時(shí)間：2024-01-10 15:07:35
序論：在您撰寫(xiě)地方法規(guī)和行政法規(guī)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
摘要：利用KMV模型建立地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)模型。簡(jiǎn)要介紹模型后，根據(jù)江蘇省相關(guān)數(shù)據(jù)，依次計(jì)算出模型中所需要指標(biāo)。最終，運(yùn)用計(jì)算的指標(biāo)，得出2009年江蘇省地方政府債券的合理發(fā)行規(guī)模及相對(duì)應(yīng)的違約概率，這對(duì)于評(píng)估地方政府債券發(fā)行規(guī)模及其信用風(fēng)險(xiǎn)有一定參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞：地方政府債券；信用風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)債規(guī)模；KMV模型
一、文獻(xiàn)綜述
在國(guó)外，地方政府債券發(fā)展已相對(duì)成熟，有很多文獻(xiàn)對(duì)地方債券問(wèn)題進(jìn)行研究。具有重要意義的有以下兩篇：W．Bartley Hildreth（2005）認(rèn)為，市政債券為政府基礎(chǔ)建設(shè)融資發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代的稅法改革法案對(duì)市政債券的發(fā)展影響巨大，主要包括個(gè)人投資者成為投資主體、債券保險(xiǎn)從小到大得到迅速發(fā)展、規(guī)范的評(píng)級(jí)制度建立并且對(duì)投資者的決策影響巨大等。James Leisland（1997）研究了快速城市化的新興市場(chǎng)國(guó)家，如菲律賓、印尼、波蘭和南非，如何借鑒美國(guó)市政債券的成功經(jīng)驗(yàn)，制定合理的政策以期獲得類似的成功。
國(guó)內(nèi)，隨著城市化的推進(jìn)，尤其是1994年分稅制改革（財(cái)權(quán)上交，事權(quán)下放），地方財(cái)政日趨緊張，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注國(guó)外市政債券問(wèn)題研究。劉愛(ài)清（1998）在日本地方債券發(fā)行機(jī)制研究中指出，在日本的“中央集權(quán)地方分散”機(jī)制下，中央政府很重視通過(guò)立法和行政手段對(duì)地方債的規(guī)模、方向、用途實(shí)施調(diào)控。這對(duì)中國(guó)有重要啟示。曹鴻濤（2003）著重研究美國(guó)地方債券的信用風(fēng)險(xiǎn)防范制度，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)完善資信評(píng)級(jí)制度，采取抵押、多元負(fù)債等信用增級(jí)方式，推動(dòng)保險(xiǎn)公司開(kāi)展“債券保險(xiǎn)”業(yè)務(wù)，形成立體式的信用風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系。楊萍（2004）側(cè)重于發(fā)展中國(guó)家的地方債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)研究，她認(rèn)為政府對(duì)債券收益提供保證可能招致市場(chǎng)扭曲；會(huì)造成債務(wù)人主動(dòng)違約的道德風(fēng)險(xiǎn)和投資者忽視借款人信用特征的問(wèn)題。這對(duì)中國(guó)起到警示作用，要注意地方政府盲目發(fā)債。
有一些學(xué)者結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，進(jìn)行了有益的探索。林好常（1999）認(rèn)為，地方債券不僅利于解決中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展，還有利于克服利用外資的本幣化傾向。但政府債券市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展仍面臨一些制度上、法律上的障礙，包括利率的市場(chǎng)化、地方政府的資信評(píng)估與擔(dān)保、金融中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展和法規(guī)的健全等。胡春蘭（2006）結(jié)合中國(guó)國(guó)情和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，論證了建立和發(fā)展西部地方政府債券市場(chǎng)的可行性，提出建立西部地方政府債券市場(chǎng)的構(gòu)想。
通過(guò)對(duì)前人文獻(xiàn)的回顧，本文發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方債券的研究多停留于定性分析，而較為準(zhǔn)確的定量分析的文章則很少，主要有以下幾篇：韓立巖、鄭承利、羅雯、楊哲彬（2003）提出市政債券違約風(fēng)險(xiǎn)的概念。利用KMV 模型建立市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)模型，他們提出了計(jì)算理論違約概率的方法。基于MATLAB軟件模擬的真實(shí)分布，他們計(jì)算出不同債務(wù)規(guī)模的違約概率，提出合理的發(fā)債規(guī)模。周鵬（2008）嘗試通過(guò)多元線性回歸模型預(yù)測(cè)財(cái)政收入，然后運(yùn)用KMV模型計(jì)算遼寧省基于對(duì)數(shù)正態(tài)分布的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。茹濤（2009）通過(guò)自回歸的方法預(yù)測(cè)上海市的財(cái)政收入，并運(yùn)用KMV模型計(jì)算出上海市的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。
基于BS期權(quán)定價(jià)公式與風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)定價(jià)理論（Merton，1974），美國(guó)KMV公司開(kāi)發(fā)了KMV模型。該模型最初用于銀行衡量負(fù)債公司違約風(fēng)險(xiǎn)大小。如果在債務(wù)到期日，公司資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值高于公司債務(wù)值（違約點(diǎn)），則公司不會(huì)違約；如果此時(shí)公司資產(chǎn)價(jià)值低于公司債務(wù)值，則公司變賣所有資產(chǎn)用以償還債務(wù)。本文將公司資產(chǎn)的市值替換為地方可支配財(cái)政收入，公司債務(wù)替換為地方政府債券發(fā)行額，即可支配財(cái)政收入大于等于債券發(fā)行額時(shí)，地方政府能如期償還債券，否則地方政府將違約。
二、對(duì)江蘇地方政府債券發(fā)債規(guī)模及其信用風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析
（一）指標(biāo)計(jì)算
1.可支配地方財(cái)政收入A2009。關(guān)于財(cái)政收入的預(yù)測(cè)方法很多，本文嘗試用茹濤（2009）的一階自回歸模型預(yù)測(cè)江蘇省財(cái)政收入，但對(duì)該方法進(jìn)行了改進(jìn)，將各指標(biāo)取對(duì)數(shù)再進(jìn)行一階自回歸。本文使用1978—2008年數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)2009年地方財(cái)政收入。
首先對(duì)模型中的各個(gè)數(shù)據(jù)序列做ADF檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)均是平穩(wěn)的，然后通過(guò)Eviews軟件得到一階自回歸模型：
log（FDRt）= 0.969218*log（FDRt-1）+0.085881*log（GDPt）-0.15224
（28.14858）（2.592835） （-3.75048）
FDRt表示第T年地方財(cái)政收入，F(xiàn)DRt-1表示第T-1年地方財(cái)政收入，GDPt表示第T年地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。各項(xiàng)檢驗(yàn)指標(biāo)均顯示模型可用于預(yù)測(cè)2009年地方財(cái)政收入。江蘇省2009年GDP預(yù)期增長(zhǎng)率為10%，即33 343.87億元。經(jīng)模型計(jì)算得到，2009年江蘇省財(cái)政總收入預(yù)測(cè)值為：9 321.5億元。根據(jù)最近五年的趨勢(shì)看，地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比例基本維持在40%，故地方財(cái)政收入預(yù)測(cè)值為：3 728.6億元。
并非所有地方財(cái)政收入均可作為地方政府債券發(fā)行擔(dān)保，秉承審慎原則，本文假定基本建設(shè)撥款、科技三項(xiàng)費(fèi)用、企業(yè)挖潛改造費(fèi)用這三項(xiàng)財(cái)政支出為可支配地方財(cái)政收入。由于2007年地方財(cái)政支出科目做了調(diào)整，不能直接找到2007年和2008年的相關(guān)數(shù)據(jù)。但收集數(shù)據(jù)過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)可支配地方財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比例一直穩(wěn)定在20%左右，秉承審慎原則，本文用1994年以來(lái)的最低比例17.625%預(yù)測(cè)2007、2008、2009年的可支配地方財(cái)政收入，得到A2009=657.17億元。
2.可支配地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率g和σ變動(dòng)率。將A2009=
