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關(guān)鍵詞：風(fēng)景區(qū)；地貌單元；功能疊加；空間序列
引言
近些年，紅色旅游的興起，給作為中國革命走向勝利標(biāo)志點的楊家溝提供了開發(fā)契機(jī)，當(dāng)?shù)厣钸h(yuǎn)醇厚的傳統(tǒng)文化成為其發(fā)展的動力，又有得天獨厚的黃土地貌資源于此，三重景源相聚疊加，使楊家溝集具成為風(fēng)景區(qū)的可能性，要使楊家溝以風(fēng)景區(qū)模式完整、系統(tǒng)的構(gòu)建完成，各景源挖掘缺一不可，但由于地貌資源作為實體具有極高的原生性，所以，其轉(zhuǎn)化利用途徑成為規(guī)劃的焦點。
1 總體地貌解析
1.1 現(xiàn)狀地貌環(huán)境
楊家溝風(fēng)景區(qū)地處陜西省米脂縣域東南的黃土群巒中，總面積約為0.9hm2。內(nèi)由大量黃土溝谷、溝間、坡谷地貌與局部黃土潛蝕地貌組成。縱觀整個楊家溝，黃土塬、墚、峁形態(tài)完整，體量龐大，數(shù)量集聚。在雨水的侵蝕下，紋溝、細(xì)溝、切溝、沖溝遍布，寬度從1米至數(shù)10米不等，它們將的黃土坡面，切割的支離破碎。
規(guī)劃區(qū)域被一條南北縱向的坳溝貫穿，經(jīng)過多年外力作用，溝底黃土沉積區(qū)平均寬度約40米。坳溝從南至北又串聯(lián)起6條輻散狀溝道，東部依次為：寺溝，屬坳溝，兩條溝道交匯處的溝床呈喇叭狀，最寬處約80米，開闊平坦；陽 山溝，溝床狹細(xì)坎坷，溝道縱伸遠(yuǎn)，長約395米，溝壁較為陡峭；水道溝：溝底崎嶇，局部開闊，南側(cè)溝壁較北側(cè)陡峭。西部依次為：西一溝，溝槽開闊，溝底平坦，溝壁陡峭；崖 溝、水燕溝：溝底平坦順直，溝壁、溝頭坡度平緩，兩條溝道所夾形成一個寬度約為297米的大體量平頂峁。
1.2 地貌特征與開發(fā)現(xiàn)狀
1.2.1 巒間隙地限制開發(fā)建設(shè)。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)溝谷一縱多橫、峁墚逶迤，高低起伏，變化多態(tài)。溝壁坡度大，溝底間隙窄，其中適宜于常規(guī)建設(shè)的平地、緩坡占總用地僅為1.22%，其余為不宜用于建設(shè)的陡坡、陡坎。溝壑間隙地開發(fā)建設(shè)余地比重甚少。
1.2.2 溝壑墚峁割裂空間結(jié)構(gòu)。規(guī)劃范圍內(nèi)，依托舊址有機(jī)會形成景點的區(qū)域，由于溝峁阻隔，分布在三處，呈現(xiàn)一主兩次、一大兩小的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，但因割裂景點與地貌資源的聯(lián)系，區(qū)域自身特色打造薄弱，各區(qū)域間協(xié)同配合力差，致使楊家溝景區(qū)缺乏秩序，結(jié)構(gòu)松散。
1.2.3 道狹壁陡阻礙交通通行。米楊路依附縱向鏈墚峁、接溝道的主溝，夾在兩側(cè)溝壁中，雖為貫穿楊家溝，車輛過境的唯一道路，但寬度僅4.5米，仿佛一條深巷，因此，交通系統(tǒng)負(fù)荷重。除局部外，其余所有通往舊址的道路都盤沿于陡峭的溝壁上，道路無級別特征，且缺乏系統(tǒng)性組織串聯(lián)，路面大都沒有經(jīng)過專門鋪設(shè)，崎嶇泥濘，這也成為致使空間聯(lián)系斷裂的因素之一。
2 地貌資源利用理念與策略
2.1 地貌資源利用理念
高畔上的扶風(fēng)古寨與黃土地貌完美契合，窯洞成組以院落形式棲于坡面不同海拔間的片狀塬地上，不同海拔間的院落空間由迂回的坡道完整串聯(lián)。位于頂部開闊塬面的新院，規(guī)模與建造技術(shù)一流，塬面南側(cè)，沖溝下切形成的九條形似騰龍?zhí)N含深刻寓意的黃土脊被完整充分展現(xiàn)。推敲扶風(fēng)寨建寨模式，不難發(fā)現(xiàn)其通過區(qū)分不同的地貌部位來承載不同功能，不可控的自然形態(tài)被分區(qū)對待，緩坡地“上山建城”增加用地面積，塬地按尺度設(shè)置開敞空間，陡坡地保持坡面原狀，豎向利用地貌特征，賦予空間性質(zhì)更多的可能性。
2.2 地貌資源利用策略
將黃土地貌作為景源開發(fā)實體，以扶風(fēng)寨現(xiàn)狀為依托，對楊家溝紅色景區(qū)提出相應(yīng)規(guī)劃策略與步驟：（1）依形布序。綜合考慮楊家溝地貌形態(tài)特征，從整體到局部進(jìn)行分析，將風(fēng)景區(qū)的自然地貌環(huán)境劃分為不同的地貌單元，使各單元形態(tài)明確。（2）適地置能。因勢利導(dǎo)，合理利用地貌特征；根據(jù)地貌單元劃分配合人的游賞心理植入相應(yīng)的功能。構(gòu)成與自然條件相和諧、與古寨理念相一致的風(fēng)景區(qū)；（3）逐勢附行。依附崎嶇的溝壁，以多變的道路形式化解地形地貌的阻隔，合理過渡，自然串聯(lián)各地貌單元，強(qiáng)化風(fēng)景區(qū)整體、局部間的可達(dá)性。
3 地貌資源利用途徑
3.1 整合劃分地貌單元
楊家溝整體范圍內(nèi)，墚峁阻隔形成相對獨立的局部空間，各空間尺度、肌理差異明顯，首先，在水平與垂直兩個空間上劃分溝間坪地與溝間坡地兩個地貌單元，再將其細(xì)分為多個單元子集，在適地置能的策略指導(dǎo)下，將不可控的整體復(fù)雜地貌形態(tài)劃分為便于控制的局部單一地貌形態(tài)，從而確定楊家溝風(fēng)景區(qū)的結(jié)構(gòu)體系。
3.1.1 溝間坪地單元。溝床底部平緩的地面或平臺、坡面下陷在溝壁上形成的局部平地，坡度在0～10度之內(nèi)的區(qū)域劃分為溝間坪地單元。該地貌單元又細(xì)分為：（1）溝底坪地單元，包括有楊家溝主溝，三條坳溝的溝底部位和溝道的交匯處，規(guī)劃建設(shè)時其高差能被忽略。（2）溝坡坪地單元，溝壁上不同海拔間背靠溝沿線的局部平地。溝道經(jīng)過自然侵蝕，溝床曲折，坪地邊界線的自然性很強(qiáng)，所以呈現(xiàn)出的平面形態(tài)多異化、無規(guī)則。
3.1.2 溝間坡地單元。溝間坡地整體作為一個地貌單元，考慮到坡地各局部明顯的差異性，結(jié)合平面上坡緣線持續(xù)性走向，該單元被劃分為（1）低位凹坡，主要包括楊家溝主溝大部和陽 山溝、水燕溝局部。（2）低位凸坡，包括楊家溝主溝大部及陽 山溝、水燕溝南坡局部。（3）高位坡，除低位凹坡、凸坡其余的均質(zhì)坡面。
3.2 依附利用地貌單元
3.2.1 溝間坪地單元的利用。坪地多平整緩和，方便聚集人流，打造景點。（1）溝底面狀坪地引場空間，確定風(fēng)景區(qū)多個主要空間節(jié)點，置入功能，形成門戶形象廣場、聯(lián)通休閑廣場、景觀承載廣場、文化主題廣場等，可配合建造大體量建筑。（2）溝底帶狀坪地引街空間，豐富景區(qū)的空間形式，增加空間的流動感，使用與窯洞體量相似，形制相仿的建筑，置入商業(yè)與安置功能，形成前商后住模式的商業(yè)街。（3）溝坡片狀坪地引院空間，延續(xù)楊家溝原有院落空間形式，整合利用坡間零碎的坪地，形成豎向延伸的次要空間節(jié)點。
3.2.2 溝間坡地單元的利用。坡地的利用主要考慮不同坡面形態(tài)的利用。（1）低位凹坡多圍合溝底坪地構(gòu)成節(jié)點空間，因此規(guī)劃放置較大體量公建，且建筑易靠山順坡緣線布局，配合結(jié)合節(jié)點空間營造，凹坡局部坡腳設(shè)置休閑、停留設(shè)施或浮雕、雕塑等依峰造景，同時人流上行路線多依附凹坡等高線“之”字布局。（2）低位凸坡與與凹坡形態(tài)相反，利用方式不同。凸坡前空間局促，所以不倚坡面設(shè)置建筑，以充分展露的方式體現(xiàn)自然地貌形態(tài)，巧于因借，外向組景。（3）高位坡依托坡間坪地形成豎向空間節(jié)點，圍合休憩、觀景平臺，隨坡就勢，借勢作景，道路依附坡面以坡道與臺階交替的形式串聯(lián)各空間。大部分坡面仍保持其原生性。
4 結(jié)束語
綜上所述，帶有顯著地形地貌特征的風(fēng)景區(qū)規(guī)劃不同于一般的風(fēng)景區(qū)，其受外部環(huán)境因素制約較大，設(shè)計注意要點較多。首先，尊重場地地形地貌，盡量保持原有衍生自然環(huán)境；其次，在道路交通體系與空間形態(tài)布局時，在保護(hù)地形地貌的前提下，強(qiáng)化空間聯(lián)系，梳理空間秩序，整合空間體系；最后，被地形地貌阻隔的各局部空間，在功能建立與依附時要充分考慮區(qū)域空間表現(xiàn)出的相對獨立、獨特性，增強(qiáng)空間個性。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】土地利用；規(guī)劃
一、土地規(guī)劃認(rèn)知
土地規(guī)劃指的是一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用等，所作出的長期安排的活動。土地規(guī)劃的目的在于保證土地的利用，同時能滿足國民經(jīng)濟(jì)各部門按比例發(fā)展的要求。現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源、人力資源的分布和配置狀況是土地規(guī)劃的依據(jù)，最終使得土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成土地資源的浪費。
二、我國土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在問題
