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1.嚴(yán)密監(jiān)督黑企業(yè)：再也不能讓人們用腸胃來檢驗食品的毒性了。要建立企業(yè)誠信體系，對做得不好的企業(yè)要通過媒體向社會公布，做到信息公開。這樣有利于誠信企業(yè)發(fā)展壯大。
2.毒物總在檢測項目外：不法商販在食品里添加化學(xué)品， 若該化學(xué)品不在檢測之列，就不是檢測人員的事。三聚氰胺雖然毒性沒有砒霜大，但它是工業(yè)品，不允許人為添加，加進牛奶里就屬于投毒事件，要依法嚴(yán)懲。
二、重視食品監(jiān)測技術(shù)平臺建設(shè)
落后檢測待升級。檢測設(shè)備落后和監(jiān)測體系不完善致使劣質(zhì)原料、食品添加劑濫加濫用。在餐飲服務(wù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，缺乏一些必要的監(jiān)管技術(shù)設(shè)施設(shè)備， 食品安全執(zhí)法監(jiān)管多靠工作人員“用眼看、用手摸”，執(zhí)法辦案、取證手段嚴(yán)重滯后；在農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)，其檢驗檢測設(shè)備只是一些常規(guī)性快檢設(shè)備，只能定性不能定量。
三、食品安全要抓源頭，直接到企業(yè)去參加技術(shù)評價
建立全過程產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)控體系。目前我國只是注重農(nóng)產(chǎn)品進入市場的檢驗，對之前的過程不重視。建議應(yīng)對食品安全監(jiān)管容易忽視的幾個環(huán)節(jié)的安全進行檢驗：一是土壤質(zhì)量、生產(chǎn)基地的安全；二是生產(chǎn)過程中物資投入的安全，如農(nóng)藥、飼料、灌溉水的安全等；三是生產(chǎn)管理中的安全；四是進入市場時的檢測。抓好食品安全，土壤安全是基礎(chǔ)，建議盡快對土壤耕地的保護進行立法。
食品企業(yè)在發(fā)展壯大中，不能忽視產(chǎn)品供應(yīng)鏈的質(zhì)量監(jiān)控。從生產(chǎn)資料如水、土壤、飼料開始，就應(yīng)該加強監(jiān)控，不能等到進入市場時再檢測。
要從根本上解決食品安全問題，必須盡快著手建立從農(nóng)場到餐桌全過程的產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)控體系，在如何扭轉(zhuǎn)基層監(jiān)管乏力和提高公共服務(wù)能力上做文章。
生產(chǎn)信息應(yīng)全透明。日本的經(jīng)驗值得借鑒，通過產(chǎn)品包裝上的二維碼，能查到生產(chǎn)過程的各個環(huán)節(jié)，如使用飼料、飼養(yǎng)時間、運輸車輛、老板的姓名和照片。
四、對食品安全的各個環(huán)節(jié)，要動員全社會齊抓共管，同時加強食品知識的宣傳教育
有些農(nóng)村地區(qū)對健康養(yǎng)殖、肉食品安全及衛(wèi)生狀況等認(rèn)識有誤區(qū)， 有些農(nóng)民甚至不知道使用“瘦肉精”是違法的。要加大食品安全宣傳力度，特別是提高農(nóng)民食品安全意識。要強化對農(nóng)村小企業(yè)、小作坊的管理，建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的監(jiān)管機制。要盡快成立食品安全監(jiān)管局，綜合協(xié)調(diào)管理鮮活肉食品及其它食品安全，收集肉食品安全信息，開展風(fēng)險評估及提出預(yù)防措施。
五、完善食品安全管理體制
1.必須從制度層面上改革創(chuàng)新，完善食品安全管理體制。要抓好食品安全工作，首先要致力于完善現(xiàn)有食品安全監(jiān)管法律體系。健全的法律體系是解決食品安全問題的關(guān)鍵要素。借鑒歐盟的經(jīng)驗，我國應(yīng)該在實踐中對《食品安全法》進一步加以細(xì)化和具體化，且確保執(zhí)行落實到位。
2.問責(zé)制。當(dāng)前食品安全問題頻發(fā)的原因，在于監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不明，造成了“誰都管、誰都不負(fù)責(zé)”的局面。應(yīng)形成較為完善的、系統(tǒng)的食品安全應(yīng)急處理機制，統(tǒng)一執(zhí)行，同時明確各部門及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，對主觀上故意瞞報、不作為、隱瞞信息的，要追究法律責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制。
3.組建中立的食品安全檢測中心。食品藥品監(jiān)督局是負(fù)責(zé)食品安全最直接的管理執(zhí)法部門，但監(jiān)管力量薄弱。涉及食品安全監(jiān)管工作的還有農(nóng)業(yè)、糧食、工商、質(zhì)監(jiān)和衛(wèi)生等部門，但各個部門職責(zé)職能上均有不同，管理出現(xiàn)重復(fù)和盲點，造成各部門責(zé)任不明的現(xiàn)象，也造成了設(shè)備和人才的浪費。食品安全監(jiān)管的不統(tǒng)一，造成了資源的過度分散，效率低下。針對這種情況，組建整合各部門與食品藥品安全相關(guān)的檢測機構(gòu)，成立食品檢測中心，把食品安全監(jiān)管納入到一個統(tǒng)一的框架中來。
【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管；問題；對策
1食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀
近年來，食品安全監(jiān)管危機逐漸顯露出來，中國在數(shù)十年之內(nèi)步入食品安全普遍警惕和不信任狀態(tài)。2013年國家對食品藥品安全監(jiān)管體制進行改革，拉開了大部制改革綜合監(jiān)督管理體系的序幕。然而在筆者走訪調(diào)查之中發(fā)現(xiàn)大部制改革目前仍然面臨很多問題。對于食品安全監(jiān)管方面的研究，國外起步早，技術(shù)理論與實踐都趨于成熟。此外，國外對食品安全監(jiān)管的研究比國內(nèi)更加豐富及全面。經(jīng)過長時間的發(fā)育，歐盟與美國等發(fā)達(dá)國家在食品安全方面具有一整套嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管體系，重視溯源與預(yù)警系統(tǒng)，并結(jié)合最先進的HACCP管理體系，擁有完整的召回系統(tǒng)[1]。監(jiān)管效益以及監(jiān)管成果都很顯著。
2調(diào)查情況
筆者調(diào)查走訪了兩個市級單位食品藥品監(jiān)督管理局，食品安全委員會辦公室，調(diào)查了市場監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、工商管理局等總計5家單位，訪問了處在食品安全監(jiān)管一線的領(lǐng)導(dǎo)、員工21人，了解他們對食品安全監(jiān)管模式的看法、對食品安全監(jiān)管的策略建議和大部制改革進程中所面臨的壓力及問題，通過走訪，認(rèn)識到食品安全監(jiān)管過程中的問題以及難點。
3食品安全監(jiān)管中存在的問題
3.1基層監(jiān)管人員不足
在大部制改革之前食品安全監(jiān)管模式為多部門監(jiān)管，存在一些必然的相互交叉或者銜接不到的地方，部門之間存在互相依賴和推諉。N市的縣一級是將原來三個單位和并成立市場監(jiān)督管理總局，在實際操作過程當(dāng)中，存在利益關(guān)系導(dǎo)致科室、人員、職能并未交接完畢，還未實現(xiàn)全鏈條、全過程的統(tǒng)一監(jiān)管。市場監(jiān)督管理局編制和管理限度不能相匹配，縣一級下面以原有的工商分局為基礎(chǔ)設(shè)立食品安全監(jiān)管分局，監(jiān)管各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個分所也并不能做到人手充足，從食品、藥品、醫(yī)療器械到食品加工設(shè)備，工地食堂、學(xué)校食堂、小作坊及農(nóng)村家宴，項目細(xì)化繁多，監(jiān)管力量明顯不足。
