時(shí)間：2024-02-20 14:47:08
序論：在您撰寫(xiě)社會(huì)政策的目標(biāo)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
[關(guān)鍵詞]和諧社會(huì)；稅收政策；目標(biāo)取向
一、和諧社會(huì)的內(nèi)涵及構(gòu)建的主要著力點(diǎn)
1 和諧社會(huì)的內(nèi)涵及其目標(biāo)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是今后我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。深刻理解和把握社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)涵和目標(biāo)，方能制定正確的政策與策略，推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程。對(duì)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界的專家學(xué)者從不同的角度和側(cè)面進(jìn)行了較為詳盡的闡述。具有代表性的觀點(diǎn)包括：著名社會(huì)學(xué)家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院陸學(xué)藝教授從8個(gè)方面概括了和諧社會(huì)的內(nèi)涵和要求。他認(rèn)為，社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)各個(gè)階層能夠各盡所能，各得其所。社會(huì)各階層互惠互利。各自的利益都能得以基本滿足，各階層間的利益關(guān)系能夠不斷得到協(xié)調(diào)的社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)沒(méi)有身份歧視，每個(gè)階層社會(huì)之間相互開(kāi)放，社會(huì)流動(dòng)暢通的開(kāi)放社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)公平公正的社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)事業(yè)發(fā)達(dá)、社會(huì)保障體系完善的社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)各階層人民有共同理想、講誠(chéng)信、守法度、民風(fēng)醇正的社會(huì)；社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)各階層關(guān)系融洽，人民安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)治安良好，社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)。鄧偉志教授從4點(diǎn)內(nèi)涵定義和諧社會(huì)：和諧社會(huì)是社會(huì)資源兼容共生的社會(huì)；和諧社會(huì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)；和諧社會(huì)是行為規(guī)范的社會(huì)；和諧社會(huì)是社會(huì)運(yùn)籌得當(dāng)?shù)纳鐣?huì)。郝建國(guó)教授的和諧概念固然可以指稱多種關(guān)系，但“社會(huì)主義和諧社會(huì)”作為一個(gè)專用語(yǔ)有其特定所指，即“社會(huì)主義和諧社會(huì)”的內(nèi)涵應(yīng)特指中國(guó)社會(huì)內(nèi)部的各種社會(huì)關(guān)系，既包括各種利益群體之間的關(guān)系，也包括各個(gè)社會(huì)成員之間的關(guān)系。它是從中國(guó)社會(huì)良性運(yùn)行的要求出發(fā)對(duì)中國(guó)社會(huì)各種社會(huì)關(guān)系應(yīng)具有的狀態(tài)和特征所作的概括。
關(guān)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所的《2005年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》提出中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)是：擴(kuò)大社會(huì)中間層，減少低收入和貧困群體，理順收入分配秩序，嚴(yán)厲打擊腐敗和非法致富，加大政府轉(zhuǎn)移支付力度，把擴(kuò)大就業(yè)作為發(fā)展的重要目標(biāo)，努力改善社會(huì)關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系，正確處理新形勢(shì)下的各種社會(huì)矛盾，建立一個(gè)更加幸福、公正、和諧、節(jié)約和充滿活力的全面小康社會(huì)。
2 構(gòu)建和諧社會(huì)的主要著力點(diǎn)。構(gòu)建和諧社會(huì)的著力點(diǎn)就是國(guó)家各項(xiàng)政策的作用點(diǎn)。認(rèn)識(shí)清楚構(gòu)建和諧社會(huì)的主要著力點(diǎn)，才能夠做到有的放矢，制定和實(shí)施具有針對(duì)性的政策，并提高各項(xiàng)政策作用的準(zhǔn)確度、力度和效果。對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)的主要著力點(diǎn)，我國(guó)學(xué)者從不同的角度加以認(rèn)識(shí)和闡述。歸納起來(lái)，主要從以下兩個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)：一是從當(dāng)前社會(huì)所處的歷史階段以及社會(huì)中存在的不和諧問(wèn)題加以認(rèn)識(shí)；二是從和諧社會(huì)的主要標(biāo)志及其內(nèi)容加以認(rèn)識(shí)。
從我國(guó)當(dāng)前所處的歷史階段看，目前我國(guó)人均gdp已經(jīng)進(jìn)入1 000—3 000美元的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。這一時(shí)期是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，是各種矛盾的凸現(xiàn)期。國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)起飛的國(guó)家，轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型、社會(huì)利益格局劇烈變化的時(shí)期。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)階段城市化迅速發(fā)展，收入差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)矛盾相當(dāng)復(fù)雜。加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、緩解貧富分化已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前亟待解決的重要問(wèn)題。之所以提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，是基于我們的社會(huì)還是一個(gè)相對(duì)和諧的社會(huì)，還存在許多不和諧的現(xiàn)象和因素。和諧社會(huì)的本質(zhì)是協(xié)調(diào)與共享，和諧社會(huì)所要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的矛盾，應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾。我們?cè)诎l(fā)展中積累了一系列不和諧的問(wèn)題：一是居民收入增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)，貧富差距拉大的幅度過(guò)快過(guò)大；--是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大；三是區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大；四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)”，而社會(huì)發(fā)展“一條腿短”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題比較突出；五是人與自然發(fā)展不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境、生態(tài)之間的矛盾日趨突出；六是在我國(guó)社會(huì)總體形勢(shì)平穩(wěn)的同時(shí)，一些不穩(wěn)定因素還長(zhǎng)期存在并有所增加。有學(xué)者指出，當(dāng)前社會(huì)最不和諧的，還是收入分配差距的過(guò)大。世界銀行公布的最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)居民收入的基尼系數(shù)目前為0.47，已經(jīng)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的0.4的警戒線。貧富差距日益懸殊，而且很多是由不公平的分配制度所造成的。
有學(xué)者認(rèn)為，構(gòu)建和諧社會(huì)的著力點(diǎn)主要有四個(gè)：一是整合社會(huì)關(guān)系，重點(diǎn)是整合社會(huì)階層之間的相互關(guān)系；二是解決社會(huì)矛盾，重點(diǎn)是正確處理人民內(nèi)部的利益矛盾；三是關(guān)心困難群眾的生產(chǎn)生活，切實(shí)保障所有社會(huì)成員分享改革發(fā)展的成果；四是推進(jìn)社會(huì)公平，當(dāng)前重點(diǎn)是解決收入分配差距過(guò)大和分配不公的問(wèn)題。從和諧社會(huì)的主要標(biāo)志及其內(nèi)容角度加以認(rèn)識(shí)，和諧社會(huì)構(gòu)建的著力點(diǎn)或內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：(1)經(jīng)濟(jì)和諧。要處理好一些重大的經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)。(2)階層和諧。重點(diǎn)是整合社會(huì)階層之間的關(guān)系。(3)政務(wù)和諧。這直接關(guān)系到政府形象、行政效率、社會(huì)穩(wěn)定等大問(wèn)題。(4)人與自然的和諧。(5)長(zhǎng)效治本之策重于臨時(shí)控制措施。
二、稅收是促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的重要政策工具
1 稅收的地位決定了稅收在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用。社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期的建設(shè)目標(biāo)，它需要多方面因素、多種手段、多個(gè)環(huán)節(jié)和多種途徑的綜合協(xié)調(diào)與作用。稅收以社會(huì)成員認(rèn)可的國(guó)家為征稅主體，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所掌握的重要的宏觀調(diào)控手段。稅收集法律、經(jīng)濟(jì)為一體，作用于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，涉及到宏觀、中觀與微觀，涉及面寬、作用點(diǎn)廣泛、作用力度強(qiáng)，是既作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置，又作用于國(guó)民收入在社會(huì)各階層之間的分布，同時(shí)還作用于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的綜合性調(diào)控工具?；诖耍愂詹粌H內(nèi)在于和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)之中，是和諧社會(huì)構(gòu)建的題中之要義，而且是促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的重要政策工具。
隨著適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的稅收制度建設(shè)的深入，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，稅收占國(guó)民收入的比重日益提高，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的地位也日益重要，作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的面越來(lái)越廣，作用力度亦越來(lái)越大。近10年稅收增長(zhǎng)大大高于gdp的增長(zhǎng)，2004年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)9.5％，稅收增長(zhǎng)高達(dá)25.7％；2005年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)9.9％，稅收增長(zhǎng)為20％；2006年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)10.7％，稅收增長(zhǎng)為21.9％；2007年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)11.4％，稅收增長(zhǎng)達(dá)到了31.4％。我國(guó)宏觀稅負(fù)已從1994年的10.84％提高到2007年的20.80％，自1996年以來(lái)稅負(fù)年均提高1個(gè)百分點(diǎn)。正是由于稅收在我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的重要地位。使得和諧社會(huì)建設(shè)的方方面面都與稅收息息相關(guān)。
2 稅收的實(shí)質(zhì)決定了稅收在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用。和諧社會(huì)是安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)，是各方面利益能夠得到協(xié)調(diào)的社會(huì)，所以說(shuō)，“切好蛋糕”是實(shí)現(xiàn)和諧的客觀要求。稅收的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整，因此，稅收也就成為社會(huì)利益分配的重要杠桿。稅收不僅決定著政府取得收入的能力，而且通過(guò)對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為，并調(diào)節(jié)各方面的物質(zhì)利益關(guān)系。通過(guò)調(diào)節(jié)收入分配。影響著市場(chǎng)的供給。由于稅收涉及面廣。與各方面的利益直接相關(guān)，因此，較之于其他協(xié)調(diào)機(jī)制而言，在利益協(xié)調(diào)方面的效果更為顯著和直接。
和諧社會(huì)構(gòu)建的基點(diǎn)就是協(xié)調(diào)和處理各方面的利益關(guān)系和矛盾，因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)今社會(huì)的矛盾和沖突集中表現(xiàn)為利益的矛盾和沖突。當(dāng)然這些矛盾絕大多數(shù)是人民內(nèi)部矛盾。構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程就是要使各方面的利益關(guān)系都能得到協(xié)調(diào)，也就是要很好地處理不同階層、不同利益集團(tuán)的關(guān)系。稅收的實(shí)質(zhì)及其所具有的別于其他分配手段的重要特征，使得稅收必然成為政府促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的重要政策手段。
我國(guó)正處于重要的轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期內(nèi)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，要求稅收政策和稅制改革要盡可能地兼顧到方方面面的利益，要注意發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)各類利益分配關(guān)系中的作用。我們必須考慮某類稅種改革、增設(shè)和取消可能帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)和沖擊，必須選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)間與方式來(lái)推進(jìn)稅制改革。稅制改革要強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一，要特別注重對(duì)稅收公正的追求：稅收征管要公正，稅收獎(jiǎng)懲要公正，稅收負(fù)擔(dān)分布要公正?？傊愂照x是必不可少的，稅收正義是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的必然要求。
3 稅收的征收主體性質(zhì)決定了稅收在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用。政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中承擔(dān)著重要的責(zé)任，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，而政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮則以各項(xiàng)政策的制定和運(yùn)用為載體。政府作為稅收的征收主體，是稅收政策的制定和貫徹者，故政府作用的發(fā)揮離不開(kāi)稅收這一重要政策工具的運(yùn)用?；诖?。稅收政策就成為促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的政策體系中的重要組成部分。
