時(shí)間：2024-04-04 10:57:45
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大部制改革方案
2013年3月10日，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟新一輪大部制改革。國(guó)務(wù)院組成部門將減少至25個(gè)。
(一)實(shí)行鐵路政企分開
將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。
不再保留鐵道部。
(二)組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)
將衛(wèi)生部的職責(zé)、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國(guó)家基本藥物制度，擬訂計(jì)劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作等。
將國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。
國(guó)家中醫(yī)藥管理局由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)管理。
不再保留衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。
(三)組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局
將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責(zé)是，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。
保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，具體工作由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室牌子。
新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。
不再保留國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室。
(四)組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局
將國(guó)家新聞出版總署、國(guó)家廣播電影電視總局的職責(zé)整合，組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負(fù)責(zé)著作權(quán)管理等。國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局加掛國(guó)家版權(quán)局牌子。
不再保留國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家新聞出版總署。
(五)重新組建國(guó)家海洋局
將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。
(六)重新組建國(guó)家能源局
將現(xiàn)國(guó)家能源局、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。主要職責(zé)是，擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。
不再保留國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。
改革概念：
大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)一些學(xué)者的不完全統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的66個(gè)部門中，職責(zé)多達(dá)80多項(xiàng)，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國(guó)土部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。行政職能的錯(cuò)位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉;更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會(huì)保障等。因此，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，改變政府機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡(jiǎn)單地推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，雖然這些是政府機(jī)構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。
關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；食品安全；監(jiān)督管理
中圖分類號(hào)：F203；D631 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0184-02
一、我國(guó)食品安全現(xiàn)狀及原因分析
（一）我國(guó)食品安全現(xiàn)狀
常言道“民以食為天”，食品安全問題是一個(gè)無數(shù)人切身利益相關(guān)的社會(huì)問題。2008年三鹿奶粉事件以后，食品安全問題仍然頻頻出現(xiàn)，食品安全存在的問題不僅危害人們的健康，損害消費(fèi)者的利益，而且還影響到我國(guó)所生產(chǎn)食品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和出口。為了防治病蟲害，有人使用有毒農(nóng)藥噴灑蔬菜，致使水果、蔬菜農(nóng)藥殘留嚴(yán)重超標(biāo)；為了提高生產(chǎn)產(chǎn)量，有人盲目使用激素；為了讓豬的瘦肉出欄率提高，有人竟在飼料中摻上“瘦肉精”；為了使粉絲和面粉看起來白一些，有人膽敢把對(duì)身體有毒害的化學(xué)品“吊白塊”摻進(jìn)其中；為了賺取高額利潤(rùn)，有人把含有黃曲霉素的霉變陳大米拋光冒充新大米到市場(chǎng)上出售，食品安全問題種種亂象令人憂心忡忡。在我國(guó)，食品的安全是最基本的民生問題，人民群眾關(guān)心，政府也格外的關(guān)注。國(guó)家重大會(huì)議上多次強(qiáng)調(diào)指出，我們要加大行政監(jiān)管的力度，切實(shí)把好食品安全關(guān)。自從食品安全法頒布、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)成立之后，在國(guó)家層面，食品的安全問題受到了前所未有的重視。
（二）我國(guó)食品安全問題產(chǎn)生的原因
然而事情的發(fā)展卻總是不那么盡人意，在地方食品安全監(jiān)督管理中表現(xiàn)出“一頭弱、一頭強(qiáng)，一頭熱、一頭涼”的狀況，即食品產(chǎn)業(yè)弱、地方保護(hù)強(qiáng)，高層熱、基層涼[1]問題的頻繁出現(xiàn)，肯定有它內(nèi)在的必然原因，食品安全問題也不例外。
1.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全
縱觀世界歷史的發(fā)展，在推進(jìn)工業(yè)化和市場(chǎng)化的過程中，任何國(guó)家都曾出現(xiàn)食品安全的問題。從我國(guó)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展階段上看，食品安全問題源于不健全的企業(yè)行業(yè)自我約束機(jī)制，源于較低的企業(yè)安全質(zhì)量監(jiān)督管理能力，以及較低的規(guī)范化、組織化、規(guī)?；a(chǎn)[2]。從飲食結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)上來看，飲食結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是食品安全的新問題產(chǎn)生點(diǎn)。
2.誠(chéng)信機(jī)制缺失，安全意識(shí)薄弱
在我國(guó)，食品生產(chǎn)的總體水平不高。消費(fèi)者和食品生產(chǎn)者是食品安全頻發(fā)問題的兩個(gè)方面。消費(fèi)者食品安全意識(shí)缺失，致使很難發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，只有食品安全問題發(fā)生了才會(huì)引起普遍關(guān)注。而矛盾的主要方面是食品生產(chǎn)者。生產(chǎn)者道德滑坡、誠(chéng)信缺失，為了牟取不正當(dāng)暴利不顧人民群眾的健康，認(rèn)為只要不出事就沒問題，結(jié)果食品安全問題“此起彼伏”。
3.食品安全監(jiān)管的配套機(jī)制不完善
一是我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善，一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從初步到成熟總會(huì)經(jīng)歷這樣一個(gè)過程。二是監(jiān)督管理機(jī)制不完善，缺乏配套機(jī)制。三是問責(zé)制實(shí)行不力，不能從切身利益上進(jìn)行督促。這就是國(guó)內(nèi)國(guó)外企業(yè)失信現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因[3]。
二、我國(guó)公安機(jī)關(guān)介入食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義
（一）公安機(jī)是保障食品安全的最后防線
食品安全問題屢禁不止，即使我們行政機(jī)關(guān)就案辦案，還是惡根難除。食品安全不是小事，它關(guān)系到千家萬戶，嚴(yán)重的食品安全問題涉及到犯罪，必須要有公安機(jī)關(guān)對(duì)食品安全案件進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。人民民主的重要工具正是公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)所在，這是有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政和刑事司法力量[4]，是強(qiáng)力的體現(xiàn)。在對(duì)打擊食品安全犯罪這個(gè)問題上公安機(jī)關(guān)有著不可推卸的責(zé)任。根據(jù)公安機(jī)關(guān)在我國(guó)政治體制中所占據(jù)的特殊位置，我國(guó)目前的食品安全問題監(jiān)管需要的就是一個(gè)強(qiáng)力機(jī)關(guān)來保障其各個(gè)流程的安全[5]。
（二）打擊食品安全犯罪是有效的預(yù)防手段