3.2專業(yè)水平不高
對于基層人員，結(jié)構(gòu)調(diào)整之后面臨新的監(jiān)管對象，監(jiān)管流程，監(jiān)管方式。部分人員是從工商局或者質(zhì)監(jiān)局下調(diào)，對食品安全、有關(guān)法律認(rèn)識不足。對于省一級和市一級單位而言，新的模式也將帶來新的工作方式。監(jiān)管還存在上級部門不了解基層的運作方式，導(dǎo)致很多時候上級指導(dǎo)缺乏計劃、重復(fù)布置，基層人員執(zhí)行力不從心。
3.3檢驗配備不完善
食品檢驗配備滯后于食品行業(yè)的發(fā)展，縣級食品安全的檢驗主要是在縣疾控中心，調(diào)查中普遍反映檢驗?zāi)芰Φ牟蛔??；鶎臃矫娴脑O(shè)備落后陳舊，很多儀器檢驗靈敏度不高、準(zhǔn)確度也比較低，無法得到更加準(zhǔn)確的結(jié)果，對消費者的舉報不能形成準(zhǔn)確的判斷，如農(nóng)藥殘留、食品添加劑的超標(biāo)、餐飲食品有毒有害物質(zhì)的檢驗。
3.4檢驗技術(shù)落后
食品檢測技術(shù)水平不高，在技術(shù)前瞻領(lǐng)域以及關(guān)鍵技術(shù)方面落后，檢測方法單一、繁瑣，在殘留量微量分析、痕量分析缺少相應(yīng)的檢測手段，快速篩選的檢測技術(shù)不夠成熟，基層檢測手段還處于傳統(tǒng)的階段，食品行業(yè)急需的快速檢驗技術(shù)也沒有得到廣泛的推廣。
3.5法律、法規(guī)滯后性嚴(yán)重
我國目前的食品安全監(jiān)管方面的法律主要有《食品安全法》等相關(guān)法律，食品安全的立法主要著眼于監(jiān)管型立法，只是針對目前的食品安全事件進行立法，滯后性比較嚴(yán)重，如農(nóng)村家宴并未涵蓋在《食品安全法》中，對監(jiān)管者監(jiān)管造成困難。與食品安全民事糾紛相關(guān)的專門立法較為欠缺，司法解釋處于空白，導(dǎo)致司法困難較大。已出臺法規(guī)很多款項形同虛設(shè)，操作性不強。法律的執(zhí)法主體不一樣甚至存在沖突也加大了執(zhí)法的難度，使各種違法現(xiàn)象難以定性，以致處理不當(dāng)。
3.6法律效益低、法規(guī)不合理
法律效益不夠處罰力度太低再加上食品企業(yè)法律意識淡薄重效益輕安全，為了追求利益最大化，摻雜、摻假，僥幸心理嚴(yán)重。法律法規(guī)責(zé)任界限模糊舉證困難，消費者由于維權(quán)費用、維權(quán)精力、取證困難和維權(quán)時間等造成維權(quán)成本的高昂，導(dǎo)致消費者維權(quán)積極性不高、維權(quán)意識差、維權(quán)力量弱。無法滿足消費者、監(jiān)管者的要求，消費者需要承擔(dān)舉證責(zé)任。
3.7食品標(biāo)準(zhǔn)駁雜、不統(tǒng)一
食品安全檢驗檢測標(biāo)準(zhǔn)體系還不完備，食品安全標(biāo)準(zhǔn)化工作落后，標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，標(biāo)準(zhǔn)起草部門眾多，致使我國的食品標(biāo)準(zhǔn)不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，表現(xiàn)在國家標(biāo)準(zhǔn)之間不統(tǒng)一，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)之間層次不清，存在著交叉、矛盾和重復(fù)等不協(xié)調(diào)問題[2]。食品工業(yè)中的1070項國家標(biāo)準(zhǔn)、1164項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和578項進出口食品檢驗方法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不一，令執(zhí)法部門監(jiān)管無所適從。
3.8食品行業(yè)缺乏誠信
食品企業(yè)是一個誠信企業(yè)，然而巨大商業(yè)利潤的追逐驅(qū)使商家的責(zé)任感下降，食品企業(yè)唯利是圖，存在僥幸心理。生產(chǎn)經(jīng)營者為追逐利潤,違規(guī)違法行為時有發(fā)生。一些食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤?cè)狈ψ月珊驼\信意識，不僅環(huán)境差、衛(wèi)生不達(dá)標(biāo),而且人員流動性大，這些都成為食品安全監(jiān)管的難點和薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，我國食品行業(yè)信用管理體系還不健全，缺少必要的誠信監(jiān)督手段。3.9食品產(chǎn)業(yè)行業(yè)基礎(chǔ)薄弱受生產(chǎn)力發(fā)展水平等方面的制約，目前我國食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、量大面廣[3]。食品產(chǎn)業(yè)涉及范圍廣，種類多，小作坊、小商販、小餐飲也遍地都是，造成了管理混亂的局面，無法形成集約化、規(guī)?；氖称窐?biāo)準(zhǔn)市場。
4食品安全監(jiān)管解決思路
4.1持續(xù)深化體制改革
當(dāng)前食品監(jiān)管模式正處在轉(zhuǎn)型之中，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的食品安全監(jiān)管職能綜合到一起是長久以來食品監(jiān)管總結(jié)出來的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，走訪中很多在職人員對新模式都認(rèn)為是科學(xué)并且合理的。但當(dāng)務(wù)之急是持續(xù)深度地進行大部制的改革，政府等相關(guān)單位需要提供改革所需要的幫助，提出合理的人員分配方案、合理的資金預(yù)算。食藥監(jiān)局內(nèi)部應(yīng)當(dāng)處理好改革中的各縣利益關(guān)系，盡快完成職能的調(diào)整，機構(gòu)的整合，人員的安排。監(jiān)管部門應(yīng)迅速建立權(quán)責(zé)明晰、分工合理及統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管體系，依法從嚴(yán)懲治食品安全違法犯罪行為，進一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，實現(xiàn)執(zhí)法、司法信息互聯(lián)互通。制定一整套完善的食品監(jiān)管流程，責(zé)任落實到人，可追究可溯源，為食品安全監(jiān)管提供一個穩(wěn)定的環(huán)境，這是食品安全監(jiān)管部門實行監(jiān)管職能的首要前提。
4.2提高監(jiān)管部門專業(yè)水平
基層監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)一直是一個比較突出的問題，也是基層食品安全監(jiān)管效益低的主要原因之一，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)重視科室人員工作能力的培養(yǎng)，提高食品安全監(jiān)管人員的意識，形成優(yōu)秀的食品安全監(jiān)管團隊。基層監(jiān)管部門可以通過邀請行業(yè)專家進行培訓(xùn)，各科室負(fù)責(zé)人可以定期就監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題有針對的進行指導(dǎo)。培訓(xùn)過程中著重業(yè)務(wù)處理流程，使所有的人熟悉自己所在崗位的監(jiān)管流程，豐富監(jiān)管技巧，組織專項整治活動，提高實際業(yè)務(wù)處理水平。進行培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)需要有針對的進行授課，在傳授一般的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之外還要適當(dāng)?shù)耐貙捙嘤?xùn)面。在全國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部利用信息技術(shù)建立食品安全監(jiān)管交流平臺，成員可以借助平臺交流經(jīng)驗，更好地合作監(jiān)督。