從和諧社會(huì)構(gòu)建的作用點(diǎn)看，政務(wù)和諧是社會(huì)和諧的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也成為和諧社會(huì)構(gòu)建的一個(gè)主要著力點(diǎn)，而稅收征納關(guān)系和諧又是政務(wù)和諧的重要組成部分。政府作為稅收的征收主體，能否公正執(zhí)法、優(yōu)化服務(wù)直接關(guān)系到作為社會(huì)關(guān)系重要組成部分的稅收征納關(guān)系的協(xié)調(diào)，也就關(guān)系到占社會(huì)公眾比例越來(lái)越大的納稅人與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。所以，稅收征納和諧就成為政務(wù)和諧的內(nèi)在組成部分。
當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)稅收在和諧社會(huì)構(gòu)建中的重要作用并不是盲目擴(kuò)大稅收的功能作用。稅收并不是萬(wàn)能的。稅收政策只對(duì)解決一些經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和矯正一部分社會(huì)問(wèn)題起作用。因此，必須厘清稅收與其他調(diào)節(jié)手段的范圍。在一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，稅收調(diào)節(jié)有著其他手段無(wú)法比擬和不可替代的優(yōu)勢(shì)。在解決一些社會(huì)問(wèn)題上，對(duì)比其他手段，稅收也有著方法簡(jiǎn)單、成本低、效果直接的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論不斷拓展稅收政策解決社會(huì)問(wèn)題的空間，為實(shí)踐中運(yùn)用稅收政策解決社會(huì)問(wèn)題提供了理論根據(jù)。
三、促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的稅收政策總體目標(biāo)取向
在和諧社會(huì)的構(gòu)建中，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在政策的制定和調(diào)整方面，這意味著在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中政策調(diào)整和制定的重大意義。因?yàn)椋覀兘裉靾?zhí)行的大多數(shù)政策：是在科學(xué)發(fā)展觀的新思想和和諧社會(huì)的新目標(biāo)提出之前就制定的，更何況在制定某些政策的時(shí)候，沒(méi)有能夠擺脫以前發(fā)展模式的制約和干擾。因此，要構(gòu)建和諧社會(huì)，政府首先應(yīng)該對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)政策進(jìn)行重新審視，要以是否有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建作為政策制定的基點(diǎn)，并據(jù)此調(diào)整現(xiàn)行政策。以稅收政策促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，要求我們必須調(diào)整稅收政策的作用目標(biāo)和作用方向。要將和諧社會(huì)構(gòu)建作為現(xiàn)在乃至今后我國(guó)稅收政策制定的重要目標(biāo)。這就要求我們要按照和諧社會(huì)的內(nèi)在要求審視和調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策，要充分體現(xiàn)“和諧”的導(dǎo)向，要朝著“發(fā)展為先，和諧為重”的目標(biāo)去努力。按照和諧社會(huì)的要求調(diào)整我國(guó)的稅收政策，在稅收制度和政策設(shè)計(jì)的總體目標(biāo)取向上要實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：
1 由關(guān)注收入轉(zhuǎn)向關(guān)注收入與關(guān)注調(diào)節(jié)并重。財(cái)政收入是稅收政策的一項(xiàng)重要目標(biāo)，在某些特定情況下，還是處于第一位的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但是基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，稅收政策的著眼點(diǎn)要有利于協(xié)調(diào)和化解突出的社會(huì)矛盾，所以，在稅收政策制定時(shí)就應(yīng)該將稅收收入目標(biāo)置于和諧社會(huì)目標(biāo)之下去考慮和實(shí)現(xiàn)。筆者在此提出的關(guān)注調(diào)節(jié)，主要是指以稅收政策促進(jìn)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾與關(guān)系的協(xié)調(diào)與適當(dāng)。這是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，也就是更加全面協(xié)調(diào)的理念指導(dǎo)下所做出的稅收政策目標(biāo)的調(diào)整。不能否認(rèn)，過(guò)去我們?cè)谥贫ǘ愂照邥r(shí)，有過(guò)過(guò)于注重收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的失衡。如稅收收入超常規(guī)增長(zhǎng)，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的取之過(guò)度，納稅人的稅收負(fù)擔(dān)偏重，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)。因此，稅收政策目標(biāo)要更加注重各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)與均衡，將保證收入與促進(jìn)協(xié)調(diào)的目標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)。
2 由關(guān)注效率轉(zhuǎn)向關(guān)注效率與關(guān)注公平并重。與我國(guó)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體取向一致，稅收政策也一直貫徹著“效率優(yōu)先，兼顧公平”的治稅策略。這就使得現(xiàn)行的稅收制度和政策主要著眼于經(jīng)濟(jì)效率的提高，而對(duì)貫徹社會(huì)公平原則的關(guān)注不夠。體現(xiàn)在我國(guó)城鄉(xiāng)的二元稅制、區(qū)域間失衡的稅收優(yōu)惠政策、征稅環(huán)節(jié)主要是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，以及針對(duì)個(gè)人收入差距調(diào)節(jié)的稅制建設(shè)滯后，如針對(duì)個(gè)人財(cái)富占有狀況進(jìn)行調(diào)節(jié)的稅種長(zhǎng)期缺位，弱化了稅收對(duì)貧富差距的調(diào)節(jié)力度。因此，必須按照和諧社會(huì)的構(gòu)建要求調(diào)整治稅方略。應(yīng)在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)效率的基礎(chǔ)上，更加注重公平公正的要求。作為和諧社會(huì)的核心價(jià)值理念，只有實(shí)現(xiàn)公平公正，各方面的社會(huì)關(guān)系才能融洽協(xié)調(diào)。這要求稅收作為一種重要的分配手段，一方面，注意不能損害初次分配領(lǐng)域的效率導(dǎo)向機(jī)制，注意保護(hù)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展；另一方面，要努力提高再分配領(lǐng)域的調(diào)節(jié)力度和社會(huì)公正程度。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)融資總量 中間目標(biāo) 研究
隨著金融深化和發(fā)展，以銀行為主的融資體系將發(fā)生變化，直接融資規(guī)模在社會(huì)融資總量中所占比重不斷加大。以廣義貨幣供應(yīng)量（M2）與新增人民幣各項(xiàng)貸款作為貨幣政策調(diào)控的中間目標(biāo)，已不能有效調(diào)節(jié)金融與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資規(guī)模，迫切需要確定一個(gè)當(dāng)前及今后一段時(shí)間都能適應(yīng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和宏觀調(diào)控的中間目標(biāo)。而社會(huì)融資總量與主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相互關(guān)系更緊密，更適合于充當(dāng)貨幣政策中間目標(biāo) 。但另一方面也應(yīng)看到社會(huì)融資總量短期成為貨幣政策調(diào)控的中間目標(biāo)，仍存在需要改進(jìn)的地方。
一、社會(huì)融資總量概念提出的現(xiàn)實(shí)意義
我國(guó)金融規(guī)模正在快速擴(kuò)張，金融結(jié)構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)多元化，證券、保險(xiǎn)類非銀行金融機(jī)構(gòu)資金逐步加大了對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持，同時(shí)隨著金融衍生產(chǎn)品和融資工具不斷創(chuàng)新，商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)對(duì)貸款也表現(xiàn)出明顯的替代效應(yīng)。
從我國(guó)中原大省河南省情況看，社會(huì)融資總量呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展的趨勢(shì)。2011年上半年，河南省社會(huì)融資總量2410億元，雖然銀行貸款仍是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供資金的主要方式，但占比明顯下降，上半年本外幣貸款新增1476億元，占全省社會(huì)融資總量的43.5%，較去年同期下降12.7個(gè)百分點(diǎn)；各類新型融資方式和直接融資渠道占比有所提高，其中，銀行承兌匯票、信托貸款、委托貸款等表外融資方式為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供資金887.3億元，企業(yè)通過(guò)發(fā)債方式獲得資金158億元，小額貸款公司等新型金融機(jī)構(gòu)投放信貸資金11.5億元，分別占同期社會(huì)融資總量的33.7%、6%和0.4%，較去年同期分別提高3個(gè)、6個(gè)和0.3個(gè)百分點(diǎn)。
從社會(huì)融資增速來(lái)看，來(lái)自央行金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告表明：自2002年到2010年，全國(guó)社會(huì)融資規(guī)模年均增長(zhǎng)為27.8%，比同期人民幣各項(xiàng)貸款的年均增長(zhǎng)速度高9.4%。河南省2011年上半年，除人民幣新增貸款之外的其他社會(huì)融資規(guī)模增長(zhǎng)為18.2%，高于同期人民幣新增貸款4.7%。社會(huì)直接融資增速已全面超過(guò)間接融資增速，事實(shí)說(shuō)明僅統(tǒng)計(jì)人民幣新增貸款已不能準(zhǔn)確、全面的反映社會(huì)融資狀況。在此背景下，將社會(huì)融資總量作為貨幣政策調(diào)控中間目標(biāo)，納入宏觀調(diào)控、監(jiān)測(cè)體系，是具有必然性的：
一是與經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行具有很強(qiáng)的相關(guān)性。社會(huì)融資總量指標(biāo)涵蓋了商業(yè)銀行的表內(nèi)外各類信貸資金，能夠直接反映金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的資金支持力度，向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傳遞貨幣政策信號(hào)更為效率，與其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)性更為緊密。二是符合金融機(jī)構(gòu)審慎性經(jīng)營(yíng)管理的要求。社會(huì)融資總量包含了金融體系中銀、證、保等行業(yè)的各類統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，有利于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)融資的總體情況及結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)現(xiàn)和預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
二、目前將社會(huì)融資總量作為貨幣政策調(diào)控中間目標(biāo)存在的不足和缺陷
（一）社會(huì)融資總量在全面性、可控性、可測(cè)性方面仍存在不足
1.全面性方面
一是存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)的可能。與全國(guó)GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不等同于各地方GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之和的情況類似，全國(guó)社會(huì)融資總量與各地方融資總量之和也會(huì)存在一定的差異。二是對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)仍有不完善之處。再以河南省為例。擔(dān)保機(jī)構(gòu)方面，近年來(lái)，河南省融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛，數(shù)量成倍增長(zhǎng)，2008、2009年底分別達(dá)到318家、762家。截至2010年底，經(jīng)河南省工業(yè)和信息化廳核準(zhǔn)登記的擔(dān)保機(jī)構(gòu)已達(dá)1387家。由于比較收益較低，多數(shù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展了過(guò)橋貸款和委托貸款等信貸業(yè)務(wù)。典當(dāng)行方面，截至2010年末，河南省共有典當(dāng)行154家，在當(dāng)前市場(chǎng)資金較為緊張的情況下，典當(dāng)業(yè)務(wù)資金需求較旺。據(jù)調(diào)查顯示，河南省典當(dāng)業(yè)務(wù)資金需求者多以個(gè)人為主，占比67.83%，企業(yè)用戶、個(gè)體工商戶占比分別為19.11%和 13.06%；從資金用途來(lái)看，資金需求者多把獲得的資金投向了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這一比例高達(dá)66.38%。中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心方面，河南省中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心成立于2010年11月12日，是全國(guó)5個(gè)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)之一，承擔(dān)者為中部六省和山東、浙江兩省中小企業(yè)搭建產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)交易平臺(tái)的重要任務(wù)，首批掛牌企業(yè)41家，對(duì)有效拓展中小企業(yè)融資渠道，切實(shí)緩解融資困難做出了積極貢獻(xiàn)。上述三類機(jī)構(gòu)雖不屬金融機(jī)構(gòu)，但充當(dāng)了金融機(jī)構(gòu)的角色，并且相對(duì)于民間融資更具有可測(cè)性。因此，應(yīng)將其納入金融統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系之中。
2.可控性方面
相對(duì)于新增人民幣貸款而言，央行在有效控制社會(huì)融資總量方面仍存在很大的難度。一是多數(shù)直接融資方式受政策性影響很大，較難控制；二是現(xiàn)有的調(diào)控手段和金融監(jiān)管政策，已落后商業(yè)銀行金融衍生品等業(yè)務(wù)創(chuàng)新，需要及時(shí)跟進(jìn)。三是為追求自身發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)融資的愿望增強(qiáng)，現(xiàn)有貨幣政策工具的實(shí)施效果存在時(shí)滯和偏差。
3.可測(cè)性方面
一是在目前金融體系分業(yè)監(jiān)管的制度要求下，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于“一行三會(huì)”，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)社會(huì)融資總量存在困難；二是全面、準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)社會(huì)融資總量還沒(méi)有明確的制度依據(jù)。