城市以土地為載體，它是具有多種功能的人口聚集地，不言而喻，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃有著密不可分的聯(lián)系。在我國，城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市的客觀條件而因地制宜，在合理統(tǒng)籌安排部署下，使得其余的各個方面都能得到均衡協(xié)調(diào)地發(fā)展，但是，對于土地利用中的總體規(guī)劃來講，其主要關(guān)注的是耕地數(shù)量的保護(hù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，對于產(chǎn)業(yè)用地布局分散在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃以及旅游發(fā)展等規(guī)劃在次要等級的規(guī)劃之中。目前，我國社會主義初級階段，各領(lǐng)域的現(xiàn)代化建設(shè)都處在一個漸進(jìn)的過程之中。自土地使用制度改革后，我國政府不斷進(jìn)行著土地利用相關(guān)制度的建設(shè)，同時也頒布、修訂了諸多的法律及法規(guī)，使得土地利用規(guī)劃受到了整個社會的普遍重視，與之相應(yīng)的，各級政府按照規(guī)劃規(guī)劃使用、管理土地的意識大大的增強(qiáng)。但是，就目前而言，我國整體的土地利用規(guī)劃中實踐仍然不盡協(xié)調(diào)。對比我國土地利用總體規(guī)劃，以及城市規(guī)劃的本質(zhì)概念、特征屬性兩個方面，不難發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的一種，其與總體規(guī)劃具有密切的聯(lián)系。但是在土地利用規(guī)劃的實踐中，由于我國土地利用規(guī)劃體系的不完善性，使得規(guī)劃實施環(huán)節(jié)容易造成脫節(jié)，導(dǎo)致土地利用方面出現(xiàn)整體與個體利益相悖、總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系脫節(jié)問題產(chǎn)生。其只要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1、土地利用規(guī)劃的種類較多，分工不明確。土地利用規(guī)劃三大類包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃與土地利用專項規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃體系又分為五級，分別是國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，按理說是層次完整的，但是，由于我國目前各級總體規(guī)劃職能分工的不明確性，以及內(nèi)容相似雷同，其他專項規(guī)劃的編制則相對缺乏，致使詳細(xì)的方案規(guī)劃活動不能夠積極地去開展。但是，相對于其他國家的土地利用規(guī)劃而言，國外最高級別的土地利用規(guī)劃，往往是比較宏觀的，只是對下一級別的規(guī)劃，單方面的具有一定指導(dǎo)作用，在其他的地方制定的土地利用規(guī)劃則上，內(nèi)容詳實，分類細(xì)致，有的甚至是圖文并茂的形式呈現(xiàn)。
2、土地利用總體規(guī)劃體系的不完善。土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城市規(guī)劃等等方面各成體系，土地利用總體規(guī)劃，基本上無法有效發(fā)揮對于區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于土地利用需求的整合作用。同時，土地利用的總體規(guī)劃，一般是屬于計劃性規(guī)劃，其出發(fā)點是土地供給，前提是上級下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)，重心在控制，有效引導(dǎo)需求；而城市規(guī)劃，則是按城市在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展的客觀規(guī)律編制來進(jìn)行，著眼于發(fā)展。二者在規(guī)劃的目標(biāo)、時間、部門職能分工以及編制規(guī)劃所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等等的方面存在比較大的差異，最終導(dǎo)致了城市發(fā)展規(guī)模不斷的突破各種規(guī)劃的失靈現(xiàn)象。其次，土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)部體系，在目前而言，仍然存在協(xié)調(diào)性與銜接性差、形式死板的缺陷，這些原因?qū)е峦恋乩每傮w規(guī)劃對城市用地規(guī)模的控制規(guī)劃失靈。
3、政府規(guī)劃干預(yù)政策存在缺陷。政府干預(yù)政策的存在的原因是市場失靈，而政府干預(yù)手段的一種體現(xiàn)即是土地利用規(guī)劃的編制和實施。政府規(guī)劃干預(yù)措施雖然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)依據(jù)不充分、規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)等等的因素造成非農(nóng)建設(shè)用地量稀缺導(dǎo)致城市規(guī)劃與總體規(guī)劃相悖以及缺乏公共參與等。
4、激烈競爭。激烈競爭導(dǎo)致了城市間沖突和區(qū)域性矛盾不斷地加劇，在全球化的背景之下，國家、區(qū)域、城市越來越受到重組化的影響。尤其改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生了巨大的變化，加之市場化和全球化改革進(jìn)程的不斷加快，使得我國地方政府之間開始存在愈發(fā)激烈的競爭關(guān)系，地方政府的首要任務(wù)由原先變成了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)城市競爭力，由于城市之間競爭的關(guān)系的進(jìn)一步加劇了，在一定程度上也導(dǎo)致了城市間區(qū)域性的矛盾激化。
三、應(yīng)對措施
1、規(guī)劃編制。強(qiáng)調(diào)的保護(hù)基本農(nóng)田、維持耕地總量動態(tài)平衡和控制非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模等方面，向全面保護(hù)國土資源方向轉(zhuǎn)變，最終目的是達(dá)到我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展，理想是保障區(qū)域發(fā)展的公平性和人與自然共存的和諧性。
2、轉(zhuǎn)變控制體系。我國土地利用規(guī)劃的體系，應(yīng)當(dāng)由以指標(biāo)控制體系為主向，同時結(jié)合以宏觀控制手段為主、與空間布局相結(jié)合的概念轉(zhuǎn)變，弱化單純的指標(biāo)控制、分配作用，不斷地加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、用途管制的規(guī)模等，做到少說假大空話，一定要切中要點，提高土地利用規(guī)劃體系的效率。
3、保證指標(biāo)設(shè)置的彈性化。在規(guī)劃編制的過程中，指標(biāo)的控制是無可避免的，因此，規(guī)劃的制定必須要保證指標(biāo)設(shè)置的彈性化，其目的是降低信息不完整的特點帶來的規(guī)劃制定不科學(xué)，以及脫離實際情況的帶來的風(fēng)險。
4、引入適當(dāng)?shù)墓妳⑴c機(jī)制。我國土地利用規(guī)劃制度在制定過程中，可以適當(dāng)?shù)囊牍妳⑴c的機(jī)制，其目的是為了推動土地利用規(guī)劃在土地資源配置，使其發(fā)揮更積極的作用。
5、規(guī)劃實施。構(gòu)建規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，保證各級規(guī)劃在實施過程中的信息數(shù)據(jù)的透明化。同時，實施保護(hù)規(guī)劃的價格屏障，加強(qiáng)重視價格機(jī)制，以期完善土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃間的空白。此外，還應(yīng)該不斷的提升土地利用規(guī)劃的法律地位，相關(guān)配套的政策措施，保證從土地利用總體規(guī)劃到城市規(guī)劃、甚至其他的下級規(guī)劃，在各級政府單位的職責(zé)范圍內(nèi)都能夠得到順利的實施。
參考文獻(xiàn)
一、國外發(fā)達(dá)國家(美國、英國)城市土地利用規(guī)劃
