于國家應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的科目。
第二，建議財政部創(chuàng)新財政支持應(yīng)對氣候變化的工作機制，并加大應(yīng)對氣候變化工作的財政支持力度，增設(shè)應(yīng)對氣候變化專項資金?？紤]到國家應(yīng)對氣候變化的具體要求，建議國家財政規(guī)劃適當(dāng)比例應(yīng)對氣候變化資金用于此專項，明確中央政府和各級地方政府每年撥付占可支配收入3%～5%的專項資金，作為國家和地方應(yīng)對氣候變化的剛性支出，納入氣候變化專項基金的管理，由發(fā)改委作為氣候融資主管單位和當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門聯(lián)合管理，加強檢查和監(jiān)督，并上報上級政府備案，國家發(fā)展和改革委每年組織專項抽查和評價。
3.撬動更多私營資本投入應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域
私營資本是氣候融資的最大來源。其中，綠色信貸政策和碳市場建設(shè)是現(xiàn)階段撬動金融及私營資本的兩個重要工具。
銀監(jiān)會目前已完成綠色信貸指導(dǎo)目錄的設(shè)計并將在近期公布，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)也積累了多年開發(fā)綠色信貸的經(jīng)驗，但對公共資金的放大效應(yīng)卻仍不明顯。建議國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部門提供激勵政策，提高商業(yè)銀行提供綠色信貸的主動性和積極性，以刺激綠色信貸的發(fā)展。
第一，加快環(huán)境和氣候風(fēng)險評級標(biāo)準(zhǔn)制定，為金融機構(gòu)選擇項目時提供環(huán)境和氣候風(fēng)險評估，以及信貸管理政策指導(dǎo)工具，提高綠色信貸措施的可操作性。建議銀監(jiān)會會同發(fā)改委、環(huán)保部、統(tǒng)計局等有關(guān)部門，建立企業(yè)/項目節(jié)能減排信息庫，建立信息溝通共享機制，向銀行提供企業(yè)節(jié)能減排信息查詢服務(wù)，使得銀行金融機構(gòu)將節(jié)能減排效益作為授信程序中重要的考量指標(biāo)。
第二，設(shè)立綠色信貸擔(dān)?；穑芍醒胴斦偷胤截斦操Y金為銀行的節(jié)能環(huán)保貸款提供第一損失的擔(dān)保，以鼓勵銀行開發(fā)更多的支持節(jié)能減排的項目。
第三，建議財政部和發(fā)改委對綠色信貸的融資資金進(jìn)行貼息（1%～3%）并支持其形成綠色信貸產(chǎn)品，提高金融機構(gòu)的收益率，從而擴(kuò)大綠色信貸的規(guī)模。
京都議定書確定的碳市場機制不僅推動了節(jié)能減排技術(shù)和項目的發(fā)展和實施，并為其帶來了可觀的資金支持。中國已基本形成了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，但是，目前還沒有針對應(yīng)對氣候變化特別是建立碳市場的專門性法律，缺乏實施碳交易的法律保障。建議國家發(fā)改委在建立全國性碳市場的探索過程中，考慮以下幾點內(nèi)容：
一是加緊研究頒布明確碳排放權(quán)有償取得和排放交易的法律，制定碳排放總量控制、排放許可證管理、排放權(quán)配額分配、拍賣和排放交易等法規(guī)，規(guī)范碳市場的交易行為。
二是排放權(quán)配額分配要兼顧各行業(yè)的實際情況。參考 EU-ETS 的配額分配原則，不同的地方自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的差異應(yīng)體現(xiàn)在排放總量的差異上。因此，各地方應(yīng)具有較大的主動權(quán)設(shè)立本地區(qū)的排放控制總量和參與交易的產(chǎn)業(yè)、每個企業(yè)的排放配額等。受控排放源選擇上應(yīng)采取分階段遞進(jìn)式，以確保體系建設(shè)計劃的順利進(jìn)行和市場向低排放的平穩(wěn)過渡。