發(fā)現(xiàn)、打擊、查處食品安全違法行為，已經(jīng)成為了公安機(jī)關(guān)的重要工作之一。行政工作倡導(dǎo)深入基層、貼近群眾，因此，打擊食品安全犯罪就是要一切從人民群眾的根本利益出發(fā)的最基本的要求。公安工作向來講究樸實(shí)高效，有獨(dú)特的打擊犯罪能力，將之應(yīng)用到食品安全問題查處中，這無疑是讓強(qiáng)制性權(quán)力更好地發(fā)揮到為人民干實(shí)事中去。公安機(jī)關(guān)對(duì)于各類隱藏的食品安全問題嚴(yán)厲查處，對(duì)于震懾唯利是圖的食品生產(chǎn)者，預(yù)防食品安全犯罪具有重要作用要想真正杜絕食品安全問題的發(fā)生不能僅僅依靠食藥監(jiān)部門的查處，更要遏制食品安全犯罪的發(fā)生，這是公安機(jī)關(guān)在打擊食品安全犯罪中最基本的作用。
（三）公安機(jī)關(guān)介入是現(xiàn)行法制的基本要求
由于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范不斷被盲目擴(kuò)大，讓公安機(jī)關(guān)在人民群眾中失去了原有的信賴，損害了公安機(jī)關(guān)的形象。而公安機(jī)關(guān)介入食品安全監(jiān)管，卻是有著明確的法律依據(jù)?！缎谭ā分忻鞔_規(guī)定了食品安全類的犯罪行為，新修訂的《食品安全法》明確了公安機(jī)關(guān)在保障食品安全中的職責(zé)，為了妥善履行公安機(jī)關(guān)在保障食品安全中的職責(zé)，公安部就公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件進(jìn)行了明確分工，食品安全犯罪由治安部門管轄。自2013年以來，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部先后成立了食藥環(huán)偵查大隊(duì)、支隊(duì)和總隊(duì)，有效地打擊了食品安全犯罪，重塑了公安“執(zhí)法為民”的形象。
三、公安機(jī)關(guān)在食品安全監(jiān)管中尷尬
（一）呼聲高，發(fā)現(xiàn)難的尷尬
食品安全是在社會(huì)上有著強(qiáng)烈的保障食品安全呼聲。關(guān)系國(guó)計(jì)民生的問題，但是，公安機(jī)關(guān)在其日常工作中卻難以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)食品安全犯罪，絕大部分依賴于群眾舉報(bào)，還有一部分依賴于食藥監(jiān)部門的案件移送。調(diào)動(dòng)群眾的積極性是獲得群眾線索的主要途徑。關(guān)于食品安全問題，群眾的積極性總體上較高，但是有的群眾持“多一事不如少一事”的心態(tài)對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作開展是不利的。同時(shí)，由于群眾對(duì)違法犯罪的認(rèn)識(shí)與辨別能力有限，公安機(jī)關(guān)獲取的有效線索往往并不樂觀。對(duì)于食藥監(jiān)部門移送的案件，公安機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有的證據(jù)材料存在一個(gè)再認(rèn)識(shí)的過程，案件來源極具依賴性。
（二）有規(guī)定，卻無所適從的尷尬
《食品安全法》的新舊規(guī)定中，對(duì)相關(guān)制度對(duì)接不協(xié)調(diào)，使法律缺乏一定的穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致新法雖嚴(yán)，卻在一定程度上造成眾人旁觀的態(tài)勢(shì)。而且，《食品安全法》與其他法律之間的協(xié)調(diào)關(guān)系還處于停滯狀態(tài)。不論新舊《食品安全法》都明確規(guī)定，危害食品安全行為構(gòu)成犯罪的要移送公安機(jī)關(guān)追究食品生產(chǎn)者、銷售者的刑事責(zé)任，但對(duì)于食品安全犯罪的界定、犯罪主體和犯罪對(duì)象的界定，在規(guī)定犯罪和刑罰的《刑法》中都沒有詳細(xì)規(guī)范。這都導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)執(zhí)行中無所適從的尷尬局面。
（三）有責(zé)任，但“外行”的尷尬
根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，食品安全的主要監(jiān)管單位是食品藥品安全監(jiān)督管理局、衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)。而現(xiàn)實(shí)是，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)是所有行政機(jī)關(guān)中的唯一暴力機(jī)關(guān)，可以對(duì)違法犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，公安機(jī)關(guān)成了食品安全監(jiān)管的主要單位。但由于專業(yè)所限，不能且不會(huì)對(duì)食品進(jìn)行安全檢測(cè)，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上主要依賴食藥監(jiān)部門或其他鑒定機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致了食品安全問題由公安機(jī)關(guān)“外行”管理的尷尬。
四、公安機(jī)關(guān)介入食品安全監(jiān)管尷尬的制度原因
（一）監(jiān)管制度“先天不足”
食品安全這個(gè)名詞由于是近些年才興起的，以往人們對(duì)于食品安全的問題沒有相對(duì)完整的概念，所以在對(duì)于食品安全監(jiān)管的認(rèn)識(shí)上難免有不足之處，或是不重視、或是沒有全面的認(rèn)識(shí)。自從我們國(guó)家建立以來，關(guān)于食品安全管理的部門就極多，僅僅正式確立的食品安全管理就由13個(gè)，部門如此之多，不僅造成了部門之間的責(zé)任重復(fù)、管理脫節(jié)，還帶來了相互扯皮、推諉等問題，極大地限制了食品安全問題的正常監(jiān)管，成為制約我國(guó)食品安全監(jiān)督管理的桎梏。
（二）權(quán)責(zé)不明確
在我國(guó)食品安全“屬地”管理原則下，多頭監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管的問題嚴(yán)重。哪里出產(chǎn)就由哪里負(fù)責(zé)檢測(cè)，卻淡化了具體部門和單位的責(zé)任。因?yàn)榘床块T分環(huán)節(jié)這樣的體制會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)缺失和法律空白現(xiàn)象，還會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督管理的重復(fù)與滯后。這些其實(shí)最終導(dǎo)致執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，浪費(fèi)行政執(zhí)法資源。如出口的食品，安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)是出口目的國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，而在國(guó)內(nèi)銷售的食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)內(nèi)食品安全執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間的差距是存在的。這樣就給了不法商販以可乘之機(jī)，也給公安機(jī)關(guān)的查處帶來了相當(dāng)大的難度與挑戰(zhàn)。既然不能加強(qiáng)跨地域食品安全監(jiān)督管理，那么，變重復(fù)交叉為專門負(fù)責(zé)制，在法律上確定管理機(jī)制[6]，避免沖突。
（三）缺乏重視、宣傳教育不到位
食品安全觀念對(duì)于大多數(shù)人來說還較為欠缺，在日常生活中往往得不到足夠的重視，大都是發(fā)生食品安全事故之后才會(huì)意識(shí)到。公安機(jī)關(guān)對(duì)于食品安全的監(jiān)管現(xiàn)階段也是處在一個(gè)摸索時(shí)期，各種情況的發(fā)生都在逐步地尋找著良好的解決方式。制度也正是需要這樣的摸索才能走向成熟，在這樣的態(tài)勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)扮演著極為重要的角色。所以，加強(qiáng)食品安全宣傳教育尤為重要，讓人民群眾在日常生活中都能夠有意識(shí)的去關(guān)注食品安全，加強(qiáng)他們對(duì)食品安全的認(rèn)知與識(shí)別。這樣，會(huì)使公安機(jī)關(guān)減少工作量，可以及時(shí)處理隱藏的食品安全犯罪問題，使人民群的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全得到更大程度的保障。
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關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管制度；網(wǎng)購(gòu)食品
1 我國(guó)食品安全概述
（一）食品安全的概況
世界衛(wèi)生組織于1996年給出了“食品安全”的定義：“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作、食用時(shí)不會(huì)對(duì)人的健康造成損害的一種擔(dān)保?！蹦壳皩W(xué)界對(duì)食品安全的含義有以下共識(shí)：
1.食品安全屬于綜合概念。食品安全涉及食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品營(yíng)養(yǎng)等多方面內(nèi)容。2.食品安全屬于社會(huì)概念。食品安全是社會(huì)治理方面的概念，在不同的國(guó)度或者同一國(guó)家的不同時(shí)期其治理的要求有所不同。3.食品安全是一個(gè)政治性概念。食品安全是一國(guó)政府職責(zé)的體現(xiàn)，并且關(guān)乎公民的切身利益。4.食品安全更是一個(gè)法律性概念。從上世紀(jì)80年代起，部分國(guó)家開始以食品安全綜合立法逐步替代衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)和質(zhì)量的立法。
（二）我國(guó)食品安全法律法規(guī)的發(fā)展
食品安全法律法規(guī)，是指涉及食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們對(duì)食品安全的重視程度有所提高，我國(guó)政府頒布施行了一系列有關(guān)保證食品安全或者與之相關(guān)的法律法規(guī)，為食品安全法律法規(guī)的完善奠定了基礎(chǔ)?！妒称钒踩ā酚?009年2月28日通過，并于2009年6月1日開始正式實(shí)施，原來的《食品衛(wèi)生法》同時(shí)廢止。2015年4月24日，新《食品安全法》通過審議，并于2015年10月1日開始正式實(shí)施。
2 新《食品安全法》的不足
新《食品安全法的修訂，顯示了國(guó)家治理食品安全問題的態(tài)度，與舊法相比較有了很大的進(jìn)步，但在實(shí)際實(shí)施過程中仍然存在一些問題。
（一）新《食品安全法》與其他法律不對(duì)接
由于新《食品安全法》剛剛頒布實(shí)施不久，在許多方面其他相應(yīng)的法律法規(guī)還沒有來得及與之相銜接，導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中難以與其他法律法規(guī)對(duì)接。新《食品安全法》第一百二十五條與舊法比較，該條調(diào)整了罰款額度，但在確定罰款具體數(shù)額上留有過大的裁量空間，這樣會(huì)很容易導(dǎo)致罰款不明確不公平、不公正現(xiàn)象。