657.17億元及n=16（1994—2009年共16個(gè)數(shù)據(jù)），代入這兩指標(biāo)計(jì)算公式中，可得：g=0.2145，σ=0.0931。
3.2009年到期的地方政府債券本息和B2009?？紤]到江蘇省將地方債券融資主要投向城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運(yùn)輸、文化及其他各項(xiàng)支出七個(gè)方面，本文以2008年這七項(xiàng)財(cái)政支出之和作為發(fā)行債券基數(shù)，設(shè)定六個(gè)地方政府債券發(fā)行規(guī)模。2009年4月20日，財(cái)政部江蘇84億地方政府債券票面年利率1.82%。我們假定2008年地方政府債券也以1.82%為年利率，從而可計(jì)算出2009年各個(gè)發(fā)債規(guī)模要償還的本息和（如表1所示）：
4.預(yù)期違約概率EDP。根據(jù)模型，已知A2009、g、σ、B200-和到期期限T=0，我們可求出違約距離DD和預(yù)期違約概率EDP（如表2所示）：
（二）模型結(jié)果分析
如果發(fā)行規(guī)?？刂圃?0%以下，違約概率非常小且增長(zhǎng)緩慢。如果發(fā)行規(guī)模為60%時(shí)，政府違約概率為0.999，幾乎肯定會(huì)違約。地方政府債券具有不可忽視的違約風(fēng)險(xiǎn)，且違約風(fēng)險(xiǎn)對(duì)發(fā)債規(guī)模有很強(qiáng)的敏感性。因?yàn)殡S著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，違約概率呈現(xiàn)加速增大態(tài)勢(shì)。韓立巖（2003）認(rèn)為，地方公債的信用等級(jí)至少要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)普爾BBB+或者穆迪Baa1，其預(yù)期違約概率應(yīng)該在0.4%之內(nèi)，這樣方為安全邊際。
通過(guò)以上分析可以知道：假定地方政府可支配財(cái)政收入服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布，當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)行規(guī)模為531.078億時(shí)，它的違約概率EDP非常的小，即2009年財(cái)政部代江蘇省發(fā)債84億幾乎沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。
三、模型的缺陷及改進(jìn)
在模型的運(yùn)用過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)模型主要存在以下缺陷：地方政府可支配財(cái)政收入服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布的假設(shè)。地方政府可支配財(cái)政收入真實(shí)分布未必服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布。通過(guò)Matlab軟件模擬出該指標(biāo)的真實(shí)分布，此為本模型的一個(gè)改進(jìn)方向。地方政府財(cái)政收入的預(yù)測(cè)方法不夠精確。2009年江蘇省實(shí)際地方財(cái)政收入為3 229億元，與地方財(cái)政收入預(yù)測(cè)值有差異。國(guó)內(nèi)有學(xué)者在這方面已經(jīng)做過(guò)一些有益探索，可以作為模型改進(jìn)方向。
參考文獻(xiàn)：
[1]韓立巖，鄭承利，羅雯，楊哲彬.中國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)債規(guī)模研究[J].金融研究，2003，(2)：85-94.
[2]周鵬.關(guān)于中國(guó)地方政府發(fā)行債券相關(guān)問(wèn)題的探討[D].北京：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2008.
關(guān)鍵詞：地方政府債券；信用風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)債規(guī)模；KMV模型
中圖分類號(hào)：F830.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）19-0061-02
一、文獻(xiàn)綜述
在國(guó)外，地方政府債券發(fā)展已相對(duì)成熟，有很多文獻(xiàn)對(duì)地方債券問(wèn)題進(jìn)行研究。具有重要意義的有以下兩篇：W．Bartley Hildreth（2005）認(rèn)為，市政債券為政府基礎(chǔ)建設(shè)融資發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代的稅法改革法案對(duì)市政債券的發(fā)展影響巨大，主要包括個(gè)人投資者成為投資主體、債券保險(xiǎn)從小到大得到迅速發(fā)展、規(guī)范的評(píng)級(jí)制度建立并且對(duì)投資者的決策影響巨大等。James Leisland（1997）研究了快速城市化的新興市場(chǎng)國(guó)家，如菲律賓、印尼、波蘭和南非，如何借鑒美國(guó)市政債券的成功經(jīng)驗(yàn)，制定合理的政策以期獲得類似的成功。
國(guó)內(nèi)，隨著城市化的推進(jìn)，尤其是1994年分稅制改革（財(cái)權(quán)上交，事權(quán)下放），地方財(cái)政日趨緊張，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注國(guó)外市政債券問(wèn)題研究。劉愛(ài)清（1998）在日本地方債券發(fā)行機(jī)制研究中指出，在日本的“中央集權(quán)地方分散”機(jī)制下，中央政府很重視通過(guò)立法和行政手段對(duì)地方債的規(guī)模、方向、用途實(shí)施調(diào)控。這對(duì)中國(guó)有重要啟示。曹鴻濤（2003）著重研究美國(guó)地方債券的信用風(fēng)險(xiǎn)防范制度，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)完善資信評(píng)級(jí)制度，采取抵押、多元負(fù)債等信用增級(jí)方式，推動(dòng)保險(xiǎn)公司開(kāi)展“債券保險(xiǎn)”業(yè)務(wù)，形成立體式的信用風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系。楊萍（2004）側(cè)重于發(fā)展中國(guó)家的地方債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)研究，她認(rèn)為政府對(duì)債券收益提供保證可能招致市場(chǎng)扭曲；會(huì)造成債務(wù)人主動(dòng)違約的道德風(fēng)險(xiǎn)和投資者忽視借款人信用特征的問(wèn)題。這對(duì)中國(guó)起到警示作用，要注意地方政府盲目發(fā)債。
有一些學(xué)者結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，進(jìn)行了有益的探索。林好常（1999）認(rèn)為，地方債券不僅利于解決中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展，還有利于克服利用外資的本幣化傾向。但政府債券市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展仍面臨一些制度上、法律上的障礙，包括利率的市場(chǎng)化、地方政府的資信評(píng)估與擔(dān)保、金融中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展和法規(guī)的健全等。胡春蘭（2006）結(jié)合中國(guó)國(guó)情和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，論證了建立和發(fā)展西部地方政府債券市場(chǎng)的可行性，提出建立西部地方政府債券市場(chǎng)的構(gòu)想。
通過(guò)對(duì)前人文獻(xiàn)的回顧，本文發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方債券的研究多停留于定性分析，而較為準(zhǔn)確的定量分析的文章則很少，主要有以下幾篇：韓立巖、鄭承利、羅雯、楊哲彬（2003）提出市政債券違約風(fēng)險(xiǎn)的概念。利用KMV 模型建立市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)模型，他們提出了計(jì)算理論違約概率的方法。基于MATLAB軟件模擬的真實(shí)分布，他們計(jì)算出不同債務(wù)規(guī)模的違約概率，提出合理的發(fā)債規(guī)模。周鵬（2008）嘗試通過(guò)多元線性回歸模型預(yù)測(cè)財(cái)政收入，然后運(yùn)用KMV模型計(jì)算遼寧省基于對(duì)數(shù)正態(tài)分布的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。茹濤（2009）通過(guò)自回歸的方法預(yù)測(cè)上海市的財(cái)政收入，并運(yùn)用KMV模型計(jì)算出上海市的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。
基于BS期權(quán)定價(jià)公式與風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)定價(jià)理論（Merton，1974），美國(guó)KMV公司開(kāi)發(fā)了KMV模型。該模型最初用于銀行衡量負(fù)債公司違約風(fēng)險(xiǎn)大小。如果在債務(wù)到期日，公司資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值高于公司債務(wù)值（違約點(diǎn)），則公司不會(huì)違約；如果此時(shí)公司資產(chǎn)價(jià)值低于公司債務(wù)值，則公司變賣所有資產(chǎn)用以償還債務(wù)。本文將公司資產(chǎn)的市值替換為地方可支配財(cái)政收入，公司債務(wù)替換為地方政府債券發(fā)行額，即可支配財(cái)政收入大于等于債券發(fā)行額時(shí)，地方政府能如期償還債券，否則地方政府將違約。