（一）英國。法規(guī)導(dǎo)向型集中制的土地利用規(guī)劃。英國城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成。在英國，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃編制過程中，幾乎都有法定的和公眾參與的程序，其形式有公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見，等等。政府部門參與土地分配，并在再分配過程中對不同利益集團(tuán)的近期和遠(yuǎn)期的需求進(jìn)行平衡。這種方法有效地避免了制定城市土地規(guī)劃過程中信息不對稱的產(chǎn)生，并保護(hù)農(nóng)民等弱勢群體。
英國土地利用規(guī)劃制定過程中法律的引導(dǎo)作用是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的。1947年英國政府頒布了《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，其所包含的一個重要內(nèi)容就是土地開發(fā)權(quán)歸政府所有；1975年的《社區(qū)土地法》為英格蘭地方政府征購?fù)恋?，調(diào)配地塊及出售土地用于開發(fā)等提供了法律保證。英國中央政府對土地的管轄權(quán)不僅包括立法和編制部級規(guī)范（規(guī)劃政策導(dǎo)則），還包括觀察、控制和規(guī)劃批準(zhǔn)方面的廣泛權(quán)利。中央政府在批準(zhǔn)地方規(guī)劃時，主要審查規(guī)劃是否貫徹了中央制定的規(guī)劃政策。然而，英國的規(guī)劃并不能被認(rèn)為完全是“自上而下”的規(guī)劃，中央政府的任何一項規(guī)劃建議都有相關(guān)地區(qū)和地方的密切參與。另外，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體發(fā)展目標(biāo)的制定方面具有很大的自由，雖然地區(qū)規(guī)劃應(yīng)該貫徹中央政府的政策方針，但是中央政府對具體的發(fā)展方向和內(nèi)容并沒有做出詳盡的規(guī)定。
（二）美國。宏觀調(diào)控導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃。美國政府更加注重加強(qiáng)城市用地的宏觀調(diào)控。美國最早的城市用地法規(guī)出臺于1967年，而真正的城市土地利用規(guī)劃工作早在20世紀(jì)初就已經(jīng)開始，其里程碑是1909年的芝加哥總體規(guī)劃。在美國社會市場經(jīng)濟(jì)下，各種社會勢力力求控制資源與謀取利潤，城市土地作為有限的重要資源，自然成為各利益集團(tuán)爭奪的對象。土地投機(jī)、用地混亂、只顧個別企業(yè)的近利而置全體市民的長期利益于不顧等弊病，迫使政府加以干預(yù)。相應(yīng)政府職能部門――城市土地利用規(guī)劃管理部門應(yīng)運而生，土地利用規(guī)劃與控制因而成為地方政府的責(zé)任。當(dāng)代美國城市土地利用規(guī)劃的社會功能特別明顯：通過編制土地利用規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。經(jīng)過近一個世紀(jì)的發(fā)展，美國的土地利用規(guī)劃體系已經(jīng)相當(dāng)成熟，其中有很多值得我國目前借鑒的內(nèi)容：
1、城市發(fā)展邊界（UDP）制度。理性發(fā)展法要求州、郡和市合作共同畫一條UDP，以保證農(nóng)地向城市用地的有序轉(zhuǎn)變，并指出州在UDP的劃定和執(zhí)行過程中起著重要的作用。按照州土地利用目標(biāo)和指導(dǎo)方針，地方政府可以在他們的權(quán)限內(nèi)，使用稅、費、區(qū)劃以及制定城市服務(wù)計劃等措施，引導(dǎo)UDP內(nèi)的城市開發(fā)活動。然而，按照州的法律，地方政府不能允許在UDP以外進(jìn)行城市開發(fā)。鑒于我國城市向外無序擴(kuò)張“攤大餅”的現(xiàn)狀，美國的UDP不失為一種宏觀控制的有效手段。即在對城市發(fā)展規(guī)模和服務(wù)容量充分分析的基礎(chǔ)上，由省、市和縣級政府合作共同劃定UDP，還可以根據(jù)需要劃定中期發(fā)展邊界UDP，引導(dǎo)農(nóng)地向城市用地的有序轉(zhuǎn)變。這樣既可以滿足UDP控制城市未來發(fā)展的要求，又兼顧了在UDP內(nèi)開發(fā)活動的短期成效，使城市的發(fā)展更加緊湊，從而降低城市開發(fā)活動的邊際總成本，最大化利用現(xiàn)有城市服務(wù)容量。應(yīng)該指出省政府的檢查、審核作用必須得到體現(xiàn)，以防止地方政府利用劃定UDP趁機(jī)圈地。
2、復(fù)合型規(guī)劃。復(fù)合型規(guī)劃從城市發(fā)展的內(nèi)在動力機(jī)制及其規(guī)律出發(fā)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的政策性、可操作性、法律地位，規(guī)劃編制過程透明化、程序化、法制化。規(guī)劃人員除專業(yè)人士外，還包括政府、法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、居民、社會團(tuán)體等多方面人士，強(qiáng)化規(guī)劃對城市發(fā)展過程的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，變靜態(tài)規(guī)劃為動態(tài)、管理型規(guī)劃。復(fù)合型規(guī)劃力圖避免規(guī)劃僅由少數(shù)專家閉門造車、規(guī)劃成果，很大程度上依靠專家自身知識與創(chuàng)造性的缺陷。復(fù)合型規(guī)劃運用市場調(diào)節(jié)、財政、稅收等市場經(jīng)濟(jì)手段，而不單純依賴行政強(qiáng)制方式，有效地引導(dǎo)社會各團(tuán)體的開發(fā)行為，使之與公共利益及城市的整體發(fā)展趨向相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。復(fù)合型規(guī)劃重點突出，詳細(xì)得當(dāng)，針對不同尺度的地域，編制重點不同、形式不同的規(guī)劃。較大范圍的總體規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)土地（尤其是區(qū)域）的合理分配，明確城市發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)及生態(tài)保護(hù)區(qū)的范圍，針對本地實際，圍繞幾個關(guān)鍵性的重大發(fā)展戰(zhàn)略問題加以制定，突出其戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性；而局部地段，則著重于對公共中心、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的配置及對人口密度的控制。
二、我國土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀
我國可以將土地利用規(guī)劃分為國家、省和地方三個層次。不同的層次上，規(guī)劃的方法和內(nèi)容有所不同。國家級規(guī)劃是一種戰(zhàn)略規(guī)劃，主要考慮國家目標(biāo)和土地資源的分配問題。省級層次主要是關(guān)于項目發(fā)展的規(guī)劃。通過分析土地利用的多樣性和適宜性，落實國家級規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，并解決國家和省之間的各種沖突。地方級范圍包括一個縣城、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幾個村落或一個小流域。在這一層次上，充分考慮當(dāng)?shù)毓竦慕ㄗh，滿足他們的需要。從這種規(guī)劃的層次來看與英國、美國基本是相同的。但是我國在土地利用上存在一些具有中國特殊情況的問題。
（一）一些城市政府不顧我國基本國情，在城市建設(shè)上貪大求洋，浪費土地現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料，全國有182個城市提出要建設(shè)“國際化大都市”，許多城市搞大廣場、大馬路等“形象工程”，以各種名目（如高科技園、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、大學(xué)城等）大量圈占土地。從2003年開始，國土資源部同有關(guān)部門一起開展了以清理各類園區(qū)為主的土地市場秩序清理整頓，據(jù)初步統(tǒng)計，全國有各類園區(qū)6800多個，規(guī)劃用地達(dá)3.5萬多平方公里，比現(xiàn)有城市用地還多近1萬平方公里，已建成達(dá)1萬多平方公里，雖然也有許多園區(qū)用地的效率和效益都比較高，但政府借機(jī)尋租和浪費土地的現(xiàn)象還是比較普遍。
（二）城市擴(kuò)展造成大量優(yōu)質(zhì)耕地流失。在我國國居民點和交通用地的增加幾乎只以農(nóng)用地的減少作為代價。城市的擴(kuò)展必然要占用一定數(shù)量的土地（包括耕地），盡管從數(shù)量看，耕地減少的主要原因不是城市擴(kuò)展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市擴(kuò)展在內(nèi)的各項非農(nóng)建設(shè)占用耕地占耕地凈減總量的14%，但城市擴(kuò)展占的耕地往往是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的耕地，對糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)能力的影響不容低估。