4.3監(jiān)管部門加強責(zé)任意識
在食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)階段存不法商家的惡性競爭，靠企業(yè)的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，鑒于此食品監(jiān)管部門應(yīng)該加強責(zé)任意識，增加專項整治的頻率以及力度，定期進行專項整治。監(jiān)管過程明確部門責(zé)任，做到責(zé)任可溯源。
4.4完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)的建設(shè)
建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系能有效提高監(jiān)管水平。針對現(xiàn)階段各項標(biāo)準(zhǔn)繁雜，內(nèi)容不夠規(guī)范、嚴(yán)密，各項標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、矛盾、重復(fù)。有些標(biāo)準(zhǔn)存在時間比較長，不符合現(xiàn)階段的實際情況，與國際標(biāo)準(zhǔn)脫軌比較嚴(yán)重。各地應(yīng)該針對本地特色食品產(chǎn)業(yè)制定各項標(biāo)準(zhǔn)修訂與國家法律不一致的監(jiān)管法律規(guī)章和政策措施，制定各項具體辦法，為有法可依做基礎(chǔ)。細(xì)化各項制度標(biāo)準(zhǔn)，建立健全各項食品安全市場準(zhǔn)入制度、食品安全生產(chǎn)制度、責(zé)任制度、認(rèn)證制度、溯源及召回制度。覆蓋從農(nóng)田到餐桌所有的方面，食品生產(chǎn)的整個產(chǎn)業(yè)鏈。
4.5加強消費者食品安全意識
加強食品安全知識的宣傳工作，在學(xué)校、社區(qū)等人員集中地宣傳《食品安全法》，加強人們對食品安全的認(rèn)識，做到人人關(guān)注、人人監(jiān)督。食品安全意識的宣傳和教育不僅能夠增進公眾的食品安全知識，增強公眾的自我保護和參與監(jiān)督的能力，客觀上還為生產(chǎn)經(jīng)營者提高自身的食品安全水平提供了原動力，激勵食品企業(yè)采取保障食品安全的行為，有助于從源頭預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生。
4.6多元化治理，推行民眾自治性組織
基層的食品安全監(jiān)管單憑借監(jiān)管部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在小作坊，小商販，小餐飲遍地的地區(qū)食品監(jiān)管往往力不從心，推行民眾自治組織會，可以增強食品安全監(jiān)管的效率。強化政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)的同時，調(diào)動社會的力量共同監(jiān)督。發(fā)動免檢自治組織，媒體新聞人士共同監(jiān)督。完善舉報流程，食品監(jiān)管部門采用有獎舉報制度，鼓勵民眾舉報非法生產(chǎn)的小作坊等。在社區(qū)、學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立食品安全協(xié)會，擴大公眾對食品安全監(jiān)管的參與度，增強獨立市場主題的第三方檢測機構(gòu)對食品安全的監(jiān)管力度，真正做到食品安全人人有責(zé)。
4.7信息化科學(xué)化監(jiān)管食品生產(chǎn)流通
借鑒國外和其他行業(yè)的先進監(jiān)管方式，在大中型食品生產(chǎn)企業(yè)普及HACCP理論及建設(shè)，有效實施監(jiān)控，確保產(chǎn)品的衛(wèi)生安全。利用先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，普及食品產(chǎn)品可溯源可召回制度，使食品從源頭開始透明化，每一步加工都有據(jù)可查，每一次流通都有跡可循，當(dāng)出現(xiàn)食品質(zhì)量問題時能迅速定位環(huán)節(jié)，能迅速執(zhí)行召回制度，避免了重大食品安全事故的發(fā)生。
4.8創(chuàng)立誠信監(jiān)管體系，提高企業(yè)的誠信度
建立食品安全誠信體系，建議規(guī)模以上的食品企業(yè)必須建立食品安全信用檔案，納入誠信體系監(jiān)管范圍，再逐漸推向所有食品生產(chǎn)加工企業(yè)。建議完善食品安全信用信息評價、披露和獎懲制度，對企業(yè)的信用狀況進行公正的評定、對誠信的企業(yè)予以適當(dāng)?shù)墓膭?，對失信的企業(yè)予以懲罰，形成一個誠信網(wǎng)絡(luò)，體系建立之后之后對外公示，以此有效地督促食品生產(chǎn)企業(yè)形成良好生產(chǎn)規(guī)范。其次，企業(yè)內(nèi)部增加自身誠信度，通過低成本的改造生產(chǎn)車間，從原料采集到最后的成品，使企業(yè)食品加工過程透明化，全面開放加工通道，并廣邀社會各界人士進行參觀指導(dǎo)，在提高企業(yè)誠信度的同時，形成良性競爭，推動食品行業(yè)的發(fā)展。
4.9簽訂食品安全責(zé)任書———流散型食品生產(chǎn)企業(yè)
基層的食品安全監(jiān)管工作永遠(yuǎn)是重中之重、難中之難。目前對于縣鎮(zhèn)一級食品監(jiān)管的難度主要在于監(jiān)管對象多，流散型食品生產(chǎn)單位繁雜，監(jiān)管難以全面覆蓋到，出了安全問題難以追究責(zé)任，執(zhí)法難度大。因此在縣鎮(zhèn)一級目前存在和業(yè)主簽訂食品安全責(zé)任書的方法來限制其安全生產(chǎn)，對違反合約的嚴(yán)肅處罰，在一定程度上限制食品加工單位的惡性競爭。食品監(jiān)管部門及國家有關(guān)組織需要對這些食品生產(chǎn)單位進行指導(dǎo)并逐步推動其向規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。
5結(jié)語
食品產(chǎn)業(yè)行業(yè)基礎(chǔ)薄弱是我國食品安全的根本問題，始終將推進食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為監(jiān)管的首要目標(biāo)，同時不斷加強監(jiān)督管理工作。強調(diào)持續(xù)深化體制改革，加強人員培訓(xùn)，完善食品有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)，制定各地區(qū)可實施的具體法規(guī)，注重食品安全的宣傳工作，提高消費者的食品安全意識，建立完整的企業(yè)自主監(jiān)督預(yù)警機制，推行多元化監(jiān)管，推行民眾自治組織，創(chuàng)立誠信監(jiān)管體系，提高食品企業(yè)的競爭力等從而全面提高食品監(jiān)管的實效。
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因當(dāng)前，在民以食為天的國度里，到處泛濫著假酒、假醋、假醬油；毒米、毒面、毒粉絲；注水的牛肉、豬肉；含膠的皮凍、粉皮……。不勝枚舉又屢禁不止的假冒偽劣食品已成為中國的“國難”，而這種“國難”同樣降臨在我市124個大小早夜市上，如：煞白嚇人、令人頗有疑慮的饅頭、花卷在當(dāng)街裸制裸銷，其面粉“內(nèi)涵”、衛(wèi)生狀況無人把關(guān)；假冒“名門”、“出身不詳”的紅腸、肉制品在敞銷，不見有人前來“驗明正身”；水跡斑斑的豬、牛、羊、雞、鴨肉等在暢銷，無人問訊其水份注有幾多；炸油條、炸年糕、炸油餅所用“黑油”質(zhì)地如何，無人監(jiān)管；明知含有殘留農(nóng)藥，但又不可缺少的各類蔬菜，終當(dāng)成為市民籃中之物……