二、對(duì)江蘇地方政府債券發(fā)債規(guī)模及其信用風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析
（一）指標(biāo)計(jì)算
1.可支配地方財(cái)政收入A2009。關(guān)于財(cái)政收入的預(yù)測(cè)方法很多，本文嘗試用茹濤（2009）的一階自回歸模型預(yù)測(cè)江蘇省財(cái)政收入，但對(duì)該方法進(jìn)行了改進(jìn)，將各指標(biāo)取對(duì)數(shù)再進(jìn)行一階自回歸。本文使用1978―2008年數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)2009年地方財(cái)政收入。
首先對(duì)模型中的各個(gè)數(shù)據(jù)序列做ADF檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)均是平穩(wěn)的，然后通過(guò)Eviews軟件得到一階自回歸模型：
log（FDRt）= 0.969218*log（FDRt-1）+0.085881*log（GDPt）-0.15224
（28.14858）（2.592835） （-3.75048）
FDRt表示第T年地方財(cái)政收入，F(xiàn)DRt-1表示第T-1年地方財(cái)政收入，GDPt表示第T年地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。各項(xiàng)檢驗(yàn)指標(biāo)均顯示模型可用于預(yù)測(cè)2009年地方財(cái)政收入。江蘇省2009年GDP預(yù)期增長(zhǎng)率為10%，即33 343.87億元。經(jīng)模型計(jì)算得到，2009年江蘇省財(cái)政總收入預(yù)測(cè)值為：9 321.5億元。根據(jù)最近五年的趨勢(shì)看，地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比例基本維持在40%，故地方財(cái)政收入預(yù)測(cè)值為：3 728.6億元。
并非所有地方財(cái)政收入均可作為地方政府債券發(fā)行擔(dān)保，秉承審慎原則，本文假定基本建設(shè)撥款、科技三項(xiàng)費(fèi)用、企業(yè)挖潛改造費(fèi)用這三項(xiàng)財(cái)政支出為可支配地方財(cái)政收入。由于2007年地方財(cái)政支出科目做了調(diào)整，不能直接找到2007年和2008年的相關(guān)數(shù)據(jù)。但收集數(shù)據(jù)過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)可支配地方財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比例一直穩(wěn)定在20%左右，秉承審慎原則，本文用1994年以來(lái)的最低比例17.625%預(yù)測(cè)2007、2008、2009年的可支配地方財(cái)政收入，得到A2009=657.17億元。
2.可支配地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率g和σ變動(dòng)率。將A2009=
657.17億元及n=16（1994―2009年共16個(gè)數(shù)據(jù)），代入這兩指標(biāo)計(jì)算公式中，可得：g=0.2145，σ=0.0931。
3.2009年到期的地方政府債券本息和B2009?？紤]到江蘇省將地方債券融資主要投向城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運(yùn)輸、文化及其他各項(xiàng)支出七個(gè)方面，本文以2008年這七項(xiàng)財(cái)政支出之和作為發(fā)行債券基數(shù)，設(shè)定六個(gè)地方政府債券發(fā)行規(guī)模。2009年4月20日，財(cái)政部江蘇84億地方政府債券票面年利率1.82%。我們假定2008年地方政府債券也以1.82%為年利率，從而可計(jì)算出2009年各個(gè)發(fā)債規(guī)模要償還的本息和（如表1所示）：
4.預(yù)期違約概率EDP。根據(jù)模型，已知A2009、g、σ、B200-和到期期限T=0，我們可求出違約距離DD和預(yù)期違約概率EDP（如表2所示）：
（二）模型結(jié)果分析
如果發(fā)行規(guī)模控制在30%以下，違約概率非常小且增長(zhǎng)緩慢。如果發(fā)行規(guī)模為60%時(shí)，政府違約概率為0.999，幾乎肯定會(huì)違約。地方政府債券具有不可忽視的違約風(fēng)險(xiǎn)，且違約風(fēng)險(xiǎn)對(duì)發(fā)債規(guī)模有很強(qiáng)的敏感性。因?yàn)殡S著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，違約概率呈現(xiàn)加速增大態(tài)勢(shì)。韓立巖（2003）認(rèn)為，地方公債的信用等級(jí)至少要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)普爾BBB+或者穆迪Baa1，其預(yù)期違約概率應(yīng)該在0.4%之內(nèi)，這樣方為安全邊際。
通過(guò)以上分析可以知道：假定地方政府可支配財(cái)政收入服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布，當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)行規(guī)模為531.078億時(shí)，它的違約概率EDP非常的小，即2009年財(cái)政部代江蘇省發(fā)債84億幾乎沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。
三、模型的缺陷及改進(jìn)
在模型的運(yùn)用過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)模型主要存在以下缺陷：地方政府可支配財(cái)政收入服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布的假設(shè)。地方政府可支配財(cái)政收入真實(shí)分布未必服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布。通過(guò)Matlab軟件模擬出該指標(biāo)的真實(shí)分布，此為本模型的一個(gè)改進(jìn)方向。地方政府財(cái)政收入的預(yù)測(cè)方法不夠精確。2009年江蘇省實(shí)際地方財(cái)政收入為3 229億元，與地方財(cái)政收入預(yù)測(cè)值有差異。國(guó)內(nèi)有學(xué)者在這方面已經(jīng)做過(guò)一些有益探索，可以作為模型改進(jìn)方向。
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[關(guān)鍵詞] 圖書(shū)館法 地方法規(guī) 中國(guó)
[分類號(hào)] G251
1、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)圖書(shū)館地方法規(guī)頒布情況分析
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行的與圖書(shū)館相關(guān)的法律法規(guī)，大約有230余個(gè)，但專門為圖書(shū)館制定的法律法規(guī)還很少。就地方法規(guī)而言，自1985年《貴州省縣級(jí)圖書(shū)館工作條例》制定以來(lái)，各地出臺(tái)的專門為圖書(shū)館制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共9部，現(xiàn)行有效圖書(shū)館地方法規(guī)8部(見(jiàn)表1)。從地區(qū)來(lái)看，這8部地方法規(guī)涉及4個(gè)省、2個(gè)直轄市、1個(gè)自治區(qū)和1個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在國(guó)內(nèi)32個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃(4個(gè)直轄市，23個(gè)省，5個(gè)自治區(qū))中只有7個(gè)制定了圖書(shū)館地方性法規(guī)或規(guī)章，只占省級(jí)行政區(qū)劃總數(shù)的21.87％，還不到四分之一?？梢灾贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)的較大的市(省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，如廣州，青島，大連等)，只有深圳特區(qū)一家制定了專門的圖書(shū)館法規(guī)，比例之小，幾乎可以約略不計(jì)。從圖書(shū)館法制史的角度來(lái)看，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)圖書(shū)館的立法一般是從地方立法開(kāi)始的，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間發(fā)展以后再逐步發(fā)展到國(guó)家立法。我國(guó)圖書(shū)館立法也有這種傾向，先從系統(tǒng)性立法和地方性立法開(kāi)始。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)的地方性、系統(tǒng)性圖書(shū)館專門立法取得了豐碩成果。我國(guó)某些地方的圖書(shū)館地方立法走在國(guó)家立法的前頭，為將來(lái)的國(guó)家立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，單從數(shù)量上看，從全局來(lái)看，在國(guó)家圖書(shū)館法律和行政法規(guī)缺位的情況下，圖書(shū)館地方立法還屬于薄弱環(huán)節(jié)，亟須加強(qiáng)。