（三）在一些地方城市擴(kuò)展農(nóng)地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民利益沒有得到充分考慮。有的地方政府片面強(qiáng)調(diào)“以地生財”、以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益發(fā)展城市，許多農(nóng)民失去賴以生存的土地，失地又失業(yè)，造成農(nóng)民上訪、群訪不斷，一定程度上影響了社會的穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。
（四）城市土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間存在不一致的問題。從目前城市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。更為嚴(yán)重的是，土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)、利用和有效保護(hù)。負(fù)責(zé)兩種規(guī)劃編制的行政主管部門不同、編制的工作路線不同；兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同；兩大規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同、統(tǒng)計口徑和范圍存在差異、規(guī)劃期限不一致。
三、對策
認(rèn)識到我國上述的種種弊端，我們應(yīng)進(jìn)一步深化體制改革，樹立科學(xué)發(fā)展觀。以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，將成為指導(dǎo)我們各項工作的基本出發(fā)點。當(dāng)然，深化體制改革、完善市場經(jīng)濟(jì)體制、樹立科學(xué)發(fā)展觀不是一朝一夕的事，在體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，政府適時適度的宏觀調(diào)控是十分必要的，政府的工作也應(yīng)該循序漸進(jìn)。
（一）加快土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度等有關(guān)制度改革。通過立法完善我國的產(chǎn)權(quán)制度，完善我國的產(chǎn)權(quán)分配。關(guān)于征地制度改革都已寫入《憲法》和十六大報告，有關(guān)部門正在擬定《土地征用條例》，其核心是要明確征地范圍，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，只對公益性用地實行征收或征用，并進(jìn)一步改革補(bǔ)償辦法。
（二）進(jìn)一步培育土地市場。首先經(jīng)營性用地必須實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，公益性用地有條件的也應(yīng)當(dāng)通過市場手段配置，要通過市場機(jī)制，促進(jìn)城市存量土地的內(nèi)涵挖潛和集約利用。公開土地市場信息，消除我國現(xiàn)階段土地市場的信息不對稱，防止地方政府通過土地市場的壟斷地位尋租、造租造成土地價格升高。
關(guān)鍵詞：小城市 建設(shè) 節(jié)約集約 用地
國務(wù)院于2008年1月下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，明確指出我國人多地少，耕地資源稀缺，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。切實保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。國土資源部也于2010年啟動了“國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動”，各縣（市）在創(chuàng)建活動中也都是各具特色，形式多樣?，F(xiàn)筆者僅對縣級小城市在建設(shè)中如何節(jié)約集約用地提幾點粗淺的看法。
1.小城市在土地利用中存在的問題
1.1土地利用規(guī)劃缺乏對土地利用的控制。現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃只是劃定了城市的外延，城市內(nèi)部建設(shè)則以城市建設(shè)規(guī)劃為主，同時城市建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)，使土地利用規(guī)劃缺乏對城市內(nèi)土地利用的控制和管理，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費。
1.2土地利用效率較低。各地在加快城市化建設(shè)進(jìn)程中，都新增加大量的建設(shè)用地，但在城鎮(zhèn)內(nèi)部仍有大量的土地屬低密度低容積率的低效使用，甚至有的土地處于閑置狀態(tài)，土地利用效率較低。
1.3小城市建筑多以低層為主，容積率較低。目前小城市建設(shè)樓房多以六層以下為主，很少有高層建筑，甚至有的地區(qū)還有大量的平房和棚戶區(qū)，地下空間的利用更是少之又少，總體容積率較低。
1.4很多城區(qū)依然有工業(yè)倉儲用地需要盤活。這類用地多是企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營和辦公用地，往往占地面積大，建筑面積小，且以矮層建筑為主，不利于土地資產(chǎn)的盤活，浪費了土地資源。
1.5新區(qū)和園區(qū)粗放做大的現(xiàn)象普遍存在。新區(qū)建設(shè)上大廣場、寬馬路，重視城市建設(shè)的規(guī)模，忽略了土地的節(jié)約集約利用。園區(qū)建設(shè)上，往往為了滿足企業(yè)的需求，粗放型供地，造成占地面積大，產(chǎn)出效益少，沒有充分發(fā)揮出土地資源的效益。
2.小城市建設(shè)節(jié)約集約用地的思路和措施
2.1積極探索建立科學(xué)的土地利用評價體系，是堅持節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)。要開展節(jié)約集約用地，必須全面真實、準(zhǔn)確的摸清城區(qū)土地資產(chǎn)的家底，了解其存量土地總量與價值量，而建立以城鎮(zhèn)地籍調(diào)查與地價動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)土地潛力調(diào)查評價體系十分重要，這是一項有戰(zhàn)略意義與經(jīng)濟(jì)價值的基礎(chǔ)性工作。通過評價體系，可以對全市或某區(qū)域的土地，以及不同用途的土地，或需要了解的某一宗地作出利用潛力的大與小、土地利用率高與低、土地利用效益大與小的結(jié)論。對開展節(jié)約集約用地能提供基礎(chǔ)保障。
2.2搞好規(guī)劃調(diào)控。嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃，堅持按規(guī)劃、計劃供地，維護(hù)規(guī)劃的法律權(quán)威。及時科學(xué)修編規(guī)劃，以土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃為龍頭，制定統(tǒng)一的供地計劃，在計劃立項、規(guī)劃許可、建設(shè)等各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)一致。爭取政府支持，把好土地供應(yīng)關(guān)，與計劃、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)相關(guān)部門建立有效的協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，按規(guī)劃、計劃供地。
2.3搞好產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控。一是按照《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》（國土資發(fā)[2004]233號）規(guī)定，明確產(chǎn)業(yè)用地的投資強(qiáng)度、容積率、建設(shè)系數(shù)等項指標(biāo)。工業(yè)用地向園區(qū)集中，除國有大型企業(yè)擴(kuò)建的工業(yè)用地外，一般不在園區(qū)外安排工業(yè)項目新增建設(shè)用地。加強(qiáng)園區(qū)節(jié)約、集約用地的指導(dǎo)，既保障工業(yè)用地的有效供給，又防止企業(yè)不當(dāng)圈占土地、工業(yè)園區(qū)浪費土地。二是分清輕重緩急，保障重點。堅持區(qū)別對待、分類施策的原則，把有限的用地指標(biāo)，優(yōu)先保障符合國家產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)制造業(yè)、物流商貿(mào)業(yè)項目和企業(yè)技術(shù)改造，交通、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施及社會公益類項目用地。三是充分利用政策申報土地，對符合產(chǎn)業(yè)政策的省、市重點工程項目，抓緊申報用地，積極爭取上級支持，加快報批進(jìn)度。