三是開放的碳市場能帶來巨大的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，為所有減少的碳排放和增加的碳排放訂立統(tǒng)一價格，有助實現(xiàn)以最低成本達(dá)到指定減排目標(biāo)。參考EU-ETS 有效連接各國的碳市場，中國建立可互相交易的區(qū)域性碳排放市場，使中國的碳價格趨向統(tǒng)一。在制定國內(nèi)市場機制時，交易單位應(yīng)符合國際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，并采納國際認(rèn)可的會計標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一測量、報告、核查標(biāo)準(zhǔn)，與不同碳市場和市場機制接軌，可以為日后連接國際碳市場奠定基礎(chǔ)。
四是國家信息通報作為一項國家履約活動具有重要意義，是 MRV 體系建設(shè)中的重要組成部分，既要與國際MRV 機制相銜接，也將為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。盡快完善MRV 的技術(shù)支撐平臺，包括登記注冊系統(tǒng)、交易系統(tǒng)等硬性平臺和排放數(shù)據(jù)監(jiān)測報告核查指導(dǎo)手冊等軟規(guī)范。
4.積極開展適應(yīng)氣候變化相關(guān)的投融資機制試點工作
目前，中國適應(yīng)氣候變化的活動和資金安排是分散在各個相關(guān)部委的，缺乏國家戰(zhàn)略層面的統(tǒng)一部署和各部委的協(xié)同推進(jìn)。因此，國家發(fā)改委目前著手制定《中國適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略和試點方案》，根據(jù)國家應(yīng)對氣候變化總體戰(zhàn)略部署，將形成國家適應(yīng)氣候變化的總體戰(zhàn)略和工作方案，選擇13 個省開展適應(yīng)氣候變化示范試點工程，以點帶面扎實推進(jìn)，開展適應(yīng)氣候變化試點工作。針對開展適應(yīng)氣候變化工作的相關(guān)建議有：
第一，建議國家發(fā)改委盡快出臺《中國適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略和規(guī)劃》用以指導(dǎo)中國適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的活動，加強政策扶持力度和資金投入，安排主管機構(gòu)并歸口、籌措相應(yīng)資金。
第二，建議國家發(fā)改委協(xié)調(diào)科技部、氣象局等相關(guān)部委開展氣候變化影響的脆弱性與風(fēng)險分析，評估已經(jīng)發(fā)生的氣候變化以及全球持續(xù)升溫情景對各領(lǐng)域和區(qū)域的綜合影響，并開展我國部門、行業(yè)、區(qū)域適應(yīng)理論與方法學(xué)研究，開發(fā)適應(yīng)決策支持系統(tǒng)，評估適應(yīng)資金與技術(shù)需求，為開展相應(yīng)工作提供技術(shù)基礎(chǔ)。
第三，建議國家把適應(yīng)氣候變化納入城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖，在城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)建設(shè)的選址、規(guī)劃、設(shè)計過程中加入對氣候變化影響的考慮。在評估城市表現(xiàn)時，加入對氣候變化抗御能力的指標(biāo)。
第四，建議國家發(fā)改委盡快出臺并實施適應(yīng)氣候變化的13 省份試點方案。方案應(yīng)從符合當(dāng)?shù)貙嶋H的特點的氣候變化適應(yīng)具體項目入手，在涉及領(lǐng)域、適應(yīng)方式、資金的來源和投入、適應(yīng)成效等方面進(jìn)行積極探索，努力體現(xiàn)“一省一策”的個性化特點，及時總結(jié)經(jīng)驗并在全國范圍內(nèi)推廣。