2、現(xiàn)行圖書(shū)館地方法規(guī)分析
2.1 法律淵源與效力分析
從法律淵源上看，根據(jù)我國(guó)立法法有關(guān)規(guī)定，在我國(guó)大陸現(xiàn)行的8部有效的圖書(shū)館地方法規(guī)中，4部屬于地方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)；另外4部屬于地方人民政府制定的地方政府規(guī)章。從法律效力來(lái)看，這8部分別屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的圖書(shū)館地方法規(guī)法律效力都較低，不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，而且地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章除了不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，還不得同地方性法規(guī)相抵觸。
雖然我國(guó)憲法第二十二條規(guī)定“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)”，要求發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)。但是，到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有根據(jù)憲法制定圖書(shū)館法律和行政法規(guī)來(lái)保障圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。即使有部委的規(guī)章，如文化部的《省(自治區(qū)、市)圖書(shū)館工作條例》等，早已跟不上圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的步伐；或某一系統(tǒng)行業(yè)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)(有人認(rèn)為這些文件不符合《立法法》的有關(guān)規(guī)定，不屬于政府規(guī)章范疇)，如教育部頒布的各種學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程等，對(duì)其系統(tǒng)或行業(yè)有指導(dǎo)作用，但無(wú)法對(duì)整個(gè)國(guó)家的圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)范和指導(dǎo)，更不用說(shuō)保障和維護(hù)用戶平等利用圖書(shū)館的權(quán)利。正因?yàn)檫@樣，各地制定圖書(shū)館地方法規(guī)，保障憲法賦予的圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展權(quán)、填補(bǔ)圖書(shū)館立法之空白，就具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。在全國(guó)性圖書(shū)館法律和行政法規(guī)缺失的情況下，這些法規(guī)本身在法規(guī)管轄區(qū)域范圍內(nèi)，具有較高的法律效力，發(fā)揮著極其重要的作用。
2.2 法規(guī)結(jié)構(gòu)與形式分析
作為一個(gè)比較完整的規(guī)范性文件，其結(jié)構(gòu)與形式一般包括規(guī)范性文件的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)規(guī)范性文件內(nèi)容的符號(hào)三部分。以《立法學(xué)》為標(biāo)準(zhǔn)，考察上述8部圖書(shū)館地方法規(guī)時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)當(dāng)中有6部(北京、上海、深圳、貴州、內(nèi)蒙古和浙江)屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)的規(guī)范性文件，其特點(diǎn)是要件數(shù)量多且全面。這些法規(guī)文件分成若干部分(如總則、附則、章等)，各部分都有標(biāo)題，條文也較多。如北京的《條例》就有目錄、總則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標(biāo)題，全文共有45條之多。只有兩部(湖北、河南)屬于介于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間的一般結(jié)構(gòu)規(guī)范性文件。其特點(diǎn)就是，要件多于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沒(méi)有章節(jié)設(shè)置，也沒(méi)有各部分標(biāo)題、附則和目錄等要件，只有條、款之分，條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少。比如，《湖北省公共圖書(shū)館條例》只有23條，沒(méi)有章、節(jié)，也就沒(méi)有小標(biāo)題，只有條、款之分。
從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來(lái)看，根據(jù)我國(guó)立法法第五十四條規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”，“編、章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述”。8部圖書(shū)館地方法規(guī)中都用“條”來(lái)為法律規(guī)范排序，最長(zhǎng)的有45條，最短的有21條；有“章”有“條”的6部，章、條都有中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，8部法規(guī)都沒(méi)有目這一層；從字?jǐn)?shù)看，最短的只有2128字(河南)，最長(zhǎng)的有4545個(gè)字(北京)；5部半(貴州的只有“附則”，沒(méi)有“總則”)前有“總則”，后有“附則”，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個(gè)較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。
但是，這8部法規(guī)，(特別是早期立法，后期立法已有所改善)，在立法技術(shù)方面有一個(gè)共同的缺陷，那就是普遍不太重視對(duì)法律責(zé)任、違法后果的法律制裁的規(guī)定，特別是對(duì)政府責(zé)任追究制度的規(guī)范，沒(méi)有充分發(fā)揮罰則的作用，對(duì)法規(guī)的實(shí)施帶來(lái)不利影響，不利于圖書(shū)館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
眾所周知，法律規(guī)則通常由假定、行為模式和法律后果三部分組成，三者相互緊密聯(lián)系，其文字表達(dá)形式就是法律條文。假定是適用規(guī)則的條件規(guī)定；行為模式是規(guī)定允許、禁止或要求人們?nèi)绾涡袨榈臈l文，法律后果則是規(guī)定強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)規(guī)則的可能性或違反這一規(guī)則要求所招致的后果的那一部分。法律后果一般表現(xiàn)為罰則的規(guī)定。罰則可以視為分則之一部分，但卻是分則中一個(gè)獨(dú)具特性的部分。罰則在一股法律中都存在。在我國(guó)當(dāng)代立法中這一章名絕大多數(shù)為“法律責(zé)任”。上述8部圖書(shū)館地方法規(guī)對(duì)罰則的運(yùn)用還很不夠。最早的《貴州省縣級(jí)圖書(shū)館工作條例》全文只有假定和行為模式的規(guī)范，沒(méi)有規(guī)定違反規(guī)定應(yīng)予追究的法律后果的救濟(jì)措施，也就是說(shuō)沒(méi)有規(guī)定違反該“條例”所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。某種程度上講，由于這個(gè)缺陷，從技術(shù)的角度來(lái)看，該條例失去了作為法規(guī)存在的意義?！渡虾Ｊ泄矆D書(shū)館管理辦法》也只有1條有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，而且只是針對(duì)公共圖書(shū)館的規(guī)定，沒(méi)有針對(duì)政府主管部門或讀者違反規(guī)定的規(guī)范。救濟(jì)措施只是“補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)或者限期改正”、“公開(kāi)賠禮道歉”，“情節(jié)嚴(yán)重的，給予通報(bào)批評(píng)”，手段十分溫和，有點(diǎn)不痛不癢的
感覺(jué)。深圳比上海有了較大的進(jìn)步，有關(guān)規(guī)定增加到3條，不僅針對(duì)公共圖書(shū)館，而且還針對(duì)讀者，但同樣沒(méi)有針對(duì)政府主管部門的規(guī)定。在救濟(jì)措施方面依然比較溫和，“責(zé)令其限期改正”、“公開(kāi)賠禮道歉”和“應(yīng)按規(guī)定予以賠償”，等等，沒(méi)有進(jìn)一步追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。湖北、河北和“條例”都是在我國(guó)立法法頒布和實(shí)施之后出臺(tái)的，在這方面又進(jìn)了一大步，提到了“行政處分”、“罰款”、“刑事責(zé)任”，不僅如此，內(nèi)蒙古的“條例”還首次規(guī)定了行政訴訟程序，從實(shí)體到程序，這是一個(gè)質(zhì)的飛躍。北京“條例”規(guī)定得更為突出。它專門設(shè)立了“第六章法律責(zé)任”，違反規(guī)定，不僅要追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任，還要承擔(dān)民事責(zé)任等?？傊瑘D書(shū)館地方法規(guī)在“法律后果”部分的規(guī)定有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從漏洞百出到日益完備的發(fā)展過(guò)程，這個(gè)過(guò)程還遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。