（二）貨幣金融統(tǒng)計(jì)體系自身的缺陷
社會(huì)融資總量指標(biāo)的引入，為當(dāng)前貨幣金融統(tǒng)計(jì)工作提出了新的要求，當(dāng)前人民銀行的統(tǒng)計(jì)只能是“銀行統(tǒng)計(jì)”而不是“金融統(tǒng)計(jì)”，這需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的貨幣金融統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)行變革，“一行三會(huì)”應(yīng)共享資源、相互支持，將股票、債券、基金、期貨、房地產(chǎn)以及其他金融衍生品等都逐步納入金融統(tǒng)計(jì)體系，形成一套口徑統(tǒng)一的貨幣金融統(tǒng)計(jì)體系。
關(guān)鍵詞：VAR模型；社會(huì)融資規(guī)模；貨幣政策中間目標(biāo)；有效性
中圖分類號(hào)：F064.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）09-0007-03
一、引言
中間目標(biāo)是央行貨幣政策作用過(guò)程中十分重要的中間環(huán)節(jié)，對(duì)它的選擇是否正確，以及選定后能否達(dá)到預(yù)期的調(diào)節(jié)效果，關(guān)系到貨幣政策最終目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，央行將廣義貨幣供應(yīng)量M2作為我國(guó)貨幣政策重點(diǎn)監(jiān)測(cè)、調(diào)控和分析的中間目標(biāo)。隨著我國(guó)廣義貨幣供應(yīng)量M2增長(zhǎng)迅速，其內(nèi)生性也不斷增加，其作為中間目標(biāo)所需的可控性、可測(cè)性、相關(guān)性也在不斷下降。同時(shí)隨著金融創(chuàng)新不斷深化、融資渠道的拓寬、直接融資比重逐步提高，非銀行金融機(jī)構(gòu)融資能力逐漸增強(qiáng)以及商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)大量增加，社會(huì)融資結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的改變，如果繼續(xù)以廣義貨幣供應(yīng)量作為中間目標(biāo)，可能會(huì)對(duì)貨幣政策環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行誤判，不能為宏觀調(diào)控政策的制定提供全面、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。在此背景下，央行提出用社會(huì)融資規(guī)模代替M2作為新的貨幣政策中間目標(biāo)。但其概念較新，對(duì)其作為中間目標(biāo)的有效性存在疑問(wèn)。
二、文獻(xiàn)綜述
我國(guó)貨幣政策的最終目標(biāo)是，保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)貨幣政策中間目標(biāo)有效性的論述，主要是在研究貨幣政策中間目標(biāo)與GDP、CPI等數(shù)據(jù)的相關(guān)性。作為貨幣政策中間目標(biāo)的金融變量大致有兩類：（1）價(jià)格型變量，如利率；（2）數(shù)量型變量，如M2、社會(huì)融資規(guī)模。對(duì)利率、M2是否能夠作為中間目標(biāo)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已做過(guò)眾多研究，而社會(huì)融資規(guī)模作為為中間指標(biāo)的研究最近兩年才開(kāi)始。在定性分析方面，盛松成（2011）總結(jié)了社會(huì)融資規(guī)模這一概念的理論基礎(chǔ)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并在統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上提出社會(huì)融資規(guī)模是符合金融宏觀調(diào)控市場(chǎng)化方向的中間指標(biāo)。張春生（2013）以IS-LM作為模型框架，認(rèn)為外在沖擊來(lái)自商品市場(chǎng)時(shí)，社會(huì)融資規(guī)模作為中間指標(biāo)的效果并不比M2要好，當(dāng)外在沖擊來(lái)自貨幣市場(chǎng)時(shí)，社會(huì)融資規(guī)模適合作為中間指標(biāo)。在定量分析方面，齊曉楠等（2012）運(yùn)用相關(guān)分析和回歸分析比較了社會(huì)融資規(guī)模與GDP、CPI之間的關(guān)系，認(rèn)為將社會(huì)融資規(guī)模作為貨幣政策中間指標(biāo)有利于貨幣政策檢測(cè)和貨幣政策執(zhí)行。焦琦斌（2012）等通過(guò)社會(huì)融資規(guī)模的月度估算數(shù)據(jù)建立VAR模型，發(fā)現(xiàn)與M2相比，社會(huì)融資規(guī)模對(duì)GDP對(duì)CPI的波動(dòng)有更好的解釋。本文在以上研究基礎(chǔ)上加入了新的內(nèi)容：首先，以往的文獻(xiàn)都是研究中間目標(biāo)與最終目標(biāo)之間的關(guān)系，本文加入操作目標(biāo)這一新的變量，因?yàn)椴僮髂繕?biāo)對(duì)中間目標(biāo)的影響效果，會(huì)影響整個(gè)貨幣政策的最終傳導(dǎo)效果，因此，在選擇出最優(yōu)的中間目標(biāo)時(shí)，也要確定與其對(duì)應(yīng)的具有最佳傳導(dǎo)效果的操作目標(biāo)，從而確定最優(yōu)的貨幣政策操作方式；其次，本文將操作目標(biāo)和中間目標(biāo)都分為數(shù)量型和價(jià)格型兩類，并對(duì)兩者的執(zhí)行效果進(jìn)行比較。
三、實(shí)證分析
（一）實(shí)證分析方法和數(shù)據(jù)的選取
本文借鑒Stock和Watson（19891的研究，用HP濾波法分離出各變量的趨勢(shì)項(xiàng)和波動(dòng)項(xiàng)，將變量偏離其趨勢(shì)的離差作為研究對(duì)象，深入挖掘數(shù)據(jù)的縱向動(dòng)態(tài)變化特征。HP濾波法分離出各變量波動(dòng)值后，建立vAR模型，并進(jìn)行脈沖響應(yīng)和方差分解，分析變量波動(dòng)項(xiàng)之間的動(dòng)態(tài)影響。
本文研究區(qū)間確定為2002年1月至2013年12月，并選取信貸規(guī)模，基礎(chǔ)貨幣的月度同比增長(zhǎng)率作為數(shù)量型操作目標(biāo)的變量，隔夜拆解利率作為價(jià)格型操作目標(biāo)的變量，分別用NL、BM，I表示；選取社會(huì)融資規(guī)模、廣義貨幣供應(yīng)量的月度同比增長(zhǎng)率作為數(shù)量型中間目標(biāo)的變量，短期利率作為價(jià)格型中間目標(biāo)的變量，分別用RZ、M2、R表示；GDP的同比增長(zhǎng)率作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變量，CPI的同比增長(zhǎng)率作為幣值穩(wěn)定的變量。由于GDP僅有季度數(shù)據(jù)，考慮到GDP逐月變化情況不大，因此采用簡(jiǎn)均內(nèi)插法求GDP的月度增長(zhǎng)率。在用HP濾波法分離出各變量波動(dòng)值趨勢(shì)，分別用NLC、BMC、IC、RZC、M2C、RC、GDPC、CPIC表示。數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)人民銀行網(wǎng)站和中宏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。
（二）實(shí)證結(jié)果
1.時(shí)間序列平穩(wěn)性檢驗(yàn)和Granger因果檢驗(yàn)
經(jīng)過(guò)ADF單位根檢驗(yàn)，無(wú)論是操作目標(biāo)，中間目標(biāo)還是最終目標(biāo)的變量，通過(guò)H-P濾波分離趨勢(shì)項(xiàng)后的波動(dòng)值，在5%的顯著性水平下拒絕原假設(shè)，都為時(shí)間平穩(wěn)序列。
對(duì)操作目標(biāo)與中間目標(biāo)之間的關(guān)系、中間目標(biāo)與最終目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行Granger因果檢驗(yàn)，結(jié)果顯示：在5%的顯著水平下，操作目標(biāo)中的新增貸款NLC是社會(huì)融資規(guī)模RZC和貨幣供應(yīng)量M2C的Granger原因；基礎(chǔ)貨幣BMC是廣義貨幣供應(yīng)量M2C的Granger原因，隔夜拆解利率IC是M2C和短期利率RC的Granger原因。中間目標(biāo)變量RZC，M2C，RC均是GDPC和CPIC的Granger原因。
2.脈沖響應(yīng)分析
根據(jù)Granger因果檢驗(yàn)，建立VAR模型并進(jìn)行脈沖響應(yīng)分析，分別考察操作目標(biāo)對(duì)中間目標(biāo)的影響，中間目標(biāo)對(duì)最終目標(biāo)的影響，確定三者之間最優(yōu)的組合方式，從而判斷社會(huì)融資規(guī)模是否比其他變量更適合作為中間目標(biāo)。
（1）NLC與RZC、M2C、RC的動(dòng)態(tài)關(guān)系
如圖1所示，在NLC的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差沖擊下，RZC對(duì)NLC一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差沖擊的反應(yīng)要比對(duì)M2C和RC更明顯，且持續(xù)時(shí)間也較長(zhǎng)，說(shuō)明信貸規(guī)模作為操作目標(biāo)時(shí)，社會(huì)融資規(guī)模更適合作為對(duì)應(yīng)的中間目標(biāo)。
（2）BMC與RZC、M2C、RC的動(dòng)態(tài)關(guān)系
如圖2所示，BMC對(duì)M2C的影響要強(qiáng)于RZC和RC，在第7期到達(dá)最大值，說(shuō)明基礎(chǔ)貨幣作為操作目標(biāo)時(shí)，M2更適合作為對(duì)應(yīng)的中間目標(biāo)。
（3）IC與RZC、M2C、RC的動(dòng)態(tài)關(guān)系
如圖3所示，IC對(duì)RC和M2C的影響要明顯的強(qiáng)于RZC，RC更是在第2期就達(dá)到最大值，說(shuō)明隔夜拆解利率作為操作目標(biāo)時(shí)，短期利率更適合作為對(duì)應(yīng)的中間目標(biāo)。
（4）GDPC與RZC、M2C、RC的動(dòng)態(tài)關(guān)系
如圖4，在RZC、M2C、RC的―個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差沖擊下，GDPC均具有上升趨勢(shì)，但是社會(huì)融資規(guī)模對(duì)GDP的影響更加顯著且時(shí)效最長(zhǎng)。這可能與社會(huì)融資規(guī)模的構(gòu)成有關(guān)，信貸資金和直接融資是占社會(huì)融資規(guī)模比重非常大，這些資金都投放到實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有帶動(dòng)和支持的作用，隨著其規(guī)模的增加，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加活躍，內(nèi)需以及凈出口增長(zhǎng)也更加迅速，因此對(duì)本國(guó)GDP的帶動(dòng)作用就會(huì)更加明顯。
（5）CPIC與RZC、M2C、RC的動(dòng)態(tài)關(guān)系
如圖5所示，在RZC、M2C、IC的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差沖擊下，CPIC具有顯著的上升趨勢(shì)，要明顯的強(qiáng)于GDPC對(duì)三個(gè)變量的脈沖響應(yīng)，說(shuō)明貨幣政策對(duì)物價(jià)水平的波動(dòng)要強(qiáng)于產(chǎn)出水平的波動(dòng)，其中M2對(duì)物價(jià)水平波動(dòng)影響最大、社會(huì)融資規(guī)模次之，而短期利率沒(méi)有前兩者的影響大，是因?yàn)閮r(jià)格水平的波動(dòng)主要受貨幣供給所引起的需求變動(dòng)影響，所以M2對(duì)CPI的影響相對(duì)更大。
（3）方差分解
表一和表二分別表示中間目標(biāo)和最終目標(biāo)的方差分解情況，從中可以得知，央行若使用價(jià)格型變量來(lái)實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)，效果不太顯著，雖然操作目標(biāo)隔夜拆解利率對(duì)中間目標(biāo)短期利率變動(dòng)的貢獻(xiàn)達(dá)到65.83%，但短期利率對(duì)最終目標(biāo)GDP和CPI變動(dòng)的貢獻(xiàn)率只有3.51%和11.21%，所以，通過(guò)調(diào)節(jié)隔夜拆解利率，以影響短期利率，最終影響GDP和CPI，這在整個(gè)傳導(dǎo)機(jī)制中所占比重只有為2.31%和7.37%。相比之下，如果使用數(shù)量型變量來(lái)實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)，效果會(huì)更加顯著一些。通過(guò)調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣，影響M2，最終影響GDP和CPI，可以使權(quán)重分別達(dá)到5.01%和10.81%。但最優(yōu)的效果是調(diào)節(jié)信貸規(guī)模，以影響社會(huì)融資規(guī)模，最終影響GDP和CPI，這樣的組合能使對(duì)GDP和c Pl的影響權(quán)重到達(dá)8.14%和11.06%。
四、結(jié)論及啟示
為充分發(fā)揮貨幣政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，央行應(yīng)依據(jù)操作目標(biāo)對(duì)中間目標(biāo)的影響效果，以及中間目標(biāo)對(duì)最終目標(biāo)的影響效果，來(lái)確定最優(yōu)的貨幣政策中間目標(biāo)和操作方式，所以根據(jù)上述實(shí)證研究，可以得出以下三點(diǎn)結(jié)論：
（一）與廣義貨幣供應(yīng)量和短期利率相比，社會(huì)融資規(guī)模能夠更好的調(diào)控最終目標(biāo)，并且能夠通過(guò)信貸規(guī)模作為操作目標(biāo)對(duì)其加以有效的控制，其作為新的中間目標(biāo)的有效性得到了很好的驗(yàn)證。
（二）廣義貨幣供應(yīng)量對(duì)最終目標(biāo)的執(zhí)行效果雖然不及社會(huì)融資規(guī)模，但對(duì)價(jià)格水平的波動(dòng)仍然具有很強(qiáng)的影響，所以可以作為輔助的中間目標(biāo)加以使用。
（三）數(shù)量型變量對(duì)最終目標(biāo)的影響要明顯的優(yōu)于價(jià)格型變量，雖然隔夜拆解利率作為操作目標(biāo)對(duì)短期利率具有很強(qiáng)的調(diào)控能力，但短期利率對(duì)最終目標(biāo)的執(zhí)行效果并不明顯，其作為貨幣政策中間目標(biāo)的時(shí)機(jī)還未完全成熟。
關(guān)鍵詞：公共政策；制定；政策認(rèn)同
中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）32-0025-02
在公共政策的研究中，政策的認(rèn)同是很重要的一個(gè)問(wèn)題，甚至可以說(shuō)在政策過(guò)程中占有十分重要的地位，一個(gè)政策要能夠很好地實(shí)施，目標(biāo)群體的認(rèn)同可以說(shuō)是第一位的，在以往的研究中，大家對(duì)政策制定中的決策方法的選擇、政策模型、政策分析等各方面的關(guān)注度一直比較高，但是對(duì)于政策認(rèn)同這一問(wèn)題的研究卻比較少，本文試圖從政策認(rèn)同的界定出發(fā)，對(duì)這一問(wèn)題加以研究。
一、政策認(rèn)同的界定與特征
政策認(rèn)同是指一項(xiàng)政策在制定出來(lái)之后獲得目標(biāo)群體認(rèn)可和接受的情況。一項(xiàng)政策被制定出來(lái)之后，在實(shí)施的過(guò)程中，能夠獲得目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受就成了一件十分重要的事情，政策認(rèn)同就指的是政策在制定出來(lái)之后獲得目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受的情況。
政策認(rèn)同的特征。從政策認(rèn)同的界定我們可以看出，政策認(rèn)同首先是在政策制定之后的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是政策實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，這是政策認(rèn)同的第一個(gè)特征。其次，政策認(rèn)同的關(guān)鍵是目標(biāo)群體，政策認(rèn)同不同于政策制定和政策分析，政策制定的關(guān)鍵主體是政府機(jī)關(guān)和參謀咨詢機(jī)關(guān)，政策執(zhí)行的主體則是政府工作人員，而政策認(rèn)同的主體則是政策的目標(biāo)群體。第三，政策認(rèn)同是一種心理狀態(tài)，是目標(biāo)群體對(duì)公共政策的一種心理感受情況，而不是實(shí)際的行為狀態(tài)。在政策制定和政策執(zhí)行方面，一般都有確實(shí)可見(jiàn)的外部行為表現(xiàn)，但是政策認(rèn)同卻僅僅是一種心理層面的活動(dòng)，這是政策認(rèn)同的第三個(gè)特征。第四，政策認(rèn)同受到政策內(nèi)容和政策目標(biāo)群體兩方面的影響，政策認(rèn)同雖然是目標(biāo)群體的事情，根據(jù)的觀點(diǎn)，人的意識(shí)雖然是人腦的機(jī)能，但是也是客觀存在的主觀反映，所以政策認(rèn)同除了受到目標(biāo)群體的影響之外，還受到政策內(nèi)容自身的影響。