（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員存在問題
首先，食品安全監(jiān)管權(quán)不穩(wěn)定。在制定《食品安全法》之前的時(shí)期，食品安全管理主要由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，從《食品安全法》起草以來，食品安全的管理職權(quán)又移轉(zhuǎn)給了國(guó)家質(zhì)檢總局，新《食品安全法》由國(guó)家食藥監(jiān)總局主導(dǎo)，職權(quán)又轉(zhuǎn)移給了食藥監(jiān)總局。多次主導(dǎo)權(quán)的移轉(zhuǎn)導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)的不穩(wěn)定性，給食品安全管理工作帶來極大的不便。
其次，食品安全監(jiān)管部門職能分配不明。在2003年在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立了新的食品藥品監(jiān)督管理局，其主要負(fù)責(zé)保障食品藥品的安全，對(duì)食品藥品的安全進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，其職能是全局性的。但在實(shí)際的工作中食品藥品監(jiān)督管理局的職能有一部分被其他部門分割出去，在進(jìn)行食品藥品監(jiān)督管理工作中就不能起到總領(lǐng)和指導(dǎo)的作用，導(dǎo)致食品安全監(jiān)督管理工作的矛盾和重復(fù)。
第三，從事監(jiān)管工作人員的能力參差不齊。監(jiān)督管理工作往往涉及法律法規(guī)的運(yùn)用，很多時(shí)候涉及執(zhí)法處罰的問題。這就要求食品安全監(jiān)督管理的工作人員有豐富的法律知識(shí)和較高的執(zhí)法素質(zhì)。但在實(shí)際當(dāng)中，部分工作人員通常執(zhí)法素質(zhì)執(zhí)法水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)，在實(shí)際的執(zhí)法監(jiān)督過程中難以做到有效的食品安全監(jiān)管。
（三）政府職權(quán)干涉市場(chǎng)
當(dāng)前我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作主要還是依靠政府的職能，但伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展原有的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)的變化。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下政府職權(quán)存在以下問題：
1.監(jiān)管不適當(dāng)。以往的模式下對(duì)不同的食品安全問題沒有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，采用不同手段履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)難以把握監(jiān)管的度，導(dǎo)致實(shí)際的食品安全監(jiān)管工作超過必要的限度。2.監(jiān)管的方式缺乏必要性。市場(chǎng)化的今天，在一部分食品行業(yè)或部分情況下，市場(chǎng)有自律的能力和積極性，這時(shí)就沒有必要介入政府的職能來督促監(jiān)管。3.監(jiān)管不平衡。當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行食品安全監(jiān)管時(shí)，部分情況下只是為了完成既定的任務(wù)目標(biāo)，嚴(yán)格監(jiān)管只集中在特定的一段時(shí)期，其他時(shí)間監(jiān)管的力度就會(huì)小很多。同時(shí)存在監(jiān)管不公平情況，使得行政相對(duì)人受到不應(yīng)有的損失。
3 食品安全法律法規(guī)的進(jìn)一步完善
（一）確保新《食品安全法》與其他法律的對(duì)接
在新《食品安全法》頒布施行一段時(shí)間之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整其他法律法規(guī)與新《食品安全法》的對(duì)接問題，明確罰款的確定標(biāo)準(zhǔn)，以及其他行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)。其他法規(guī)、條例有關(guān)食品安全、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的都應(yīng)與新《食品安全法》相銜接適應(yīng)。只有這樣才能理順食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，形成食品安全法律體系。
（二）改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)與提高人員素質(zhì)
首先，在新《食品安全法》的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定食品安全監(jiān)管權(quán)的主體，形成高效便捷的食品安全監(jiān)管職權(quán)，這樣才能夠統(tǒng)一指導(dǎo)，制定有效的政策方針。
其次，明確食品安全監(jiān)管部門的職權(quán)分配。通過制定部門規(guī)章與新《食品安全法》相銜接，明確各職能部門的具體職權(quán)，細(xì)分各自的職責(zé)，做到分工明確，各自負(fù)責(zé)相互協(xié)調(diào)。根據(jù)實(shí)際的必要性，回收拆分給其他部門的職權(quán)，形成食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法的專業(yè)性和集中性。
第三，提高安全監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力。定期組織工作人員培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，提高法律意識(shí)。根據(jù)工作強(qiáng)化培訓(xùn)工作人員的業(yè)務(wù)能力。
（三）合理落實(shí)食品安全監(jiān)管避免過度干涉
必須明確市場(chǎng)與行政的界限，改變以往陳舊的食品安全監(jiān)管模式。首先，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)監(jiān)管。對(duì)不同的食品安全問題制定具體的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，使得執(zhí)法和監(jiān)管人員能使度把握食品安全監(jiān)管工作。其次，要有必要才監(jiān)管。對(duì)于部分行業(yè)和情況，可以交給市場(chǎng)來自律。第三，要做到平衡監(jiān)管。在任何使其都應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，而不是一味的為完成上級(jí)的任務(wù)。同時(shí)，保障相對(duì)人能得到公平公正的監(jiān)管力度，杜絕權(quán)力尋租。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】食品安全，監(jiān)管制度， 食品安全標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)監(jiān)督
根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全問題是“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。從法律的層面來講，食品安全的概念可以表述為：食品（食物）的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等活動(dòng)符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)以導(dǎo)致消費(fèi)者病亡或者危及消費(fèi)者及其后代的隱患。近年來，中國(guó)的食品安全問題層出不窮，三鹿奶粉、地溝油、毒豆芽、瘦肉精等等，與每個(gè)人的餐桌密切相連，無一不在挑戰(zhàn)中國(guó)普通百姓的心里極限。食品安全監(jiān)管也因此被推上風(fēng)口浪尖，飽受詬病。
1我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的問題
1.1監(jiān)管法律不夠系統(tǒng)和細(xì)化?！妒称钒踩ā酚?009年開始實(shí)施，但相關(guān)的配套法規(guī)、規(guī)章滯后，造成現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)監(jiān)管主體執(zhí)法、監(jiān)管企業(yè)守法、消費(fèi)者維權(quán)造成混亂。另外，食品安全監(jiān)管法律制度規(guī)定不夠細(xì)化，實(shí)施存在困難，實(shí)踐中往往需要消費(fèi)者自己判斷何為不安全食品，而消費(fèi)者個(gè)人的信息和專業(yè)知識(shí)匱乏，很難避免食用不安全食品。
1.2 食品安全多頭監(jiān)管。2013年國(guó)務(wù)院“大部制”機(jī)構(gòu)改革前，我國(guó)采用“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部門食品監(jiān)管模式，即由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)檢總局及其他相關(guān)部門共同負(fù)責(zé)安全檢驗(yàn)檢測(cè)。該模式中由相關(guān)部門負(fù)責(zé)不同環(huán)節(jié)的食品安全，出現(xiàn)“分段執(zhí)法、各執(zhí)一法、重復(fù)執(zhí)法、爭(zhēng)相執(zhí)法”的現(xiàn)象。各部門依據(jù)不同的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，互相越界爭(zhēng)搶權(quán)利，又不勇于承擔(dān)責(zé)任，監(jiān)管體系分割嚴(yán)重且職能分散，部門間責(zé)任界限不清，對(duì)同一違法行為的處罰結(jié)果差距過大，使法律的權(quán)威性受到了影響。
2013年國(guó)務(wù)院實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，為加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理，提高食品藥品安全質(zhì)量水平，將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，主要職責(zé)是，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門，保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，具體工作由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室牌子，新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。此次機(jī)構(gòu)改革，有助于解決各部委之間推卸責(zé)任、低效率的問題，將權(quán)力、資源進(jìn)行整合，減少專項(xiàng)付費(fèi)、收費(fèi)，另外監(jiān)管部門減少，其職責(zé)也較為明確。
