時間：2022-10-16 12:37:08
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關(guān)鍵詞：耕地損失/驅(qū)動因子/政策啟示
進入90年代以來，土地利用/土地覆被變化受到越來越多的關(guān)注，成為全球變化研究的核心領(lǐng)域之一[1].由于全球變化研究領(lǐng)域更為側(cè)重對地球系統(tǒng)的碳循環(huán)和生物多樣性變化的研究，因而對森林（特別是熱帶雨林）和濕地等類型的土地覆被變化投入了較多的精力。其實，另一種土地覆被變化可能對地球生命支撐系統(tǒng)的威脅更為直接，這就是有限的耕地資源在工業(yè)化過程中的喪失。就這種變化來講，中國大陸在近20年來成為全球最為突出的地區(qū)。
考慮到下個世紀初人口高峰到來時中國農(nóng)業(yè)所面臨的壓力，耕地資源的變化無疑是影響中國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。
1耕地數(shù)量變化的總體趨勢
與淡水資源一樣，土地資源屬于典型的多功能性自然資源，隨著人口和經(jīng)濟社會的發(fā)展，受到來自各方面需求的壓力不斷增大。特別是在經(jīng)濟高速增長的中國，土地資源，尤其是耕地資源，在這種需求的壓力下經(jīng)歷著前所未有的利用方式和質(zhì)量的變化。中國改革開放以來耕地資源變化總體趨勢表現(xiàn)為向其他利用方式的轉(zhuǎn)變，總面積持續(xù)減少。在“誰來養(yǎng)活中國”
的論爭和全球食物安全危機之背景下，耕地損失的問題引起了政府和社會各界廣泛的關(guān)注[2、3].我國政府為了遏制耕地持續(xù)減少的勢頭，提出了以行政區(qū)“耕地總量平衡”為目標(biāo)的耕地保護政策。
對于我國耕地總量，一直缺乏權(quán)威的數(shù)據(jù)。比較長的時間序列數(shù)據(jù)是國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料[4].根據(jù)統(tǒng)計局的資料，我國耕地面積在1957年達到高峰，其后經(jīng)歷了一次大幅度的減少。第二次大的滑坡發(fā)生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次從1992年持續(xù)至今。
改革開放以來耕地減少的速度是60年代至今最快的一段時間。根據(jù)原國家土地管理局和國家統(tǒng)計局的資料計算[5]，1978～1997年累計增加耕地1140萬hm2，累計減少1605萬hm2，兩者相抵，凈減少465萬hm2，占耕地總面積的3.5%，相當(dāng)于整個江蘇省的耕地面積。這段時間平均每年凈減少耕地25萬hm2，而在此前的10年（1968～1978）間，平均每年凈減少16萬hm2，速度明顯加快。
在改革開放以來的20年間，耕地總量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面積超過了減少的耕地面積。但凈增面積有限，不超過10萬hm2.凈減少最快的是1984～1988年，年均減少55萬hm2，其中1985年是減少最多的一年，達100萬hm2.1993～1995三年也很突出，每年凈減少近40萬hm2.
如果僅從全國尺度考察耕地總量變化，會忽視一些重要的現(xiàn)象。從耕地面積變化的空間分布上看，凈減少最快的一是廣東、福建、上海、江蘇、浙江、山東、北京、天津及遼寧等沿海省份；二是陜西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。盡管從全國的趨勢看個別年份耕地面積是凈增加的，但這些自然條件較好的省份自1978年以來一直維持著凈減少的趨勢。
那些自然條件較差的邊遠省份，如內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆、云南、廣西、貴州、甘肅、寧夏等省，1988年以后耕地卻基本上是凈增加的。個別省份，如內(nèi)蒙古和黑龍江等，增加的幅度還比較大。耕地面積變化的這種區(qū)域差異，說明在我國耕地總量的動態(tài)平衡中，生產(chǎn)力較低的耕地面積的增加，在數(shù)量上部分地抵消了優(yōu)質(zhì)良田的減少，因而掩蓋了問題的實質(zhì)。
2耕地數(shù)量變化的構(gòu)成和分布
1988年以來，原國家土地管理局每年公布耕地增減的統(tǒng)計資料，被認為是這方面比較權(quán)威的數(shù)據(jù)。根據(jù)該局1988～1995年的數(shù)據(jù)分析，8年中增加的耕地主要來源于荒地開墾，占76%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和復(fù)墾所占的比例較小，分別為13%和11%.在損失耕地的構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括轉(zhuǎn)變?yōu)楣麍@、魚塘、林地及草地的耕地，占有最大的份額，為62%.其次為非農(nóng)建設(shè)占地，占20%.自然災(zāi)害損毀（風(fēng)蝕、水蝕、沙壓、洪澇）的耕地面積占18%.
新開墾的耕地主要來于自然條件較為惡劣的東北、西北和西南地區(qū)。新疆、云南、黑龍江、內(nèi)蒙古及廣西等省8年間荒地開墾面積最大，占全國開荒總面積的60%.有趣的是，這幾個省份也正是災(zāi)害毀損耕地最為嚴重的地區(qū)。從結(jié)構(gòu)調(diào)整占地的情況看，果園和魚塘占地問題較為嚴重的省份包括廣東、江蘇、遼，全國公務(wù)員共同天地寧、湖北及陜西等，主要是東部和中部地區(qū)；而退耕還林還草的耕地占總耕地面積最大的省份有內(nèi)蒙古、陜西、新疆、和云南，主要分布在西部地區(qū)。非農(nóng)建設(shè)占地比較嚴重的地區(qū)明顯地分布在以珠江三角洲、長江三角洲和京津為中心的東部沿海地區(qū)，此外，湖北、河南及安徽等中部省份也比較嚴重。值得注意的是，在1988～1991年期間，沿海12個省份非農(nóng)建設(shè)占地在全國此類占地中的比重維持在40%左右，而在此后的4年，比重上升到50%～55%.
中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示來自:免費
3增減耕地的質(zhì)量差異
如果只從數(shù)量上比較耕地面積的增減，不能充分說明目前發(fā)生在我國的耕地問題的實質(zhì)。
實際上，在我們這個有著幾千年農(nóng)業(yè)文明而且人多地少的國度，尚存的可開墾宜農(nóng)荒地資源已十分有限。因此，近年來新增加的耕地主要是生產(chǎn)力較低的邊際土地。這些耕地產(chǎn)量低而不穩(wěn)，退耕的危險很大。此外，由于人口與耕地在空間分布上高度相關(guān)，損失的耕地，尤其是非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，主要是優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田。這些耕地往往含有很高的物化資本。從以上所述耕地面積變化的地理分布上，也可以看出這些問題。
為了說明近年來我國耕地變化造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的損失，我們按增、減耕地所在地區(qū)的糧食單位面積平均產(chǎn)量進行了大致的估算[6].1988～1995年間，我國新增加的耕地面積為39萬hm2/a，減少60萬hm2/a，比例為1∶1.54.按增減耕地所在省份和所發(fā)生的年份糧食平均產(chǎn)量水平估算，新增加耕地貢獻的糧食為143萬t/a，減少的耕地造成的糧食損失為236萬t/a，比例為1∶1.65.假如將空間尺度縮小到縣，這種估算就更加接近于實際情況。1980～1994年間，我國耕地凈增加縣份增加的耕地總計為10萬hm2/a，凈減少的縣份減少共44萬hm2/a，比例為1∶4.4.按增減耕地所在縣份1990年糧食平均產(chǎn)量水平估算，耕地凈增加縣份貢獻的糧食約424萬t/a，耕地凈減少縣份的糧食損失為3216萬t/a，比例為1∶7.6.實際上，采用所在地區(qū)平均產(chǎn)量水平來計算，多數(shù)情況下是過高地估計了新增耕地而過低地估計了損失的耕地的生產(chǎn)水平。但無論如何，這一估算說明，假如只是從總量增減平衡上來衡量我國的耕地問題，可能會舍本求末。
論文中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示來自
4耕地變化的驅(qū)動力分析
在改革開放后的20年中，我國耕地面積的變化與經(jīng)濟波動有著較為密切的聯(lián)系（圖1）。
首先，從全國耕地總量的變化曲線上看，以固定資產(chǎn)投資大幅度提高為特征的經(jīng)濟鼓動期都伴隨著新一輪的耕地總量滑坡，而經(jīng)濟調(diào)整期則出現(xiàn)耕地損失減緩的勢頭。與固定資產(chǎn)投資關(guān)系最為密切的是非農(nóng)建設(shè)占用耕地的情況。以這個時期中耕地減少幅度較大的1992～1995年為例，以省級數(shù)據(jù)計算的兩者的相關(guān)系數(shù)高達0.85.非農(nóng)建設(shè)占地對固定資產(chǎn)投資較為敏感，某種程度上說明我國城鄉(xiāng)的建設(shè)用地效率低，不夠集約。如果把單位固定資產(chǎn)投資占用耕地的面積作為評價用地效率的指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，用地效率較高的省份大都分布在城市化水平高的地區(qū)，如京、津、滬、吉、粵、魯、閩等；城市化水平低的省份往往用地效率也低，如藏、皖、豫、黔、滇、桂、陜等（表1）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在空間布局上的分散是造成非農(nóng)建設(shè)占地多的一個主要方面。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在城鎮(zhèn)的只占8%，其余分散在農(nóng)村[7].以省級資料做比較，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散程度高的省份用地效率就低（表1）。
*資料來源：建設(shè)占地為1992～1995年數(shù)據(jù)，來源于文獻5；固定資產(chǎn)投資為1992～1995年數(shù)據(jù)，來源于文獻4；工業(yè)企業(yè)數(shù)和城市化程度為1995年數(shù)據(jù)，來源于文獻4.