（四）實施關(guān)鍵措施的一些具體建議
實施關(guān)鍵措施的一些具體建議是：建立國家氣候基金及其主管單位，建立應(yīng)對氣候變化“南南合作”專項基金以及設(shè)立碳交易監(jiān)督管理委員會。
1.建立國家氣候基金及其主管單位
為提高籌集國際氣候資金總量，統(tǒng)籌管理國際合作資金，引導(dǎo)流向應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，并帶動更多國內(nèi)資本投入，應(yīng)加強對相應(yīng)資金的管理，建議設(shè)立國家氣候基金，打破目前?？顚Ｓ玫男问剑龑?dǎo)這些資金與國內(nèi)財政安排的資金相結(jié)合，支持國內(nèi)氣候變化減緩和適應(yīng)項目，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)測和評估，向國際社會公布MRV 信息。建立國家氣候基金，幫助籌集和分配資金，有利于統(tǒng)籌安排國際國內(nèi)同目標(biāo)的資金，發(fā)揮資金的協(xié)同效應(yīng)，更經(jīng)濟(jì)地開展實現(xiàn)國家減排目標(biāo)的活動。
除參考《政府性基金管理辦法》外，結(jié)合該基金的主要功能，考慮其管理體制設(shè)置，給出以下幾點具體建議：
第一，在近期內(nèi)，根據(jù)基金的資金來源屬性，該基金可由國家財政部負(fù)責(zé)管理，或與國家開發(fā)銀行合作，后者具有豐富的管理國際資金和政策性項目的經(jīng)驗，可以融合公共、私營和來自國際的多邊、雙邊資金共同用于應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域項目，發(fā)揮資金的協(xié)同性。在中長期內(nèi)，該基金可托管于新成立的氣候融資開發(fā)性金融機構(gòu)，或由后者直接融合該基金的功能。
第二，組建基金指導(dǎo)委員會，對該基金的管理、監(jiān)督和資源分配評價負(fù)責(zé)。委員會成員可以來自政府、國家經(jīng)濟(jì)和政策性開發(fā)銀行、地方政府、非政府組織、科學(xué)界等領(lǐng)域。委員會需提供年度預(yù)算提案和工作方案，并向國內(nèi)和國際社會公布；基金的金融主管單位負(fù)責(zé)資金的集中管理、分配和評估。
第三，該基金可有贈款和貸款兩種形式的援助。貸款由國家開發(fā)銀行管理；項目贈款可以由國家發(fā)改委和環(huán)保部管理，項目也可依照機構(gòu)職能經(jīng)由這兩個機構(gòu)和其他國家部委執(zhí)行。所有的項目活動將由指導(dǎo)委員會批準(zhǔn)后執(zhí)行。資金的接收者負(fù)責(zé)準(zhǔn)備年度執(zhí)行報告。
2.建立應(yīng)對氣候變化“南南合作”專項基金
加強在氣候變化領(lǐng)域的“南南合作”是國家應(yīng)對氣候變化的國際戰(zhàn)略所要求的。氣候變化“南南合作”增強了受援國應(yīng)對氣候變化的能力，也為中國爭取了氣候談判中發(fā)展中國家的共同立場和氣候變化領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的廣闊市場，實現(xiàn)中國和其他發(fā)展中國家的雙贏。建議國家設(shè)立應(yīng)對氣候變化“南南合作”專項資金，逐漸擴(kuò)大其融資來源和分配渠道，為充分開展相關(guān)工作、加深工作力度和廣度提供持續(xù)的資金保障。
該基金的來源和用途可以考慮為：
（1）資金來源。該基金的資金來源為財政預(yù)算、私營資金、費用征收和國際資金幾種。2011 年，國家新設(shè)立了“南南合作”專項經(jīng)費兩億元用于能力建設(shè)和節(jié)能產(chǎn)品贈送等項目；建議每年新增一定量的（比如5 億）人民幣的專項經(jīng)費納入到“南南合作”專項基金中?；鹜ㄟ^引導(dǎo)和鼓勵多樣化渠道的技術(shù)輸出籌集部分資金。該基金還可以向參與項目的相關(guān)技術(shù)提供方收取一定的咨詢費用用于相關(guān)技術(shù)平臺的建設(shè)。最后，中國與其他發(fā)展中國家合作執(zhí)行的氣候變化項目，還可以從國際氣候融資框架中尋找一部分資金支持。