1.3食品制作、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺位
我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)為小食品生產(chǎn)加工企業(yè)提供了方便，而小食品生產(chǎn)的加工企業(yè)特點(diǎn)主要為數(shù)量多、地區(qū)分散，所以難以保障部分小食品生產(chǎn)加工企業(yè)的加工過程嚴(yán)格執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生往往不符合條件，且工藝水平落后。在我國(guó)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.食品添加劑超標(biāo)。食品添加劑為化學(xué)品，通常都會(huì)影響人體的健康，因此，所有國(guó)家都嚴(yán)格限制了添加劑的用量，我國(guó)亦然，但是我國(guó)食品添加劑的超標(biāo)情況卻時(shí)時(shí)發(fā)生，使消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)者失去了信心。
2.濫用非食品加工的化學(xué)添加物。其中較為轟動(dòng)的、影響較大的是2005年的“蘇丹紅”事件。
3.使用不合格食品加工原料。生產(chǎn)、銷售者使用劣質(zhì)原料來謀取非法利益，嚴(yán)重危害了食品安全。
4.控制微生物污染不力。我國(guó)在食品流通領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范較少，到處可以見到?jīng)]有衛(wèi)生許可的加工點(diǎn)和隨意設(shè)置的小攤小販，政府對(duì)其缺乏統(tǒng)一的管制，隨時(shí)都可能因?yàn)闈撛趩栴}而爆發(fā)新的食品安全問題。
1.4食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)很分散，雖說是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但卻不是技術(shù)型法規(guī)，所以其效力位階不高。而且工業(yè)技術(shù)的進(jìn)步遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了標(biāo)準(zhǔn)制定的步伐，尤其是一些采用高科技的產(chǎn)品，由于缺乏相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管出現(xiàn)真空，給消費(fèi)者的身體健康帶來隱患。同時(shí)，由于我國(guó)食品行業(yè)的整體生產(chǎn)技術(shù)水平與國(guó)際先進(jìn)水平差距懸殊，導(dǎo)致我國(guó)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際上食品安全的標(biāo)準(zhǔn)水平亦差距甚遠(yuǎn)。即使統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，如何落實(shí)也是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。因?yàn)槭称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行需要大量具有較高專業(yè)水準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測(cè)人員、精密的檢測(cè)設(shè)備，統(tǒng)一的檢測(cè)依據(jù)以及先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)，現(xiàn)階段我國(guó)尚不具備這些條件。
1.5監(jiān)管執(zhí)法效果不佳。過多的食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)，削弱了食品安全監(jiān)管執(zhí)法的有效性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。同時(shí)，我國(guó)食品安全監(jiān)管執(zhí)法又缺少規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任追究程序，難以追究監(jiān)管者自身的失職，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法效果不佳。
1.6社會(huì)對(duì)監(jiān)管主體缺乏有力的監(jiān)督。我國(guó)消費(fèi)者整體知識(shí)水平不高，缺乏維權(quán)意識(shí)。而且，我國(guó)食品安全監(jiān)管的信息披露制度尚不健全，普通消費(fèi)者很難確切了解食品的相關(guān)信息，維權(quán)更是無從談起。社會(huì)輿論的監(jiān)督雖較以往有了很大進(jìn)步，但尚不能形成對(duì)于違法違規(guī)企業(yè)及監(jiān)管主體的有力監(jiān)督。
2完善我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的對(duì)策
2.1設(shè)立獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)食品安全形勢(shì)較為嚴(yán)峻，我國(guó)應(yīng)向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，采用社會(huì)性監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管模式，相關(guān)制度的安排由多家機(jī)構(gòu)分領(lǐng)域共同負(fù)責(zé)。獨(dú)立監(jiān)管模式最典型的是加拿大和英國(guó)。獨(dú)立監(jiān)管的模式具有高效能、專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性等優(yōu)點(diǎn)，也有權(quán)力過于集中的缺點(diǎn)，所以需要加強(qiáng)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。
2.2設(shè)置科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)是權(quán)威的、統(tǒng)一的、科學(xué)的、強(qiáng)制的，宗旨是保障公民的生命健康。完善食品質(zhì)量安全的標(biāo)準(zhǔn)主要在于食品檢驗(yàn)檢疫、食品領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面。我國(guó)應(yīng)修改農(nóng)藥殘留限量、食品添加劑比例等有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，把食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)逐漸聯(lián)系起來，同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。
2.3確立合理的食品安全監(jiān)管追責(zé)程序。食品安全監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)將行政執(zhí)法和司法相結(jié)合，行政執(zhí)法利于事前預(yù)防，司法審查利于事后補(bǔ)救，這種方式利于建立高效權(quán)威的執(zhí)法機(jī)制。食品質(zhì)量安全監(jiān)管追責(zé)程序應(yīng)從中央到地方，上下一致，將食品質(zhì)量安全監(jiān)管的責(zé)任明確到具體部門、人員、崗位，尤其應(yīng)規(guī)定瀆職和失職所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，杜絕、忽略食品安全的問題。應(yīng)明確規(guī)定食品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限、職責(zé)，并明確界定食品質(zhì)量監(jiān)管的司法監(jiān)督、行政執(zhí)法程序。另外也要加大食品質(zhì)量安全監(jiān)管處罰的力度，提高違法生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)成本，政府部門應(yīng)建立食品安全監(jiān)管執(zhí)法的消費(fèi)者利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以使群眾積極參與，降低成本，控制風(fēng)險(xiǎn)。
2.4健全具體的食品安全評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。預(yù)防是食品安全監(jiān)管的手段，是食品質(zhì)量安全監(jiān)管的核心內(nèi)容之一。為預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，應(yīng)成立權(quán)威的食品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，建立多重風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系，特別是創(chuàng)建食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估機(jī)制。地方政府根據(jù)預(yù)警的信息，不僅應(yīng)及時(shí)采取監(jiān)管措施，還應(yīng)完善社會(huì)監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)民眾對(duì)不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及時(shí)舉報(bào)，動(dòng)員全社會(huì)力量積極參與我國(guó)食品安全的監(jiān)管工作。
2.5強(qiáng)化食品安全信息公開制度。食品安全信息包含的內(nèi)容要盡量全面，應(yīng)包括產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)信息、重大事故處理報(bào)告、食品的國(guó)際貿(mào)易信息、食品安全常識(shí)信息等。知情權(quán)是公民的最基本權(quán)利之一，除了依法不得公開的內(nèi)容，任何信息都須向公眾公開。管理部門應(yīng)建立全面的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者公開信息，幫助消費(fèi)者方便查看產(chǎn)品信息，并盡可能覆蓋面廣和時(shí)效性強(qiáng)，做好食品供求、價(jià)格、交易等信息的整理、收集、及監(jiān)測(cè)預(yù)警。