在1988～1995年間，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的耕地損失占總耕地損失的一半以上。這部分占地主要有兩種情況，一是退耕還林還草，二是開辟果園或開挖魚塘。前者主要是在政府有關(guān)環(huán)境和生態(tài)保護政策和十大防護林工程的指導(dǎo)和帶動下進行的；后者主要是農(nóng)民在比較經(jīng)濟效益的驅(qū)使下發(fā)生的①。1979～1996年，我國的果園面積增加了近4倍。從增長曲線上來看，與糧食產(chǎn)量的增長有密切的關(guān)系。果園面積的兩個快速擴大期（1985～1988年和1993～1996年）都是在糧食總產(chǎn)上了一個臺階之后。1985～1988年是果園面積擴大最快的時期，它是在1983年糧食產(chǎn)量達到一個高峰之后，農(nóng)民人均占有糧食得到了迅速提高，人們開始尋找提高收入的新的土地經(jīng)營方式。同時，我國3種主要糧食作物的單位面積產(chǎn)量也是在1984年前后達到歷史新高，為農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營提供了可能。
土地退化構(gòu)成我國耕地損失的另一個重要的驅(qū)動因子。我國每年因災(zāi)害毀損的耕地面積平均為4.5萬hm2左右，主要發(fā)生在東北、西北和西南各省。災(zāi)損耕地嚴重的省份也是開荒面積最多的地區(qū)，兩者的相關(guān)系數(shù)為0.75.這些地區(qū)自然條件均較惡劣，環(huán)境十分脆弱。一般來講，受沙漠化威脅大的東北和西北地區(qū)，因災(zāi)損而棄耕的面積較大；受水土流失威脅較大的西南地區(qū)，因災(zāi)損而棄耕的面積相對較小，但造成的耕地生產(chǎn)力損失也是不可忽視的。
5政策啟示
根據(jù)以上分析，作者認為在我國目前耕地保護的政策和管理上，應(yīng)強調(diào)以下幾點：
中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示（1）在耕地的保護上，數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)并重。政府在有關(guān)政策的宣傳和掌握上，應(yīng)盡快從行政區(qū)“耕地總量平衡”向“基本農(nóng)田的有效保護”和“用途管制”轉(zhuǎn)移。從本文的分析可以看出，片面強調(diào)總量平衡，不僅造成該保護的良田沒有保護好，還間接地鼓勵地方開墾那些不適宜耕種的土地，造成環(huán)境和生態(tài)的惡化；
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花不利于耕地的保護。應(yīng)鼓勵城市的發(fā)展，縮并自然村，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市和中心城鎮(zhèn)靠攏；
摘要：本文認為，要使地方政府走出制度創(chuàng)新的困境，應(yīng)著重從三個方面入手，即：地方政府應(yīng)履行自己的產(chǎn)權(quán)職能，以制度創(chuàng)新促進產(chǎn)權(quán)的多元化，并通過產(chǎn)權(quán)保護，解決微觀主體的動力激勵問題；以制度化約束規(guī)范中央與地方的制度創(chuàng)新關(guān)系；退出市場職能領(lǐng)域，實現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換，如收縮公有經(jīng)濟的市場戰(zhàn)線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。
筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對地方政府制度創(chuàng)新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。
一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動力激勵
產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟學(xué)研究的核心問題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會實現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費用；為產(chǎn)權(quán)的運行提供一個公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)財富和收入的再分配，扼制國家權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗時，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個成功經(jīng)驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等?，F(xiàn)在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟發(fā)展和適合于本地的實際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。
當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對于公有企業(yè)，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對于地方所有的國有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級授權(quán)經(jīng)營模式，把國有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國有資產(chǎn)無人負責(zé)的問題。為了真正實現(xiàn)政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設(shè)立類似于“國資委”那樣的機構(gòu)，作為國有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進行約束和監(jiān)督。對于一些小型國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對產(chǎn)權(quán)進行重組，進行積極的創(chuàng)新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗值得參考，他們對公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業(yè)兼并、拍賣；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開上市；依法破產(chǎn)。通過改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進行轉(zhuǎn)讓、買賣、出售、出租），滿足市場經(jīng)濟對產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場尚未開放的情況下，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。
除了對公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強對非公有產(chǎn)權(quán)的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。
產(chǎn)權(quán)主要是通過降低交易費用和實現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實現(xiàn)對經(jīng)濟的促進作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實現(xiàn)對資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產(chǎn)效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經(jīng)濟產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經(jīng)濟的貢獻已經(jīng)接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經(jīng)濟對國民生產(chǎn)總值的貢獻只占1/3?！盵3]中國私營企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。
然而，我們應(yīng)該看到，私營經(jīng)濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護制度欠缺?，F(xiàn)有的法律和法規(guī)對私營企業(yè)合法財產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營企業(yè)在與其他經(jīng)濟主體之間出現(xiàn)糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發(fā)展的原動力受到削弱。（2）市場經(jīng)濟中的公平公正原則沒有真正實現(xiàn)。私營企業(yè)在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟權(quán)力，使私營企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業(yè)本身來看，問題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業(yè)是在沒有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營企業(yè)主以個人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理權(quán)威；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）
科思將交易費用概念引入經(jīng)濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認為，企業(yè)和市場的邊界是由市場的交易費用和企業(yè)內(nèi)部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業(yè)與市場的交易過程多了一個政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費用必須考慮政府這一因素?？聵s住通過實地調(diào)研并運用統(tǒng)計模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業(yè)的交易費用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業(yè)內(nèi)部交易費用；企業(yè)除負擔(dān)第二項費用之外的交易費用。中國私營經(jīng)濟發(fā)展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經(jīng)濟時期私營經(jīng)濟發(fā)展中具有實質(zhì)性影響的制度問題。柯榮住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業(yè)更有發(fā)展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營企業(yè)的交易費用不斷降低，提高其發(fā)展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規(guī)制政策的同時，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會職能，減少企業(yè)第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調(diào)動私營企業(yè)發(fā)展的積極性。