另一方面，由于我國(guó)圖書(shū)館地方立法一般都是以政府行政主管部門主導(dǎo)為主，屬于部門立法，因此，我國(guó)圖書(shū)館地方法規(guī)的規(guī)定大多局限于圖書(shū)館行政管理，特別是政府作為行政主體對(duì)行政管理相對(duì)人的管理，如對(duì)公共圖書(shū)館的管理，對(duì)讀者的管理等。設(shè)定的法律責(zé)任主要是針對(duì)圖書(shū)館管理的規(guī)范要求設(shè)定的。比如，《浙江省公共圖書(shū)館管理辦法》就設(shè)立了三方面的法律責(zé)任：①對(duì)侵占、損壞公共圖書(shū)館設(shè)施、設(shè)備和文獻(xiàn)資料，改變公共圖書(shū)館用途；不按照規(guī)定時(shí)間開(kāi)放，擅自封存文獻(xiàn)資料；不按規(guī)定建立健全文獻(xiàn)資料管理制度等三種情形和行為，設(shè)定了主管人員和直接責(zé)任人員行政或紀(jì)律處分(第30條)；②對(duì)地方文獻(xiàn)資料呈繳單位，不按規(guī)定送繳樣本的，設(shè)定了行政處罰，并給予主管人員和直接責(zé)任人員行政或紀(jì)律處分(第31條)；③損壞公共圖書(shū)館設(shè)施、設(shè)備，遺失、損毀所借文獻(xiàn)資料的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任(第32條)。法規(guī)中對(duì)政府及其主管部門發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)的責(zé)任規(guī)定就較少。政府及其主管部門如果違反規(guī)定，該如何救濟(jì)，這還是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題。
由于上述立法技術(shù)缺陷，早期圖書(shū)館地方法規(guī)在具體實(shí)施過(guò)程中，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)貓D書(shū)館事業(yè)發(fā)展所起的作用就非常有限。比如，貴州省雖然早在1985年就頒布《貴州省縣級(jí)圖書(shū)館工作條例》，并且對(duì)縣館經(jīng)費(fèi)、館舍和設(shè)備做了比較明確的規(guī)定。該條例第十三條規(guī)定，“縣館經(jīng)費(fèi)要納入縣財(cái)政預(yù)算，爭(zhēng)取盡早達(dá)到每年按全縣總?cè)丝谌司唤清X的原則安排”，“縣館購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)不得少于總經(jīng)費(fèi)的百分之四十，要?？顚Ｓ?，不得挪用”，“縣館必須逐步添置一些現(xiàn)代化設(shè)備”，如微型電子計(jì)算機(jī)等，但是，由于歷史等原因，該條例立法技術(shù)比較粗糙，對(duì)政府不作為或違法作為的法律后果沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定，因此，該條例在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年該省38個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館未購(gòu)圖書(shū)，另有2個(gè)館只購(gòu)了幾本書(shū)，2002年至2004年，未進(jìn)新書(shū)的館仍有35、40、38個(gè)，占全省總館數(shù)的38％44％；2004年無(wú)計(jì)算機(jī)的縣館61個(gè)，占縣館總數(shù)的86％。直到2006年，該省仍有八成縣級(jí)圖書(shū)館20年沒(méi)進(jìn)新書(shū)，也沒(méi)有電子閱覽室。當(dāng)然，這里面原因很多，但法規(guī)中對(duì)政府及其主管部門發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)的法律責(zé)任規(guī)定的缺失，應(yīng)是一個(gè)重要原因之一。
這方面，北京市吸取了早期圖書(shū)館地方立法的種種教訓(xùn)，在立法技術(shù)方面做得比較完善。北京市在制定《北京市圖書(shū)館條例》及其實(shí)施辦法時(shí)，對(duì)政府的不作為或違法作為規(guī)定了相應(yīng)的法律后果，對(duì)該法的實(shí)施產(chǎn)生了積極效果。比如，該條例第四十四條規(guī)定，“改變或者部分改變公共圖書(shū)館館舍用途的，由文化行政主管部門責(zé)令限期改正；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政處分”。因此，在該條例的實(shí)施過(guò)程中，北京市的圖書(shū)館主管部門曾依據(jù)該條例成功地糾正了該市某區(qū)準(zhǔn)備將該區(qū)圖書(shū)館新館賣掉的違法行為。
公共圖書(shū)館事業(yè)是公益事業(yè)，公共圖書(shū)館是政府為廣大人民提供公共信息服務(wù)的文化教育機(jī)構(gòu)，政府有責(zé)任和義務(wù)保障圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。圖書(shū)館立法的主要意義就是不僅要通過(guò)立法促使政府明確其設(shè)立公共圖書(shū)館、管理圖書(shū)館的責(zé)任，更要立法保障圖書(shū)館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障社會(huì)公眾對(duì)圖書(shū)館的使用權(quán)，盡可能滿足讀者的信息需求。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該要在今后的圖書(shū)館立法中強(qiáng)化政府責(zé)任規(guī)定，切實(shí)維護(hù)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，保障廣大公民平等利用圖書(shū)館的信息權(quán)利。不僅要有實(shí)體的規(guī)定，更要有程序的規(guī)定，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。
2.3 法規(guī)名稱分析
從法規(guī)名稱來(lái)看，圖書(shū)館地方法規(guī)的名稱日趨規(guī)范。法規(guī)名稱一般由國(guó)家或行政區(qū)劃、法的內(nèi)容種類和法的形式三部分組成。在法的內(nèi)容種類方面，8部法規(guī)中，7部是用“公共圖書(shū)館”來(lái)冠名(其中貴州省用“縣級(jí)圖書(shū)館”)，1部用“圖書(shū)館”。由于法的內(nèi)容種類不同，法規(guī)的適用范圍也不同，前7部主要是用來(lái)規(guī)范公共圖書(shū)館的，后一部是用來(lái)規(guī)范管轄地域內(nèi)所有類型圖書(shū)館的，故名稱也不同。從法的形式上看，5部用“條例”，3部用“管理辦法”?！皸l例”作為法的形式，是對(duì)某一方面的社會(huì)關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定。“辦法”作為一種立法形式，其功能是對(duì)某類社會(huì)關(guān)系或行政工作作比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定。一般地，人大通過(guò)的地方性法規(guī)用“條例”這個(gè)名稱，地方政府規(guī)章用“管理辦法”等。在上述5部法規(guī)中，“條例”又分“條例”、“工作條例”和“管理?xiàng)l例”三種不同的用法。最早的貴州政府規(guī)章用“工作條例”，用“管理?xiàng)l例”，其余的地方性法規(guī)都用“條例”這個(gè)名字。
2.4 其他分析
從法律適用范圍來(lái)看，如上所述，8部法規(guī)中有7部是針對(duì)公共圖書(shū)館立的法。除貴州省的條例外，其他6部都在法律名稱中直接明確法律調(diào)整對(duì)象或范圍為公共圖書(shū)館；只有《北京市圖書(shū)館條例》明確規(guī)定“適用于該市的公共圖書(shū)館及其他各類圖書(shū)館”，是針對(duì)轄區(qū)內(nèi)其所屬的所有圖書(shū)館立的法。總的看來(lái)，這些法規(guī)還是以規(guī)范公共圖書(shū)館的行政管理和公共服務(wù)為主，其他類型圖書(shū)館在館際合作與協(xié)調(diào)以及圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面雖然有所提及，但下筆不多。
從頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間的間隔來(lái)看，有2部地方法規(guī)(貴州和的)是頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天，其他的法規(guī)都相隔一段時(shí)間，其中最長(zhǎng)的相隔105天，最短的也有33天，平均是58.8天。頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間間隔一段距離，有理于法規(guī)的宣傳和推廣，也有理于社會(huì)成員的學(xué)習(xí)與消化，并對(duì)法規(guī)的實(shí)施有個(gè)心理準(zhǔn)備，因而容易取得好的法律實(shí)施效果。間隔多長(zhǎng)時(shí)間最為適宜，從這8部法規(guī)中還看不出來(lái)，但一般都是在2個(gè)月左右。