2.6完善食品追溯制度。食品溯源管理指進(jìn)入到食品流通領(lǐng)域的食品須有完備的來源記錄，依據(jù)該來源記錄，能夠詳細(xì)和清楚的獲得該食品的安全信息。食品安全追溯制度應(yīng)包括：1.記錄管理。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者詳細(xì)記錄產(chǎn)品的基礎(chǔ)信息。2.查詢管理。消費(fèi)者可以根據(jù)產(chǎn)品的編號(hào)追溯該產(chǎn)品在各個(gè)階段的詳細(xì)信息。3.標(biāo)識(shí)管理。對(duì)產(chǎn)品在收集原料，加工等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤識(shí)別。4.責(zé)任管理。當(dāng)食品安全出現(xiàn)問題時(shí)，根據(jù)標(biāo)識(shí)管理，對(duì)出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進(jìn)行確認(rèn)，劃分責(zé)任。
2.7完善食品召回制度。食品召回，即食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對(duì)由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明等方式，及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動(dòng)，其目的是為了能夠?qū)⒂腥毕莸漠a(chǎn)品及時(shí)收回，避免流入市場(chǎng)的問題食品對(duì)人身安全造成損害，維護(hù)消費(fèi)者的利益。我國(guó)的《食品安全法》已建立了食品召回制度，但并沒有制定詳細(xì)的配套措施，不夠完整和系統(tǒng)。目前，我國(guó)的食品廠商有相當(dāng)一部分是小作坊和小攤販，生產(chǎn)廠家都是假的或者是不固定的，對(duì)于這部分食品召回制度很難實(shí)際操作。食品召回主要分為強(qiáng)制召回和自主召回、企業(yè)自愿召回和政府強(qiáng)制召回。我國(guó)的自主召回較少，所以在完善召回制度的初級(jí)階段可通過政府干預(yù)，實(shí)施強(qiáng)制召回，以保障召回制度順利進(jìn)行。
3結(jié)語
現(xiàn)階段，我國(guó)的食品安全監(jiān)管制度處于發(fā)展初期，與廣大消費(fèi)者的期望、與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的監(jiān)管體制相比均有很大差距。未來需要國(guó)家相關(guān)立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)配套法規(guī);行政主管機(jī)關(guān)盡快制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)并加大監(jiān)管力度;廣大食品廠商在獲得經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)正確認(rèn)識(shí)自身的社會(huì)責(zé)任;消費(fèi)者努力提高自己的維權(quán)意識(shí);社會(huì)各方加深對(duì)于食品安全問題的關(guān)注和監(jiān)督。如此形成合力，方能破解我國(guó)食品安全監(jiān)管不力的難題。
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關(guān)鍵詞： 食品安全；監(jiān)管；權(quán)力配置
1、概述
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)[2004]23號(hào)）和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)[2004]35號(hào)）的規(guī)定，食品安全的監(jiān)管權(quán)由國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家工商總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)共同行使，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能、明確責(zé)任，按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立起一系列食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制?！稕Q定》和《通知》還進(jìn)一步要求加強(qiáng)食品信息管理與信息綜合利用，構(gòu)建各部門間信息溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通和資源共享。2007年7月25日，國(guó)務(wù)院又通過《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，再次強(qiáng)調(diào)了上述精神與原則。
國(guó)務(wù)院、中編辦出臺(tái)各項(xiàng)措施，歸根結(jié)底是為了更合理地劃分食品安全監(jiān)管工作之職權(quán)，旨在避免出現(xiàn)“九龍治水”之現(xiàn)象。而往往職權(quán)過于交叉而產(chǎn)生的“九龍治水”現(xiàn)象，一定程度上會(huì)加大監(jiān)管成本、降低了監(jiān)管效率，同時(shí)導(dǎo)致爭(zhēng)功諉過、執(zhí)法責(zé)任不明確的法律后果。食品安全監(jiān)管權(quán)力分段監(jiān)管，本意是為了細(xì)化職責(zé)，但是也容易導(dǎo)致一個(gè)問題就是各段之間的的邊界不清，有利益享受的權(quán)力大家爭(zhēng)著分享，需要承擔(dān)責(zé)任時(shí)相互推諉，經(jīng)常性地出現(xiàn)“多頭負(fù)責(zé)，無人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象。
如何更好地完善食品安全監(jiān)管權(quán)力配置，成為了現(xiàn)時(shí)期中國(guó)政府面臨著的一個(gè)無法回避的革新問題，國(guó)家法律法規(guī)主要賦予了質(zhì)檢部門對(duì)我國(guó)生產(chǎn)與流通的食品進(jìn)行靜態(tài)的監(jiān)管（主要是指標(biāo)準(zhǔn)制修訂、認(rèn)證認(rèn)可），和賦予食品藥品監(jiān)督局對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與流通的食品進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管（主要是過程監(jiān)管），其它部門，如農(nóng)業(yè)部門、工商部門同樣具有法定監(jiān)管職責(zé)，如下圖所示：
中國(guó)現(xiàn)時(shí)期的食品監(jiān)管問題頻發(fā)的深度原因，本文不作探討，僅對(duì)現(xiàn)時(shí)食品安全行政監(jiān)管權(quán)力配置及其存在問題作一定探討。
2、現(xiàn)時(shí)期與食品監(jiān)管有關(guān)的職能部門權(quán)力配置和權(quán)力來源
依據(jù)法律，如《中華人民共和國(guó)食品安全法》的授權(quán)或規(guī)定，行使與食品相關(guān)的各職能部門的的權(quán)力配置如下簡(jiǎn)述：
2.1 法律賦予國(guó)家質(zhì)檢總局行使“食品生產(chǎn)加工和進(jìn)出口食品法定檢驗(yàn)監(jiān)管”的權(quán)力，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及其《實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)動(dòng)植物檢疫法》及其《實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其《實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)食品安全法》，簡(jiǎn)稱“四法三條例”。
2.2 衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)主要負(fù)責(zé)“承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)”，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國(guó)食品安全法》。
2.3 農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)“監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》。
2.4 工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)“監(jiān)管流通環(huán)節(jié)”，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國(guó)食品安全法》的有關(guān)規(guī)定。
2.5 商務(wù)部門主管“食品流通行業(yè)”，權(quán)力來源于《中華人民共和國(guó)食品安全法》及其實(shí)施條例、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。
2.6 工信部門主要“管理食品工業(yè)行業(yè)”，權(quán)力來源于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《工業(yè)和信息化部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確指出：工信部具有食品工業(yè)行業(yè)管理職責(zé)。
2.7 食品藥品監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)“監(jiān)管消費(fèi)環(huán)節(jié)”，權(quán)力來源于《中華人民共和國(guó)食品安全法》及其實(shí)施條例，主要是負(fù)責(zé)消費(fèi)環(huán)節(jié)（含餐飲服務(wù)業(yè)）食品衛(wèi)生許可和食品安全監(jiān)督管理。
從上述整理的資料中可以看出，主要有上述七個(gè)部門分權(quán)治理中國(guó)的食品安全監(jiān)管，然而食品市場(chǎng)監(jiān)管職能有所交叉。按照《中華人民共和國(guó)食品安全法》相關(guān)規(guī)定，流通環(huán)節(jié)的食品由工商部門監(jiān)管，但是，即市場(chǎng)上銷售的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品如肉、蔬菜、禽類、水產(chǎn)品等要按按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，即由農(nóng)業(yè)部門抽查質(zhì)量，工商部門只能根據(jù)農(nóng)業(yè)部門相關(guān)通報(bào)結(jié)果進(jìn)行查處，無權(quán)進(jìn)行抽檢，實(shí)行難罰分離；商務(wù)部自行制訂并頒布實(shí)施《酒類流通管理辦法》取得酒類流通市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)力；另外還有環(huán)?？偩帧⒔逃恳彩悄硞€(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管者。