中圖分類號：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
一、土地利用規(guī)劃概述
1、土地利用規(guī)劃概述
土地利用規(guī)劃是按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在時空上對土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理合理分配國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地正確地和各項建設(shè)工程以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時又為將來保護(hù)好土地資源,以達(dá)到土地資源可持續(xù)利用的目的。
2、土地利用規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容
開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強(qiáng)對土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標(biāo)包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益;(3)加強(qiáng)對土地的統(tǒng)一和計劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個方面:(1)在國民經(jīng)濟(jì)各部門間合理分配土地,為國民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國社會主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強(qiáng)、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"
二、經(jīng)濟(jì)外部性的含義
經(jīng)濟(jì)外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負(fù)外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。
三、土地利用規(guī)劃評價指標(biāo)體系建立的原則和標(biāo)準(zhǔn)
土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟(jì)過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)過程和生態(tài)過程的有機(jī)統(tǒng)一,其實質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，對于土地利用規(guī)劃的評價應(yīng)建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標(biāo)組成、體系建立的設(shè)計原則以及建立體系的指標(biāo)選擇建議。
1、指標(biāo)體系的組成
本文進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)外部性的土地利用規(guī)劃的評價出于兩個出發(fā)點:一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點思路與發(fā)展方向。
2、指標(biāo)體系的設(shè)計原則
指標(biāo)體系應(yīng)能全面真實地反映社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標(biāo)的實現(xiàn)程度"因此在指標(biāo)的選取上應(yīng)遵循以下原則:
(1)科學(xué)性和實用性相結(jié)合的原則
科學(xué)性是指標(biāo)體系建立的重要原則,在指標(biāo)體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映規(guī)劃實施前后,社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實施帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響"因此,所選指標(biāo)必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測算方法標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計計算方法規(guī)范"同時,指標(biāo)體系應(yīng)具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規(guī)劃評價以社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)為研究對象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點要求"也就是說,指標(biāo)體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標(biāo)要充分體現(xiàn)土地利用對各社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各方面影響狀況,同時,定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴(yán)格進(jìn)行綜合性的分析評價"
(5)系統(tǒng)性原則
確定相應(yīng)的評價層次,按系統(tǒng)論的觀點評價各個指標(biāo),構(gòu)成完整的評價指標(biāo)
體系"
(6)靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則
靜態(tài)指標(biāo)反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動態(tài)指標(biāo)則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評價的目標(biāo)是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性,易于從現(xiàn)有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規(guī)劃評價的指標(biāo)體系因子選擇建議
土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發(fā)生一定的變化"指標(biāo)體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標(biāo)提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點來探討評價指標(biāo)體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)外部性為總目標(biāo),根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點來探討評價指標(biāo)體系,根據(jù)評價目標(biāo)、評價方法、評價原則與評價內(nèi)容,構(gòu)建了指標(biāo)體系,并選擇27個指標(biāo)作為參評因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評價指標(biāo)體系
布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達(dá)水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。
生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標(biāo)選擇確定評價標(biāo)準(zhǔn)
評價標(biāo)準(zhǔn)直接反映評價結(jié)果,關(guān)系到評價結(jié)果的現(xiàn)實應(yīng)用,一般而言,確定評價標(biāo)準(zhǔn)大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個人的經(jīng)驗和知識對土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進(jìn)行評價,然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識和經(jīng)驗方面要求很高,才能對評價結(jié)果進(jìn)行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)正外部性為1分,經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標(biāo)與理想值和最差值之間進(jìn)行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結(jié)果。