（2）資金用途。此專項基金目的在于提高受援國的自主發(fā)展能力，除應(yīng)用于促進(jìn)節(jié)能減排氣候友好的技術(shù)轉(zhuǎn)移外，還包含提升受援國的防災(zāi)減災(zāi)等適應(yīng)氣候變化方面的能力建設(shè)，向發(fā)展中國家提供政策規(guī)劃、資源調(diào)查、技術(shù)咨詢等服務(wù)，幫助最不發(fā)達(dá)國家準(zhǔn)備《國家適應(yīng)行動計劃》（NAPA），協(xié)助發(fā)展中國家科研界參加政府間氣候變化委員會（IPCC）評估報告有關(guān)工作等。“南南合作”專項資金的使用方向可主要為國別交流與合作、國際科技合作、適用技術(shù)轉(zhuǎn)移、適應(yīng)能力建設(shè)、人才交流與培訓(xùn)等。
3.設(shè)立碳交易監(jiān)督管理委員會
中國已經(jīng)在 2012 年初啟動了北京、天津、上海、廣州等7 個地方省市碳排放權(quán)交易試點，并將在“十三五”期間逐步建立起全國性碳市場。在此基礎(chǔ)之上，建議設(shè)立中國碳交易監(jiān)督管理委員會（簡稱中國碳監(jiān)會），在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一監(jiān)督管理全國碳交易市場，并設(shè)立地方碳交易監(jiān)管部門。碳監(jiān)會將主要履行以下幾項職能：
關(guān)鍵詞：氣候變化；損失與危害；國內(nèi)工作；啟示；建議
中圖分類號 P951 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）05-0014-05
氣候變化造成的損失與危害（Loss and Damage）已經(jīng)威脅到人類的可持續(xù)發(fā)展。氣候變化每年奪去近40萬人的生命，全球變暖的經(jīng)濟(jì)影響也已經(jīng)造成每年超過1.2萬億美元的損失，相當(dāng)于全球GDP的1.6%[1]。在聯(lián)合國氣候變化多邊治理框架下，應(yīng)對氣候變化的減緩與適應(yīng)進(jìn)程進(jìn)展緩慢，因此氣候變化導(dǎo)致的損失與危害急需更加直接的解決方案[2]。小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家遭受海平面上升、極端天氣氣候事件等造成的損失與危害十分嚴(yán)重，為維護(hù)國家的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，以小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家為代表的廣大發(fā)展中國家正推動在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（公約）下建立應(yīng)對氣候變化損失與危害的國際機制，引起國際社會的廣泛關(guān)注和共鳴[3]。我國部分區(qū)域?qū)夂蜃兓叨让舾?，加之近年來極端天氣氣候事件頻發(fā)，氣候變化帶給我國的損失與危害也逐年加劇，應(yīng)對氣候變化帶來的損失與危害問題已經(jīng)成為關(guān)系國內(nèi)民生的重大問題。因此，研究氣候變化損失與危害國際機制的背景與內(nèi)涵，尤其是梳理出這種國際機制對于國內(nèi)相關(guān)工作的啟示，對于推動國內(nèi)應(yīng)對氣候變化損失與危害工作具有借鑒意義。
1 氣候變化損失與危害國際機制的背景與涵義
1.1 氣候變化損失與危害國際機制的由來