從立法根據(jù)來(lái)看，依據(jù)法治原則，除憲法外，一般法律法規(guī)的制定都要有法律根據(jù)而且一般都要在其法規(guī)規(guī)定中明確闡明這一點(diǎn)，也就是說(shuō)，要告訴大家，該條例或管理辦法是根據(jù)什么法律制定的。有的還要求指明法律的第幾條第幾款。至少，原則上要求具體指明是什么法。但根據(jù)我國(guó)立法法第六十三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。這一條沒(méi)有講明，地方性法規(guī)的制定應(yīng)該明確法律依據(jù)。因此，在4部圖書(shū)館地方性法規(guī)中，沒(méi)有1部是寫(xiě)明立法根據(jù)的，一股都是講“結(jié)合本省(本市或本自治區(qū))實(shí)際”制定該法，只有1部規(guī)定的是“根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際”，制定該法。4部地方政府規(guī)章的規(guī)定情況更加不明朗。雖然我國(guó)立法法第七十三條規(guī)定，省、自冶區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，但4部圖書(shū)館的地方政府規(guī)章沒(méi)有1部指明立法根據(jù)，至多提到“根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際”予以制定。從法理上看，這是一個(gè)很大的缺陷。筆者認(rèn)為，在依法治國(guó)的前提下，地方人大和政府在制定圖書(shū)館地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的時(shí)候應(yīng)該有法律依據(jù)。我們的依據(jù)就是憲法和立法法以及其他法律的有關(guān)規(guī)定，比如上面列舉的我國(guó)憲法第二十二條、立法法第六十三條、第七十三條，等等。地方政府規(guī)章還可以以地方性法規(guī)作為依據(jù)。
關(guān)鍵詞：機(jī)動(dòng)車 污染物 排放 治理 立法
中圖分類號(hào)：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼；A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）08（a）-0240-01
1 我國(guó)機(jī)動(dòng)車污染物排放管理法律體系現(xiàn)狀
1.1 法律層面
我國(guó)對(duì)機(jī)動(dòng)車污染物排放防治問(wèn)題的研究始于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)機(jī)動(dòng)車污染問(wèn)題尚不突出，因此有關(guān)的法律規(guī)定比較簡(jiǎn)單。其規(guī)定逐步體現(xiàn)在綜合性的法律法規(guī)中，如《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《道路交通安全法》中僅規(guī)定了環(huán)境保護(hù)方面原則，未規(guī)定具體的關(guān)于機(jī)動(dòng)車污染物排放治理的具體措施。存在著可操作性差的弊端。
在環(huán)境治理相關(guān)專門性法律中，《大氣污染防治法》在其第四章中，以專章的形式對(duì)機(jī)動(dòng)車污染物排放進(jìn)行了規(guī)定，但僅有四條規(guī)定，概括籠統(tǒng)。比如規(guī)定機(jī)動(dòng)車的污染物排放不得超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但具體標(biāo)準(zhǔn)為怎樣、誰(shuí)來(lái)制定、如何實(shí)施、如何管理沒(méi)有具體規(guī)定。再如，《大氣污染防治法》規(guī)定了鼓勵(lì)和支持優(yōu)質(zhì)燃料油的使用，但具體鼓勵(lì)的措施及途徑?jīng)]有指明，優(yōu)質(zhì)燃料的生產(chǎn)到銷售的環(huán)節(jié)如何約束也沒(méi)有規(guī)范。這樣寬泛的規(guī)定是無(wú)法滿足我國(guó)的機(jī)動(dòng)車污染物排放治理實(shí)踐要求的，《大氣污染防治法》中雖然進(jìn)步性的以法律的角度規(guī)定了機(jī)動(dòng)車污染物排放治理的原則性條款，但其簡(jiǎn)單概括的規(guī)定局限了法律可操作性，僅能起到全面指導(dǎo)的作用。
1.2 行政法規(guī)層面
在行政法規(guī)層面，我國(guó)在機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理方向的全國(guó)性行政法規(guī)沒(méi)有系統(tǒng)全面的。在與機(jī)動(dòng)車污染物排放相的不同方向分別制定了不同的行政法規(guī)，比如從機(jī)動(dòng)車報(bào)廢制度方面、比如在燃油控制方面、比如在新能源機(jī)動(dòng)車等方面分別制定了了行政法規(guī)。行政法規(guī)是全國(guó)性的，在這個(gè)位階上沒(méi)有一部能系統(tǒng)性全方位規(guī)范機(jī)動(dòng)車污染物排放。在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系中，應(yīng)該有一部專門性的全國(guó)性的行政法規(guī)來(lái)對(duì)機(jī)動(dòng)車污染物排放進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。隨著科技的進(jìn)步，人們生活水平的提高，機(jī)動(dòng)車保有量的逐年提高，現(xiàn)有的行政法規(guī)已不能滿足。需要一部行政法規(guī)指導(dǎo)具體的機(jī)動(dòng)車污染物排放管理實(shí)踐。
1.3 地方立法層面
在我國(guó)機(jī)動(dòng)車尾氣污染規(guī)制環(huán)境法體系中，各級(jí)地方政府制定的地方性法規(guī)與政府規(guī)章是在實(shí)踐操作上具有非常重要地位的部分，對(duì)機(jī)動(dòng)車污染物排放的防治具有重要的實(shí)際意義。一方面，各地方政府根據(jù)本地區(qū)的機(jī)動(dòng)車保有量及大氣環(huán)境狀況等實(shí)際情況，在上位法（法律及行政法規(guī)）的指導(dǎo)原則下，對(duì)各項(xiàng)機(jī)動(dòng)車污染物排放防治制度制定出具有本地域特點(diǎn)的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章。為本地區(qū)的機(jī)動(dòng)車污染物排放防治工作提供依據(jù)與保障。另一方面，各地方政府可以嘗試性的制定一些較前沿方法及科技手段，并不斷的總結(jié)實(shí)施過(guò)程中獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家的立法或是制定全國(guó)性的行政法規(guī)規(guī)章提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)也能為其他地方政府制定地方性法規(guī)、地方性規(guī)章提供參照。
現(xiàn)許多省級(jí)地方政府及較大城市地方政府均制定了防治機(jī)動(dòng)車排放污染治理的條例或辦法，為機(jī)動(dòng)車污染物排放的依法治理有辦法可依，有依據(jù)可循，促進(jìn)了具體治理的可操作性。但是紛雜的地方性立法同時(shí)也帶來(lái)了一些負(fù)面問(wèn)題，主要表現(xiàn)為在制定程序過(guò)程中科學(xué)性有所欠缺，有些是調(diào)研不夠，或是規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，造成了水平參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。因此，對(duì)地方性法規(guī)及政府規(guī)章要加以完善及指導(dǎo)，可以在全國(guó)性的行政法規(guī)中予以授權(quán)規(guī)范。目前為止，全國(guó)大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)域、一些較大城市紛紛制定機(jī)動(dòng)車污染物排管理的地方法規(guī)、地方規(guī)章，綜合比較，其規(guī)定的基本原則大體相同，但在具體措施、權(quán)力分配等問(wèn)題上稍有不同，訂立的標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因機(jī)動(dòng)車還具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，往往注冊(cè)登記地與經(jīng)常使用地不一致，這會(huì)發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的此地“合法”、彼地“不合法”的現(xiàn)象，地區(qū)的個(gè)性化措施及標(biāo)準(zhǔn)在具體實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題。
2 對(duì)機(jī)動(dòng)車污染物排放管理進(jìn)行單獨(dú)立法的必要性
現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車污染物排放法律規(guī)定多以概括為主，大多比較抽象。許多內(nèi)容都只是做出了概括性、原則性的規(guī)定，沒(méi)有明確各執(zhí)行部門的權(quán)利責(zé)任，管理體制范圍不明確，體現(xiàn)為多部門管理，造成各個(gè)部門溝通不足，管理力度不夠。也沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)違反者的處理方式和方法等。即使有提出相關(guān)法律規(guī)定的，由于沒(méi)有配套“實(shí)施辦法”、“細(xì)則”與之形成體系，因此顯現(xiàn)出可執(zhí)行性差等特點(diǎn)。