如此這般的早夜市食品，市民的確到了對食品望而卻步但又離不開的無奈地步。民不敢食，將對社會、政府造成不必要的壓力與損害。百姓早夜市購買食品，最想得到的不是諸多選擇，而是有關(guān)職能部門能使他們能夠最大限度地吃上放心食品足矣！
根據(jù)國家《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》原則分工意見：“在市場管理中發(fā)現(xiàn)經(jīng)銷摻假、冒牌產(chǎn)品等偽劣食品違法行為，應(yīng)由工商行政管理機關(guān)查處，技術(shù)監(jiān)督部門配合”的規(guī)定,建議：
隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村食品市場日益繁榮活躍起來，各種農(nóng)村食雜店、小超市、小集貿(mào)市場、小加工作坊猶如一夜春風(fēng)來，促進了農(nóng)村的經(jīng)濟繁榮。在極大方便廣大農(nóng)民群眾飲食需求的同時，一些不容忽視的食品安全隱患也充分暴露出來，嚴(yán)重威脅著農(nóng)民的身體和生命安全。強化農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作已成為各級政府和職能部門，特別是基層食品藥品監(jiān)管部門刻不容緩的工作任務(wù)。
當(dāng)前農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀
通過實地走訪和調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村，假冒偽劣食品仍然存在，農(nóng)村食品安全令人擔(dān)憂，其主要表現(xiàn)是：（一）低級的農(nóng)村食品流通體系為假劣食品提供了棲息之地。隨著城鎮(zhèn)食品安全專項整治力度的加大及消費者維權(quán)意識的提高，致使一些“三無”、過期、不合格以及被城市市場拒之門外的食品普遍流向農(nóng)村市場。而消費者在購買食品時只求便宜，忽視質(zhì)量，也無索證索票的意識和習(xí)慣；經(jīng)營者進貨時順應(yīng)了農(nóng)村消費畸形需求，假劣食品混跡其中；同時農(nóng)村食品銷售流轉(zhuǎn)速度較慢，周轉(zhuǎn)周期過長，存儲條件差，變質(zhì)過期往往成了農(nóng)村食品的常態(tài)，低級的市場業(yè)態(tài)為假冒偽劣食品提供了溫床，也為農(nóng)村食品安全管理帶來了很大的難題。（二）經(jīng)營者和消費者食品衛(wèi)生質(zhì)量意識淡薄。由于農(nóng)村衛(wèi)生條件差，農(nóng)民缺乏基本的食品衛(wèi)生安全意識，硬件設(shè)施簡陋，環(huán)境衛(wèi)生較差，食雜店商品、食品混放，與生活用品存放不分，小餐飲企業(yè)無消毒滅菌設(shè)備，居住區(qū)與消費區(qū)不分。與此同時，部分農(nóng)民抱有“不干不凈吃了沒病”的心理，即使吃出了問題也很少有人通過法律渠道進行維權(quán)，這在一定程度上助長了假劣食品在農(nóng)村的泛濫。（三）農(nóng)村食品安全知識宣傳少。雖然各職能部門結(jié)合食品安全專項整治在農(nóng)村進行了階段性的宣傳，但總體看，農(nóng)村食品安全宣傳工作的力度較小、覆蓋面不足，還未形成良好的食品安全宣傳氛圍。（四）農(nóng)村食品監(jiān)管力量薄弱。除工商部門在基層設(shè)有工商所外，其余的食品安全職能部門在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級基本沒有人員和機構(gòu)。在目前監(jiān)管體制下，多數(shù)職能部門由于農(nóng)村監(jiān)管成本高等諸多原因，使農(nóng)村食品市場的監(jiān)督檢查次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市的監(jiān)管次數(shù)，農(nóng)村食品市場監(jiān)管缺乏長期性和經(jīng)常性，難于形成高壓態(tài)勢。
加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管的建議
加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。一是明確政府是農(nóng)村食品安全責(zé)任主體，對轄區(qū)內(nèi)食品安全工作負(fù)總責(zé)，各食品安全監(jiān)管部門根據(jù)職能分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，確保形成監(jiān)管合力?？h級衛(wèi)生行政部門作為當(dāng)?shù)卣氖称钒踩C合協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)積極跟蹤督查落實。同時，要強化食品生產(chǎn)加工經(jīng)營者的主體責(zé)任意識，明確食品生產(chǎn)加工企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人。
小食雜店的食品安全一直是流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管中的一項難點，本人現(xiàn)就我市小食雜店監(jiān)管工作作一些粗淺的探討。
一、我市小食雜店食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及分析
目前,我市已經(jīng)取得食品流通許可證的食品經(jīng)營單位17037戶，其中企業(yè)603戶，個體工商戶16434戶；未取得食品流通許可證的食品經(jīng)營單位（小食雜店）約1640戶。一直以來，我市食品藥監(jiān)部門和工商部門都根據(jù)自身職能對其進行引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，但小食雜店食品安全狀況依然不容樂觀，監(jiān)管的效果與投入的精力不相匹配，可謂是 “投入精力較大，監(jiān)管效果不佳”。
分析其原因，小食雜店食品安全監(jiān)管存在以下三大突出矛盾：
矛盾之一：小食雜店經(jīng)營管理條件較差的現(xiàn)狀與《食品安全法》的高要求之間的矛盾。小食雜店往往經(jīng)營場所較窄，店業(yè)主文化素質(zhì)普遍偏低，且年齡較大，特別是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小食品店更為突出，而《食品安全法》及相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件對流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營者有關(guān)場地、設(shè)施、管理人員、制度建立、進貨查驗、索證索票等提出了較為嚴(yán)格的要求。因此，一方面，存在小部分食雜店因場地、設(shè)施等達(dá)不到食品流通許可條件而不能申辦食品流通許可證，卻無證無照經(jīng)營食品的現(xiàn)象；另一方面，一部分已經(jīng)取得食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照的小食品店，卻在經(jīng)營過程中，不能嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)行進貨查驗和索證索票制度。建立并執(zhí)行進貨查驗和索證索票制度的初衷是為了把好進貨關(guān)，掌握食品的來源去向，一旦發(fā)生食品安全事件可以追根溯源找到上家經(jīng)銷商，迅速掌握該批食品的流向，有效防止危害繼續(xù)擴散，及時追究違法者的責(zé)任。但事實上作為食品銷售最終端的小食雜店業(yè)主，很大部分是老弱病殘人員，因年齡偏大、文化素質(zhì)偏低等客觀因素，其并沒有能力徹底執(zhí)行這些制度。正因為如此，在以前工商部門履行流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能期間，為了達(dá)到工作目標(biāo)，許多地方出現(xiàn)了記錄臺帳由工商干部一手包辦的現(xiàn)象。另外，還有一些小食雜店雖然自己能夠記錄臺帳，但其只是為了應(yīng)付監(jiān)管部門的檢查，漏登、少登成為普遍現(xiàn)象，登記臺帳流于形式，無法真正起到追根溯源的作用。