氣候變化損失與危害國際機制是在《公約》下氣候變化損失與危害議題談判中逐步形成和演變而來。2007年，巴厘行動計劃要求締約方考慮特別脆弱的發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化不利影響相關(guān)損失與危害的方法與策略[4]。2008年在波茲南會議（COP14）上，小島國聯(lián)盟首次提出應(yīng)對氣候變化損失與危害的多窗口機制[5]。2010年第十六屆締約方大會（COP16）的《坎昆協(xié)議》中決定建立一項旨在考慮特別脆弱的發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化不利影響相關(guān)的損失與危害方法的工作計劃[6]。2011年第十七屆締約方大會（COP17）的《德班協(xié)議》中提出締約方之間開展討論以加深對損失與危害問題的認(rèn)識[7]。2012年，由于IPCC《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險推進(jìn)氣候變化適應(yīng)》特別報告的推動[8]，以及發(fā)展中國家利用發(fā)達(dá)國家急于關(guān)閉巴厘路線圖授權(quán)的有利機遇，小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家在損失危害問題上提高要價、尋求突破，使損失與危害問題突然升溫，在多哈舉行的第十八屆締約方大會（COP18）上，成為影響大會能否成功的關(guān)鍵議題之一。最終，《多哈協(xié)議》決定在第締約方大會（COP19）上建立應(yīng)對損失與危害的機構(gòu)安排[9]。
1.2 氣候變化損失與危害國際機制的涵義
學(xué)術(shù)界尚未對損失與危害問題形成統(tǒng)一的定義，但基本認(rèn)同氣候變化的損失與危害是人類通過減緩或適應(yīng)未能避免的氣候變化的不利影響[10]，包括三個方面：一是由于政治決策與行動遲緩、資金技術(shù)缺乏等限制導(dǎo)致減緩或適應(yīng)行動不能完全消除氣候變化帶來的不利影響，存在“殘余的損失與危害”；二是某些氣候變化的不利影響是當(dāng)前人類無法采取適應(yīng)行動的，如海洋酸化；三是按照應(yīng)對氣候變化行動“成本-效益”的原則，采取行動的成本大于收益而放棄應(yīng)對氣候變化行動形成的損失與危害。由于當(dāng)前人類應(yīng)對氣候變化實踐的現(xiàn)狀決定了氣候變化的損失與危害已不可避免，因此建立專門應(yīng)對氣候變化損失與危害的機制就成為必然選擇。目前，最具代表性的應(yīng)對氣候變化損失與危害的國際機制――多窗口國際機制主要通過保險、恢復(fù)與賠償、風(fēng)險管理應(yīng)對損失與危害：保險部分支持小島國聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國家和其他特別脆弱的發(fā)展中國家，通過創(chuàng)新性的保險工具，幫助管理、傳播、對沖、減少和轉(zhuǎn)移與氣候變化相關(guān)災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險?；謴?fù)與賠償部分用于應(yīng)對漸變事件的不利影響，比如海平面上升、溫升、海洋酸化。由發(fā)達(dá)國家出資建立“國際保險基金”補償小島國聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國家和其他特別脆弱的發(fā)展中國家因漸變事件造成的損失與危害。風(fēng)險管理部分通過發(fā)展風(fēng)險評估和風(fēng)險管理工具，加強減少風(fēng)險措施的實施，增加技術(shù)和資金支持來減少與氣候變化極端事件和漸變事件相關(guān)的風(fēng)險[5]。
2 國內(nèi)應(yīng)對氣候變化損失與危害相關(guān)工作的現(xiàn)狀
目前，我國沒有建立針對氣候變化損失與危害的應(yīng)對機制。但現(xiàn)有的自然災(zāi)害應(yīng)對機制為應(yīng)對氣候變化損失與危害提供了基礎(chǔ)，主要有三種：一是國家財政轉(zhuǎn)移支付，二是社會捐助制度，三是自然災(zāi)害保險。財政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會和諧的重要制度安排。自1994年以來，我國財政轉(zhuǎn)移支付中的專項補助主要用于特大自然災(zāi)害的救濟(jì)費用。如汶川地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過1 000億元，財政部、民政部下?lián)転?zāi)后重建補助資金300億元。同時，通過地方政府對口支援建設(shè)的形式，實質(zhì)上形成地方財政的轉(zhuǎn)移支付[11]。