四、基于經(jīng)濟(jì)外部性對土地利用規(guī)劃的幾點評價
通過對指標(biāo)體系的建立，對于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項指標(biāo)數(shù)據(jù)的搜集還是按當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所做的預(yù)測，修編基礎(chǔ)工作、準(zhǔn)備工作較充分，是“指標(biāo)控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃。總體而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規(guī)劃的認(rèn)識，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強(qiáng)化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟(jì)外部性是體現(xiàn)的正外部性。
但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問題。土地利用總體規(guī)劃的負(fù)外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點：
1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負(fù)外部性
土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標(biāo)。
然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時，不顧實際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實施中時有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項目，而地方政府承擔(dān)著壯大地方經(jīng)濟(jì)的重任，因此，為實現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實施過程中缺乏先進(jìn)的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。
從經(jīng)濟(jì)上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)外部性為負(fù)的方面。
2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當(dāng)?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉促，匆忙進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)，簡單認(rèn)為只要完成了建設(shè)用地置換指標(biāo)和農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標(biāo)夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。
這些做法導(dǎo)致評價體系中相關(guān)規(guī)劃實施后的成果指標(biāo)不能滿足要求，從而體現(xiàn)出規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的負(fù)面性。
關(guān)鍵詞：城市土地規(guī)劃；資源利用；探討
近些年，我國城市發(fā)展迅速，但是隨著城市人口的增多，城市發(fā)展進(jìn)程的加快，資源利用以及環(huán)境問題也逐漸凸顯，并且在城市中引發(fā)了很多的沖突出現(xiàn)。在我國的前期的城市規(guī)劃設(shè)計的過程中，因為并沒有預(yù)料到城市化進(jìn)程發(fā)展如此之快，所以在土地資源規(guī)劃上，設(shè)計范圍與現(xiàn)如今的城市需求不符，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段的城市發(fā)展要求，導(dǎo)致現(xiàn)階段的城市土地資源利用率較低。所以在城市規(guī)劃設(shè)計中，重新對于土地資源進(jìn)行規(guī)劃，已經(jīng)成為了城市發(fā)展的重點，只有確保土地利用率提高，才能使之符合城市發(fā)展需求，為城市的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
1 現(xiàn)階段城市土地資源利用存在的問題
1.1 城市土地規(guī)模擴(kuò)大過快
在城市人口、企業(yè)迅速增加的今天，對于居住建筑以及工業(yè)廠房建筑的需求量不斷增大，由于城區(qū)內(nèi)土地資源已經(jīng)無從插足，所以很多新興的建筑逐漸向著城市周邊擴(kuò)展，大學(xué)、工廠、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及物流園區(qū)等不斷想著城市外擴(kuò)張，大量的占據(jù)城市周邊土地，已經(jīng)占用了不少耕地區(qū)域，土地資源出現(xiàn)透支現(xiàn)象，并且在不斷擴(kuò)張的情況下，還是難以滿足城市發(fā)展的需求。
1.2 城市原有土地資源利用率低
在城市原有的占地區(qū)域，對于土地的利用率并沒有達(dá)到土地利用率的最高點，很多地方存在著土地資源浪費現(xiàn)象。很多城市中心區(qū)域都存在著廢棄土地，這些閑置的土地資源甚至可以占據(jù)城市整體占地的百分之八左右，如果可以對于這些資源進(jìn)行合理的利用，將在很大程度上緩解城市土地資源壓力。并且在現(xiàn)有的城區(qū)中心區(qū)域，商業(yè)用地以及工業(yè)建筑普遍存在土地浪費現(xiàn)象，增加了城市投資，并且還不能達(dá)到符合投資的產(chǎn)出，及浪費土地資源，也不利于城市發(fā)展。
1.3 城市土地資源分配不協(xié)調(diào)
在城市土地資源的結(jié)構(gòu)分配中，商業(yè)用地以及政府用地在整個城市土地中占據(jù)了很少的部分，大部分土地是被工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)所占據(jù)，已經(jīng)遠(yuǎn)高于城市規(guī)劃中工業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)占有的比例。與很多發(fā)達(dá)國家對比，其工業(yè)產(chǎn)業(yè)占地不會超過百分之二十，但是在我國的城市中，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的占地已經(jīng)達(dá)到了將近百分之三十。并且在城市中人均可使用的道路以及綠地區(qū)域占整體土地利用比例太小，并不利于城市環(huán)境發(fā)展，也影響了城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2 城市土地規(guī)劃中存在的問題
2.1 城市土地信息管理不全面
在城市的土地規(guī)劃過程中，規(guī)劃人員并沒有合理利用城區(qū)土地信息，只有對于城市土地信息數(shù)據(jù)進(jìn)行仔細(xì)的研究，才能更好地分辨出城市土地資源的浪費點，從而有針對性的進(jìn)行改進(jìn)，確保城市土地資源的利用率。但是在現(xiàn)階段的城市土地規(guī)劃過程中，很少有研究人員對于城市土地信息資源掌握完善的，大多數(shù)管理部門對于城市土地資源信息并沒有進(jìn)行及時的存儲和更新，也就導(dǎo)致了土地資源信息記錄存在誤差，并且雜亂無章的現(xiàn)象，要種影響著土地資源規(guī)劃的合理性，而且規(guī)劃部門對于土地信息資源了解不足，必然會導(dǎo)致土地資源管理的不合理，不到位問題。
2.2 土地規(guī)劃與城市規(guī)劃不相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不銜接
目前我國城市土地利用規(guī)劃的內(nèi)容在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃中均有相應(yīng)的規(guī)定，但土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設(shè)部門，兩個規(guī)劃的編制上所依據(jù)的文件、規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統(tǒng)計口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時間不同，規(guī)劃編制的出發(fā)點也不相同：土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，而城市規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模。這些差異往往導(dǎo)致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，給城市土地的開發(fā)、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規(guī)劃不能與城市的總體發(fā)展融為一體，保證城市用地規(guī)模的合理擴(kuò)張。