二、政策認(rèn)同對(duì)公共政策的作用與意義
政策認(rèn)同對(duì)公共政策的意義和作用首先體現(xiàn)在對(duì)政策執(zhí)行方面，政策認(rèn)同決定著政策執(zhí)行的成敗，其次政策認(rèn)同可以密切政策主體和目標(biāo)群體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙方之間的良好互動(dòng)，最后政策認(rèn)同對(duì)于政策主體的合法化造成影響。
政策認(rèn)同是政策更好執(zhí)行的前提，決定著政策執(zhí)行的成敗。一項(xiàng)政策制定出來(lái)之后，要想使政策作用很好地發(fā)揮出來(lái)，政策執(zhí)行是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)中，目標(biāo)對(duì)象對(duì)政策的接受和認(rèn)可就成為很重要的一件事情，如果一項(xiàng)政策被制定出來(lái)之后，目標(biāo)群體的認(rèn)同程度高，政策執(zhí)行中的阻力就比較少，相反，如果一項(xiàng)政策被制定出來(lái)之后，目標(biāo)群體不認(rèn)可和接受，或者認(rèn)為對(duì)自己的利益造成了損害，在政策執(zhí)行的過(guò)程中必然會(huì)造成很大的阻力，使得政策難于執(zhí)行下去，甚至嚴(yán)重的會(huì)使得政策執(zhí)行失敗。
政策認(rèn)同也是密切目標(biāo)群體和政策主體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙方良好互動(dòng)合作的一個(gè)重要方式。在政策制定的過(guò)程中，如果政策主體能夠重視目標(biāo)群體的政策認(rèn)同，必然會(huì)采用各種方式加強(qiáng)同目標(biāo)群體之間的聯(lián)系，而目標(biāo)群體也通過(guò)政策認(rèn)同更加了解政策主體在政策制定過(guò)程中的各種努力以及各種社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵和政策目標(biāo)的要求，通過(guò)這種認(rèn)同的活動(dòng)，雙方不但可以增進(jìn)了解，而且可以加強(qiáng)合作，互相促進(jìn)。
政策認(rèn)同對(duì)政策主體的合法化造成影響。政策是由政策主體為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而制定的解決問(wèn)題的方案，在各個(gè)政策主體中，政府在政策制定中起到十分重要的作用，是政策制定中決策系統(tǒng)的中樞環(huán)節(jié)，可以說(shuō)在政策的各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。但是政策主體要想使自己的政策方案得到實(shí)施，達(dá)成自己的政策目標(biāo)，政策獲得目標(biāo)群體的支持和認(rèn)可接受就是十分關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，如果一個(gè)政策主體制定的政策認(rèn)同程度高，能夠得到政策目標(biāo)群體的不斷擁護(hù)，那么政策主體的合法性和權(quán)威性必然不斷得到提升和加強(qiáng)，相反，如果一個(gè)政策主體制定出來(lái)的政策不能得到目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受，政策主體的權(quán)威性就會(huì)不斷下降，合法性也會(huì)不斷受到質(zhì)疑，嚴(yán)重的情況下可能還會(huì)發(fā)生政治危機(jī)。
三、影響政策認(rèn)同的因素
我們界定政策認(rèn)同是政策目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)可和接受情況，那么影響政策認(rèn)同的因素我們也可以從目標(biāo)群體和政策兩個(gè)角度來(lái)分析，同時(shí)我們還可以加上社會(huì)環(huán)境的因素。從目標(biāo)群體的角度來(lái)看，包括目標(biāo)群體的政治社會(huì)化程度的高低，目標(biāo)群體的知識(shí)思想文化觀念認(rèn)識(shí)情況。而從政策自身來(lái)看，包括政策的合理性情況、政府的權(quán)威性、政策對(duì)目標(biāo)群體利益的影響。環(huán)境方面包括影響政策環(huán)境的各個(gè)方面情況。
（一）影響政策認(rèn)同的目標(biāo)群體因素
在影響政策的目標(biāo)群體因素中，居于首要地位的就是目標(biāo)群體的政治社會(huì)化程度，所謂政治社會(huì)化指的是一個(gè)人接受一個(gè)社會(huì)政治文化觀念，并且按照這個(gè)政治社會(huì)文化方式行為的過(guò)程，這些政治文化包括社會(huì)中對(duì)于國(guó)家、政黨、制度、權(quán)威意識(shí)形態(tài)等各個(gè)方面的看法，如果社會(huì)成員的政治社會(huì)化程度比較高，對(duì)于政府認(rèn)可程度高，那么這個(gè)社會(huì)的政策認(rèn)同情況就必然高。
政策認(rèn)同的目標(biāo)群體因素中居于第二地位的就是目標(biāo)群體的思想認(rèn)識(shí)情況。對(duì)于同樣的事情，由于不同人的思想認(rèn)識(shí)水平不同，必然會(huì)產(chǎn)生不同的看法，我們知道，公共政策的對(duì)象是社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題是指實(shí)際條件與應(yīng)有條件之間的差距，而對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的差距看法，最主要的就是人的一種主觀認(rèn)識(shí)，和人們的價(jià)值觀念有很大的相關(guān)性，一項(xiàng)政策制定出來(lái)之后，如果政府的看法和目標(biāo)群體的看法一致，那么政策認(rèn)同度就高，反之就低。
（二）政策認(rèn)同的政策因素
政策認(rèn)同的政策因素的第一條是一項(xiàng)政策的合理性情況，政策合理性包括政策的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性兩個(gè)方面。形式合理包括政策制定的主體權(quán)限范圍、政策制定的程序等各項(xiàng)因素，如果政策主體超越了自己的權(quán)限，或者沒(méi)有按照法定的程序行動(dòng)，政策必然會(huì)不被政策的目標(biāo)群體認(rèn)同。實(shí)質(zhì)合理性指的是政策對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題解決方案的情況，看政策是不是抓住了社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵，是否能夠很好地解決目前的社會(huì)問(wèn)題，能夠給目標(biāo)群體帶來(lái)好處，有沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的根據(jù)，政策實(shí)質(zhì)合理性更是政策合理性認(rèn)可的關(guān)鍵。
政策認(rèn)同的政策因素的第二個(gè)要素是看政策對(duì)目標(biāo)群體利益的影響情況。一項(xiàng)政策制定出來(lái)之后，在解決社會(huì)問(wèn)題，調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中，總會(huì)對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的利益造成影響，或者對(duì)某些群體的利益造成損害，或者使某些群體的利益得到增加，很顯然，一些能夠?qū)δ繕?biāo)群體利益有益的政策目標(biāo)群體的認(rèn)同度就會(huì)較高，例如增加醫(yī)療保障，提高養(yǎng)老金等等，但是當(dāng)一項(xiàng)政策在目標(biāo)群體看來(lái)將會(huì)對(duì)自己的利益造成損害的時(shí)候，政策認(rèn)同的困難就很大，即使這些損害只可能是眼前的或者暫時(shí)的，目標(biāo)群體的抵觸情緒也一樣很大，典型的例子比如城市的拆遷和改造。
政策認(rèn)同的政策因素的第三個(gè)要素是政府的權(quán)威性情況。在公共政策制定和實(shí)施的過(guò)程中，政府的權(quán)威性一直是一個(gè)十分重要的問(wèn)題，它以合法性為基礎(chǔ)，以政府強(qiáng)制力為后盾，使得任何政策能夠在最終得以實(shí)施。在政策認(rèn)同的過(guò)程中，政府權(quán)威性首先表現(xiàn)在公眾對(duì)政府合法性的認(rèn)同上，這種認(rèn)同一方面是公民長(zhǎng)期政治社會(huì)化的結(jié)果，另一方面也是政府公共政策在社會(huì)發(fā)揮效用方面的結(jié)果。同時(shí)政府權(quán)威的另一個(gè)表現(xiàn)還在于政府強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力能夠保證政策在實(shí)施的過(guò)程中遇到困難的時(shí)候得以強(qiáng)力推行，對(duì)政策的反對(duì)者具有一種威懾作用，這種威懾造成了政策認(rèn)同的另一種心理機(jī)制。
（三）社會(huì)環(huán)境的因素
在公共政策活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，社會(huì)環(huán)境因素都發(fā)揮著十分重要的作用，這些因素包括政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、文化要素以及國(guó)際要素等各個(gè)方面，當(dāng)然，與政策活動(dòng)的其他環(huán)節(jié)不同的是，政策認(rèn)同的環(huán)境因素的影響主要是通過(guò)環(huán)境的改變作用于政策目標(biāo)群體的心理，是目標(biāo)群體的心理和認(rèn)識(shí)發(fā)生變化，從而對(duì)政策認(rèn)同活動(dòng)產(chǎn)生影響。例如隨著我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入城市打工人口的增多，城市和農(nóng)村人口情況和社會(huì)情況都發(fā)生了改變，對(duì)于我國(guó)實(shí)施了很久的戶籍制度，大眾的認(rèn)同程度也越來(lái)越低。
四、小結(jié)
通過(guò)對(duì)政策認(rèn)同的分析，我們可以看出，政策認(rèn)同在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中間發(fā)揮著十分重要的作用，而政策認(rèn)同的關(guān)鍵在于目標(biāo)群體的認(rèn)識(shí)情況以及政策自身，在公共政策的制定中，我們必須從目標(biāo)群體出發(fā)，更多地考慮目標(biāo)群體的利益和需要，這樣的政策才能更好地為目標(biāo)群體接受和認(rèn)同，才能有更好的執(zhí)行效果。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞 財(cái)政政策，政策目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，充分就業(yè)，和諧社會(huì)
黨的十六屆五中全會(huì)提出了未來(lái)五年內(nèi)構(gòu)建和諧社會(huì)的具體要求，其中提出：“要把擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，千方百計(jì)的增加就業(yè)?！比绾卫秘?cái)政政策，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，促進(jìn)就業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)條件，成為一個(gè)很值得研究的課題。筆者擬圍繞財(cái)政政策設(shè)計(jì)的一個(gè)方面——目標(biāo)設(shè)定，對(duì)財(cái)政政策如何選擇一個(gè)正確的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧進(jìn)行探討。
一、財(cái)政政策目標(biāo)設(shè)定的理論分析
這里所說(shuō)的財(cái)政政策，并非政府的一切財(cái)政收支行為，而是特指政府宏觀調(diào)控的一種政策工具，其職能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，也就是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，避免失業(yè)和通脹等經(jīng)濟(jì)病癥。根據(jù)財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的時(shí)間不同，一般可將其分為兩種：穩(wěn)定的財(cái)政政策和再穩(wěn)定的財(cái)政政策。穩(wěn)定的財(cái)政政策旨在將處于穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)保持下去，使其避免偏離穩(wěn)定狀態(tài)，它更多的是事先預(yù)防經(jīng)濟(jì)病癥，一般政策力度也不大。再穩(wěn)定的財(cái)政政策是將已偏離穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整扶正，一般是事后治療經(jīng)濟(jì)病癥，通常力度也較大。我國(guó)現(xiàn)在采取的穩(wěn)健的財(cái)政政策就類似于穩(wěn)定的財(cái)政政策，而過(guò)去實(shí)施的積極的財(cái)政政策則接近于再穩(wěn)定的財(cái)政政策。無(wú)論是穩(wěn)定的財(cái)政政策還是再穩(wěn)定的財(cái)政政策，按照美國(guó)學(xué)者鮑莫爾的觀點(diǎn)：由于職能相同，因此政策設(shè)定的目標(biāo)也相同。
（一）財(cái)政政策的目標(biāo)
首屆諾獎(jiǎng)得主丁伯根在其《經(jīng)濟(jì)與政策：原理與設(shè)計(jì)》一書(shū)中指出：政策目標(biāo)的設(shè)定取決于政策目的，財(cái)政政策目的可分為直接目的和最終目的。如下圖所示。直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，常用四個(gè)目標(biāo)來(lái)表示。最終目標(biāo)很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)，究其原因主要有兩個(gè)：一是政策目標(biāo)的矛盾性。由于四個(gè)目標(biāo)之間相互牽扯，這種沖突最為典型就是充分就業(yè)與物價(jià)穩(wěn)定，菲利普斯曲線清楚地揭示了這一點(diǎn)。目標(biāo)間沖突的存在，說(shuō)明企圖通過(guò)一個(gè)政策同時(shí)實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)是不可能的。二是政策作用的有限性。實(shí)際上即使四個(gè)目標(biāo)不沖突，由于政策作用的經(jīng)濟(jì)變量是有限的，一個(gè)政策本身也不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)。丁伯根最早認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，他在《關(guān)于政策的理論》一書(shū)中指出：你可以安然的接受這樣一個(gè)命題，為實(shí)現(xiàn)N個(gè)目標(biāo)，就必須有N個(gè)政策。
（二）財(cái)政政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)
正是政策目標(biāo)的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個(gè)政策根本就不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)以上的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如此也就存在一個(gè)最適目標(biāo)設(shè)定的問(wèn)題。對(duì)此應(yīng)從政策的目的來(lái)考慮。
1.財(cái)政政策目標(biāo)的設(shè)定要有利于社會(huì)和諧。雖說(shuō)財(cái)政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，但最終目的還是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展，構(gòu)建一個(gè)和諧社會(huì)。按照德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈德斯的觀點(diǎn)：對(duì)于處于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之上的社會(huì)總目標(biāo)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定只具有工具性含義，它只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)總目標(biāo)的階段性目標(biāo)田。因此政府在設(shè)定財(cái)政政策目標(biāo)時(shí)，一定要選擇一個(gè)最能實(shí)現(xiàn)社會(huì)總目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。四個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中各自對(duì)社會(huì)總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)作用是不一樣的。從社會(huì)總目標(biāo)來(lái)說(shuō)，這些又有利于社會(huì)安定、公正和富裕的實(shí)現(xiàn)，有利于社會(huì)和諧。如果目標(biāo)設(shè)定為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，則只要增加政府投資，就可容易的刺激GDP增長(zhǎng)，但這種增長(zhǎng)會(huì)對(duì)政府政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴性，一旦政策停止，政策的乘數(shù)效應(yīng)也就終止，由于這種增加政府投資的政策不可能長(zhǎng)期實(shí)施，所以增加投資導(dǎo)致的更多的是GDP短期快速的增長(zhǎng)，其長(zhǎng)期穩(wěn)定效果并不理想，這期間盡管就業(yè)目的則是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展，可用體現(xiàn)社會(huì)總目標(biāo)的四個(gè)方面來(lái)表示?？梢?jiàn)考慮到政策的最終目的，作為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策本身是肩負(fù)著構(gòu)建和諧社會(huì)重任的，然而令人遺憾的是：這一點(diǎn)長(zhǎng)期以來(lái)被我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者所忽視，在此需要特別注意。由于體現(xiàn)社會(huì)和諧的總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，依賴于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，因此，政策目標(biāo)的設(shè)定非常重要，它決定著政策總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定雖說(shuō)常用四個(gè)目標(biāo)來(lái)衡量，但是這四個(gè)也會(huì)增加，但增加幅度不大，穩(wěn)定性也差。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或和諧社會(huì)的構(gòu)建，其作用遠(yuǎn)不如充分就業(yè)。