社會捐助是慈善的一種最常見的表現(xiàn)方式，是我國遭受重大自然災(zāi)害恢復(fù)重建過程中的重要資金和物資來源機制，汶川地震災(zāi)區(qū)接受的社會直接捐助超過100億元。目前，我國的社會捐助制度尚在發(fā)展過程中，經(jīng)常性的社會捐助制度正在建設(shè)。
逐步由一種零散被動的行動演變?yōu)榻?jīng)?；?、規(guī)范化和制度化的活動，創(chuàng)新型的社會捐助制度
正在建設(shè)。目前已經(jīng)建立運行的是經(jīng)常性社會捐助公示制度。但與先進(jìn)國家對比，仍存在捐
贈與需求之間信息不對稱，社會捐贈的市場化程度較低，捐助來源單一，缺乏相應(yīng)的激勵機
制等問題。在進(jìn)一步發(fā)揮民間組織在社會捐助中的作用，明確社會的稅收優(yōu)惠政策以及社會
捐助違法行動的法律責(zé)任，提高捐贈款、捐物管理和使用的透明度等方面仍待提高
[12]。
自然災(zāi)害保險是運用市場機制，增強社會和個人對自然災(zāi)害承受能力的良好做法。在市場機制發(fā)展較好的國家普遍應(yīng)用于包括氣候變化在內(nèi)的自然災(zāi)害損失與危害的風(fēng)險轉(zhuǎn)移。
減輕政府救濟(jì)和居民自救壓力。我國習(xí)慣運用行政手段進(jìn)行災(zāi)害管理和救助，但政府在重大
自然災(zāi)害補償中的比例不高，大約在3.5%左右，居民自我負(fù)擔(dān)比例約為90%以上。同時，
盡管社會存在對自然災(zāi)害保險的強烈需求，但國內(nèi)保險市場的自然災(zāi)害保險產(chǎn)品極度匱乏。
一般保險公司不提供巨災(zāi)保險，財產(chǎn)險均將洪水等自然災(zāi)害作為免責(zé)條款，被保險人無法從
保險公司獲得相應(yīng)賠償。如汶川地震后獲得保險業(yè)的賠付只占全部經(jīng)濟(jì)損失的0.21%。因此，
進(jìn)一步加強和推廣自然災(zāi)害保險，建立全國性的自然災(zāi)害市場化應(yīng)對機制對應(yīng)對氣候變化的
損失與危害具有重要意義。目前，在宜興、蘇州等地區(qū)正在開展農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險的試點，
嘗試適應(yīng)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害不平衡發(fā)生的規(guī)律，具有自我調(diào)節(jié)、自我平衡的功能，在補償災(zāi)害損
失、恢復(fù)生產(chǎn)、保障災(zāi)民生活、保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，并且為全國自然災(zāi)害
保險機制的建立積累經(jīng)驗[13]。
3 氣候變化損失與危害國際機制對國內(nèi)相關(guān)工作的啟示及建議
3.1 構(gòu)建我國應(yīng)對氣候變化損失與損害框架系統(tǒng)
我國氣候災(zāi)害涉及面很廣，受災(zāi)程度較深，僅依靠個人、家庭和企業(yè)難以應(yīng)對氣候變化的損失與危害，若借鑒應(yīng)對氣候變化損失與危害國際機制，建立我國應(yīng)對氣候變化損失與危害的系統(tǒng)將可能極大的推動我國應(yīng)對氣候變化工作。借鑒氣候變化損失與危害國際機制的框架，將氣候災(zāi)害損失與危害通過商業(yè)模式、政府分擔(dān)和社會力量援助等形式，損失與危害實行分級、分層分擔(dān)，有助于受災(zāi)人群和地區(qū)的快速重建。我國應(yīng)對氣候變化損失與危害的機制尚未成形，建議從三個方面進(jìn)一步探索：一是適度調(diào)整政府過度承擔(dān)的災(zāi)后重建模式，將財政轉(zhuǎn)移支付由災(zāi)后應(yīng)急的、臨時的和隨機的模式轉(zhuǎn)向災(zāi)前系統(tǒng)的、穩(wěn)定的、長期的災(zāi)害防治機制；二是探索制度化、規(guī)范化的災(zāi)害捐助制度，加強捐助過程的公開、透明、高效和公平，引導(dǎo)社會資源有效的參與到自然災(zāi)害的重建和恢復(fù)過程；三是逐步建立和擴(kuò)大自然災(zāi)害的保險制度，通過公共和私營資金的合作，減少自然災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會運行的沖擊，最大化的減少氣候變化導(dǎo)致的損失與危害。最終，形成應(yīng)對氣候變化損失與危害相關(guān)的政府財政轉(zhuǎn)移支付、救災(zāi)捐贈體系和農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險等的整合機制。