根據(jù)上述的事實，本文認為，地方政府在私營產(chǎn)權(quán)激勵方面應(yīng)在以下幾個方面有所創(chuàng)新：
第一，切實解決私有產(chǎn)權(quán)的保護問題。我國的個體私營經(jīng)濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會主義經(jīng)濟的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經(jīng)濟體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實施保護。目前，在國家的物權(quán)法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營經(jīng)濟發(fā)展的心理顧慮。
第二，為私營經(jīng)濟創(chuàng)造一個公平開放的制度環(huán)境，減少私營企業(yè)的交易費用。這里既包括降低私營企業(yè)的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業(yè)與其他經(jīng)濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場，降低規(guī)制費用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費用等工作。
第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問題。我們講保護私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利?！耙驗樗綘I資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對企業(yè)發(fā)展究竟有效無效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價究竟有多高?！盵5]（P58）但當(dāng)私人資本意識到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠遠小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保證產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發(fā)行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非?？量痰臈l件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優(yōu)勢去推動這些領(lǐng)域的制度變革。
第四，加強意識形態(tài)宣傳，消除社會對私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識形態(tài)的最基本功能就是通過強化人們對產(chǎn)權(quán)和其他制度的認同而減少統(tǒng)治階級的統(tǒng)治費用。但意識形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經(jīng)濟在國家經(jīng)濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應(yīng)強化對私營經(jīng)濟在中國經(jīng)濟中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經(jīng)濟的歧視，使私營經(jīng)濟的發(fā)展有一個寬松的社會環(huán)境。
第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場運作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場、引導(dǎo)私營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費用和經(jīng)營風(fēng)險等。
二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系
一些后發(fā)國家尤其是東亞國家的歷史經(jīng)驗表明，不發(fā)達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權(quán)威主義的政治傳統(tǒng)和作用機制以及強調(diào)集體價值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產(chǎn)。西方市場化和現(xiàn)代化的變遷過程是在比較有利的國際國內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來的，而現(xiàn)在的不發(fā)達國家既面臨著國內(nèi)要求快速發(fā)展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經(jīng)濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對這種復(fù)雜局面的重要保證。
從過去一個世紀西方的發(fā)展規(guī)律來看，市場制度的發(fā)展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟功能在不斷強化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個集權(quán)化運動：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統(tǒng)一的、開放的和規(guī)范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟人”性質(zhì)使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動，最終導(dǎo)致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權(quán)威的中央政府運用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實現(xiàn)。（3）市場的運行需要公共產(chǎn)品和社會保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。
可見，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動力，地方市場的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調(diào)節(jié)的就由市場調(diào)節(jié)，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創(chuàng)新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國統(tǒng)一市場的有序運轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。
根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國民經(jīng)濟發(fā)展的中長期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關(guān)系的動態(tài)平衡；對收入分配關(guān)系進行宏觀調(diào)控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護國有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進國有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場規(guī)則，打破地區(qū)、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統(tǒng)一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產(chǎn)品（全國性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場供求關(guān)系；培育地方性市場體系，推動區(qū)域市場與全國統(tǒng)一市場的開放和對接，為本地區(qū)社會經(jīng)濟生活的規(guī)范運行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境；管理地方國有資產(chǎn)，保證其完整、保值和增值；在國家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。
中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對地方的有效監(jiān)督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權(quán)力機關(guān)的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監(jiān)督部門應(yīng)將這問題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項專門內(nèi)容；中央對地方的績效評估中，應(yīng)改變過于強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟速度的發(fā)展思路。三是中央對地方的經(jīng)濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎(chǔ)（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導(dǎo)地方政府實施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉(zhuǎn)移支付手段，達到調(diào)整地區(qū)間財力差異，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉(zhuǎn)移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保證中央對地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時，要根據(jù)中國的國情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結(jié)果。我們在解決地區(qū)之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創(chuàng)新，使資源配置達到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對自身資源優(yōu)勢的充分認識的基礎(chǔ)上，進行切合實際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實際的發(fā)展道路，這才是一個治本的辦法。