3、食品安全監(jiān)管權(quán)力配置存在的問題
從表向上來看，上述各監(jiān)管部門分工明確，相互銜接，密切配合，形成了嚴(yán)密而又完整的監(jiān)管體系網(wǎng)絡(luò)，并按法定職責(zé)完成食品監(jiān)管的運(yùn)作。其實(shí)，從2008年三聚氰胺事件、日本毒餃子事件、蘇丹紅事件、酒鬼酒塑化劑事件，種種事實(shí)證明，我們的政府職能部門在食品安全的監(jiān)管上還需進(jìn)一步理順職責(zé)分工。
3.1地方政府對(duì)食品安全工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)還有待加強(qiáng)
目前地市級(jí)以上政府都設(shè)置了食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，主抓當(dāng)?shù)氐氖称钒踩ぷ?。食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)積極整合當(dāng)?shù)匦惺故称钒踩O(jiān)督管理的各職能部門，切實(shí)做到資源共享、信息公開、技術(shù)力量整合、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。建議將法律賦予職權(quán)的各個(gè)監(jiān)管部門納入食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組成員，有參與制定本地食品安全活動(dòng)的權(quán)力，并能夠集中各部門力量聯(lián)合執(zhí)法。
3.2食品監(jiān)管部門之間的執(zhí)法能力需要進(jìn)一步提高
例如，食品、農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)、獸藥殘留由計(jì)衛(wèi)委、農(nóng)業(yè)部和工商總局共同負(fù)責(zé)，這樣的權(quán)力配置一方面容易導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一，另一方面要么是重復(fù)執(zhí)法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、行政經(jīng)費(fèi)；要么是無人檢查，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。現(xiàn)實(shí)中的這樣的案例還有很多，職能部門之間相互推諉、拒絕承擔(dān)主要責(zé)任的例子還有很多。
本人認(rèn)為，有針對(duì)性的開展機(jī)構(gòu)改革，更清晰明確地劃分各職能部門的管理職責(zé)，避免行政職權(quán)在橫向面的過分分散，同時(shí)面向社會(huì)建立行而有效的食品安全舉報(bào)制度，鼓勵(lì)社會(huì)全體成員共同維護(hù)好“民以食為天”的重要地位。
3.3在食品安全監(jiān)管中引入質(zhì)量管理體系的概念
因?yàn)闄?quán)力在行使的過程中，始終存在一定客觀人為因素影響，然而通過建立一項(xiàng)完整的質(zhì)量管理體系，能使對(duì)食品安全的監(jiān)管方式保持持續(xù)完善與改進(jìn)。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)積極鼓勵(lì)、幫助食品企業(yè)完善企業(yè)制度使質(zhì)量管理制度化、體系化和法制化，提高產(chǎn)品質(zhì)量，并確保產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定性。
4、我國(guó)進(jìn)出口食品安全監(jiān)督管理體系概述
隨著中國(guó)加入WTO后，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易總量持續(xù)穩(wěn)步提升，如何更好的接軌國(guó)際食品安全體制，確保食品進(jìn)出口貿(mào)易安全也日趨成為我國(guó)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管部門的研究重點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》第六章明確規(guī)定了食品進(jìn)出口的內(nèi)容，目前對(duì)我國(guó)進(jìn)出口食品安全依法行使監(jiān)管權(quán)力的第一職能部門是國(guó)家質(zhì)檢總局管轄的國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局。該局根據(jù)進(jìn)出口食品的不同監(jiān)管要點(diǎn)，制定出針對(duì)出口食品和進(jìn)口食品的兩套管理體系。
4.1出口食品管理體系
論文摘要 作者對(duì)一起餐飲服務(wù)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)罌粟殼的食品的行政處罰案件進(jìn)行分析，主要從違法主體、違法事實(shí)、違法時(shí)間、違法所得和貨值金額的認(rèn)定等多方面展開探討，對(duì)在案件中發(fā)現(xiàn)的問題提出對(duì)策和建議。
論文關(guān)鍵詞 罌粟殼 違法所得 行政處罰
一、 案情介紹
2011年9月28日，蘇州市餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全執(zhí)法人員對(duì)A餐飲單位的自制麻辣鍋底進(jìn)行采樣，并制作產(chǎn)品樣品采樣記錄。2011年11月17日，江蘇省疾病預(yù)防控制中心出具的檢驗(yàn)報(bào)告表明，該麻辣鍋底罌粟堿、那可丁、蒂巴因、可待因、嗎啡的檢測(cè)值分別為21.8ug/kg、2.6ug/kg、6.7ug/kg、33.0ug/kg、229.0ug/kg。2011年12月21日，執(zhí)法機(jī)關(guān)將采樣檢測(cè)結(jié)果告知A餐飲單位。鑒于A餐飲單位存在涉嫌違反《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十八條第一項(xiàng)之規(guī)定的行為，2011年12月12日起執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)本案予以正式立案，隨即展開全面調(diào)查。
二、案例分析
（一）違法主體認(rèn)定
2011年11月30日，A餐飲單位提供了其個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照及餐飲服務(wù)許可證復(fù)印件等材料，因A餐飲單位業(yè)主為臺(tái)灣居民，故還提供了業(yè)主臺(tái)胞證復(fù)印件。上述材料證明了A餐飲單位為個(gè)體工商戶，符合承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主體資格。
（二）違法行為動(dòng)機(jī)和違法事實(shí)認(rèn)定
罌粟殼為罌粟的干燥成熟果殼，為制作生鴉片膏的原材料，長(zhǎng)期食用將導(dǎo)致慢性中毒，最終上癮。全國(guó)食品安全整頓工作辦公室下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑品種名單（第五批）〉的通知》中對(duì)前四批名單的補(bǔ)充和修改內(nèi)容中指出，罌粟殼的主要成分為嗎啡、那可汀、可待因、罌粟堿，“產(chǎn)品類別”中增加“火鍋底料及小吃類”。因A餐飲單位經(jīng)營(yíng)的自制麻辣鍋底中檢測(cè)出上述幾種成分，故認(rèn)定其在食品中違法添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)罌粟殼的違法事實(shí)，其目的是為了讓顧客上癮，從而獲取更大的利益。
（三）違法時(shí)間認(rèn)定
2011年11月30日，執(zhí)法人員調(diào)取了A餐飲單位2011年9月的食品原料送貨單和食品類結(jié)算單，發(fā)現(xiàn)除常規(guī)食品原料外，A餐飲單位曾多次購(gòu)進(jìn)一種名為大料的不明原料。因此，執(zhí)法人員立即對(duì)A餐飲單位會(huì)計(jì)進(jìn)行了詢問調(diào)查，其會(huì)計(jì)承認(rèn)大料即制作麻辣鍋底的主要原料，并承認(rèn)2011年9月A餐飲單位共進(jìn)貨3次，其中大料進(jìn)貨2次，分別為9月7日和9月29日，與所調(diào)取的食品原料送貨單和食品類結(jié)算單上顯示的進(jìn)貨時(shí)間相符。因不合格的麻辣鍋底采樣時(shí)間為2011年9月28日，故初步認(rèn)定該批麻辣鍋底的制作時(shí)間為2011年9月7日大料進(jìn)貨后。隨后，執(zhí)法人員先后4次對(duì)A餐飲單位麻辣鍋底的制作人進(jìn)行詢問調(diào)查，這名制作人員始終未承認(rèn)添加罌粟殼的違法行為和違法行為的起止時(shí)間，故而只能認(rèn)定該批不合格麻辣鍋底的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)間為違法時(shí)間。2012年1月12日，A餐飲單位麻辣鍋底制作人在詢問筆錄中承認(rèn)該批不合格的的麻辣鍋底于2011年9月7日購(gòu)進(jìn)大料后制作，銷售至2011年9月28日，2011年9月29日又購(gòu)進(jìn)大料重新制作麻辣鍋底，與先前調(diào)取的進(jìn)貨時(shí)間上的證據(jù)吻合，故最后認(rèn)定違法時(shí)間為2011年9月7日至2011年9月28日。
（四） 違法所得和貨值金額認(rèn)定
A餐飲單位為個(gè)體工商戶，經(jīng)營(yíng)規(guī)模為小型餐館，每日銷售清單上只有當(dāng)日銷售總金額，并無銷售明細(xì)。再加上火鍋類食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有一定的特殊性，火鍋底料不合格，放在火鍋底料中涮過的食品均不合格，這都給違法所得的認(rèn)定帶來了一定難度。執(zhí)法人員所調(diào)取的A餐飲單位的菜單顯示，其所有鍋底的銷售均以套餐形式銷售，共55元到95元不等的6種價(jià)格的套餐，中午每個(gè)套餐優(yōu)惠10元，其中麻辣鍋免鍋底費(fèi)。但是，執(zhí)法人員卻無法調(diào)取每種麻辣鍋套餐的銷售數(shù)量。2011年1月12日及2012年3月30日，A餐飲單位的店長(zhǎng)先后兩次在詢問筆錄中承認(rèn)其麻辣鍋底均以套餐形式銷售，并承認(rèn)其最便宜的套餐為中午的價(jià)格，55元減去10元即45元。根據(jù)所調(diào)取的A餐飲單位2011年外場(chǎng)9月份麻辣鍋原始統(tǒng)計(jì)表計(jì)算，自2011年9月7日至2011年9月28日，A餐飲單位共銷售麻辣鍋255份。因此，違法所得的最后認(rèn)定是以最便宜的火鍋套餐價(jià)格45元/份和該批次麻辣鍋的銷售數(shù)量來計(jì)算的，共計(jì)11475元。由于A餐飲單位麻辣鍋底為多種食品原料自制而成，而其他食品原料的貨值又無法確定，且該批麻辣鍋底全部制作成成品以套餐的形式銷售完畢，故認(rèn)定該批麻辣鍋底的貨值金額等同于違法所得。
三、處罰