3.2 充分利用氣候變化損失與危害機制中的保險工具
保險工具是應(yīng)對極端氣候事件損失與危害機制的核心作用點，在損失與危害國際機制設(shè)計中充分突出保險作用的創(chuàng)新性模式，給國內(nèi)保險相關(guān)領(lǐng)域潛力開發(fā)帶來啟示。氣候變化損失與危害國際機制中的保險部分包括無法采用符合成本/效益原則的行動來應(yīng)對的中等或很高氣候變化風(fēng)險，分為兩條線：對中等頻度和低影響程度的氣候風(fēng)險，氣候保險援助機制通過公共或私人保險，以及其他社會保障體系支持脆弱的地區(qū)。比如，對農(nóng)業(yè)的宏觀保險、國家的風(fēng)險基金。對低頻度高影響程度的氣候風(fēng)險，提供金融安全網(wǎng)來應(yīng)對[14]。國內(nèi)氣候保險、特別是農(nóng)業(yè)災(zāi)害險已經(jīng)初具規(guī)模，在近年氣候災(zāi)害的應(yīng)對過程中發(fā)揮了一定的作用。但仍面臨機制創(chuàng)新不足、市場機制作用發(fā)揮不充分、參與程度有限等問題。國內(nèi)應(yīng)該通過借鑒氣候變化損失與危害國際機制中創(chuàng)新的保險機制，如加勒比海地區(qū)颶風(fēng)災(zāi)害基金、慕尼黑氣候保險計劃等[15]，發(fā)展具有我國特色的氣候災(zāi)害風(fēng)險分擔(dān)機制，充分發(fā)揮我國氣候保險在應(yīng)對災(zāi)害、維護(hù)農(nóng)民生計、社會穩(wěn)定方面的獨特作用。建議針對氣候災(zāi)害的特點，重點發(fā)展巨災(zāi)類保險產(chǎn)品的研究與開發(fā)。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)災(zāi)害險、財產(chǎn)險的基礎(chǔ)上，發(fā)展氣象災(zāi)害保險/再保險，建立完善的保險產(chǎn)品體系系統(tǒng)設(shè)置，適度增加政府的引導(dǎo)和財政支持力度，不斷擴(kuò)大氣候災(zāi)害保險的覆蓋度和受益度。
3.3 加強國內(nèi)重點區(qū)域和領(lǐng)域的氣候變化風(fēng)險管理
風(fēng)險管理可有效減少氣候變化帶來的損失與危害，啟示國內(nèi)重點區(qū)域和領(lǐng)域需要加強風(fēng)險管理以更高效地應(yīng)對氣候變化帶來的不利影響。氣候變化變化損失與危害國際機制中風(fēng)險管理模塊主要通過發(fā)展風(fēng)險評估和管理工具，加強減少風(fēng)險措施的實施，增加技術(shù)和資金支持來減少風(fēng)險。如英國應(yīng)對海平面上升和洪水風(fēng)險的泰伍士河大壩、荷蘭綜合管理洪水災(zāi)害風(fēng)險和淡水供給的三角州地區(qū)治理機制、歐盟的城市地區(qū)綜合應(yīng)對熱浪、洪水和水資源短缺風(fēng)險的組合行動等，均有效減少氣候變化對區(qū)域和領(lǐng)域的風(fēng)險[16]。國內(nèi)農(nóng)業(yè)、水資源、林業(yè)等領(lǐng)域，城市、海岸帶等區(qū)域面臨較高的氣候變化風(fēng)險，通過風(fēng)險減少措施，特別是增加技術(shù)和資金投入，加強對重點區(qū)域和領(lǐng)域氣候變化風(fēng)險的管理。建議加強重點區(qū)域氣候災(zāi)害風(fēng)險管理，對城市、海岸帶等氣候災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域加強管理，通過建立完善的風(fēng)險預(yù)估、災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中救助和災(zāi)后恢復(fù)等機制，有效降低重點區(qū)域的氣候災(zāi)害風(fēng)險，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。