機(jī)動(dòng)車排放的污染物治理存在的長(zhǎng)期性、嚴(yán)峻性和難治理性等特點(diǎn)要求綜合、全面、有針對(duì)性地防治機(jī)動(dòng)車尾氣污染，而現(xiàn)有的法律法規(guī)體系是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。目前我國(guó)機(jī)動(dòng)車污染物排放治理法律體系中，在法律及行政法規(guī)層面上原則性立法過(guò)多；為提高我國(guó)公眾的機(jī)動(dòng)車排放污染治理的意識(shí)，從被動(dòng)到主動(dòng)的遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，使人們更重視機(jī)動(dòng)車污染物排放的危害性，改變現(xiàn)階段部門管理不到位，責(zé)權(quán)分配不清，排放標(biāo)準(zhǔn)低等問(wèn)題，采取有效措施。在防治機(jī)動(dòng)車尾氣污染的眾多措施中，建議以《大氣污染防治法》為指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)立法現(xiàn)狀，吸取國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的治理機(jī)動(dòng)車污染的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以專門性，系統(tǒng)性行政法規(guī)為主的機(jī)動(dòng)車污染物排放防治立法體系。我國(guó)現(xiàn)階段，在行政法規(guī)層面需要制定一部機(jī)動(dòng)車污染物排放防治條例，以完善我國(guó)機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理法律體系，建議應(yīng)以《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》等為依據(jù)，以地方性法規(guī)等為參考，對(duì)《機(jī)動(dòng)車污染物排放管理?xiàng)l例》進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。
機(jī)動(dòng)車污染物排放立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，專門性的機(jī)動(dòng)車污染物排放立法必不可少，但僅憑一部專門性的機(jī)動(dòng)車污染物排放立法也不能解決機(jī)動(dòng)車污染物排放防治的全部問(wèn)題，所以，與機(jī)動(dòng)車污染物排放防治法相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也是不可或缺的。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐情況的日漸變化，還要不斷修改和完善相關(guān)的法律、法規(guī)。從而構(gòu)成一個(gè)分工明確、各有所長(zhǎng)、相互配合、不斷完善相互配合、不斷完善的機(jī)動(dòng)車污染物排放立法體系。
3 結(jié)語(yǔ)
隨著我國(guó)機(jī)動(dòng)車排放污染的不斷惡化，不僅嚴(yán)重威脅著人們的身體健康，而且還造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失。我國(guó)現(xiàn)面臨著非常嚴(yán)重的機(jī)動(dòng)車排放污染問(wèn)題，城市的霧霾天越來(lái)越多，人們出行都要帶著口罩，晨練也由室外變也了室內(nèi)?？諝猸h(huán)境的惡化在改變著人們的生活，侵蝕著人們的身體健康。當(dāng)前形勢(shì)之嚴(yán)峻需要我們重視機(jī)動(dòng)車污染物排放治理的相關(guān)法律體系建立，對(duì)以人為本、可持續(xù)發(fā)展的法律制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。形成系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的機(jī)動(dòng)車污染物排放治理單獨(dú)立法，關(guān)乎著人體健康和生活環(huán)境質(zhì)量的改善。應(yīng)該將工作做到實(shí)處，不能以號(hào)召性的、原則性的為主，應(yīng)細(xì)化具體化落到實(shí)處。
參考文獻(xiàn)
許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。
2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類
對(duì)于通報(bào)批評(píng)，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不是行政處罰的一種，而是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部指出錯(cuò)誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)是一種行政處罰，一旦作出將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)用于單位內(nèi)部上級(jí)處理違紀(jì)的下級(jí)，或者黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時(shí)只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人使用通報(bào)批評(píng)時(shí)，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項(xiàng)規(guī)定，先看一個(gè)例子?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨(dú)對(duì)違法行政相對(duì)人以書(shū)面形式通報(bào)批評(píng)時(shí)，不是行政處罰，只是行政機(jī)關(guān)利用責(zé)權(quán)對(duì)違法的行政相對(duì)人一種警示，利用其聲譽(yù)對(duì)其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機(jī)關(guān)將通報(bào)批評(píng)寫(xiě)入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書(shū)面通報(bào)批評(píng)的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報(bào)批評(píng)同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實(shí)，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報(bào)批評(píng)告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。
3罰金是否為行政處罰的種類
有的人將罰金和罰款混淆，在行政處罰決定書(shū)中寫(xiě)了“處以罰金××元”之類的文字，這是錯(cuò)誤的。罰款，屬于財(cái)產(chǎn)罰，是指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人繳納一定數(shù)額的貨幣從而依法損害或者剝奪行政相對(duì)人某些財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種處罰。罰款就是依法對(duì)違法行為人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，不管行為人是否侵犯了他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只要違反了法律、法規(guī)，危害了行政管理秩序，就可以依法予以罰款。在行政處罰中只能是罰款，是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法而沒(méi)有犯罪的行政相對(duì)人實(shí)施金錢的處罰，而罰金是對(duì)觸犯刑法構(gòu)成犯罪的個(gè)人或者組織的一種刑事處罰，是刑罰中的一種附加刑，是由人民法院實(shí)施和執(zhí)行。另外，行政處罰中的罰款與司法上排除妨礙訴訟行為的強(qiáng)制措施的罰款也不同，后者是針對(duì)在訴訟程序中實(shí)施了妨礙訴訟活動(dòng)的違法行為人進(jìn)行的，由人民法院決定與實(shí)施。
為了正確認(rèn)識(shí)合同的效力，有必要對(duì)與合同效力有關(guān)的幾個(gè)概念加以闡明。合同的成立與生效是兩個(gè)不同的概念，合同的成立與否，屬于事實(shí)判斷范疇。合同雙方經(jīng)過(guò)要約、承諾，意思表示達(dá)成一致時(shí)，合同成立。合同的生效與否，是法律判斷的范疇。未成立的合同，當(dāng)然不發(fā)生合同是否生效的問(wèn)題，但是，已經(jīng)成立的合同，并不當(dāng)然生效，其可能是無(wú)效的、可撤銷的、或暫未生效（效力待定）的。因此，在審判具體的合同糾紛案件中，不僅要查明合同是否成立，還要依法對(duì)合同的效力作出評(píng)判。只有在對(duì)合同效力作出正確評(píng)判的基礎(chǔ)上，才能依法確定合同雙方的民事權(quán)利和民事義務(wù)（責(zé)任）。
根據(jù)合同法的規(guī)定，有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）惡意串通，損害國(guó)家、集體或第三人利益；（二）以合法形式掩蓋非法目的；（三）損害社會(huì)公共利益；（四）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。合同法將因重大誤解訂立的合同和在訂立合同時(shí)顯失公平的合同確定為可撤銷合同，當(dāng)事人一方有權(quán)在一年內(nèi)請(qǐng)求撤銷合同。對(duì)于以欺詐、脅迫手段訂立的合同，合同法規(guī)定，此類合同損害國(guó)家利益的，為無(wú)效合同，未損害到國(guó)家利益的，為可撤銷合同，但只有受損害方才有權(quán)請(qǐng)求撤銷。
原經(jīng)濟(jì)合同法規(guī)定，違反法律和行政法規(guī)的合同，屬于無(wú)效合同。由于該規(guī)定未對(duì)違法的程度加以限制，造成原來(lái)大量的合同因違反法律、行政法規(guī)甚至規(guī)章被確認(rèn)為無(wú)效。合同法規(guī)定，只有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同才能被確認(rèn)為無(wú)效，違反法律、行政法規(guī)的一般性規(guī)定的合同，不再被確認(rèn)為無(wú)效。人民法院也不能以合同違反地方法規(guī)和行政規(guī)章為由確認(rèn)合同無(wú)效。但是，對(duì)于國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門頒布的行政規(guī)章中的強(qiáng)制性規(guī)定（例如有關(guān)外匯、外貿(mào)管理方面的規(guī)定），在未上升為法律或行政法規(guī)之前，有司法解釋的，應(yīng)依照司法解釋的規(guī)定，確認(rèn)違反上述規(guī)定的合同無(wú)效。無(wú)司法解釋的，也應(yīng)根據(jù)具體情況，以“損害社會(huì)公共利益”等理由確認(rèn)合同無(wú)效。如果機(jī)械地以合同未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定為由，一概宣告合同有效，在當(dāng)前對(duì)于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和國(guó)家重大利益的有關(guān)立法活動(dòng)滯后的情況下，將會(huì)產(chǎn)生極為惡劣的社會(huì)影響。