矛盾之二：小食雜店較弱的責(zé)任承擔(dān)能力與法律法規(guī)規(guī)定的違法責(zé)任較重之間的矛盾。小食雜店規(guī)模小、收益少，業(yè)主較大部分為農(nóng)民或者下崗失業(yè)者，通常情況下，業(yè)主承擔(dān)違法責(zé)任的能力較弱。舉一列：經(jīng)營超過保質(zhì)期食品的，《食品安全法》第八十五條規(guī)定：由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。這就意味著，兩千元是行政處罰的最低幅度，是小食雜店業(yè)主承擔(dān)違法責(zé)任的最低限度。然而，在現(xiàn)實中究竟有多少小食雜店具有這樣的違法責(zé)任承擔(dān)能力？即便有一部分具有這樣的承擔(dān)能力，能夠自覺履行行政處罰的卻不多，依靠法院強制執(zhí)行因程序復(fù)雜，很少在監(jiān)管執(zhí)法中采取這種方式進行。由于立法過嚴(yán)，嚴(yán)格依法處罰將成為小食雜店業(yè)主不能承受之重。另外，由于疏忽大意而導(dǎo)致的食品過期等違法現(xiàn)象在現(xiàn)實中也較為普遍，這樣就會導(dǎo)致法不責(zé)眾，反而使得執(zhí)法部門無法完全履行其執(zhí)法的職責(zé)。
矛盾之三：小食雜店數(shù)量眾多、分布散，與行政執(zhí)法要求高效率、低成本之間的矛盾。按照200平方米以下的標(biāo)準(zhǔn)，我市食品經(jīng)營主體中，除了幾十家大、中型超市外，其余均為小食雜店，所占比例在99%以上。偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，交通不便的山區(qū)，只要有足夠的消費需求，一般都會有小食雜店存在。我們監(jiān)管的過程中消耗在路途上的時間、油耗等都大大降低了執(zhí)法效率、增加了執(zhí)法成本。
我國行政執(zhí)法有法治原則、合理原則、公平原則、效率原則等基本原則。其中效率原則被稱為行政執(zhí)法的生命。按照目前的監(jiān)管體制，小食雜店的監(jiān)管責(zé)任基本上由基層食品藥品監(jiān)管所承擔(dān)。一方面，基層食品藥品監(jiān)管所人員結(jié)構(gòu)、硬件配置等方面存在這樣那樣的局限性。另一方面，上面千條線、下面一根針，基層食品藥品監(jiān)管所的工作千頭萬緒，人員少、精力有限。同時，所有小食雜店內(nèi)銷售的食品種類、安全食用期等都處于動態(tài)變化中，今天檢查了沒有問題，不代表明天也一定沒有問題。所以，在目前的小食雜店監(jiān)管模式下，即便基層食品藥品監(jiān)管所將大部分工作精力用于監(jiān)管小食雜店也還無法達(dá)到令人滿意的監(jiān)管效果。
二、對小食雜店食品安全監(jiān)管的幾點建議
面對上述的三個矛盾，我們食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)該如何履行好流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)呢？本人認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面做好工作：
（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念重點強化分銷環(huán)節(jié)監(jiān)管
目前，我們對于流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的理念是面面俱到、處處重點，試圖做到滴水不漏、萬無一失。當(dāng)所有的小食雜店都成為監(jiān)管重點時，實際就等于沒有了重點。小食雜店所售食品是動態(tài)變化的，食品種類在變，每件食品的安全食用期也在變。正因為如此，即便基層的同志對小食雜店的巡查頻率很高，但仍然經(jīng)常有一些問題在上級的明察暗訪中被發(fā)現(xiàn)。
有沒有辦法用較高的效率、較低的監(jiān)管成本、最大限度地保障小食雜店的食品安全？目前來看，比較現(xiàn)實的一條途徑是：突出重點，抓好源頭，著重做好食品分銷環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。目前，食品流通的路徑是：原材料----生產(chǎn)商----各級分銷商-----終端零售商----消費者。幾乎所有的食品都是通過各級分銷商批發(fā)流轉(zhuǎn)到終端銷售商。工商部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)商之后的全部流通環(huán)節(jié)，其中各級分銷商處于食品流通的咽喉和樞紐地帶。監(jiān)管好各級分銷商，就
等于設(shè)置了一道防火墻，將所有終端零售商進貨的食品過濾了一遍。這樣除了超出安全食用期外，小食雜店所銷售的食品不會再有其他安全隱患。同時，這樣的監(jiān)管方式可以有效解決前述的三大突出矛盾。首先，從數(shù)量和分布上來看，從事食品分銷批發(fā)的經(jīng)濟戶口數(shù)與全部小食雜店的比例為1：70左右，數(shù)量相對少并且分布相對集中，相當(dāng)部分集中在專門的食品批發(fā)市場內(nèi)，有利于提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。其次，從業(yè)主素質(zhì)來看，從事食品分銷批發(fā)的業(yè)主整體相對年齡較輕、文化程度較高，有利于對其引導(dǎo)和規(guī)范，督促其真正建立并執(zhí)行進貨檢查驗收制度，銷售登記制度。再次，從業(yè)主的責(zé)任承擔(dān)能力看，從事食品分銷批發(fā)的業(yè)主通常情況下具備相應(yīng)的資金實力，能夠承擔(dān)現(xiàn)行法律所規(guī)定的行政責(zé)任。因此，將監(jiān)管理念由面面俱到轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鲋攸c，狠抓一個分銷環(huán)節(jié)，能有效提高監(jiān)管效率、提升監(jiān)管效果，改善小食雜店監(jiān)管“投入精力較大，監(jiān)管效果不佳”的現(xiàn)狀。
（二）提高準(zhǔn)入門檻規(guī)范分銷商主體資格
首先要依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，嚴(yán)格區(qū)別分銷商和終端零售店，這是強化分銷商環(huán)節(jié)監(jiān)管的基礎(chǔ)。對于經(jīng)營范圍中沒有“批發(fā)”內(nèi)容卻在從事批發(fā)業(yè)務(wù)的，要予以取締、規(guī)范；對于經(jīng)營范圍中有“批發(fā)”之名卻無批發(fā)之實的，要予以清理、變更。做到名副其實。其次，采取宣傳、引導(dǎo)以及倡議書、協(xié)議書等方式，對分銷商的資金、場所、人員，主體責(zé)任、自律制度等做出具體的規(guī)范，逐步提升其素質(zhì)。素質(zhì)低下的分銷商通過市場競爭和加強監(jiān)管逐步予以淘汰。
（三）完善監(jiān)管制度規(guī)范分銷商經(jīng)營行為