3.4 開展氣候變化損失與危害機制的科學(xué)基礎(chǔ)研究
氣候變化損失與危害機制存在科學(xué)不確定性，國內(nèi)應(yīng)對氣候變化損失與危害工作也面臨著同樣的問題，相關(guān)科學(xué)基礎(chǔ)也急需加強。首先，由于《公約》下氣候變化的定義是狹義的，特指工業(yè)革命以來由于直接或間接人類活動排放溫室氣體改變地球的大氣組成導(dǎo)致的氣候變化，不包含氣候的自然變率?，F(xiàn)有科學(xué)認(rèn)識無法準(zhǔn)確的區(qū)分氣候自然變率和人類活動導(dǎo)致氣候變化在遭受的損失與危害中的貢獻(xiàn)[17]。其次，與氣候變化相關(guān)的損失與危害的空間范圍巨大，涉及的類型和種類多樣，幾乎全球所有國家都面臨與氣候變化相關(guān)的損失與危害，廣義上包括人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、文化和社會傳統(tǒng)等[18]。國內(nèi)開展應(yīng)對氣候變化損失與危害工作也需要加強損失與危害的定義和范圍等基礎(chǔ)理論研究。第三，氣候變化損失與危害機制需要堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同樣，國內(nèi)也需要建立具有共識的氣候變化損失與損害的科學(xué)評估方法，還需要收集、獲得全國范圍內(nèi)準(zhǔn)確的損失與危害的數(shù)據(jù)開展評估。建議系統(tǒng)開展氣候變化損失與危害應(yīng)對機制的研究，探索氣候變化損失與危害的歸因，深入分析損失與危害問題的內(nèi)涵，加強損失與危害評估理論、方法和數(shù)據(jù)獲取等方面的研究，增強氣候變化損失與危害問題的科學(xué)基礎(chǔ)。
3.5 警惕氣候變化損失與危害機制帶來的出資壓力
氣候變化損失與危害的機制仍在設(shè)計與談判過程中，由于我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和溫室氣體排放量增長，存在為損失與危害補償方面出資的壓力。雖然，《公約》第4.3條中關(guān)于氣候變化不利影響的責(zé)任認(rèn)定是非常明確的，發(fā)達(dá)國家對此負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任[17]。但近年來，美歐等發(fā)達(dá)國家竭力逃避和轉(zhuǎn)嫁自身責(zé)任，強調(diào)包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的所有國家在氣候變化面前都是脆弱的，在國家驅(qū)動的原則下，損失與危害是各國自己的問題，應(yīng)該由各國對自身的損失與危害負(fù)責(zé)[19]。同時，發(fā)達(dá)國家向新興的發(fā)展中大國施壓，讓與發(fā)達(dá)國家“具有同等能力”的發(fā)展中國家在損失與危害補償方面出資，承擔(dān)出資義務(wù)[20]。小島國聯(lián)盟在損失與危害機制中提出“污染者付費”原則，也不符合《公約》由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)歷史責(zé)任的宗旨，有向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的風(fēng)險。建議應(yīng)對氣候變化損失與危害談判工作需要早做準(zhǔn)備，明確我國是發(fā)展中國家的定位，不能承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家“具有同等能力”的責(zé)任，并制定損失與危害機制談判中“污染者付費”責(zé)任的應(yīng)對策略。
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