判斷某一法律條款是否法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。雖然強(qiáng)制性規(guī)定通常使用“必須”、“不得”、“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”等措詞，但是，由于合同法頒布較晚，此前的許多法律、行政法規(guī)帶有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的成份，使用了大量“必須”、“不得”、“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”，其中有許多并非合同法立法本意上的“強(qiáng)制性規(guī)定”，如果僅以條文存在上述措詞就認(rèn)為屬?gòu)?qiáng)制性規(guī)定，將會(huì)造成大量的合同被確認(rèn)為無(wú)效，不符合合同法的立法意圖。不利于維護(hù)交易的安全。筆者認(rèn)為，法律條款使用“禁止”、“不得”、“必須”等措詞的，一般可以認(rèn)定為強(qiáng)制性規(guī)定；使用“應(yīng)當(dāng)”的，不一定屬于強(qiáng)制性規(guī)定；未使用“禁止”、“不得”、“必須”、“應(yīng)當(dāng)”等措詞，不一定不是強(qiáng)制性規(guī)定。判斷某一法律條款是否強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)從該部法律的立法目的、違反該條款對(duì)國(guó)家、集體、第三人利益或社會(huì)公共利益的損害程度等方面進(jìn)行考慮，不能僅以條款是否使用“禁止”、“不得”、“必須”、“應(yīng)當(dāng)”等措詞作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)合同法的規(guī)定和合同法理論，有必要對(duì)審判實(shí)踐中常見(jiàn)的幾種傳統(tǒng)上屬于無(wú)效的合同行為的效力進(jìn)行重新審視。
1、舊機(jī)動(dòng)車交易未過(guò)戶。以往，對(duì)于機(jī)動(dòng)車交易未過(guò)戶的，一般都認(rèn)定買賣合同無(wú)效?，F(xiàn)在，根據(jù)合同法規(guī)定，買賣雙方經(jīng)過(guò)要約、承諾，意思表示一致時(shí)，買賣舊機(jī)動(dòng)車的合同行為即成立。目前，法律、行政法規(guī)均未規(guī)定買賣舊機(jī)動(dòng)車未過(guò)戶的，買賣合同無(wú)效或不生效，買賣舊機(jī)動(dòng)車不過(guò)戶的合同行為也無(wú)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情形，因此買賣舊機(jī)動(dòng)車的行為應(yīng)自合同成立時(shí)起生效。甚至舊機(jī)動(dòng)車連環(huán)交易均未辦理過(guò)戶手續(xù)的，每一個(gè)買賣合同也都應(yīng)被認(rèn)為是有效合同。機(jī)動(dòng)車入戶登記和過(guò)戶登記行為均是公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予機(jī)動(dòng)車上道路行駛或加強(qiáng)車輛管理的行為。到目前為止，沒(méi)有法律或行政法規(guī)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的車輛登記是確認(rèn)車輛所有權(quán)的登記，其不發(fā)生物權(quán)公示或物權(quán)變動(dòng)的效力。當(dāng)事人如無(wú)特別約定，應(yīng)自交付時(shí)起機(jī)動(dòng)車所有權(quán)轉(zhuǎn)移。
2、房屋買賣未過(guò)戶的。出賣人將自有房屋出賣給他人的，在認(rèn)定合同的效力方面，與舊機(jī)動(dòng)車交易相同，房屋買賣合同不因房屋未進(jìn)行過(guò)戶登記而無(wú)效或不生效。但不同的是，根據(jù)房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，房屋過(guò)戶登記屬于所有權(quán)變更的登記，發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，房屋所有權(quán)自進(jìn)行過(guò)戶登記之日起轉(zhuǎn)移，而非自交付時(shí)起轉(zhuǎn)移，因此，第一買受人在未進(jìn)行過(guò)戶登記之前，其對(duì)房屋不享有所有權(quán)，其如再次出賣，屬于合同法第五十一條規(guī)定無(wú)權(quán)處分行為，再次出賣房屋的合同屬于效力待定的合同，而非當(dāng)然有效的合同。如原出賣人（房屋產(chǎn)權(quán)證上登記的房主）又與第三人簽訂買賣合同，并將房屋過(guò)戶給第三人，則第三人享有房屋所有權(quán)。第二買受人享有的只是追究第一買受人違約責(zé)任的權(quán)利。
《行政強(qiáng)制法》與《行政許可法》《行政處罰法》并稱“行政法三駕馬車”，行政處罰法解決的是亂處罰，行政許可法解決的是亂審批，《行政強(qiáng)制法》則是平衡權(quán)利與權(quán)力，充分保障法律救濟(jì)，實(shí)行實(shí)體法與程序法并行。由此給城管執(zhí)法過(guò)程強(qiáng)制適用提出更嚴(yán)更高要求，筆者結(jié)合城管工作實(shí)際簡(jiǎn)要分析行政強(qiáng)制法在城管執(zhí)法領(lǐng)域中的影響（由于各地城管部門集中行使行政處罰權(quán)職能不一，難以一一具體闡述）：行政強(qiáng)制法實(shí)施以來(lái)城管執(zhí)法面臨主要問(wèn)題：
1.法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得作為實(shí)施依據(jù)行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。
尚未制定法律且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律行政法規(guī)且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。因此，城管機(jī)關(guān)只能依照法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制措施，不能以規(guī)章、政府文件為依據(jù)來(lái)實(shí)施行政強(qiáng)制措施。
隨著行政強(qiáng)制法實(shí)施、集中行使行政執(zhí)法權(quán)工作進(jìn)一步深入，目前各地集中行使行政處罰城管執(zhí)法都是間接引用的，從行政法規(guī)到地方法規(guī)、地方規(guī)章橫跨幾十部法規(guī)。城管執(zhí)法缺少專門統(tǒng)一法律由此帶來(lái)了執(zhí)法主體資格，適用法律依據(jù)等一系列問(wèn)題，而相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)只是行使國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)地方人民政府批準(zhǔn)行使某法某一項(xiàng)。
2.執(zhí)法主體資格問(wèn)題
行政強(qiáng)制法第十七條 行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。而具備資格行政執(zhí)法人員又無(wú)從鑒定，依據(jù)公務(wù)員法及《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》執(zhí)法人員必需為公務(wù)員，因此就帶來(lái)了大批事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法人員領(lǐng)取執(zhí)法證后能否具備資格執(zhí)法問(wèn)題?？上驳氖墙衲杲K省人民政府法制辦、省人社廳正進(jìn)行對(duì)事業(yè)單位人員執(zhí)法身份規(guī)范，進(jìn)一步推行事業(yè)單位改革加快城管執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理步伐。
目前行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會(huì)組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇傭臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，影響了法制的嚴(yán)肅性和政府形象。因此，《行政強(qiáng)制法》第17條第1款規(guī)定，行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。這樣，城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)受托行使行政處罰權(quán)的事業(yè)單位，就無(wú)權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)。
3.違建強(qiáng)拆執(zhí)行程序周期過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題
行政強(qiáng)制法第四十四條 對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議（60日復(fù)議期限）或者提起行政訴訟（3個(gè)月訴訟期限），又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法。