A餐飲單位的行為違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十八條第一項(xiàng)之規(guī)定，“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品：（一）用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品”，根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第八十五條第一項(xiàng)的規(guī)定，“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證”。A餐飲單位在其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品麻辣鍋底中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)罌粟殼，違法所得共計(jì)11475元。違法食品的貨值金額按照其違法所得計(jì)算，超過一萬元。鑒于罌粟殼為國(guó)家明令禁止在食品中添加的非食用物質(zhì)，依據(jù)衛(wèi)生部等六部門聯(lián)合的《關(guān)于加強(qiáng)違法使用非食用物質(zhì)加工食品案件查辦和移送工作的通知》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2011]14號(hào)）的規(guī)定：“凡是發(fā)現(xiàn)涉嫌違法添加行為，……一律依法給予法定范圍的最高限處罰”，故最終作出給予沒收違法所得11475元，并處貨值金額十倍罰款114750元的行政處罰。當(dāng)事人申請(qǐng)分期付款，于2013年5月22日繳納了最后一期罰款，至此本案圓滿結(jié)案。
四、思考和建議
（一）證據(jù)收集
本案在采樣檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)，A餐飲單位自制的麻辣鍋底中檢出罌粟殼的主要成分，從客觀上來講，添加罌粟殼的違法事實(shí)已經(jīng)存在，但從證據(jù)學(xué)的角度上講，顯然還不夠。在詢問調(diào)查中，其麻辣鍋底制作人始終未承認(rèn)主動(dòng)添加罌粟殼的違法行為，在現(xiàn)場(chǎng)也未發(fā)現(xiàn)罌粟殼等原料。因此，辦案人員還應(yīng)在詢問技巧上提高水平，或與公安合作，以取得更具說服力的證據(jù)材料。采樣時(shí)還應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)以現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄的形式描述，對(duì)所采集的樣品和現(xiàn)場(chǎng)拍照取證，以取得采樣當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)材料。案件調(diào)查中，如能對(duì)麻辣鍋底的主要原料大料進(jìn)行采樣檢測(cè)，則能形成更好的證據(jù)鏈：如大料中檢出罌粟殼成分，有利于不合格食品的追根溯源；如大料中未檢出罌粟殼成分，則能更好地證明A餐飲單位的違法添加行為。但因?yàn)槔浰跉さ膸讉€(gè)主要成分為國(guó)家禁止經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)，許多檢測(cè)機(jī)構(gòu)因購(gòu)買不到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)樣品而無法進(jìn)行檢測(cè)，如蘇州目前還沒有檢測(cè)機(jī)構(gòu)能夠檢測(cè)，從而大大限制了此類案件的查處。建議國(guó)家相關(guān)部門盡快出臺(tái)有關(guān)政策，指定有能力的檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)并公布名單，被指定的檢測(cè)機(jī)構(gòu)可以從正規(guī)途徑購(gòu)買到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)樣品。
（二）違法所得計(jì)算
違法所得在《中華人民共和國(guó)食品安全法》中多次提到，但該法未對(duì)其概念作出明確的解釋?！恫惋嫹?wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十四條規(guī)定，“本辦法所稱違法所得，指違反《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》等食品安全法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，從事餐飲服務(wù)活動(dòng)所取得的相關(guān)營(yíng)業(yè)性收入?！逼渲小跋嚓P(guān)”兩字概念不明確，“營(yíng)業(yè)性收入”也并非法律概念。違法所得是否包括成本，目前各執(zhí)法部門及相關(guān)法律人士意見不一。本案中違法所得的計(jì)算引用了《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》（已廢止）中的概念，“違法所得系指違反《食品衛(wèi)生法》從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所獲得的收入，包括成本?！边`法所得計(jì)算是否合理，有待商榷。建議立法機(jī)關(guān)加快立法或司法解釋，明確違法所得的概念。
（三）處罰力度
根據(jù)《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》第二條規(guī)定，本案罰款數(shù)額超過20000元，屬較大數(shù)額罰款，適用聽證程序。本案告知了當(dāng)事人聽證的權(quán)利，當(dāng)事人提供了放棄聽證權(quán)利的聲明，程序合法。最后鑒于A餐飲單位違法經(jīng)營(yíng)的麻辣鍋底已全部制作成成品銷售完畢，故不再作沒收處理?？紤]到無法證實(shí)A餐飲單位故意添加的行為，因此不予吊銷其《餐飲服務(wù)許可證》。本案中未對(duì)A餐飲單位用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備等物品進(jìn)行沒收處罰，是本案處罰中的不足之處。因?yàn)檫`法食品貨值金額不大、無法證實(shí)A餐飲單位故意添加的行為等原因，未將此案移送公安，也是本案的遺憾之處。
（四）法律條款適用
本案確認(rèn)A餐飲單位的行為違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十八條第一項(xiàng)之規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第八十五條第一項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行了處罰。這兩個(gè)條款中強(qiáng)調(diào)了“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”、“添加”等行為。然而，當(dāng)事人始終未承認(rèn)添加罌粟殼的違法行為。故而筆者認(rèn)為，在處罰中運(yùn)用《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》中相應(yīng)條款引申到《中華人民共和國(guó)食品安全法》更為貼切?！恫惋嫹?wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第十四條第一項(xiàng)規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者禁止采購(gòu)、使用和經(jīng)營(yíng)下列食品：（一）《食品安全法》第二十八條規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品”。這里所提到的“餐飲服務(wù)提供者”和“采購(gòu)、使用和經(jīng)營(yíng)”等行為，更適用于本案。該條款也有相應(yīng)的罰則，《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十八條第一項(xiàng)規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者有下列情形之一的，由食品藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)《食品安全法》第八十五條的規(guī)定予以處罰：（一）用非食品原料制作加工食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料制作加工食品”。
2004年上半年，在安徽省阜陽市，由于被喂養(yǎng)幾乎沒有營(yíng)養(yǎng)的劣質(zhì)奶粉，13名嬰兒因此夭折，近200名嬰兒患上嚴(yán)重營(yíng)養(yǎng)不良癥，被稱為“大頭娃娃”。經(jīng)媒體曝光后，總理立即做出批示，要求嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。
這次劣質(zhì)奶粉事件絕非偶然。近年來，發(fā)生的龍口毒粉絲案、金華毒火腿案、廣州毒米酒案等有關(guān)食品行業(yè)疏于管理而引發(fā)的安全問題，不僅嚴(yán)重威脅著人民群眾的健康安全和切身利益，而且對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保持社會(huì)穩(wěn)定造成了不利的影響。同時(shí)，也錄露了我國(guó)現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式，存在著職能交叉、職責(zé)不清、監(jiān)管不到位等問題，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命安全和社會(huì)的和諧發(fā)展。
二、食品安全監(jiān)督管理問題的原因分析
（一）法律體系存在缺陷，監(jiān)管力度弱
1、法律體系缺少系統(tǒng)性和完整性。我國(guó)現(xiàn)已頒布的涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多達(dá)幾千部，如《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等等。法律法規(guī)雖然數(shù)量較多，但因分段立法，條款相對(duì)分散，單個(gè)法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄，如作為食品安全核心保障的《食品衛(wèi)生法》未能體現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全程管理，留下執(zhí)法空隙和隱患；因執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，定性不準(zhǔn)確、處理不得當(dāng)?shù)默F(xiàn)象比比皆是。
2、有關(guān)法律條款較籠統(tǒng)，多年不修訂，操作性不強(qiáng)。一些法律規(guī)定比較原則和寬泛，缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和限制；有些條款只定性不定量，或者法律概念有歧義；有的條款多年不修訂；有些條款已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的新情況，甚至完全過時(shí)，對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)際問題約束力較低，操作性不強(qiáng)等。