首先，要依據(jù)法律規(guī)定從嚴(yán)規(guī)范分銷商的經(jīng)營行為。一是要嚴(yán)格落實食品追溯制度，掌握食品流向?！妒称钒踩ā返谌艞l規(guī)定：食品經(jīng)營者采購食品，應(yīng)當(dāng)查驗供貨者的許可證和食品合格的證明文件。食品經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進貨日期等內(nèi)容。同時，《食品安全法實施條例》第二十九條規(guī)定：從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)銷售食品，應(yīng)當(dāng)如實記錄批發(fā)食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內(nèi)容，或者保留載有相關(guān)信息的銷售票據(jù)。記錄、票據(jù)的保存期限不得少于2年。也就是說分銷商除了必須建立并執(zhí)行進貨檢查驗收制度外，還要建立食品銷售臺賬，如實記錄批發(fā)食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內(nèi)容，或者保留載有相關(guān)信息的銷售票據(jù)。分銷商作為商品流通的樞紐，進貨檢查驗收制度和銷售臺帳可以完全反映“從哪里來到哪里去”，是食品追溯的關(guān)鍵所在。對于防止食品安全事故擴散和追究相關(guān)責(zé)任人有十分重要的意義。二是要構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管模式，做到重點監(jiān)管和全面掌握平衡結(jié)合。通過對面上終端小食雜店的抽查來掌握動態(tài)信息，從終端倒查分銷商經(jīng)營行為，從而進一步約束和監(jiān)督分銷環(huán)節(jié)，杜絕其表里不一，臺帳上登記合格食品，暗中售假售劣。一旦在終端小食雜店發(fā)現(xiàn)問題食品立即追根溯源，嚴(yán)格按照《食品安全法》及相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章定性處罰，嚴(yán)厲打擊不法供貨分銷商。
其次，指導(dǎo)推廣統(tǒng)一的食品銷售單據(jù)示范文本。銷售單據(jù)是合同的一種表現(xiàn)形式，可以根據(jù)法律對臺帳登記項目的要求以及實際需求，設(shè)計統(tǒng)一的食品銷售單據(jù)，包含產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、批號、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、供貨商及其聯(lián)系方式、進貨時間等相關(guān)信息。實現(xiàn)銷售單據(jù)和進貨臺帳合二為一，小食雜店只需整理保管好進貨單據(jù)就可，從而解決小食雜店記錄臺帳困難的問題。同時，將“查驗供貨者的許可證和食品合格的證明文件”的索證義務(wù)交由分銷商完成，并由其統(tǒng)一保管2年以上。對于那些未達(dá)到食品流通許可條件，未取得食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照且無法取締的“小食品店”，同樣以這樣的方式嚴(yán)格監(jiān)管，雖其無證無照，但確保了其經(jīng)營的食品能夠追根溯源。同時，加強其對過期、變質(zhì)食品清理、退市監(jiān)管，督促其保存經(jīng)營場所的衛(wèi)生、按照要求儲存食品等，小食雜店食品安全監(jiān)管就基本到位。
（四）不斷完善法律法規(guī)
時值《食品安全法》修改，建議將食品經(jīng)營的各級分銷商和終端零售店加以區(qū)分對待。對分銷商環(huán)節(jié)在主體準(zhǔn)入、行為規(guī)范等方面提出較高標(biāo)準(zhǔn)。例如可以對分銷商的資金、場所、組織形式、人員機構(gòu)、自律能力等作出符合需求的詳細(xì)規(guī)定。違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)上，分銷商也應(yīng)該明顯高于終端零售店。歸納起來，就是要抓住牛鼻子，必須讓分銷商承擔(dān)更多的社會責(zé)任。
關(guān)鍵詞：食品安全 政府職能 對策
一、問題的提出
根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全（food safety）是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。在我國，食品安全有兩方面的含義：一是量的安全（food security），即一個國家或社會的食物供應(yīng)保障是否充足；二是食品中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題，即（food safety）食品質(zhì)的安全。隨著經(jīng)濟全球化與世界食品貿(mào)易的持續(xù)增長，食品安全越來越為廣大民眾所關(guān)注。所謂“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，食物是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件，食品安全是關(guān)系著人民群眾的身體健康和生命安全、經(jīng)濟健康發(fā)展、國家安定和社會發(fā)展與穩(wěn)定的重大問題。從另一個角度上說，我國今天面臨的食品安全問題，在相當(dāng)大程度上是參與全球社會的一個副產(chǎn)品。于是，市場經(jīng)濟下政府監(jiān)管有必要成為構(gòu)筑食品安全體系的一種手段。
二、政府在食品安全管理中的職能分析
從經(jīng)濟學(xué)角度看，食品具有“經(jīng)驗品”和“信用品”的特性，這就導(dǎo)致流通過程中消費者和生產(chǎn)者、管理者之間存在信息不對稱現(xiàn)象。簡單地說，就是存在使交往或交易當(dāng)事人的一方擁有與交往或交易密切相關(guān)的信息，而另一方則沒有，從而造成交往或交易的結(jié)果可能會由于擁有信息一方的機會主義行為而明顯不利于缺乏信息一方的局面①。作為經(jīng)驗品，消費者在購買前無法正確評價；作為信用品，消費者使用后也無法正確檢查和評價其特征。 這就需要由足以令消費者信任的第三方介入市場并通過超經(jīng)濟的強制力量來規(guī)范，有效地將信用品轉(zhuǎn)換成經(jīng)驗品，來保證生產(chǎn)者向外界傳達(dá)信息的真實、準(zhǔn)確，建立起供求雙方間的信任關(guān)系，以完成商品交易。鑒于食品安全的特性，除依靠市場外，還需要各級政府的參與。食品安全是政府的一項重要的公共管理事務(wù)，正如歐文?休斯所認(rèn)為那樣，每一個政府的核心使命都包括確定法律基礎(chǔ)、保持經(jīng)濟的穩(wěn)定、向社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、保護弱勢群體及保護環(huán)境等基本責(zé)任②。因此，如何從自己的角色和實際出發(fā)，認(rèn)清管理職能，履行好管理工作，是政府做好食品工作的一個基本前提。
三、影響我國食品安全的因素
我國政府歷來重視食品安全工作，針對食品安全的實際，不斷地進行監(jiān)管體制的調(diào)整，以進一步適應(yīng)監(jiān)管工作的需要。但是，由于我國的食品供應(yīng)體系主要是圍繞解決食品供給量問題而建立起來的，對于食品質(zhì)量安全的關(guān)注程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系及各個環(huán)節(jié)尚難以滿足實際監(jiān)管工作的需要。影響食品安全的因素概括起來主要集中在以下兩個方面：
（一）監(jiān)管制度
政府通過制定完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建食品安全法律體系、建立檢驗檢測體系、實施市場準(zhǔn)入制度等一系列手段，對食品安全進行切實有效的監(jiān)管，對保障促進食品安全產(chǎn)生重要影響。因此，監(jiān)管制度是食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的根本保障。但是，法律體系漏洞與落后，使政府在行使監(jiān)管職能時乏力，為執(zhí)法帶來很大困難。而法律的懲罰效力弱，對違法者起不到震懾作用，就會導(dǎo)致食品安全問題的發(fā)生。此外，由于食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是為了對食品安全實施全過程控制而建立的，涉及食品生產(chǎn)、加工、流通等各個環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)及其控制和管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)亦是相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的有機整體，環(huán)節(jié)間的標(biāo)準(zhǔn)溝通及兼容性尚未上升到具體法律條文的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也是影響食品安全的重要因素。如果缺乏相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，食品市場就無法正常良性運行。