三、退出市場職能領(lǐng)域，實現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換
政府在市場經(jīng)濟中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無需國家干預(yù)的市場，由“看不見的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國家干預(yù)；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟學(xué)派，則從“市場失靈”出發(fā)，強調(diào)國家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不完全競爭（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤的現(xiàn)象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補市場的不足。
根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結(jié)構(gòu)之中?！盁o形的手”背后有著有形的社會結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）
但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產(chǎn)權(quán)和提供市場交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補市場的缺陷，實現(xiàn)市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。
然而，我們在考察轉(zhuǎn)型期中國地方政府的制度創(chuàng)新時可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營活動，代行了市場的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補了市場和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過程的環(huán)節(jié)和費用，也使企業(yè)難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預(yù)市場，出現(xiàn)了制度供給過剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場去調(diào)節(jié)，由市場主體根據(jù)需求自主實施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發(fā)揮作用。
政府退出市場職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因為，在一個自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。
為實現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個方面有所創(chuàng)新：
第一，收縮公有經(jīng)濟的市場戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無人負責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競爭性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對原有一般競爭性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟擴張，導(dǎo)致嚴重的重復(fù)建設(shè)問題，并且還會想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長期虧損企業(yè)的生存。只有斬斷了地方政府與企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無效擴張的現(xiàn)象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產(chǎn)所有者會允許企業(yè)的無效擴張的。
第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問題，總的來說，它應(yīng)限于市場失靈和維護秩序領(lǐng)域。類似于企業(yè)投資和經(jīng)營等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場去調(diào)節(jié)。但在實際管理活動中，受利益的驅(qū)動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評比的排序、表現(xiàn)政績的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業(yè)問題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個國家就越落后?！盵15]（P210）
第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態(tài)，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉(zhuǎn)會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當(dāng)事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經(jīng)濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數(shù)和信息的不完全等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統(tǒng)的行政審批制度進行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。
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公共管理學(xué)是一門理論性、操作性、應(yīng)用性都比較強的學(xué)科，作為公共行政的一個相對獨立的新的研究領(lǐng)域可以追溯到威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》，公共管理學(xué)已經(jīng)有超多一百年的發(fā)展歷程了，而在這個發(fā)展過程中出現(xiàn)了百家爭鳴的現(xiàn)象，各種典范經(jīng)歷各個時代的影響進行了變遷。公共行政學(xué)經(jīng)歷政治與行政的二分法，行政的原則，公共行政即政治學(xué)，公共行政管理學(xué)的不同階段影響以后，各個學(xué)者們將管理的實際操作性與公共行政的規(guī)范性有機結(jié)合起來，共同為公共管理這種不同與公共行政的新研究尋找更好的發(fā)展途徑。公共管理學(xué)科基于不同的時期的因素可以理解為三種觀點。一是認為公共管理學(xué)其實就是公共行政學(xué)。像這樣的理解普遍存在于公共部門的日常管理活動過程中，那些堅持公共行政范式的學(xué)子們也反對公共管理與公共行政的說法有著差異性。二是認為公共管理學(xué)只是一門關(guān)于公共行政的方法與技術(shù)方面的分支學(xué)科。三是認為公共管理學(xué)與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策分析的新路線、新范式或新的學(xué)科框架。”在20世紀80年代末到90年代初大量關(guān)于第三種理解的公共管理學(xué)的文獻在西方國家涌現(xiàn)而出，可見公共管理這一新的術(shù)語被視為了公共行政的新東西而成為焦點。與此同時伴隨著西方國家的政府改革又出現(xiàn)了以市場機制為核心理念的一種思潮，即新公共管理。新公共管理是在各國為應(yīng)對政府信任危機和財政危機等問題時而產(chǎn)生的一個為實現(xiàn)良好治理的方向指引。它是以市場導(dǎo)向、服務(wù)和顧客導(dǎo)向、運用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)為核心的彈性的公共管理。由此可以看出公共管理學(xué)是在現(xiàn)實的不同時期時代背景的推動下逐漸興起和發(fā)展的，與每次科學(xué)技術(shù)變革和政府再造都有著緊密的聯(lián)系。因此公共管理學(xué)是與時俱進的，也唯有這樣才能不斷完善向前發(fā)展。
1我國公共管理學(xué)發(fā)展與所面臨的問題
運用多學(xué)科的理論及方法研究公共組織和政府的管理活動，并對社會公共事務(wù)進行治理的公共管理學(xué)，在我國最早被稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，是屬于法學(xué)類政治學(xué)門下的。早在1997年我國對研究生專業(yè)目錄重新修訂后增加了“管理門類”學(xué)科，公共管理學(xué)才正式列為管理學(xué)下的一級學(xué)科，原來的行政管理成為其二級學(xué)科。這種轉(zhuǎn)變不僅適應(yīng)了我國轉(zhuǎn)變政府職能、經(jīng)濟體制改革、社會改革的需求，還為建立現(xiàn)代化的公共管理學(xué)科體系奠定了基礎(chǔ)。公共管理學(xué)在我國的起步較晚，但發(fā)展的速度還是很快的，主要表現(xiàn)為以下幾個個方面。公共管理在中國是一個年輕的學(xué)科，因此我國持有開放的心態(tài)和各國學(xué)者、學(xué)術(shù)機構(gòu)交流，近年來我國與國外的學(xué)術(shù)交流平凡，還有每年派出交流學(xué)者和學(xué)生，這些都將成為我國公共管理學(xué)不斷向前發(fā)展的動力和源泉。公共管理學(xué)在我國是經(jīng)過傳統(tǒng)意識轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代的意識的。我國在1996年才開始對城市與工業(yè)進行深層次的改革，從此以后公共管理經(jīng)過了制度上的變革、社會轉(zhuǎn)型中才體現(xiàn)出了它的不可替代性與重要性，也是經(jīng)歷了一定的過程以后人們才逐漸改變了對公共管理學(xué)的認識，不再單純的以為公共管理只是服務(wù)于后勤，重視它的公共事務(wù)性、公共政策性、公共治理的過程。還有一個非常明顯的進步是人才上的培養(yǎng)。針對公共管理學(xué)研究生的培養(yǎng)取得了一定的成功，并還在繼續(xù)進步，培養(yǎng)了一批順應(yīng)我國時展需要的現(xiàn)在公共管理復(fù)合型專業(yè)人才。對我國公共管理理論學(xué)術(shù)研究和給政府提出政策和管理建議方面產(chǎn)生了一定的推動作用。公共管理學(xué)作為一級學(xué)科現(xiàn)在已經(jīng)有了5個二級學(xué)科，它們是社會醫(yī)學(xué)、衛(wèi)士事業(yè)管理、教育經(jīng)濟與管理、社會保障、土地資源管理、衛(wèi)生事業(yè)管理，為學(xué)科體系進一步完善起到了一定的作用。