2.財(cái)政政策目標(biāo)的設(shè)定要有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。盡管穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)有四個(gè)，但實(shí)際上無(wú)論是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，還是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)踐都表明：決定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)只有兩個(gè)：即充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定。這不僅因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不穩(wěn)定是借用這兩個(gè)目標(biāo)來(lái)衡量的，而且經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定也是根據(jù)這兩個(gè)目標(biāo)來(lái)調(diào)整的。薩繆爾森就明確的指出：只有它們才是公認(rèn)的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的可調(diào)整目標(biāo)。政府政策的目標(biāo)只有設(shè)定在可調(diào)整目標(biāo)上，政策的調(diào)控作用才能發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)也才能穩(wěn)定。在一個(gè)政策工具只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)的情況下，為了達(dá)到更好的穩(wěn)定效果，就應(yīng)依據(jù)不同政策工具的特性進(jìn)行政策分工，一般常用財(cái)政政策增加就業(yè)，用貨幣政策穩(wěn)定物價(jià)。政策若錯(cuò)誤地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際收支平衡為目標(biāo)，即使目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，經(jīng)濟(jì)也難以穩(wěn)定。這里國(guó)際收支平衡難以成為政策目標(biāo)很好理解，難以理解的是很多人誤以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政策目標(biāo)。其實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能成為可調(diào)整目標(biāo)，其原因主要如下：
其一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是一個(gè)中間目標(biāo)。美國(guó)的凱恩斯主義者漢森對(duì)此作了最好的解釋：在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，由于政策手段和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間存在很長(zhǎng)的傳輸鏈，產(chǎn)出增加只是經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的一個(gè)中間目標(biāo)，它可能會(huì)危及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)，但其本身絕非可調(diào)整目標(biāo)。所以政策不能以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)同。
其二，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很難控制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系里，決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的廠商投資和個(gè)人消費(fèi)決策是分散的，由此政府很難對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。
其三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)被包括在充分就業(yè)中。宏觀生產(chǎn)函數(shù)Y=f（N.K）清楚表明：充分就業(yè)之前，就業(yè)量N增加，產(chǎn)業(yè)Y必然增加，GDP相應(yīng)也會(huì)增加。充分就業(yè)之后，產(chǎn)出Y的增加則取決于競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的要素生產(chǎn)率的提高。針對(duì)反映增長(zhǎng)和就業(yè)關(guān)系的奧肯定理，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱斯對(duì)美國(guó)的增長(zhǎng)和產(chǎn)出關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)出增加引起的就業(yè)增加之間存在著嚴(yán)重的損耗，兩者關(guān)系并非奧肯定理所言那般。
其四，增長(zhǎng)無(wú)法說(shuō)明經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多少或快慢為穩(wěn)定，是4%還是9%？無(wú)從判定。任何速度下的增長(zhǎng)，只要存在非自然失業(yè)率，經(jīng)濟(jì)就難以穩(wěn)定。按多恩布什的觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的過(guò)程也就是穩(wěn)定物價(jià)和增加就業(yè)的過(guò)程。只有在實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定基礎(chǔ)上的增長(zhǎng)才是穩(wěn)定的增長(zhǎng)，如果此時(shí)增長(zhǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，只能說(shuō)明增長(zhǎng)不正常，應(yīng)該調(diào)整的是增長(zhǎng)而不是物價(jià)和就業(yè)。
其五，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也沒(méi)有充分就業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的效果好。就業(yè)增加，低收入者的收入增加，社會(huì)邊際消費(fèi)傾向自然會(huì)提高。由此會(huì)引起兩方面效果：一是邊際消費(fèi)傾向提高，財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)大，政策效果好。二是邊際消費(fèi)傾向提高，消費(fèi)需求增加，消費(fèi)需求是總需求中最為主要和穩(wěn)定的部分，它的增加特別有利于總需求的穩(wěn)定和增加，從而保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)邊際消費(fèi)傾向提高的作用不如增加就業(yè)，因而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)效果也差。
由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的可調(diào)整目標(biāo)只有兩個(gè)——充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定，只有實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定和充分就業(yè)，此時(shí)經(jīng)濟(jì)才可穩(wěn)定的增長(zhǎng)，才是適度的增長(zhǎng)。
二、我國(guó)財(cái)政政策目標(biāo)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)選擇
自從市場(chǎng)化改革以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政政策已經(jīng)實(shí)施了多年，其間也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了一些可喜成績(jī)。然而如果運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，對(duì)其進(jìn)行一番審視的話，依然可以發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題的存在。
（一）我國(guó)財(cái)政政策目標(biāo)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
在我國(guó)財(cái)政政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施中，存在的最突出的問(wèn)題就是目標(biāo)設(shè)定欠合理，政策始終是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多少為目標(biāo)，結(jié)果經(jīng)濟(jì)是增長(zhǎng)了，但財(cái)政政策的直接目的和最終目的并未完全達(dá)到。具體表現(xiàn)在：
1.經(jīng)濟(jì)自身并未穩(wěn)定。多年來(lái)政府的財(cái)政政策始終是以增長(zhǎng)為目標(biāo)，而且目標(biāo)值還訂得很高，實(shí)際通過(guò)政策實(shí)施每年的增長(zhǎng)也都在7%以上（見(jiàn)表1），增長(zhǎng)目標(biāo)確實(shí)是實(shí)現(xiàn)了，但與此同時(shí)失業(yè)率卻呈逐年上升之勢(shì)（見(jiàn)表1），一般認(rèn)為由于統(tǒng)計(jì)上的原因，實(shí)際失業(yè)率可能比上述數(shù)字還要高。這表明增長(zhǎng)與就業(yè)脫節(jié)，產(chǎn)出增加并未帶動(dòng)就業(yè)相應(yīng)的增加，這點(diǎn)也可用描述產(chǎn)出和就業(yè)關(guān)系的就業(yè)彈性變化來(lái)證明。據(jù)夏麗的研究：1986-2000年間我國(guó)就業(yè)彈性不斷下降。1986-1990年間GDP年均增長(zhǎng)為7.9%，就業(yè)彈性為0.308，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1%帶動(dòng)就業(yè)的增加為360萬(wàn)人。而1996-2000年間的平均增長(zhǎng)8.3%，就業(yè)彈性為0.138，也就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)的就業(yè)增加僅為97萬(wàn)人，增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)非常有限，這種實(shí)證分析也表明增長(zhǎng)帶動(dòng)就業(yè)的增加呈遞減之勢(shì)。可見(jiàn)奧肯定理在我國(guó)也不符合現(xiàn)實(shí)。因此企圖單純通過(guò)增加GDP來(lái)解決就業(yè)問(wèn)題是不符合理論和實(shí)際的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅未能解決失業(yè)問(wèn)題，而且導(dǎo)致商品市場(chǎng)上80%的商品生產(chǎn)過(guò)剩，說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)自身還缺乏穩(wěn)定性。
2.社會(huì)整體和諧有待加強(qiáng)?？陀^地說(shuō)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，國(guó)民也從中獲益不少，但由于增長(zhǎng)與就業(yè)不同步，實(shí)際失業(yè)率居高不下，相應(yīng)也引發(fā)許多社會(huì)問(wèn)題，影響到社會(huì)安定。財(cái)政政策的效果距離社會(huì)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有較大差距，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并未導(dǎo)致社會(huì)全面和諧。
（二）我國(guó)財(cái)政政策目標(biāo)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)選擇
基于財(cái)政政策目標(biāo)存在的問(wèn)題，為了更好的發(fā)揮財(cái)政政策的作用，我國(guó)的財(cái)政政策目標(biāo)急需調(diào)整。
首先，從經(jīng)濟(jì)理論分析：由于前述經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的矛盾性和作用的有限性，以及政策工具的不同特性，決定了財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)只能設(shè)定在充分就業(yè)——這個(gè)可調(diào)整目標(biāo)上，而非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——這個(gè)被我國(guó)很多學(xué)者誤認(rèn)為政策目標(biāo)的中間目標(biāo)上。
其次，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看：由于失業(yè)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，加之作為一個(gè)人口大國(guó)，較之其它國(guó)家而言，就業(yè)問(wèn)題無(wú)疑顯得更為突出和重要，特別是我們目前正在著手構(gòu)建和諧社會(huì)，它的基本要求就是社會(huì)安定，而失業(yè)率過(guò)高無(wú)疑會(huì)影響社會(huì)安定。因此現(xiàn)實(shí)也要求政府應(yīng)給予就業(yè)問(wèn)題最大可能的關(guān)注，如此既符合國(guó)情又滿足民意。
可見(jiàn)，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)理論還是從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我們都可得出同一結(jié)論：我國(guó)的財(cái)政政策目標(biāo)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)調(diào)整到充分就業(yè)上來(lái)，如此既是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要求，也是社會(huì)和諧的呼喚，需要政府做出大量的工作。那么財(cái)政政策工具如何在充分就業(yè)目標(biāo)下，通過(guò)具體的財(cái)政收支手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)呢？
（三）我國(guó)財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑
實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)關(guān)鍵是要最大限度的增加就業(yè)，盡管這方面工作難度很大，還有許多問(wèn)題需要研究，但結(jié)合我國(guó)人口多的特點(diǎn)和國(guó)外就業(yè)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)還應(yīng)從勞動(dòng)供求兩方面著手。