（二）監(jiān)管體制
表面上看，相關(guān)部門對食品安全問題很重視，事實上卻是各自為政。各部門在各自不同環(huán)節(jié)行使各自的權(quán)利，看似分工明確，扯皮現(xiàn)象卻時有發(fā)生。目前，市場失靈和政府失靈并存使我國食品安全問題日益突出，食品行業(yè)的特殊性注定了無法單純依靠行業(yè)自律，必須走市場主導(dǎo)的道路。而政府在行使市場監(jiān)管職能的過程中，尚無對食品安全統(tǒng)一的收集、整理、儲存、等有效的管理機制，沒有充分發(fā)揮政府部門決策的支持作用，亟待制定相應(yīng)的管理制度。同時，由于沒有建立完善的公眾信息反饋收集和處理機制，相關(guān)的職能部門之間也沒有信息溝通機制，還存在信息通道不暢的問題，政府部門上下難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，中央與地方的關(guān)系有待進一步理順。此外，由于主要監(jiān)管部門或?qū)嵭写怪惫芾砘驅(qū)嵭蟹旨壒芾?，各部門自成體系，在實際工作中，他們可能更多關(guān)注自己本系統(tǒng)或本地區(qū)利益而不是國家規(guī)定，以至于地方各級監(jiān)管機構(gòu)在實際操作中難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行動。
四、對策建議
（一）加快食品安全的法律法規(guī)建設(shè)
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府的職能只有通過嚴(yán)格執(zhí)法才能體現(xiàn)，才能更好地實現(xiàn)替代作用。因此，加強立法，健全法律、法規(guī)是我國食品安全有效監(jiān)管的前提和關(guān)鍵。要理順食品安全管理關(guān)系，規(guī)范生產(chǎn)流通，為食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良性的法制管理環(huán)境。要從法律上明確食品經(jīng)銷實體在食品安全方面的責(zé)任，通過經(jīng)銷實體的自律和市場準(zhǔn)入制度的實施，杜絕食品安全隱患。
（二）建立和完善食品安全監(jiān)管體制
建立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體制是有效監(jiān)管的前提條件。對各食品安全管理機構(gòu)進行合理分工，對交叉和重疊之處進行重新分工，做到一個環(huán)節(jié)只有一個部門監(jiān)管。初步建立食品安全信用管理系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)，不斷提高管理與服務(wù)水平，逐步滿足社會對食品安全信用服務(wù)的需求。建立食品安全信用運行機制，全面發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規(guī)范、引導(dǎo)、督促功能。■
參考文獻(xiàn)：
①高鴻業(yè)．《西方經(jīng)濟學(xué)》（第一版）．杭州：中國經(jīng)濟出版社，1996（2）
食品安全事件的層出不窮，牽動著無數(shù)人民群眾的神經(jīng)。食品安全成為連續(xù)多屆“兩會”的焦點議題，卻一直未能取得顯著成效。盡管中國政府一貫重視食品安全問題，也做出了許多努力，但由于食品安全受社會經(jīng)濟發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進步和人們生活水平等多種因素制約，目前我國的食品安全還存在著種種問題。食品安全監(jiān)管是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的任務(wù)，離不開公眾參與意識、企業(yè)誠信自律等多方因素的配合與協(xié)作。這些輔持力量的缺失是導(dǎo)致食品安全危機不容忽視的原因。但現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在的重大缺陷才是根本癥結(jié)所在。
一、我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀和問題
（一）我國面臨的食品安全隱患
1.源頭污染。食品原料在種植和養(yǎng)殖過程中污染問題嚴(yán)重。我國種植和養(yǎng)殖業(yè)的現(xiàn)狀多以農(nóng)戶為單位，分散面廣，監(jiān)管難度大，非法使用違禁農(nóng)藥和有毒有害添加劑的現(xiàn)象難以有效遏制，致使農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留超標(biāo)嚴(yán)重。一方面因農(nóng)藥、獸藥引起的食物中毒事件時有發(fā)生，如食用被有機磷農(nóng)藥噴過的水果、蔬菜食品中毒和瘦肉精食物中毒；同時也為使用這些農(nóng)產(chǎn)品原料加工的食品埋下了安全隱患。此外，環(huán)境污染也是不容忽視的污染因素。
2.加工、貯存等過程中的污染。由于我國食品工業(yè)發(fā)展的時間較短，現(xiàn)有的食品加工基礎(chǔ)設(shè)備落后，大多數(shù)企業(yè)規(guī)模小，仍采用傳統(tǒng)或手工作坊式生產(chǎn)，食品生產(chǎn)加工過程的機械化和規(guī)范化程度低，從業(yè)人員衛(wèi)生意識差等因素，使得食品在加工、貯存過程中受到諸多有害物質(zhì)的污染，這是造成食物中毒的主要因素。尤其是在人群密集的餐飲場所如學(xué)生食堂、建筑工地等集體用餐場所，若加工條件和基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、缺乏必要的衛(wèi)生設(shè)施，極易引起集體性食物中毒。
3.制假售假現(xiàn)象猖獗。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的階段，受利益驅(qū)使，一些不法分子在食品中摻雜、濫用食品添加劑，甚至用非食品原料和有毒有害物質(zhì)加工食品。近幾年發(fā)生的重大食品安全案件，如阜陽劣質(zhì)奶粉造成嬰兒中毒、金華火腿在加工過程中用敵敵畏浸泡、辣椒醬中加蘇丹紅一號都屬此類。
（二）我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制
我國食品安全監(jiān)管涉及到食品藥品監(jiān)督、衛(wèi)生、農(nóng)牧、商務(wù)、工商、質(zhì)量監(jiān)督檢驗、海關(guān)、環(huán)境等多個執(zhí)法主體。目前，我國食品安全監(jiān)管采用“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的原則， 采取“分段監(jiān)管為主， 品種監(jiān)管為輔”的方式。 即農(nóng)業(yè)部門（含林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)及糧食業(yè)等）負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；海關(guān)部門負(fù)責(zé)食品進出口環(huán)節(jié)的監(jiān)管；商務(wù)部門負(fù)責(zé)食品供應(yīng)行業(yè)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。這種“分段監(jiān)督”的模式，初步形成了我國食品安全監(jiān)管鏈，形成了現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管工作的基本格局。