公共管理學(xué)是從政治學(xué)科分離出來的，也是對此學(xué)科意義上的一個肯定。在20世紀80年代這么學(xué)科才得以重建與恢復(fù)，在1999年我國國務(wù)院學(xué)位委員會對公共管理專業(yè)所示進行了正式的批準試辦，即MPA的專業(yè)教育，在20多年的發(fā)展過程中，我國公共管理學(xué)科經(jīng)歷了很多的影響，從不成熟逐漸發(fā)展到更加專業(yè)與成熟化，而且得到了社會各界、各個學(xué)者與相關(guān)政府部門的肯定。我國公共管理學(xué)只經(jīng)歷了20來年的短暫發(fā)展，但是從目前的成績來看，還是讓人很欣慰的。我們國家依然很清晰地認識到在全球化背景下的中國需要進行一系列的深刻轉(zhuǎn)型與改革，而公共管理學(xué)作為重要的學(xué)科也即將面臨更多的挑戰(zhàn)、新的環(huán)境、新的形勢。是在新的形勢下，適用于我國的學(xué)術(shù)前沿的基礎(chǔ)理論研究是迫切需要重視的問題。“世界各國之間，既有普遍適用的共性原則，也有各不相同的個性或特殊原則”，我國正是缺乏了對本土化特殊原則的創(chuàng)新研究。二是公共管理學(xué)發(fā)展到今天在我國的高校教育中無論是理論知識還是教學(xué)模式都有些陳舊，更多的教學(xué)脫離實踐，亟待改善。三是學(xué)科的研究方法有些單一，很多公共管理學(xué)的著作有相互模仿，缺乏原創(chuàng)的東西；有關(guān)方法論方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的東西都會遇到不多不少的問題，公共管理學(xué)也一樣，因此我們需要大膽的面對這些問題，要善于把握時代給予的有利于公共管理學(xué)發(fā)展的大好形勢，要非常有效的將挑戰(zhàn)機遇緊緊的把握。
2對于公共管理學(xué)前景的思考
公共管理學(xué)源于美國，但是它的成長并不是全在美國，它的成長是由當(dāng)時的美國比較進步青年代國當(dāng)時比較發(fā)達的德國進行學(xué)習(xí)而產(chǎn)生出來的。對這一現(xiàn)象當(dāng)時來引起了不小的爭議。美國屬于精英決策、管理的國家，人們對外來的方法是否比本國的好首先是持懷疑態(tài)度的。之后美國邊發(fā)展邊解決出現(xiàn)的問題，從而進行了多次大規(guī)模的公共管理改革，美國的繁榮和社會的發(fā)展得益于這些改革，得益于改革帶來的符合國情的治理模式。在公共管理發(fā)展方面的經(jīng)驗對于正在構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的和諧社會的我國，有重要的現(xiàn)實意義。公共管理學(xué)科在美國的發(fā)展可以從以下幾個方面來看取得的經(jīng)驗和不足。一是是管理通過借鑒現(xiàn)代科學(xué)的知識、方法，在推動美國的民主、公共決策及公共事業(yè)發(fā)展等方面做出了巨大的學(xué)科貢獻。二是一是美國走向現(xiàn)代化管理是得益于提倡管理專業(yè)化、科學(xué)化的公共管理的誕生。它不僅幫助政府設(shè)計了職能、制度、資源配置，還通過科學(xué)管理的理論提高了美國的公共事務(wù)管理和反腐等工作的效率。三是貫穿于公共管理學(xué)的服務(wù)精神在美國專業(yè)化管理人才的培養(yǎng)過程中得到了充分的體現(xiàn)，鼓勵學(xué)生與老師積極參與實踐、去政府地方的工作進行學(xué)習(xí)、在管理崗位的領(lǐng)導(dǎo)進行講課等方式，使學(xué)生對理論研究有更加深刻的認識從而提升實際操作的能力。四是四是發(fā)展中不斷有問題出現(xiàn)是正?，F(xiàn)象，這個學(xué)科在美國也有需要完善和改進的不足。首先，公共管理學(xué)在美國特別強調(diào)政府部門工作的效率問題，但對其他工作方面的關(guān)注度還是不夠，這很容易導(dǎo)致學(xué)科發(fā)展方向缺少宏觀性。沒有了高度的前瞻性就只能在出現(xiàn)問題以后做補救，就無法起到學(xué)科的引領(lǐng)作用。其次，學(xué)者中大都重視政策研究，忽視了對學(xué)科基礎(chǔ)理論研究，很難進一步深化學(xué)科發(fā)展。審視公共管理學(xué)科的建設(shè)軌跡如同審視一個國家的治理和社會發(fā)展的過程，沒有比較和相互的學(xué)習(xí)，借鑒有益的成果就無從談起。通過分析美國的相關(guān)經(jīng)驗和不足，筆者對我國公共管理的未來發(fā)展有以下幾點思考：一是認清公共管理學(xué)在我國要達到的現(xiàn)代治理的目標(biāo)是十分必要的，重學(xué)科藝術(shù)的同時還要平衡公共管理與現(xiàn)實政治之間的關(guān)系，要避免美國只重效率不重結(jié)果的問題。二是在公共管理的學(xué)科設(shè)計要學(xué)習(xí)美國的公共管理學(xué)科對其地方管理的貢獻作用，眾所周知美國很多官員和部門的領(lǐng)導(dǎo)均是公共管理院系畢業(yè)的，教育對地方治理的支持和服務(wù)作用是不可替代的。對專業(yè)化人才的公共服務(wù)意識也是需要教育來喚醒的。三是公共管理的研究主體是公共部門，未來中國的公共管理研究和教學(xué)都應(yīng)受到公共部門的重視和支持，唯有這樣這門學(xué)科才會有更大的發(fā)展空間。四是在全球化的背景下，公共管理在未來的發(fā)展中會有更多與國際接軌的機會，我國要把握趨勢增強我國公共管理的應(yīng)用性，在發(fā)展實踐中找尋新的課題以解決面臨的現(xiàn)實問題?？傊?，作為發(fā)展中國家的中國政府應(yīng)該改革和社會巨變所帶來的絕佳的發(fā)展機會，而且要有效的對自身實際情況進行合理的分析，要善于總結(jié)，更要善于學(xué)習(xí)，加強對外交流，借鑒國外的好經(jīng)驗，將之運用到我國的公共管理學(xué)當(dāng)中，從而將我國的公共管理學(xué)推動到一個新的層次上去，開辟出一條具有中國特色的創(chuàng)新之路。
關(guān)鍵詞：需求層次理論；行政管理；激勵；績效
一、中國行政管理中的激勵問題
1.約束不對稱、重監(jiān)督而輕激勵
加強監(jiān)督，對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問題的一個方面，并通常具有滯后性和對公務(wù)員激勵的被動性，激勵成效有限。因此，除了加強監(jiān)督以外，還應(yīng)該強化內(nèi)在激勵機制，從積極方面引導(dǎo)廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實，拒腐防貪，從源頭上減少公務(wù)員的失職行為，并進一步提高行政效率。
2.考核激勵的作用難以得到體現(xiàn)
考核激勵的作用機制主要通過將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎懲、職務(wù)升降、級別和工資的調(diào)整等掛起鉤來，促使公務(wù)員積極工作，盡職盡責(zé)。而公務(wù)員考核是一項十分復(fù)雜的工作，稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差，影響對公務(wù)員德才表現(xiàn)的準確評定，影響考核對激勵功能的發(fā)揮。我國目前對公務(wù)員只進行定性考核，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)2007年年終考核，有48名公務(wù)員參加考核，除了4名公務(wù)員為優(yōu)秀外，其余44名公務(wù)員均為合格，“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無疑有失全面和客觀公正，甚至沒有體現(xiàn)出考核的意義。
3.干部選拔機制中缺少激勵
中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠，科學(xué)的具體的操作規(guī)范也不夠健全，干部選拔過程中缺少激勵，缺乏活力，必然導(dǎo)致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定，收入與努力無關(guān)，與組織目標(biāo)完成情況無關(guān)，其結(jié)果是、無所作為、消極怠工等“搭便車”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說，不是某個人的過失和責(zé)任，而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導(dǎo)致的結(jié)果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國行為科學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（A.H.Maslow）于1943年出版的《動機激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為，人的價值體系中存在著兩類不同的需要，一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動，稱為生理需要，另一類是隨生物進化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要，稱為高級需要。據(jù)此，馬斯洛把人類的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現(xiàn)的需要[1]。
行為學(xué)家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說，將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應(yīng)成表，為管理的實踐提供指南[1]：（1）生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環(huán)境，管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時間（休息），創(chuàng)造健康工作環(huán)境，住宅和福利設(shè)施。（2）安全需要方面的激勵因素為職位保障，意外事故防止，管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險工種的營養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險制度、失業(yè)金制度等。（3）隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關(guān)系、組織的認同，其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓(xùn)練制度。（4）尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權(quán)力與責(zé)任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較，管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優(yōu)的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設(shè)制度。（5）自我實現(xiàn)的需要方面的激勵因素有能發(fā)揮自己特長的組織環(huán)境、承擔(dān)有挑戰(zhàn)性的工作，管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制
薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟社會中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵的范圍，成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學(xué)家孔茨曾指出：“金錢對那些撫養(yǎng)一個家庭的人來說要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人，就重要得多。”[2]
在中國公共部門傳統(tǒng)的人事管理中，公職人員的薪酬一直實行等級工資制，一般工資水平是社會平均工資；西方一些發(fā)達國家實行高薪金的公務(wù)員制度，一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情，目前不可能實行高薪金公務(wù)員制，但近年來公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對薪酬因素的重視。目前，中國公務(wù)員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業(yè)及其他行業(yè)爭奪人才的競爭中增加了優(yōu)勢。但是，要使金錢成為一種真正有效的激勵因素，必須保證“在各種職位上的人們，即使級別相當(dāng)，但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業(yè)績”。也就是說，薪酬應(yīng)當(dāng)與績效掛鉤，才能真正起到激勵的作用。目前，在西方一些國家，以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點，即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟市場的工資水平，并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績的好壞，工作成績越好，所得到的報酬就應(yīng)該越多。這一論點意味著傳統(tǒng)的、強調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無疑也會受到經(jīng)濟利益的誘惑，但在以前，公務(wù)員作為一個整體有著強烈的服務(wù)意識，并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標(biāo)。然而，金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段?！盵3]3.權(quán)力激勵——公務(wù)員自我實現(xiàn)的需要國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置，以實現(xiàn)公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉(zhuǎn)，源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過程中，權(quán)力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。
公職人員處于何種行政職位，就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限，職位越高，所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力，滿足對物和人的支配欲望的同時，也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現(xiàn)的需要，使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此，建立并完善公共部門人力資源管理中的權(quán)力激勵體制，不僅是可行的，而且是必要的。權(quán)力對于各級公務(wù)員的激勵作用集中體現(xiàn)在，為了能夠支配更多的人力和物力資源，必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作，取得顯著的成績，得以受到提拔，從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。
在建立權(quán)力激勵體制過程中，必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立起正確的權(quán)力觀，避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的，是用來更好地合理配置社會資源，為社會提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運用權(quán)力激勵，不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情，進一步提高公共部門的行政效率，而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、豐富激勵手段，完善公務(wù)員激勵機制
1.拓寬激勵渠道，注重加薪、休假等激勵方式
有時將公務(wù)員晉升到一個其無法很好發(fā)揮才能的崗位，不僅不是獎勵，反而使公務(wù)員無法很好發(fā)揮才能。在晉升中，并不一定是業(yè)績最好的人得到晉升就是公平。業(yè)績優(yōu)秀者應(yīng)該得到獎勵與表彰，但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應(yīng)在晉升標(biāo)準與要求中明確說明，并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優(yōu)秀公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補償，以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位，從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的唯一目標(biāo)，找一個自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專長。
2.在工作設(shè)計方面，盡量豐富工作內(nèi)容
可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容，采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計方法，盡量豐富工作內(nèi)容。對公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對其工作行為的認同和獎勵，可以使公務(wù)員對自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感，從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作，由于每個公務(wù)員個性特征、興趣愛好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同，對崗位的要求也不盡一致，因而須建立崗位流動機制，使公務(wù)員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實踐經(jīng)驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ)，促進行政文化的建設(shè)，要鼓勵公務(wù)員樹立社會公共利益至上的意識，成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體，促進公務(wù)員對政府工作的主動參與，有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信：職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻,那公務(wù)員就不會去追求層級的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高，群眾之間、干群之間溝通會更容易，健康和諧的人際關(guān)系氛圍會為和諧公務(wù)員隊伍建設(shè)提供有力的保障。
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1.1思想政治工作的基本思路
在現(xiàn)代企業(yè)中開展思想政治工作，充分發(fā)揮人性化的管理手段，將人性化管理與思想政治工作結(jié)合起來。一般來說在企業(yè)思想政治工作重要結(jié)合企業(yè)實際情況：首先要堅持思想政治工作與企業(yè)生產(chǎn)工作相結(jié)合，將思想政治工作深入到企業(yè)生產(chǎn)的方方面面。其次要堅持思想政治工作與人力資源開發(fā)、利用相結(jié)合起來。再次，堅持思想政治工作與企業(yè)文化高度融合，將企業(yè)思想政治工作融入到企業(yè)文化中去，實現(xiàn)時刻牢記企業(yè)的思想政治工作。最后，實現(xiàn)思想政治工作的隱性化，即在企業(yè)工作中使思想政治工作始終貫穿其中。
1.2企業(yè)思想政治工作遵循的原則
既然是思想政治工作必然涉及到員工思想和員工態(tài)度的問題，因此對員工思想情感和個人生活的適當(dāng)關(guān)懷是必不可少的。因此在企業(yè)思想政治工作首先要對員工實行關(guān)心原則，做到對員工的物質(zhì)和精神層次的雙重關(guān)懷。其次，在企業(yè)思想政治工作中還要做到對員工的尊重，不僅尊重員工的工作，更重要的是尊重員工的生活等。另外，對員工的信任也是企業(yè)思想政治工作中必須遵循的原則之一，只有對員工有著足夠的信任才能使員工充分發(fā)揮他們的價值。最后在思想政治工作對員工要進行適當(dāng)?shù)募?，這樣有助于思想政治工作的進一步開展。
2.國有企業(yè)思想政治工作的現(xiàn)狀
國有企業(yè)一直是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，對我國經(jīng)濟貢獻十分突出。正是由于國有企業(yè)的特殊身份導(dǎo)致國有企業(yè)在思想政治工作中存在一系列問題，主要有以下幾個方面：
2.1缺乏健全的思想政治工作體系
由于我國國有企業(yè)在我國經(jīng)濟貢獻中的特殊地位，使得我國國有企業(yè)在思想政治工作中缺乏相應(yīng)的工作體系，尤其是對員工思想素質(zhì)教育缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和健全的體系。這導(dǎo)致在國有企業(yè)中員工不能齊心協(xié)力，在公司遇到困境面前不能團結(jié)一致的進行解決，嚴重缺乏企業(yè)凝聚力。甚至有些企業(yè)在員工思想工作上完全不予理睬，企業(yè)文化嚴重缺失，導(dǎo)致國有企業(yè)出現(xiàn)各種腐敗現(xiàn)象。所以，在當(dāng)前國有企業(yè)思想政治工作中缺乏完整健全的體系和制度。
2.2思想政治工作責(zé)任分配不明確
國有企業(yè)除了缺乏健全的思想政治工作體系以外，在有些企業(yè)即使有思想政治工作，但是由于責(zé)任分配不明確，責(zé)任歸屬模糊，依然導(dǎo)致很多企業(yè)在有些工作中不能很好的將責(zé)任歸屬到個人，從而導(dǎo)致懲罰不到位，管理不到位等問題?，F(xiàn)代企業(yè)尤其是我國國有企業(yè)在思想政治工作中要建立完善的人本責(zé)任制度，實現(xiàn)人管人，人治人，責(zé)任明確到人，懲處負責(zé)人等制度。