3、法律中的罰則較輕，威懾力不夠。美國(guó)法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬元美元以下的罰款，并處以5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科者，罰款額可達(dá)500萬美元。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，處罰較輕，許多毒食品事件的主要責(zé)任人往往逃脫了法律的制裁。
（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)重疊交叉，監(jiān)管漏洞多
縱觀食品安全，涉及農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商、藥品監(jiān)督、商務(wù)等10多個(gè)監(jiān)管部門，被戲稱為“十龍治水”。
對(duì)于食品安全監(jiān)管的執(zhí)法主體，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定是“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作”；而食品又屬于產(chǎn)品范疇，《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，“國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和地方各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局是我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的主管部門”；當(dāng)食品問題涉及消費(fèi)者的利益時(shí)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》則規(guī)定，“各級(jí)人民政府工商行政管理部門和其他有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的責(zé)任范圍內(nèi)，采取措施，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”。由此可見，衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等部門都可依據(jù)國(guó)家法律的授權(quán)，承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。其結(jié)果是“多頭管理、監(jiān)管不力、監(jiān)管不到位”。
（三）各方利益的驅(qū)使性，監(jiān)管效果差
1、地方政府政治利益驅(qū)使。一些地方政府及其相關(guān)部門存在嚴(yán)重的政績(jī)誤區(qū)。他們?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)中，沒有正確處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公眾健康安全、資源保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等諸方面的辯證關(guān)系，把“發(fā)展就是硬道理”當(dāng)作“創(chuàng)收就是硬道理”，這是在不正確的發(fā)展觀指導(dǎo)下導(dǎo)致的政績(jī)誤區(qū)。為了完成所謂的招商引資任務(wù)，不管企業(yè)好壞，拉進(jìn)來就當(dāng)寶，對(duì)企業(yè)的資質(zhì)、產(chǎn)品的質(zhì)量關(guān)注不多，甚至壓根兒就沒關(guān)注過。
2、執(zhí)法部門經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)是由各級(jí)財(cái)政來保障的。但在很多地方都是“吃飯”財(cái)政，根本無力保障，因此這些部門只能靠罰款創(chuàng)收來補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)不足。受利益驅(qū)動(dòng)傾向于有“利”環(huán)節(jié)，過多地考慮自身的利益，甚至畫地為牢、各自為政，使無利的監(jiān)管環(huán)節(jié)受重視程序降低，不能形成執(zhí)法合力。為此，盡管監(jiān)管密集、成本巨大，但收獲并不明顯。他們即使發(fā)現(xiàn)了類似奶粉質(zhì)量問題的情況，往往都是“放水養(yǎng)魚”式的執(zhí)法，以罰款了事。
三、食品安全監(jiān)督管理的對(duì)策分析
（一）嚴(yán)格實(shí)行食品市場(chǎng)“準(zhǔn)入制”
進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格管理，嚴(yán)格按法定標(biāo)準(zhǔn)和條件實(shí)施衛(wèi)生許可、生產(chǎn)許可等與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的行政許可。堅(jiān)決取締無證、無照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的違法行為。在生產(chǎn)領(lǐng)域，按照國(guó)家規(guī)定的品種，實(shí)施強(qiáng)制性的食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，逐步推行食品市場(chǎng)準(zhǔn)入（QS）、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）、良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、危害分析關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）、ISO9000、ISO14000認(rèn)證等有效的管理和控制危害措施，切實(shí)把好“生產(chǎn)源頭關(guān)”；在流通領(lǐng)域，推行以經(jīng)營(yíng)企業(yè)自律為主的商品準(zhǔn)入制度，落實(shí)進(jìn)貨檢查驗(yàn)收、索證索票、購(gòu)銷臺(tái)賬、質(zhì)量承諾和倉(cāng)儲(chǔ)備案等制度，切實(shí)做好流通源泉頭防范工作。我們可以參照國(guó)際上的通常做法，完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，制定統(tǒng)一、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格實(shí)行食品市場(chǎng)“準(zhǔn)入制”，讓老百姓明明白白地選擇優(yōu)質(zhì)食品。
（二）整合法律資源完善法律法規(guī)
對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善，對(duì)一些涉及食品監(jiān)管的舊法進(jìn)行廢止、修改和整合，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，制定完整統(tǒng)一的《食品安全法》，以解決法律體系的混亂，保持法制的統(tǒng)一性和完整性。
（三）進(jìn)一步理順監(jiān)管體制
建議方案一，確定食品藥品監(jiān)督管理部門為牽頭單位負(fù)主責(zé)，既負(fù)責(zé)發(fā)證，又負(fù)責(zé)監(jiān)管。我國(guó)已于2003年成立了食品藥品監(jiān)督管理部門，并實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。經(jīng)過將近兩年的實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)說已積累了一定的食品安全監(jiān)督管理的經(jīng)驗(yàn)。將它確定為牽頭單位，這是合乎情理的。加拿大就是采取這種模式，他們針對(duì)原有的聯(lián)邦食品監(jiān)督體系不僅復(fù)雜而且缺乏一致性和協(xié)調(diào)性的弊端，于1997年4月1日成立了食品檢驗(yàn)局，承擔(dān)所有與食品安全性相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任，從而減少了監(jiān)管的重疊交叉，使監(jiān)管變得更加有效。另外，也可以根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》所確定的執(zhí)法主體，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)主責(zé)，把QS（食品安全許可）作為核發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《衛(wèi)生許可證》等所有證照的前置條件，對(duì)食品安全實(shí)施產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全程監(jiān)管。其他各部門則根據(jù)各自職能協(xié)助監(jiān)管。
建議方案二，明確各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人為食品安全的第一責(zé)任人，在政府的牽頭下，組建“食品安全委員會(huì)”或“食品安全聯(lián)席會(huì)議”，根據(jù)上級(jí)的工作部署，制定本轄區(qū)的實(shí)施方案。委員會(huì)對(duì)各職能部門的發(fā)證、立案、查處、吊證、移送等每個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)行全程監(jiān)控和全面的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。各職能部門在委員會(huì)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，嚴(yán)格按照分工履行監(jiān)管職責(zé)，并以委員會(huì)為平臺(tái)，整合執(zhí)法資源，互通監(jiān)管信息，聯(lián)合作戰(zhàn)，相互配合，使監(jiān)管工作有機(jī)地銜接起來。
（四）提高制假售假者的成本
有專家認(rèn)為，鑒于現(xiàn)行違法成本太低，即使有處罰，也同樣導(dǎo)致假劣食品屢禁不絕，其中很大的原因是罰款微不足道。因此，要加快出臺(tái)提高制假售假成本的處罰措施，重典治亂，提高懲罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)制假售假部門一罰到底，充分曝光并追究刑事責(zé)任。比如對(duì)正規(guī)廠家、商家生產(chǎn)銷售不合格產(chǎn)品的，參照歐美及香港做法，以“傾家蕩產(chǎn)”作為標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度；發(fā)現(xiàn)一次嚴(yán)重食品造假售假行為，按照國(guó)際通則永遠(yuǎn)逐出本行業(yè)。對(duì)無證無照的“山寨廠”、“黑窩點(diǎn)”，要及時(shí)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，讓一些鋌而走險(xiǎn)者不敢再越“雷池”。凡是涉嫌犯罪的，有關(guān)執(zhí)法部門必須及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法懲處，決不能以罰代刑、以罰代管。
（五）引入問責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)辭職制
值得關(guān)注的是，在一起又一起觸目驚心的食品安全事件中，幾乎總是由媒體