(三)我國食品安全監(jiān)管體制的缺陷
條塊分割分治的監(jiān)管體制所凸現(xiàn)的缺陷非常明顯。監(jiān)管機構(gòu)的混亂，使食品安全監(jiān)管體制漏洞百出，有效性大打折扣。在這樣的監(jiān)管格局下，食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管部門應(yīng)對無力的結(jié)果是可以預(yù)見的。
1.部門職責(zé)劃分不清，分工不明確。政出多門、多頭執(zhí)法，監(jiān)管職能交叉重疊，部門之間互相掣肘的情況時有發(fā)生。職權(quán)交叉和責(zé)任真空的出現(xiàn)在所難免，扯皮、推諉現(xiàn)象司空見慣，彼此無法做到明確分工，協(xié)調(diào)配合， 食品安全監(jiān)管難以形成合力。
2.缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，溝通和協(xié)調(diào)困難。由于沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，各部門分頭執(zhí)法，對食品安全進行監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏權(quán)威性。另外，溝通、協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致資源不能得到優(yōu)化配置，造成巨大浪費，且無法發(fā)揮整體最大功效。
3.缺乏有效的責(zé)任追究制度。由于法律沒有形成有效的失職行為責(zé)任追究制度，當(dāng)前食品安全監(jiān)管中廣泛存在“執(zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”的現(xiàn)象。 載中心 ht
二、新型科學(xué)監(jiān)管模式探索和設(shè)想
國際上代表食品安全先進水平的國家主要有美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，他們擁有高效協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，完善和操作性強的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，掌握最先進、完整的檢測技術(shù)體系，實行了過程控制、動物疾病的控制、食品中農(nóng)獸藥物殘留的控制、環(huán)境和污染物的控制、致病微生物的控制、第三國食品準(zhǔn)入的管理和管制，強調(diào)農(nóng)場到餐桌全過程管理，強調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者對保證食品安全的責(zé)任，企業(yè)實施HACCP，加強自我管理措施，如自愿產(chǎn)品召回，政府減少過細(xì)的法律約束（Deregulation），強調(diào)協(xié)調(diào)一致。我國在加強食品安全管理方面需要借鑒這些先進經(jīng)驗和成熟做法。我國食品安全監(jiān)管必須從現(xiàn)存實際問題出發(fā)，在借鑒既有研究成果的基礎(chǔ)上，突破陳舊體制的束縛，建立全新的科學(xué)監(jiān)管模式。
（一）完善食品安全的法律法規(guī)
完善的法律法規(guī)是提高食品安全水平的基礎(chǔ)，為此，應(yīng)加快食品安全管理方面法律法規(guī)建設(shè)，通過法律手段約束政府、企業(yè)、消費者和中介組織等所有市場參與者的行為，達(dá)到有效防止食品市場的失靈而帶來的問題，及時清理和修訂過時的法律法規(guī)；各地也可根據(jù)實際情況，制定符合本地工作需要的地方性法規(guī)。建議在四個方面加以改進：一是實施“從田頭到餐桌”的全過程質(zhì)量安全控制；二是完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)確定食品標(biāo)準(zhǔn)制定原則和依據(jù)，增強標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，逐步實現(xiàn)我國標(biāo)準(zhǔn)體系與國際慣例接軌；三是明確無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品認(rèn)證等各類認(rèn)證的法律地位，理順相互之間的關(guān)系，逐步建立統(tǒng)一的食品認(rèn)證認(rèn)可體系，培育一批運作規(guī)范、社會信譽高、符合國際通行規(guī)則的食品認(rèn)證機構(gòu)，并加強對境外相關(guān)認(rèn)證機構(gòu)和有關(guān)機構(gòu)的管理；四是建立劣質(zhì)產(chǎn)品召回制度，為查處和銷毀不安全食品提供法律依據(jù)。
（二）進一步理順食品安全監(jiān)管體系，加強監(jiān)管力度
一要把好源頭監(jiān)管關(guān)。充分發(fā)揮檢測機構(gòu)的能力優(yōu)勢，開展對初級農(nóng)產(chǎn)品、食品加工生產(chǎn)、種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的蔬菜、豆制品、肉類等產(chǎn)品的檢驗檢測，通過媒介及時公告。
二要做足典型示范。精心組織開展食品安全誠信企業(yè)創(chuàng)建活動，將參加活動的各企業(yè)的食品安全誠信承諾，通過媒體向社會公告，并請予監(jiān)督，對社會反映良好的企業(yè)，作為典型示范，予以推廣。對參加的企業(yè)實行誠信考核，建立誠信聯(lián)系檔案，信譽好的企業(yè)，各職能部門減少對其檢查次數(shù)，對信譽差的企業(yè)予以曝光并取消其誠信資格。
三要嚴(yán)格考核管理制度?！捌髽I(yè)是食品安全的第一責(zé)任人”。加強對企業(yè)的食品安全質(zhì)量工作的考核管理，督促企業(yè)強化食品質(zhì)檢科室建設(shè)、配備必需的質(zhì)檢技術(shù)人員和檢測設(shè)備、加強食品安全的培訓(xùn)、健全質(zhì)量安全的管理制度。
四要倡導(dǎo)企業(yè)規(guī)范化管理。各職能部門在加強食品安全監(jiān)管的同時，倡導(dǎo)和鼓勵、支持有條件的企業(yè)推廣建立良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、良好衛(wèi)生規(guī)范(GHP)和危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)體系。
五要加大食品安全知識的宣傳力度?！跋M者自己是保障食品安全的最后一道防線”。加強食品安全知識宣傳力度，普及食品安全基本知識，提高消費者的食品安全意識，是完善食品安全監(jiān)測機制的最后關(guān)卡。通過消費者的事后監(jiān)督，使不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品退出市場。
（三）建立順暢的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)
建立良好的質(zhì)量信號傳遞機制，有助于解決食品質(zhì)量的市場失靈。我國食品生產(chǎn)者大多文化素質(zhì)低，生產(chǎn)規(guī)模小，而食品產(chǎn)業(yè)鏈較長，致使信息標(biāo)簽管理等難發(fā)揮作用。政府要提供公共信息和教育培訓(xùn)，使公眾擁有完全充分的信息來權(quán)衡利益風(fēng)險進行選擇。及時食品安全信息，定期公布質(zhì)量抽檢結(jié)果，疫情和有毒有害物污染警報，提醒公眾采取必要的防范措施，對具有良好聲譽的企業(yè)進行宣傳報道，并接受新聞媒體和公眾監(jiān)督。建立各類食品營養(yǎng)信息數(shù)據(jù)庫，對消費者、生產(chǎn)者和食品系統(tǒng)從業(yè)人員進行食品安全方面的培訓(xùn)與教育。
參考文獻(xiàn)：
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