一方面，從勞動(dòng)需求方面來(lái)看：在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時(shí)，政府可通過(guò)積極的財(cái)政政策增支減收來(lái)刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進(jìn)而帶動(dòng)勞動(dòng)需求增加。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)，政府則可通過(guò)穩(wěn)健的財(cái)政政策努力做好以下三項(xiàng)工作：
一是加強(qiáng)對(duì)小型企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)的扶持。支持自我創(chuàng)業(yè)有利于減少失業(yè)。據(jù)調(diào)查：美國(guó)高中生中，想自主創(chuàng)業(yè)當(dāng)老板的占學(xué)生人數(shù)的70%，而英國(guó)只占33%.這種差距可在一定程度解釋為何美國(guó)的失業(yè)率比英國(guó)低。一個(gè)社會(huì)愿意當(dāng)老板的入越多，自我就業(yè)的人越多，失業(yè)率自然就低。支持小企業(yè)經(jīng)營(yíng)也有利于增加就業(yè)。中外經(jīng)驗(yàn)都表明：小企業(yè)占一國(guó)總產(chǎn)出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國(guó)總就業(yè)中的比重非常大。因此從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的角度出發(fā)，增加就業(yè)要求政府應(yīng)“抓小放大”。在美國(guó)在小企業(yè)中就業(yè)的人員占整個(gè)就業(yè)的70%，美國(guó)的《財(cái)富》500強(qiáng)企業(yè)自1970年開(kāi)始，提供的就業(yè)崗位就開(kāi)始逐年下降，其減少的崗位大多被小企業(yè)所彌補(bǔ)，因此政府解決就業(yè)的重點(diǎn)就是“抓小放大”，就業(yè)問(wèn)題并不突出的發(fā)達(dá)國(guó)家尚且如此，就業(yè)形勢(shì)較為嚴(yán)峻的我國(guó)，政府更應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念做到“抓小放大”。
二是加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)的支持。由服務(wù)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不明顯，大多也屬勞動(dòng)密集型生產(chǎn)，資本難以替代勞動(dòng)，可吸收大量勞力，而且服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品需求較為穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期的影響較小，因而對(duì)穩(wěn)定一國(guó)就業(yè)特別是減少周期性失業(yè)效果更好，因此無(wú)論是出于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定還是社會(huì)和諧，政府都應(yīng)該給予更多的支持。
三是加強(qiáng)制造業(yè)資本的就業(yè)。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于資本就業(yè)率高，提高了資本的收益率，如此又會(huì)導(dǎo)致未來(lái)更多的投資，從而吸收更多的勞力。這里不能依靠高科技企業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題，這一方面是高科技企業(yè)大多壽命較短，在美國(guó)一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業(yè)人數(shù)還不到全部就業(yè)人數(shù)的1／8.而且發(fā)展也不比制造業(yè)快，據(jù)美國(guó)芝加哥的《企業(yè)》雜志每年100家盈利最好企業(yè)的評(píng)選，一半以上是制造業(yè)，只有不到1／4的是高科技。
（江南大學(xué)人文學(xué)院，無(wú)錫214122）
[摘要] 國(guó)際社會(huì)日益將兒童早期發(fā)展的照顧與教育服務(wù)有機(jī)整合，并不遺余力地將其納入國(guó)家建設(shè)戰(zhàn)略及公共政策議題的一部分。明確并完善兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)，對(duì)于形成全國(guó)系統(tǒng)性的兒童早期發(fā)展政策體系具有重要意義。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)統(tǒng)整中央與地方層級(jí)策略架構(gòu)，確立兒童早期優(yōu)先發(fā)展階段計(jì)劃與核心目標(biāo)，并從國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)適應(yīng)地方化情境的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)。
[
關(guān)鍵詞 ]兒童早期發(fā)展；兒童照顧與教育；政策目標(biāo)；學(xué)前教育稿件編號(hào)：201410090005
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“中國(guó)發(fā)展型家庭生活教育的理論與制度創(chuàng)新”（編號(hào)：BCA130042）
通訊作者：楊啟光，江南大學(xué)人文學(xué)院教授，博士，主要研究方向?yàn)榻逃砼c比較教育，E-mail:qgyang688@163.com
兒童早期發(fā)展的問(wèn)題，逐步成為不同國(guó)家與地區(qū)高度重視的公共政策議題，并被上升為國(guó)家建設(shè)戰(zhàn)略的一部分。許多國(guó)家與地區(qū)正日益強(qiáng)化統(tǒng)一而完善的早期兒童發(fā)展政策制度體系的頂層設(shè)計(jì)，以著力推進(jìn)兒童、家庭與社會(huì)的共同發(fā)展。由于兒童早期發(fā)展涉及到一系列與兒童有關(guān)的政策，包括教育、兒童保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、健康、營(yíng)養(yǎng)、減少貧困及社會(huì)公平等，由此形成包括但并不局限于健康、營(yíng)養(yǎng)、教育、性別賦權(quán)、減少貧困、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、減少災(zāi)難與共建和平的國(guó)際社會(huì)普遍追求的一攬子政策目標(biāo)。亞太地區(qū)幼兒網(wǎng)絡(luò)組織( ARNEC)的白皮書(shū)《促進(jìn)幼兒的全面發(fā)展——亞太地區(qū)國(guó)家發(fā)展的迫切需要》指出，相關(guān)專業(yè)人士、幼兒發(fā)展的擁護(hù)者與政策決策者需要共同努力，將上述多重政策目標(biāo)進(jìn)行整合，對(duì)于國(guó)際社會(huì)而言是機(jī)遇的同時(shí)也是挑戰(zhàn)。因此，重點(diǎn)檢視國(guó)際社會(huì)關(guān)于兒童早期發(fā)展政策框架中作為首要問(wèn)題的政策目標(biāo)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步深化當(dāng)下我國(guó)學(xué)前教育改革具有迫切的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。
一、整合性的兒童早期發(fā)展政策內(nèi)涵
國(guó)際公認(rèn)的“兒童早期發(fā)展”（Early Childhood Development，ECD）一般指0歲到小學(xué)低年級(jí)8歲階段的兒童人口群體的生命成長(zhǎng)。處于這樣階段的兒童的發(fā)展蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵，一方面是作為生命有機(jī)體，身心自然成熟與展露的過(guò)程；另一方面是個(gè)體不斷與環(huán)境相互作用，獲得經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)與增強(qiáng)社會(huì)性的成長(zhǎng)過(guò)程。這一早期生命成長(zhǎng)階段為兒童一生的生活及學(xué)習(xí)奠定了重要基礎(chǔ)，因而兒童早期發(fā)展關(guān)注兒童早期的整體發(fā)展，囊括了嬰幼兒童的孕育、營(yíng)養(yǎng)、保健、照顧、教育以及社會(huì)互動(dòng)等多項(xiàng)基本內(nèi)容，體現(xiàn)了兒童早期發(fā)展多元化的本質(zhì)要求。
“世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”( OECD)率先開(kāi)展了“兒童早期教育與照顧”(Early Childhood Educa-tion and Care．ECEC)發(fā)展的跨國(guó)比較研究與合作實(shí)踐。在OECD看來(lái)，國(guó)家層面針對(duì)兒童早期發(fā)展的政策，在功能上必須將兒童早期教育與照顧作為同一專業(yè)領(lǐng)域并列考慮，在內(nèi)容上需要將早期發(fā)展的照顧與學(xué)習(xí)發(fā)展相結(jié)合，同時(shí)尊重幼兒的發(fā)展機(jī)制和自然學(xué)習(xí)策略。各種相關(guān)政策的研究、制定與機(jī)構(gòu)服務(wù)的哲學(xué)價(jià)值觀念、法律制度、項(xiàng)目計(jì)劃以及經(jīng)營(yíng)管理等都需要圍繞教育與照顧整合的觀點(diǎn)進(jìn)行。聯(lián)合國(guó)教科文組織( UNESCO)也持相同觀點(diǎn)。該組織在關(guān)于幼兒教育及照顧的政策中指出，早期兒童教育及照顧制度的范式已朝向整合或協(xié)調(diào)移動(dòng)，并主張兒童早期教育與照顧的政策需要將幼兒教育及照顧服務(wù)整并成單一行政系統(tǒng)或創(chuàng)立相應(yīng)的合作機(jī)制。
國(guó)際上各國(guó)政府普遍將政策觸角延伸到傳統(tǒng)的家庭私人領(lǐng)域，將早期兒童的照顧與教育問(wèn)題納入公共領(lǐng)域，其根本動(dòng)力在于兒童的照顧與教育問(wèn)題將引發(fā)男女機(jī)會(huì)平等、勞動(dòng)力市場(chǎng)、人口、兒童發(fā)展、反貧困以及福利改革等諸多社會(huì)領(lǐng)域的綜合性變革。具體地講，就是使年幼的子女有人照護(hù)，讓父母能夠參與勞力市場(chǎng)，讓兒童及早學(xué)習(xí)，打破貧困與社會(huì)不平等的代際循環(huán)，增進(jìn)其未來(lái)公民終身學(xué)習(xí)的能力，形成教育、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的巨大收益和回報(bào)。通過(guò)OECD的成本效益分析所獲得的經(jīng)濟(jì)性證據(jù)也顯示，公共投資幼兒教育和照護(hù)政策（包括父母產(chǎn)假政策在內(nèi)）是受到支持的。正是由于兒童早期發(fā)展方案將給兒童終身發(fā)展帶來(lái)巨大的短期與長(zhǎng)期惠益，國(guó)際上許多國(guó)家或地區(qū)都在大力推進(jìn)兒童早期照顧與教育政策體系的建設(shè)，將完善的合理的兒童早期發(fā)展政策體系作為國(guó)家或地區(qū)發(fā)展中具有全局性與根本性的問(wèn)題加以頂層設(shè)計(jì)，以此作為拓展應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口變化挑戰(zhàn)的一種更為廣泛的視野。
其中，首要的問(wèn)題是需要明確建構(gòu)與達(dá)成一種與自己國(guó)家或地區(qū)實(shí)際需要符合的早期兒童發(fā)展政策目標(biāo)，這樣才能在兒童早期發(fā)展涉及的多重目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)建設(shè)“偉大社會(huì)”的理想。正如多年從事美國(guó)兒童早期保育與教育政策研究的科克倫( Cochran，M)教授指出的那樣，為了建立一個(gè)具有“美國(guó)”特色的全國(guó)性幼兒教育系統(tǒng)，更具起點(diǎn)意義的應(yīng)該是確立一系列明確的、能夠反映與指導(dǎo)社會(huì)根本價(jià)值觀的政策目標(biāo)，其作用在于：有助于鞏固政治意愿，從戰(zhàn)略上調(diào)整優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的資源；固定各政府部門(mén)間的討論，以便在兒童照顧與教育方面建立更好的領(lǐng)導(dǎo)能力；提升以兒童為中心的服務(wù)在社會(huì)與教學(xué)目標(biāo)上的一致性；為兒童教育與照顧的服務(wù)提供者提供指導(dǎo)，為參與的相關(guān)實(shí)踐者提供方向以及為父母提出明確的要求。
二、合理統(tǒng)整兒童早期發(fā)展政策的多元目標(biāo)
兒童早期發(fā)展的多元化本質(zhì)，決定了可以將其納入到兒童早期政策框架中的發(fā)展目標(biāo)的多樣性。由于整合式的兒童早期發(fā)展概念涵蓋了兒童的照顧與教育內(nèi)容，使其政策目標(biāo)不僅致力于早期兒童的護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)和教育的服務(wù)質(zhì)量的改善，更是延伸到了減少貧困、促進(jìn)社會(huì)接納、家庭幸福及男女平等等復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，以此形成了多樣化的兒童照顧與教育的政策目標(biāo)群。科克倫教授通過(guò)對(duì)國(guó)際29個(gè)不同國(guó)家關(guān)于兒童早期照顧與教育的比較研究后指出，國(guó)際上現(xiàn)有全部有關(guān)兒童早期發(fā)展的政策目標(biāo)主要包括：解放婦女；減弱貧困對(duì)兒童的影響；為兒童入學(xué)做更好的準(zhǔn)備；為兒童提供健康醫(yī)療服務(wù)；確保照顧好受雇父母的兒童；鼓勵(lì)婦女進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)；協(xié)助母親們脫離公共援助；刺激出生率增長(zhǎng)；使移民兒童社會(huì)化；促進(jìn)政治和社會(huì)變革等。細(xì)致分析，可以將這些多元化的目標(biāo)主要分為從兒童自身發(fā)展完善到家庭的需要以及勞工與社會(huì)福利政策的配合等三個(gè)層次。對(duì)于兒童，兼顧照顧關(guān)懷與學(xué)習(xí)教育功能的政策在于鼓勵(lì)兒童進(jìn)行有意義的學(xué)習(xí)活動(dòng)，通過(guò)專業(yè)的教育活動(dòng)以及與伙伴及成人的互動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提供幼兒社會(huì)化過(guò)程中所需的各種經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大兒童早期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，豐富其情感、人格與自我概念發(fā)展。對(duì)于家庭，它將指向增加父母的參與程度，給予家庭功能有意義的支持，與家庭共同分擔(dān)育兒責(zé)任。對(duì)于社會(huì)，更多地被視為向職業(yè)母親提供的一種社會(huì)化服務(wù)和對(duì)處境不利兒童的社會(huì)福利，有助于建立促進(jìn)社會(huì)與性別平等的機(jī)制，并給貧窮家庭提供更多的機(jī)會(huì)與支持，以促進(jìn)社會(huì)的和諧。
上述兒童早期發(fā)展的多重政策目標(biāo)，將給兒童、家庭及社會(huì)帶來(lái)積極而重要的影響，屬于更為廣泛的社會(huì)政策框架，涵蓋了兒童政策、家庭政策及教育政策等政策分支研究領(lǐng)域。來(lái)自2000年聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際教育規(guī)劃研究所（UNESCO-IIEP）的研究顯示，盡管所有的教育計(jì)劃都給予幼兒一定程度的關(guān)注，但絕大多數(shù)沒(méi)有采取結(jié)合保育、健康、教育和營(yíng)養(yǎng)的幼兒保育和教育綜合辦法。在實(shí)際運(yùn)作管理中，依照行政管理部門(mén)的不同，一般劃分為社會(huì)福利、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、勞工等多個(gè)與兒童早期發(fā)展相關(guān)的政策干預(yù)主體，不同部門(mén)各自為政，依其所轄范圍立法，提出片面服務(wù)方案，嚴(yán)重撕裂了兒童發(fā)展的整體服務(wù)需要，難以聚合統(tǒng)一的政策目標(biāo)，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，導(dǎo)致政策失靈。為此，各種與兒童教育有關(guān)的方案、項(xiàng)目與制度需要謀求在共同的政策目標(biāo)下的統(tǒng)整，體現(xiàn)兒童早期發(fā)展政策的綜合效益與政策效益的最大化。一方面，高品質(zhì)的兒童早期發(fā)展服務(wù)體系應(yīng)該為兒童提供最適宜的照顧與教育，兼顧相關(guān)利益者需求，并將其納入該體系中，形成激發(fā)社會(huì)整體變革的連鎖效應(yīng)，使與之相關(guān)的內(nèi)容發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，以便切實(shí)改變現(xiàn)實(shí)兒童發(fā)展政策體系中將兒童的身體健康、營(yíng)養(yǎng)攝取．教育學(xué)習(xí)及家庭支持割裂的不利狀況。另一方面，有效地將幼兒照顧與兒童學(xué)習(xí)不同階段整合，建立一種集認(rèn)證、監(jiān)管與信息共享于一體的整合式體系，可以為家長(zhǎng)提供選擇不同的兒童早期服務(wù)提供者的明晰標(biāo)準(zhǔn)，也將為相關(guān)管理者提供連續(xù)的管理程序。