2.3思想政治工作懲罰不明確
思想政治工作必然涉及到員工對企業(yè)文化和企業(yè)規(guī)章制度的執(zhí)行和遵守情況，因此，加強對員工行為公正合理的懲處是保證企業(yè)思想政治工作順利開展的重要方面。但是目前我國國有企業(yè)在思想政治工作中存在嚴重的懲處不明確的情況，尤其是對不同層級的員工存在不同的獎懲制度，存在嚴重的不公正現(xiàn)象。國有企業(yè)思想政治工作是關(guān)系企業(yè)綜合形象和整體素質(zhì)的重要方面，因此，加強對員工的思想政治教育工作，同時實行公正的獎懲制度十分必要。
3.如何在國有企業(yè)思想政治工作中實施人性化管理
3.1努力形成企業(yè)人本管理的輿論導(dǎo)向
國有企業(yè)思想政治工作中必須做到以人為本，以員工利益為出發(fā)點。這是關(guān)系到國有企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定和企業(yè)目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要方面，只有企業(yè)全體員工團結(jié)一致，齊心協(xié)力才能創(chuàng)造更加優(yōu)秀的業(yè)績，才能實現(xiàn)企業(yè)的長遠目標(biāo)。因此，固有企業(yè)在思想政治工作中要加強對人本管理思想的宣傳，堅持科學(xué)有效的管理體制，重視對員工利益的維護。在全體員工中形成人本管理的理念，真正實現(xiàn)企業(yè)思想政治工作中管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。同時，在國有企業(yè)中要特別注意和人利益與企業(yè)利益的一致性，局部利益與整體利益關(guān)系等。利用科學(xué)的管理制度使全體員工自覺的遵循為企業(yè)發(fā)展發(fā)揮自己的力量的意志。因此，樹立人本管理思想是進一步深化國有企業(yè)改革的需要，是保證國有企業(yè)順利發(fā)展的基礎(chǔ)，也是促進企業(yè)內(nèi)部團結(jié)穩(wěn)定的重要手段。
3.2實行目標(biāo)管理，促進人本管理責(zé)任到位
人性化管理的重要意圖在于人本管理思想，即以人為本的管理思想。作為現(xiàn)代企業(yè)管理的一部分，以人為本是企業(yè)管理關(guān)鍵。人本管理是企業(yè)思想政治工作的基礎(chǔ)，與整個而企業(yè)的思想素質(zhì)聯(lián)系在一起。根據(jù)目前國有企業(yè)思想政治工作的實際情況來看，雖然大部分國有企業(yè)有自己的思想政治工作部門，也有一部分專業(yè)的思想工作人員進行維護，但是由于對人本管理實施不到位，管理目標(biāo)不明確等現(xiàn)象。因此，在國有企業(yè)思想政治工作強調(diào)人本管理能有效促進思想政治工作的完成，能改變當(dāng)前存在的口號多，文件多而落實不到位的狀況，又能改變?nèi)吮竟芾淼墓ぷ饔捎跓o明確標(biāo)準而難以將責(zé)任歸咎與個人的情況。同時，在國有企業(yè)思想政治工作中實行人本管理，能促進員工工作的目標(biāo)化，使員工在工作有更加的工作目標(biāo)，從而為實現(xiàn)企業(yè)的整體利益創(chuàng)造價值。3.3建立適合企業(yè)特點的企業(yè)文化國有企業(yè)思想政治工作中的人性化管理離不開優(yōu)秀的企業(yè)文化的熏陶。因為企業(yè)精神是企業(yè)文化的核心，是企業(yè)靈魂的體現(xiàn)，也是企業(yè)價值的體現(xiàn)，對企業(yè)價值和企業(yè)宗旨有一定的反應(yīng)。優(yōu)秀的企業(yè)文化必將對企業(yè)員工產(chǎn)生積極的效應(yīng)，從而對企業(yè)效益產(chǎn)生正面影響。國有企業(yè)在思想政治工作中建立適合企業(yè)的企業(yè)文化必須能突出企業(yè)的整體氣質(zhì)和個性，這樣才能在國內(nèi)外市場上具有較大的競爭力。另外，合適的企業(yè)文化更加能夠促進員工的工作積極性。企業(yè)文化也離不開企業(yè)的社會目標(biāo)，樹立正確的企業(yè)目標(biāo)也能對企業(yè)員工產(chǎn)生積極的影響，對員工具有一定的號召力和感染力。同時，將企業(yè)文化和思想政治工作結(jié)合在一起能最大限度發(fā)揮人性化管理的影響力，真正提高國有企業(yè)的人文素養(yǎng)。
4.結(jié)語
關(guān)鍵詞：行政管理 存在問題
目前，行政管理面臨著新的形勢，但是我國現(xiàn)行的行政管理體制與時代要求在觀念、管理方式、程序、隊伍建設(shè)和管理水平方面都存在著很大的差距。必須要按照政府行為的科學(xué)性、民主性、法治性要求對執(zhí)法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、完善行政程序、加強行政監(jiān)督等方面嚴格的做出現(xiàn)實努力。
一、我國行政管理中存在的問題和不足
1、我國現(xiàn)行的行政管理觀念有待改變。
改革開放多年來，我國社會、經(jīng)濟各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是為了適應(yīng)以市場取向為主導(dǎo)的經(jīng)濟體制改革的需要，進行了四次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，取得了很大的成就。但是，整個行政管理體制的改革仍然趕不上經(jīng)濟體制改革，市場培植資源的運行機制還是不夠完善，社會保障體系方面的改革進展的也比較緩慢，特別是和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一些行政管理觀念還沒有丟棄，比如直接干預(yù)、微觀管理、人治管理等，根深蒂固地在一部分人的頭腦中；反之，與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的很多行政管理觀念，比如民主參與的管理、法治化管理、自治管理等還沒有建立起來。如果對這個問題不進行及時的解決，將難以與市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家進行競爭。
2、我國行政管理的程序有待完善。
截止目前，我國的行政程序立法還沒有進行統(tǒng)一，不僅對行政程序的憲法規(guī)定有所缺乏，而且對法典化的行政程序也缺乏規(guī)則。并且在現(xiàn)有的行政程序立法中，一般是重事后成程序，對事前和事中程序沒有足夠的重視。較弱的行政程序參與性，較低的公開度，不健全的違反行政程序的責(zé)任追究制度。
3、我國公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和行政管理水平有待提高。因為很多原因，對于新時期市場經(jīng)濟建設(shè)和社會管理提出的要求，我國公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和行政管理水平在很多方面都還不能適應(yīng)。從總體上來看，我國公務(wù)員隊伍的素質(zhì)還不是很高，較低的政府行政管理水平，在市場開放以后，國外企業(yè)開始進入，和我國企業(yè)要求平等競爭，從而政府需要提供公平的競爭環(huán)境，特別提出了更高的要求給各級政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務(wù)員的素質(zhì)。
二、完善行政管理對企業(yè)行政管理人員工作的要求
完善行政管理對企業(yè)行政管理人員工作提出了新的要求，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1、對行政組織機構(gòu)要進行合理選擇和設(shè)計。
企業(yè)行政管理是依賴行政機構(gòu)和行政管道進行的，所以，對符合企業(yè)內(nèi)外特點的組織機構(gòu)進行選擇和設(shè)計是對行政命令、指示燈迅速流動貫徹有所保證的重要前提，是達到行政管理目標(biāo)的重要條件。機構(gòu)繁雜、人多事少、行政管道間溝通不暢、環(huán)節(jié)很多，從而使行政管理的效率低下等弊端的出現(xiàn)。所以，對組織機構(gòu)進行合理選擇和設(shè)計與行政管理科學(xué)化是不可以分開的。
2、對優(yōu)秀的行政管理人才進行選拔?，F(xiàn)代企業(yè)行政管理人員的素質(zhì)、能力和知識結(jié)構(gòu)要和時代能夠相互適應(yīng)。良好的個性和心理特征、優(yōu)秀的政治素質(zhì)、強烈的創(chuàng)新素質(zhì)和健康的身體素質(zhì)通常都是素質(zhì)中所包含的內(nèi)容。
3、對正確引導(dǎo)進行確立、準確評價和適當(dāng)獎勵相結(jié)合的激勵機制。
企業(yè)行政管理的最佳化就是現(xiàn)在在很大的程度上是被管理者的積極有效的配合和實施。所以，現(xiàn)代企業(yè)行政管理的核心工作就是對人的管理，而通過建立有效的激勵機制是對人的管理進行有效實施的重要保障。只有實現(xiàn)了引導(dǎo)、評價、獎勵三者的有效結(jié)合，激勵機制才會在企業(yè)行政管理中圓滿達到預(yù)期效果。
三、完善行政管理的途徑
1、對崗位職責(zé)要有所明確。
日常事務(wù)的計劃安排、組織實施、信息溝通、協(xié)調(diào)控制、檢查總結(jié)以及獎勵懲罰等方面的管理工作就是日常辦公事務(wù)管理中包含的一些工作；發(fā)放、使用、保管以及采購辦公物品以及制定相應(yīng)的制度就是辦公物品管理中包含的內(nèi)容；印信管理、公文管理、檔案管理、書刊管理就是在文書資料管理中所包含的內(nèi)容；會前準備、會中準備、會后工作就是在會議管理中所包含的內(nèi)容；其他的事物就每個公司的具體情況進行確定。
2、溝通要不斷加強。
縱向溝通和橫向溝通是在溝通中所包括的內(nèi)容。縱向溝通可以分為上級溝通和下級部門溝通。和上級溝通主要是要對上級領(lǐng)導(dǎo)的意思要進行充分的領(lǐng)悟，要能找到正確的方向，同時傳達給上級、自己和下級部門的觀點，這就要求行政人員在工作中不能缺少觀察分析能力和表達能力。和下級溝通主要是對上級的決定以及收集整理下級部門的各項信息進行執(zhí)行，這就要求行政管理人員要有很強的應(yīng)變能力和組織能力。
3、對信息的搜集和整理要很注重，并且還要及時對管理者進行提供。
企業(yè)行政管理外部信息和內(nèi)部信息就是信息中所包含的內(nèi)容。國家政治、法律、經(jīng)濟、政策規(guī)定；社會習(xí)慣、風(fēng)俗、時尚變化；市場需求、消費結(jié)構(gòu)、消費層次的變化；競爭企業(yè)行政管理信息；科學(xué)技術(shù)發(fā)展信息；突發(fā)事件等，都是外部信息中具體包括的內(nèi)容。
4、對企業(yè)行政管理工作文化進行培養(yǎng)。
在企業(yè)行政管理工作中，想留人只是用薪金是遠遠不夠的，還要用企業(yè)行政管理文化去吸引、感化人。也就是我們都不會很陌生的人文管理。企業(yè)行政管理文化的建設(shè)包括四個方面，需要所有的員工都參與。
4.1清晰的組織結(jié)構(gòu)，明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向。明確分工，企業(yè)行政管理發(fā)展中這是基礎(chǔ)。
4.2對完善的績效評價標(biāo)準進行建立，使公平、競爭的平臺有所形成。
4.3對企業(yè)行政管理形象建設(shè)要很注重。物質(zhì)形象和精神形象包括其中。司容、司貌、技術(shù)裝備、產(chǎn)品、服務(wù)設(shè)施等都是物質(zhì)形象中所包含的內(nèi)容。
參考文獻：
【1】彭治安；張金秀.當(dāng)前我國行政管理中存在的問題分析[J].理論月刊2005，（05）.