3 城市土地規(guī)劃資源利用措施
3.1 基于系統(tǒng)協(xié)同視角的城市土地利用規(guī)劃原則
城市作為一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)，它由許多子系統(tǒng)構(gòu)成，如經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、教育子系統(tǒng)、科技子系統(tǒng)、人口子系統(tǒng)、城市用地子系統(tǒng)等。按照系統(tǒng)協(xié)同學(xué)理論，一個復(fù)雜系統(tǒng)只有內(nèi)部各個子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展，才有可能實現(xiàn)系統(tǒng)宏觀層面的有序發(fā)展。
首先，城市土地利用規(guī)劃要以城市整體發(fā)展戰(zhàn)略為總領(lǐng)，滿足、協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的用地需求。城市系統(tǒng)的發(fā)展，需要各個經(jīng)濟(jì)、社會子系統(tǒng)戰(zhàn)略的支持，如制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、教育、科技等方面的發(fā)展戰(zhàn)略，控制人口的增長與分布，建設(shè)城市交通系統(tǒng)等。其次，城市土地利用的規(guī)劃要協(xié)調(diào)好用地子系統(tǒng)內(nèi)部各類型用地之間的相互關(guān)系，保證各類用地合理布局、集約利用。
3.2 城市土地利用規(guī)劃的制定建議
按照促進(jìn)城市系統(tǒng)有序發(fā)展及土地集約利用的原則，城市土地利用規(guī)劃作為一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)由土地部門、城市規(guī)劃部門共同負(fù)責(zé)編制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會、發(fā)展與改革委員會等經(jīng)濟(jì)職能部門以及各類土地使用部門參與編制。規(guī)劃的編制要遵循客觀性、科學(xué)性與可操作性原則，使規(guī)劃能夠真正對城市土地利用的控制起到實效。
（1）深入開展城市土地用地現(xiàn)狀調(diào)查。客觀、準(zhǔn)確的用地信息是土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，在城市土地利用規(guī)劃編制之前應(yīng)當(dāng)首先對城市的用地系統(tǒng)展開深入的調(diào)查，明確各類用地的數(shù)量、質(zhì)量、分布、利用和權(quán)屬狀況。結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息數(shù)據(jù)庫。
（2）根據(jù)城市各經(jīng)濟(jì)、社會子系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，制定城市土地的利用指標(biāo)。針對不同的用地類型，選擇適宜的指標(biāo)，如人均占地面積、容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度、單位面積產(chǎn)出、綠地率等，對土地的集約利用進(jìn)行控制，使之符合經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的速度及需求。
（3）合理控制城市土地子系統(tǒng)內(nèi)各類土地的使用。每個城市所處的地理位置不同、占據(jù)的自然資源不同，因而具有不同的城市特色。城市土地利用規(guī)劃在對土地利用進(jìn)行集約控制的基礎(chǔ)上，還要根據(jù)城市的定位及其具體特點，因地制宜，突出城市的特色a業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
4 結(jié)論
城市的存在，承載著人們正常生活所需要的一切，并且也是社會發(fā)展的主要存在，對于整個國家的政治、文化進(jìn)步都有著不可比擬的意義。并且隨著城市發(fā)展的加快，對于土地進(jìn)行合理利用也成為了城市發(fā)展新的需求，隨著城市人口以及企業(yè)的增多，城市對于土地的需求量不斷增加，所以合理的對于城市進(jìn)行土地規(guī)劃，可以更好的促進(jìn)城市的發(fā)展，確保城市交通的順暢，并且對于城市的長期發(fā)展也具有極其重要的意義。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實施管理
1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術(shù)手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護(hù)資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結(jié)合近15年的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，談?wù)剬h鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認(rèn)識。
一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程
“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在時間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據(jù)。
相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標(biāo)年是2000年。當(dāng)時由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)劃指標(biāo)控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓(xùn)，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和實用性。
二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程
新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標(biāo)年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實施評價、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復(fù)，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復(fù)，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準(zhǔn)。
三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題
（一）編制規(guī)程不夠細(xì)化，各地的做法不一致
國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調(diào)整修改的規(guī)范化起到了關(guān)鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導(dǎo)致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設(shè)用地納入允許建設(shè)區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設(shè)區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設(shè)區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設(shè)區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求比較簡略，各地在實際操作當(dāng)中都有各自的標(biāo)準(zhǔn)，特別是其他獨立建設(shè)用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標(biāo)準(zhǔn)。
（二）普遍存在對社會經(jīng)濟(jì)情況預(yù)測偏差較大的情況