為了有機(jī)整合兒童早期發(fā)展多元目標(biāo)，特別需要重點(diǎn)處理好兩個(gè)主要問(wèn)題：一是國(guó)家在兒童早期發(fā)展每一個(gè)階段都必須有自己的優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃。正如OECD對(duì)各國(guó)幼兒教育及照顧政策主題探查后提出的政策建議所言，完善的政策必須有針對(duì)從兒童出生到8歲間的清楚策略著眼點(diǎn)，以及在中央與地方層級(jí)上協(xié)調(diào)的策略架構(gòu)。在建立全國(guó)性兒童早期發(fā)展制度體系中，首先需要有一個(gè)具有管轄權(quán)的單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與各級(jí)地方政府機(jī)關(guān)，鼓勵(lì)政府、教育工作者、社會(huì)工作者與父母之間的密切聯(lián)系，提供一種系統(tǒng)性的教育及照顧整合服務(wù)管理體系。二是需要確立國(guó)家關(guān)于兒童早期發(fā)展優(yōu)先考慮的核心目標(biāo)——“公平與全納”，因?yàn)槭顾袃和谒麄兊纳跸碛衅降?、?qiáng)大的幼兒保育和教育帶來(lái)的益處，是符合我們所有人的最大利益。2001年經(jīng)合組織與教科文組織共同出版了題為《開(kāi)始茁壯：幼兒教育與照顧》(Starting Strong: Early Childhood Education and Care)的報(bào)告，提出8個(gè)關(guān)鍵政策要素以支持一個(gè)核心價(jià)值，那就是“人人平等享有有質(zhì)量的幼兒教育及照顧服務(wù)”(equitable access to quality ECEC)。美國(guó)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，向貧窮家庭兒童提供免費(fèi)學(xué)前教育、營(yíng)養(yǎng)與保健服務(wù)的供給，以對(duì)處境不利的子女進(jìn)行“補(bǔ)償教育”，最大化實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等。英國(guó)政府實(shí)行了“確保開(kāi)端計(jì)劃”( Sure Start)，強(qiáng)調(diào)向貧困家庭兒童、少數(shù)民族兒童以及學(xué)業(yè)表現(xiàn)不良兒童提供特殊支持。對(duì)于國(guó)際上脆弱國(guó)家及沖突中和沖突后的那些后發(fā)國(guó)家而言，促進(jìn)幼兒照顧和教育服務(wù)資源的公平供給目標(biāo)就更具有特殊的挑戰(zhàn)性。其中，最為關(guān)鍵的解決策略是政府要認(rèn)識(shí)到，公共投資最能確保全部?jī)和雽W(xué)的公平性及待遇。當(dāng)ECEC被不同公、私資源贊助的同時(shí)，大量的政府投資更是不可或缺，因?yàn)楣餐顿Y將更加確保穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的幼兒教育，包括公共建設(shè)的長(zhǎng)期投資計(jì)劃及優(yōu)質(zhì)教育的提升。
三、科學(xué)制定動(dòng)態(tài)的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)
20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策目標(biāo)往往是處于持續(xù)變動(dòng)與發(fā)展之中的，而非一成不變，這反映了社會(huì)政策對(duì)變動(dòng)不居的社會(huì)變革與家庭變遷的積極能動(dòng)的回應(yīng)。OECD在為各國(guó)政府制定早期兒童教育發(fā)展政策提出的建議中明確指出，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的理解是早期教育政策制定的基礎(chǔ)。兒童發(fā)展本身及相關(guān)領(lǐng)域普遍性地受到特定社會(huì)歷史時(shí)期社會(huì)變革及相關(guān)社會(huì)發(fā)展理論的重要影響，這使得兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)呈現(xiàn)一種歷時(shí)態(tài)與共時(shí)態(tài)交織的演進(jìn)特征。
首先，影響國(guó)家或地區(qū)確立特定社會(huì)變革階段政策目標(biāo)的因素是多元而復(fù)雜的?；仡?0世紀(jì)國(guó)際上關(guān)于兒童早期發(fā)展政策議題的變遷過(guò)程，可以看到兒童發(fā)展由一個(gè)以家庭為主要制度的私領(lǐng)域議題，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閹в衅毡樾缘墓舱咦h題，“去家庭化”跡象日益明顯。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)是由于20世紀(jì)80年代以來(lái)婦女就業(yè)率的增加、人口出生率的下降及老齡化加劇等社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，讓“國(guó)家和公共政策如何營(yíng)造有利于家庭形成和發(fā)展的環(huán)境的作用變得更為重要了?！彪S之而起的西方國(guó)家婦女社會(huì)運(yùn)動(dòng)與爭(zhēng)取性別平等的不懈努力，讓與兒童照顧服務(wù)相關(guān)的社會(huì)福利政策得到不斷優(yōu)化，提高對(duì)家庭兒童的支持成為這時(shí)期社會(huì)家庭政策的主要目標(biāo)。之后，源于80年代到90年代期間的西方以社會(huì)投資為主要導(dǎo)向的新福利主義，尤其是社會(huì)投資理論的影響逐步壯大，致使整個(gè)西方國(guó)家開(kāi)始競(jìng)相將兒童照顧與教育政策目標(biāo)追求轉(zhuǎn)移到對(duì)兒童未來(lái)人力資本的投資上，政策目標(biāo)指向防止與終止處境不利兒童的代際傳遞，積極促進(jìn)社會(huì)公平。同時(shí)期不斷修正完善的關(guān)于兒童發(fā)展的理論也在改變著各國(guó)家庭政策目標(biāo)。早期階段，母親被視為嬰幼兒發(fā)展中的重要他人而不可或缺，“母親是孩子最佳的照顧者”成為當(dāng)時(shí)社會(huì)主流觀念。隨后，“優(yōu)質(zhì)的家庭外照顧與教育有助于兒童的社會(huì)與認(rèn)知發(fā)展，集體形式的兒童照顧能幫助他們?yōu)榻窈笕谌虢逃w系做好準(zhǔn)備”等新的兒童發(fā)展觀點(diǎn)逐漸受到重視。在這種“群體養(yǎng)育”理論的發(fā)展與影響下，使得國(guó)家更為重視對(duì)家庭兒童的支持與父母教育能力的關(guān)注，開(kāi)始大力建設(shè)更為廣泛的、民眾可獲得的、高品質(zhì)公共日托服務(wù)機(jī)構(gòu)、保育中心及學(xué)前教育機(jī)構(gòu)等，從而減輕了兒童保育對(duì)于家庭親屬網(wǎng)絡(luò)的依賴，讓家庭女性從家庭責(zé)任中更好地被解放出來(lái)。進(jìn)入新世紀(jì)，在諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·?？寺? Heckman J)的“兒童早期發(fā)展和教育投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率最高”的觀點(diǎn)引導(dǎo)下，國(guó)際社會(huì)再一次聚焦兒童早期發(fā)展政策，將人力資本投入直接指向幼兒，以獲得國(guó)家公共資金更有效的利用與回報(bào)。
其次，不同國(guó)家或地區(qū)確立的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)總是能動(dòng)地結(jié)合自己的地方化情境，尊重國(guó)家與地區(qū)的文化信念、價(jià)值觀及行為規(guī)范，努力形成與不同社會(huì)時(shí)期相適應(yīng)的具有生機(jī)活力的獨(dú)特的政策范式。以美國(guó)為例，對(duì)20世紀(jì)美國(guó)早期兒童保育與教育運(yùn)動(dòng)的歷史回溯可以發(fā)現(xiàn)，60年代的兒童早期干預(yù)、70年代的兒童保育運(yùn)動(dòng)及80年代的家庭資源項(xiàng)目等三次政策變遷，都是源于對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)處境不利兒童的關(guān)懷，都是圍繞著實(shí)現(xiàn)兒童健康發(fā)展的基本目標(biāo)而展開(kāi)，但其中也清晰地反映了不同年代政策目標(biāo)的細(xì)微變化。由于60年代以夫妻間不穩(wěn)定性為特征的“后現(xiàn)代家庭”( postmodern family)結(jié)構(gòu)與關(guān)系變革引起的兒童貧困及弱勢(shì)地位的社會(huì)環(huán)境普遍蔓延，聯(lián)邦政府實(shí)施了以“開(kāi)端計(jì)劃”( Head Start)為代表的兒童早期干預(yù)計(jì)劃，作為“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”的重要組成部分，反映了預(yù)防取向的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)?！斑^(guò)去的30年而言，關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策目標(biāo)最為關(guān)心的是生活在貧困線以下家庭中孩子的數(shù)量與比例，以及這些生活條件對(duì)這些孩子入學(xué)準(zhǔn)備的不利影響?！钡搅?0年代，美國(guó)興起了一場(chǎng)兒童保育運(yùn)動(dòng)，主要為兒童提供托管與日托的公共服務(wù)，這是為了回應(yīng)兒童母親大量步人職場(chǎng)的需要。20世紀(jì)80-90年代開(kāi)始了一場(chǎng)為父母提供教育、家庭生活技能、信息及服務(wù)為主要內(nèi)容的家庭資源運(yùn)動(dòng)，其政策目標(biāo)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注父母的兒童照顧與教育技能的支持，強(qiáng)調(diào)父母養(yǎng)育子女的能力建設(shè)與家長(zhǎng)賦權(quán)方面。促進(jìn)家長(zhǎng)育兒能力的提升，已然成為這個(gè)時(shí)期美國(guó)早期兒童發(fā)展項(xiàng)目的核心目標(biāo)。
可見(jiàn)，為了保證一個(gè)國(guó)家或地區(qū)兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)的科學(xué)合理，需要綜合動(dòng)態(tài)評(píng)估影響其發(fā)展的各種社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化變革諸因素帶來(lái)的挑戰(zhàn)，為此一方面需要把握歷時(shí)態(tài)的思維，不斷回望國(guó)家既往歷史傳統(tǒng)，持續(xù)整合兒童、家庭及社會(huì)發(fā)展需要，凝練與本國(guó)本地區(qū)相適應(yīng)的兒童早期發(fā)展目標(biāo)特質(zhì)及規(guī)律，其中最為可靠的策略是喚起與兒童早期發(fā)展相關(guān)的父母、教育人員及兒童等人士的民主參與意識(shí)，提高其相關(guān)知識(shí)技能，形成一個(gè)強(qiáng)大的利益共同體與學(xué)習(xí)社區(qū)，為兒童早期發(fā)展的綜合性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)謀劃不同階段的策略與建議。另一方面，需要通過(guò)科學(xué)研判特定階段國(guó)家或地區(qū)的人口變化、家庭變遷以及社會(huì)與教育改革運(yùn)動(dòng)趨勢(shì)，全面預(yù)測(cè)未來(lái)國(guó)家或地區(qū)兒童早期照顧與教育政策可能面臨的新情況與新問(wèn)題，以此確立下一階段政府需要政策干預(yù)的重點(diǎn)領(lǐng)域與方向。對(duì)此，OECD明確認(rèn)為成功的ECEC政策需要有具體的程序來(lái)收集并分析所有相關(guān)數(shù)據(jù)，同時(shí)確認(rèn)并分享在這個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)況數(shù)據(jù)，這是世界各國(guó)必須共同努力的方面。
四、創(chuàng)新設(shè)計(jì)適應(yīng)本土文化情境的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)
從總體上看，國(guó)際社會(huì)普遍加強(qiáng)了對(duì)兒童早期發(fā)展的國(guó)家公共干預(yù)力度，并呈現(xiàn)更多的趨同性政策目標(biāo)。但同時(shí)也要看到，由于兒童發(fā)展涉及更為廣泛的社會(huì)領(lǐng)域問(wèn)題，并負(fù)載更為寬廣的社會(huì)價(jià)值，不同國(guó)家或地區(qū)關(guān)于兒童早期發(fā)展政策的目標(biāo)必然是豐富與多元的。換言之，在具體政策目標(biāo)上將顯示不同國(guó)家或地區(qū)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度及歷史文化傳統(tǒng)的影響，體現(xiàn)不同國(guó)家社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)與文化價(jià)值的差異，從而決定其政策工具選擇的不同偏好。
德國(guó)社民黨和綠黨聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期與基民盟和社民黨大聯(lián)盟時(shí)期的家庭政策相比，就有所差異，反映了政治與意識(shí)形態(tài)是影響兒童早期發(fā)展政策的重要因素之一。同時(shí)，在德國(guó)的文化傳統(tǒng)里，相當(dāng)重視傳統(tǒng)家庭在兒童照顧與教育中所扮演的角色，這種傳統(tǒng)家庭主義及天主教的影響，使其“去家庭化”政策程度有限，相關(guān)的保守性兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)還是以維持家庭功能為主。在英國(guó)，性別和家庭政策也相對(duì)保守，其兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)更多趨向于為處于不利地位的學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生與低成就學(xué)生提供特殊支持。在美國(guó)，關(guān)于兒童早期照顧與教育的政策目標(biāo)則更多體現(xiàn)了美國(guó)以預(yù)防為主和通過(guò)社區(qū)支持增強(qiáng)家庭發(fā)展能力的獨(dú)特政策價(jià)值觀念，是對(duì)美國(guó)家庭生活的變遷給社會(huì)根基帶來(lái)的挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。在北歐地區(qū)，以丹麥與瑞典為代表的國(guó)家推動(dòng)高質(zhì)量與可負(fù)擔(dān)的家庭以外的兒童照顧與教育服務(wù)的供給，與該地區(qū)作為性別平等文化價(jià)值傳統(tǒng)策源地有關(guān)，清楚標(biāo)示其“去家庭化”的政策邏輯，以平衡工作與家庭生活關(guān)系，達(dá)到讓兒童的父母更好地參與就業(yè)的政策目標(biāo)。但與此同時(shí)，這些北歐國(guó)家也積極強(qiáng)化“再家庭化”的政策選擇，主要通過(guò)津貼與親職假，讓家長(zhǎng)從勞動(dòng)職場(chǎng)中解放出來(lái)，強(qiáng)化家長(zhǎng)照顧子女的責(zé)任，讓父母可以放心參與照顧活動(dòng)。這也反映了當(dāng)下各國(guó)在具體政策目標(biāo)建構(gòu)、選擇偏好及策略組合方面顯現(xiàn)的整合性發(fā)展趨向。
全球化背景下，如何推進(jìn)國(guó)家兒童早期發(fā)展政策體系整體建構(gòu)的進(jìn)程，建立適合本國(guó)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人口發(fā)展的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)，需要處理好全球與地方之間的互動(dòng)關(guān)系。OECD指出沒(méi)有普適的、最佳的早期教育政策體系。國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)不同，政府與家庭關(guān)系的文化傳統(tǒng)不同，公共和私立早期教育機(jī)構(gòu)在成本和效益評(píng)價(jià)結(jié)果方面的差異，都會(huì)帶來(lái)不一樣的早期教育政策。c23]OECD國(guó)家關(guān)于ECEC政策的目標(biāo)及政策成果的期望，按照重要性來(lái)排序，可以主要分為五類，分別是公平性、政府的公共責(zé)任與投資、工作與家庭的平衡、母親勞動(dòng)力市場(chǎng)的參與、應(yīng)對(duì)人口變化的挑戰(zhàn)。但是，具體到每一個(gè)國(guó)家，究竟制定哪些兒童早期發(fā)展目標(biāo)，或以何種目標(biāo)為重點(diǎn)，以及如何衡量與測(cè)算這些政策目標(biāo)的達(dá)成度，都將因國(guó)而異，體現(xiàn)著明顯的文化差異性。概言之，需要統(tǒng)籌國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，尊重本國(guó)民族文化傳統(tǒng)，積極借鑒有益的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)評(píng)估現(xiàn)有政策效果與目標(biāo)達(dá)成程度，開(kāi)展切合實(shí)際的關(guān)于兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)與創(chuàng)造性謀劃，才能建立適合地方化情境與本土文化的全國(guó)性兒童早期發(fā)展政策制度體系。
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[關(guān)鍵詞] 政府采購(gòu) 目標(biāo)體系 經(jīng)濟(jì)性目標(biāo) 調(diào)控性目標(biāo)