【關(guān)鍵詞】 行政組織；行政管理；領(lǐng)導(dǎo)溝通；溝通障礙；對策
在現(xiàn)代行政組織理論中，領(lǐng)導(dǎo)溝通是一個十分重要的組成部分。有效的領(lǐng)導(dǎo)溝通往往被形容為行政組織中流動的血液，是行政組織統(tǒng)一指揮與行動、消除隔閡與誤會、確保工作效率、實現(xiàn)高效領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)。良好的溝通是行政組織運轉(zhuǎn)的必備條件，有效溝通有利于領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的實現(xiàn)。
一、領(lǐng)導(dǎo)溝通在行政組織中的地位及作用
行政組織領(lǐng)導(dǎo)溝通是一種特殊的溝通類型，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在履行行政組織職責(zé)的過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)者為了有效實現(xiàn)行政組織目標(biāo)，將某些信息傳遞給上級和下屬，并期望對方做出預(yù)期效果的反應(yīng)過程。
1、領(lǐng)導(dǎo)溝通是組織管理工作的基礎(chǔ)
領(lǐng)導(dǎo)活動賴以存在的組織系統(tǒng)是一個由若干部門、層級和內(nèi)外之間的溝通渠道構(gòu)成的有機整體。領(lǐng)導(dǎo)溝通是把組織各層次、各部門維系在一起的動脈。離開溝通，領(lǐng)導(dǎo)意圖的貫徹、組織功能的發(fā)揮以及管理目標(biāo)的實現(xiàn)是不可能的。行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)者正是利用有效的溝通，來維持和實現(xiàn)組織的有效領(lǐng)導(dǎo)和運作。正如著名管理大師彼得•德魯克明確指出的：“無論是計劃的制定、工作的組織、人事的管理、部門間的協(xié)調(diào)、組織之間的交流，都離不開溝通。
2、領(lǐng)導(dǎo)溝通是正確決策的保證
決策是行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能，行政領(lǐng)導(dǎo)的任何決策都離不開信息，溝通則是收集、傳遞和使用信息的重要手段。如果領(lǐng)導(dǎo)者沒有充分溝通，就不可能得到足夠有效的信息，也就不能發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、提出正確的決策方案。事實證明，許多決策過程的失誤都是由于信息依據(jù)不充分，溝通不暢造成的。
3、領(lǐng)導(dǎo)溝通是增強組織凝聚力的有效方式
有效的領(lǐng)導(dǎo)溝通能使下屬明確組織目標(biāo)，共享組織愿景；能夠使下屬獲得有效工作的必要信息，滿足下屬的心理需要，進而增強組織凝聚力；能夠充分調(diào)動下屬的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強其使命感和責(zé)任感；有助于組織內(nèi)部團結(jié)一致，增強組織的凝聚力和奮發(fā)力，進而促進領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)力的提升；能夠促進組織內(nèi)各個部門與成員之間的相互了解，在組織內(nèi)創(chuàng)造一種和諧的、積極向上的氛圍；可以使組織成員深切地感受到自己在組織中的主人翁地位，提高對行政領(lǐng)導(dǎo)者和組織目標(biāo)的認同感。
二、我國行政組織中領(lǐng)導(dǎo)溝通存在問題及成因
在行政組織中，各級領(lǐng)導(dǎo)都在強調(diào)溝通的重要性，但在領(lǐng)導(dǎo)活動中溝通卻往往達不到理想的效果。這主要是因為在我國行政組織中存在著領(lǐng)導(dǎo)溝通障礙，主要表現(xiàn)為：
1、信息反饋失調(diào)
行政信息反饋就是把行政組織活動及行政信息系統(tǒng)輸出去的信息的作用結(jié)果返送回來，使之對行政管理活動和行政信息的輸出再發(fā)生影響和控制作用。目前我國行政組織領(lǐng)導(dǎo)溝通反饋失調(diào)的主要表現(xiàn)，一是“報喜不報憂”、“上情不能下傳，下情不能及時上達”；二是原始信息經(jīng)過的中間環(huán)節(jié)太多，經(jīng)過層次繁多的加工處理，使公眾的意見和呼聲不能準確地傳輸?shù)經(jīng)Q策層；三是自上而下或自下而上的單向輸出，缺乏橫向與雙向的反饋交流。
2、信息失真
溝通的信息失真是在傳送的過程中信息被歪曲，到達信息接受者手里的是被歪曲了的信息。我國行政組織中領(lǐng)導(dǎo)溝通信息失真具體表現(xiàn)為以下三種類型：一是行政信息虛假；二是行政信息滯后；三是行政信息缺失。信息的失真現(xiàn)象在我國行政組織的領(lǐng)導(dǎo)溝通中尤其嚴重，諸如弄虛作假、欺上瞞下等，都是信息失真的典型表現(xiàn)。
3、信息不對稱
“信息不對稱”是指領(lǐng)導(dǎo)溝通所依賴的信息在相對應(yīng)的組織、部門或個體之間呈現(xiàn)不均勻、不對稱的分布狀態(tài)，即一方占有的信息的數(shù)量和質(zhì)量優(yōu)于另一方。由于信息的不對稱，使信息接受者在溝通過程中陷入了一種“無知”的境地，他們不得不被動地接受現(xiàn)實，也就不可能對事物做出科學(xué)、合理的判斷，進而制約其它環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)活動的順利開展。
三、克服我國行政組織中領(lǐng)導(dǎo)溝通障礙的途徑
1、提高領(lǐng)導(dǎo)者溝通藝術(shù)
對于現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者來說，必須精于和人溝通交流的藝術(shù)。首先要進行換位思考。通過換位思考，行政領(lǐng)導(dǎo)者與下屬可以相互了解、增強信心，建立信任關(guān)系。其次要善于傾聽，保羅•趙說：“溝通首先是傾聽的藝術(shù)”。傾聽是領(lǐng)導(dǎo)溝通的一個重要方法，認真傾聽，能激發(fā)對方的談話欲，促進更深層次的溝通。其次要給予及時的反饋。反饋可以是語言上的，也可以是非語言上的。三要創(chuàng)造良好的傾聽環(huán)境。一個良好的環(huán)境能在很大程度上改善傾聽的效果。四要提高傾聽技巧。如培養(yǎng)傾聽的興趣、了解對方的看法、使用開放性的動作，不要心存偏見等。這些都是有效溝通的重要手段。
2、注重個性魅力
即領(lǐng)導(dǎo)者運用自身的人格魅力，輔以適當(dāng)?shù)那楦?、話語、談話技巧、肢體語言等來達到最佳的溝通效果。美國前總統(tǒng)富蘭克林在其自傳中，談到自己的溝通技巧時說：“當(dāng)我在推動任何可能引起爭論的事情時，我總是以最溫和的方式表達自己的觀點，從來不使用絕對確定或不容懷疑的字眼，多年來這樣的溝通方式使我推動許多棘手的問題一帆風(fēng)順”。由此可見，運用良好的個性化溝通可以使許多困難問題迎刃而解。
3、完善領(lǐng)導(dǎo)溝通制度
完善領(lǐng)導(dǎo)溝通制度，是提高行政組織領(lǐng)導(dǎo)溝通制度化、科學(xué)化，保證行政組織溝通渠道暢通，溝通過程有效的根本保證。
第一，健全信息傳遞制度。行政組織系統(tǒng)是一個由多層級、多部門構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，為了既能夠把領(lǐng)導(dǎo)者的決策、規(guī)定、指示和任務(wù)，準確地傳達給下級每一個部門，又要把下級部門的工作情況及時反映給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門，行政組織應(yīng)該建立多渠道信息傳遞制度，讓公眾與政府部門能夠直接或間接地與行政領(lǐng)導(dǎo)者進行交流對話，使公眾的意見能夠有比較充分和有效的方式公開表達出來。第二，建立信息公開制度。信息公開，是指行政組織通過多種方式公開其，公開有利于公眾實現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許公眾通過查詢、閱讀、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式依法利用各級行政組織所控制的信息。信息公開有利于公民參與和監(jiān)督行政管理過程，有利于改善領(lǐng)導(dǎo)者與群眾和其他組織的關(guān)系，提高其他參與者的地位和作用，有利于減少行敗。第三，完善信息溝通監(jiān)督制度。完善領(lǐng)導(dǎo)溝通的信息監(jiān)督制度要建立溝通的縱橫聯(lián)系。我國已經(jīng)建立起一定的行政溝通體系，但應(yīng)該通過法律的形式加以明確。行政溝通體系內(nèi)中央、省和基層各部門應(yīng)建立起縱向聯(lián)系，及時溝通情況，反饋信息；同時也要建立橫向聯(lián)系，時刻關(guān)注人民群眾反映的重點和社會熱點問題。同時，需對行政組織溝通的監(jiān)督地位在法律上予以認可，方能確保對行政組織溝通中反映的問題進行及時處理落實，監(jiān)督行政組織的各項工作。
【參考文獻】