在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟(jì)社會情況進(jìn)行了預(yù)測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標(biāo)。這些重要指標(biāo)支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標(biāo)，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關(guān)的，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在預(yù)測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟(jì)社會情況預(yù)測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠(yuǎn)縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠(yuǎn)縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實際當(dāng)中安遠(yuǎn)縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預(yù)測有較大差距。
（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實施管理帶來不便
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調(diào)”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調(diào)”進(jìn)行銜接，因此底圖采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實施評估也帶來不便。
（四）在增加規(guī)劃彈性的同時，也增加規(guī)劃管理的難度
針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設(shè)區(qū)調(diào)整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項目的用地預(yù)審和報批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應(yīng)的修改，造成了新增建設(shè)用地或新增交通水利指標(biāo)在圖上和實際上有差別，不利于規(guī)劃的實施管理工作的開展。
（五）缺乏科學(xué)的規(guī)劃理念，單純地落實指標(biāo)
新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時候，往往還是以跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規(guī)劃以滿足項目用地需求，不能體現(xiàn)科學(xué)的土地規(guī)劃理念，運用土地利用規(guī)劃學(xué)的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實上級下達(dá)的指標(biāo)這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時為了達(dá)到上級下達(dá)的林地指標(biāo)的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導(dǎo)致在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。
四、對策及建議
（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步完善編制規(guī)程
建議在編制規(guī)程中，進(jìn)一步細(xì)化明確相關(guān)定義，例如允許建設(shè)區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設(shè)用地，其他建設(shè)用地中風(fēng)景名勝設(shè)施用地和特殊用地若不納入允許建設(shè)區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設(shè)用地，但是卻不在允許建設(shè)區(qū)里。另外要細(xì)化規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規(guī)程中，精簡指標(biāo)體系。對一些預(yù)期性指標(biāo)如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準(zhǔn)確，會導(dǎo)致指標(biāo)也不準(zhǔn)確，為了落實上級下達(dá)指標(biāo)，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預(yù)期性指標(biāo)，或者在規(guī)程里說明，哪些指標(biāo)需要圖數(shù)一致，哪些相應(yīng)的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計在指標(biāo)里，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)。
（二）加強(qiáng)對社會經(jīng)濟(jì)情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性
在對社會經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關(guān)資料，充分的挖掘信息，加強(qiáng)對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)形勢的判斷和對未來經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)判；二是要充分利用相關(guān)規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強(qiáng)對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟(jì)水平研究的基礎(chǔ)上，提出對耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量的預(yù)測，從而更加準(zhǔn)確的確定控制指標(biāo)。建議采取規(guī)劃滾動調(diào)整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進(jìn)行預(yù)測，將遠(yuǎn)期高度不確定性的規(guī)劃目標(biāo)“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標(biāo)中，再根據(jù)近期實際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調(diào)整較長期規(guī)劃目標(biāo)。
（三）加強(qiáng)對彈性措施的研究，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性
加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進(jìn)行更新處理。同時，針對一些未達(dá)到列入重點項目清單要求的項目，例如風(fēng)景旅游區(qū)里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標(biāo)、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。
（四）推動多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)
一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認(rèn)識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解。現(xiàn)實當(dāng)中盲目擴(kuò)大城市范圍、浪費土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認(rèn)識到土地利用規(guī)劃在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式方面的調(diào)控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應(yīng)該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應(yīng)該與土地規(guī)劃相銜接。在當(dāng)前開展的多規(guī)融合工作當(dāng)中，應(yīng)該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，建設(shè)節(jié)約型社會。
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