最早形成于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府采購(gòu)制度，經(jīng)過(guò)200 多年的發(fā)展與完善，已成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)行政府預(yù)算、加強(qiáng)支出管理和實(shí)施宏觀調(diào)控的一個(gè)行之有效的政策工具，政府采購(gòu)的功能也由最早的單一目標(biāo)發(fā)展為多重目標(biāo)。我國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)雖然起步較晚，但由于該項(xiàng)制度的推出正處在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，又是作為我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，因此，我國(guó)的政府采購(gòu)制度在建設(shè)之初就肩負(fù)著多重使命，其功能也同樣表現(xiàn)出多維度并形成一個(gè)完整的政府采購(gòu)功能體系。任何片面、孤立地理解我國(guó)政府采購(gòu)制度的功能，都會(huì)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)的重要意義產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，將不利于或阻礙這項(xiàng)制度的推廣與完善，弱化我國(guó)政府采購(gòu)的系統(tǒng)功能，并最終影響公共財(cái)政體制框架的構(gòu)建。所以必須正視我國(guó)所處的發(fā)展階段和制度建設(shè)的實(shí)際，進(jìn)一步明確政府采購(gòu)政策的目標(biāo)體系，確保政府采購(gòu)始終實(shí)事求是地沿著既定方向循序漸進(jìn)的發(fā)展。
一、科學(xué)的政府采購(gòu)政策目標(biāo)體系的重要意義
設(shè)定采購(gòu)政策目標(biāo)是制定政府采購(gòu)政策的首要步驟和關(guān)鍵內(nèi)容。政策目標(biāo)作為政府采購(gòu)政策所要實(shí)現(xiàn)的目的是針對(duì)所要解決的問(wèn)題提出來(lái)的。采購(gòu)政策目標(biāo)的基本含義，就是要消除產(chǎn)生政策問(wèn)題的各種原因，滿足各個(gè)主體在政府采購(gòu)政策問(wèn)題中體現(xiàn)出來(lái)的特定利益需求。
首先，政府采購(gòu)政策目標(biāo)的設(shè)定可以為政策制定指明方向。設(shè)計(jì)政府采購(gòu)政策方案的基本依據(jù)就是采購(gòu)政策目標(biāo)。政府采購(gòu)政策方案是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑，只有根據(jù)政策目標(biāo)的要求來(lái)設(shè)計(jì)政策方案，才能保證政策目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)，政策所針對(duì)的問(wèn)題得到有效解決。
其次，科學(xué)設(shè)定采購(gòu)政策目標(biāo)有利于指導(dǎo)和控制政府采購(gòu)政策的實(shí)施，為政策效果評(píng)價(jià)提供重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。政府采購(gòu)政策的執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策的調(diào)整都離不開(kāi)政府采購(gòu)政策實(shí)施以后問(wèn)題的實(shí)際解決范圍、程度及水平與期望范圍、程度及水平的比較，政府采購(gòu)政策目標(biāo)恰恰是所對(duì)比的期望狀態(tài)，是一個(gè)標(biāo)桿。
最后，科學(xué)合理的政府采購(gòu)政策目標(biāo)體系有利于理清目標(biāo)間的關(guān)系，通過(guò)整合不同緯度的政策目標(biāo)來(lái)整合和協(xié)調(diào)各個(gè)群體的利益訴求。由于政府采購(gòu)問(wèn)題具有高度復(fù)雜性，單一目標(biāo)難以保證政策問(wèn)題的全面徹底解決，多個(gè)不同的目標(biāo)才能夠反映出政策問(wèn)題期望解決的不同方面和程度。
在實(shí)踐中，很多時(shí)候容易忽視設(shè)定采購(gòu)政策目標(biāo)這個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)槿藗兺巡少?gòu)政策目標(biāo)簡(jiǎn)單設(shè)定為“把這個(gè)政府采購(gòu)問(wèn)題解決了”?？墒乾F(xiàn)實(shí)的政府采購(gòu)問(wèn)題往往不是那么簡(jiǎn)單，是多個(gè)復(fù)雜體的集合。這就像醫(yī)生遇到復(fù)雜病癥患者，必須先根據(jù)病情嚴(yán)重程度和現(xiàn)有醫(yī)療技術(shù)水平來(lái)確定通過(guò)治療能夠減輕病癥的程度，然后再開(kāi)處方、制定醫(yī)療方案。
二、我國(guó)政府采購(gòu)政策的目標(biāo)
我國(guó)《政府采購(gòu)法》指出制定《政府采購(gòu)法》旨在規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)廉政建設(shè)。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。并且強(qiáng)調(diào)一般情況下政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。
我國(guó)政府采購(gòu)政策有著多重性的目標(biāo)，而不僅僅是單一目標(biāo)，這些多重的目標(biāo)實(shí)際上就構(gòu)成了我國(guó)政府采購(gòu)政策的目標(biāo)體系。這個(gè)目標(biāo)體系基本上可以劃分為經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)、政治性目標(biāo)和調(diào)控性目標(biāo)三種類型。政治性目標(biāo)是指通過(guò)政府采購(gòu)規(guī)范化、法制化，建立“管采分離”、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，建立完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)規(guī)范采購(gòu)行為，制約腐敗，推動(dòng)廉政建設(shè)。在完善政府采購(gòu)制度的進(jìn)程中，不斷進(jìn)行政府管理方式的創(chuàng)新、服務(wù)理念的更新。經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)是在預(yù)算許可的采購(gòu)資金范圍內(nèi)，使用盡可能少的財(cái)政資金，采購(gòu)到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的貨物、工程和服務(wù)，最大程度的滿足采購(gòu)人的需求，節(jié)約財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效率。社會(huì)性目標(biāo)是伴隨著政府作用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的加強(qiáng)，逐步進(jìn)入政府采購(gòu)政策視野的。主要包括：保護(hù)環(huán)境，綠色采購(gòu)；促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展；促進(jìn)能源節(jié)約；采購(gòu)國(guó)貨，促進(jìn)自主創(chuàng)新和保護(hù)民族工業(yè)。
政府采購(gòu)促進(jìn)廉政建設(shè)的目標(biāo)與提高政府采購(gòu)資金使用效益的目標(biāo)是統(tǒng)一的。公共資金的使用如果缺乏行之有效的監(jiān)督，極易成為滋生腐敗的“溫床”，并最終降低公共資金的使用效益，甚至根本就無(wú)效益可言。政府采購(gòu)制度的建立使公共資金的使用成為“陽(yáng)光下的交易”，通過(guò)規(guī)范的程序、適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式以及監(jiān)、管、采的分離，可以有效地遏制公共資金使用中的設(shè)租、尋租行為，既促進(jìn)政府的廉政建設(shè)，又提高了公共資金的使用效益。
經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)和調(diào)控性目標(biāo)有一定的沖突。政府采購(gòu)政策扶持環(huán)保、節(jié)能創(chuàng)新產(chǎn)品，向國(guó)內(nèi)企業(yè)和中小企業(yè)傾斜，勢(shì)必會(huì)提高公共部門(mén)獲取產(chǎn)品和服務(wù)的成本，影響到采購(gòu)人的效用，增加財(cái)政資金的支出。
在各個(gè)調(diào)控性目標(biāo)之間也存在著沖突。如環(huán)保目標(biāo)和保護(hù)國(guó)貨之間就有沖突，現(xiàn)階段我國(guó)的環(huán)保技術(shù)發(fā)展緩慢，同歐美國(guó)家的產(chǎn)品在環(huán)保性能上相比還有一定的差距，這就造成了要采購(gòu)“綠色產(chǎn)品”就有可能是國(guó)外的產(chǎn)品。
三、建立科學(xué)的政府采購(gòu)政策的目標(biāo)體系
政府采購(gòu)承載著如此多層次、多功能的目標(biāo)，其眾多錯(cuò)綜復(fù)雜的目標(biāo)間有一致也顯然存在著差異與沖突，從而增加了確定政策目標(biāo)、制定采購(gòu)政策的復(fù)雜程度。不同的政策目標(biāo)代表了不同群體的利益訴求，政策目標(biāo)之間的沖突反映了不同群體的利益沖突，而政府作為公共利益的代表就必須采取措施對(duì)不同的利益訴求做出整合與平衡。
（一）可操作性強(qiáng)的目標(biāo)優(yōu)先。政府采購(gòu)政策總是要付諸實(shí)施的，要實(shí)施就得有可操作性。具有可操作性，是政府采購(gòu)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)采購(gòu)行為的前提，沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可操作性的政策是不可能被認(rèn)真貫徹執(zhí)行的，其所要達(dá)到的目標(biāo)也是難以實(shí)現(xiàn)的。背離現(xiàn)實(shí)的條件與可能，即使再好的政策目標(biāo)，再完善的政策方案也會(huì)因?yàn)闊o(wú)法實(shí)施而始終停留在紙面上沒(méi)有實(shí)際價(jià)值。
（二）針對(duì)性強(qiáng)的目標(biāo)優(yōu)先。采購(gòu)政策目標(biāo)的提出和設(shè)定，要針對(duì)政策問(wèn)題中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵，針對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因，而不是針對(duì)問(wèn)題的表象。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，從而從根本上消除采購(gòu)政策問(wèn)題產(chǎn)生的環(huán)境，以增強(qiáng)采購(gòu)政策實(shí)施的有效性。在政策目標(biāo)體系中要緊緊抓住主要目標(biāo)，全力以赴地加以實(shí)現(xiàn)。任何時(shí)候都不要為追求次要目標(biāo)，而放棄了主要目標(biāo)。只有抓住了主要目標(biāo)，才能帶動(dòng)次要目標(biāo)。
（三）可替代性弱的目標(biāo)優(yōu)先。從公共政策所要解決的社會(huì)問(wèn)題來(lái)看，很多社會(huì)問(wèn)題是由多方面的原因造成的，屬于多因一果，或者與其他問(wèn)題密切聯(lián)系在一起，并不能指望出臺(tái)一項(xiàng)政策就徹底解決這個(gè)問(wèn)題。比如，環(huán)境的惡化是一個(gè)歷史的、復(fù)雜的問(wèn)題，我們不能僅僅只依靠或者主要依靠政府采購(gòu)政策來(lái)解決。要選擇最優(yōu)的政策去解決所對(duì)應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題，避免一個(gè)政策涉及到了方方面的問(wèn)題，可是一個(gè)問(wèn)題都解決不好。
（四）公眾關(guān)注程度高、要求強(qiáng)烈的目標(biāo)優(yōu)先。公共政策就是為了解決社會(huì)問(wèn)題，服務(wù)公眾。政府采購(gòu)政策的落實(shí)、采購(gòu)政策的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不是政策制定者和執(zhí)行者的單方行為，它與目標(biāo)群體和社會(huì)大眾的態(tài)度有著直接的關(guān)系。所以必須使公眾對(duì)政府采購(gòu)政策了解、認(rèn)同。
經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)和調(diào)控性目標(biāo)的都以政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)為基礎(chǔ)，規(guī)模效應(yīng)是聯(lián)結(jié)政府采購(gòu)各項(xiàng)政策目標(biāo)的紐帶和橋梁。政府是市場(chǎng)中最大的消費(fèi)者，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府采購(gòu)的規(guī)模一般可以達(dá)到GDP的10%，財(cái)政收入的30%。這種消費(fèi)規(guī)模不僅量大而且質(zhì)優(yōu)，表現(xiàn)在政府雄厚的財(cái)政資金和優(yōu)良的信用，對(duì)供應(yīng)商的給付有保障且批次成交量大，需求穩(wěn)定性強(qiáng)。政府采購(gòu)如此大的規(guī)模優(yōu)勢(shì)使得節(jié)約資金的效果極其顯著，也使得它完全有能力引導(dǎo)市場(chǎng)中其它主體的行為，從而達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。
擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模，是節(jié)約資金防止腐敗的基礎(chǔ)，也是其它調(diào)控性目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。規(guī)模是實(shí)現(xiàn)效率的基礎(chǔ)，有規(guī)模才能發(fā)揮更大的效益，節(jié)約更多的資金。范圍是實(shí)現(xiàn)政策功能的條件，只有擴(kuò)大了范圍，政府采購(gòu)調(diào)控經(jīng)濟(jì)才有更廣闊的空間。
采購(gòu)物美價(jià)廉的貨物、工程和服務(wù)，最大程度的滿足采購(gòu)人的需求，節(jié)約財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效益是政府采購(gòu)政策的基本目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)的過(guò)程中，勢(shì)必對(duì)政府采購(gòu)政策的規(guī)范化程度和科學(xué)性程度進(jìn)行改進(jìn)，這樣就會(huì)推進(jìn)政府管理體制的改革，實(shí)現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新；也可以在某種程度上“無(wú)意識(shí)”地涉及到調(diào)控性目標(biāo)。只要進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，就會(huì)涉及到國(guó)內(nèi)的還是國(guó)外的供應(yīng)商，產(chǎn)品是不是環(huán)境友好型的，是不是節(jié)能等一系列問(wèn)題。通過(guò)明確和制定調(diào)控性目標(biāo)來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)采購(gòu)活動(dòng)，使得政府采購(gòu)有意識(shí)的對(duì)這些社會(huì)領(lǐng)域加以影響，配合實(shí)現(xiàn)政府的總體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)。
采購(gòu)國(guó)貨，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，符合全體人民的根本利益。其難點(diǎn)在于國(guó)貨和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的認(rèn)證體系還不健全，財(cái)政部會(huì)同科技部、商務(wù)部正在對(duì)有關(guān)國(guó)貨和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品界定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。只要相應(yīng)的基礎(chǔ)性的制度一出臺(tái)，政府采購(gòu)國(guó)貨和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品就可以進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。
政府采購(gòu)政策支持中小企業(yè)的目的在于扶持中小企業(yè)，促進(jìn)就業(yè)。與稅收優(yōu)惠、金融支持等政策相比，政府采購(gòu)政策的效果沒(méi)有其它政策明顯。利用政府采購(gòu)政策，支持少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣一種傾斜對(duì)市場(chǎng)的扭曲較大、政策成本高；它不是支持少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最好的工具。轉(zhuǎn)移支付和基本公共服務(wù)均等化等其它政策工具的效果都比政府采購(gòu)政策的效果顯著。
