時(shí)間:2022-04-26 20:59:24
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[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期,建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一,然而,在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過(guò)渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派,是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué);狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在,它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域,關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經(jīng)濟(jì)人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是:人是關(guān)心個(gè)人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn),分析了公共管理組織的行為,他們認(rèn)為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒(méi)有什么區(qū)別,都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益,然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán),具體說(shuō)主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上,體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中;二是村委會(huì)的過(guò)渡行政化和“過(guò)渡自治化”,前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”,后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo),對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出,作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過(guò)程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化,從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。
二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素
公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言,一般來(lái)說(shuō),在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí),經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化,抑或投機(jī),而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織,處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo),采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí),也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù),如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì),并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行,這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小,從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷
實(shí)行村民自治之后,理論上說(shuō)村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系,二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的,既沒(méi)有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒(méi)有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述,這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過(guò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源,再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間,他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。
(三)村委會(huì)雙重角色失衡
村委會(huì)作為法定的村民自治組織,是經(jīng)過(guò)村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過(guò)為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任,但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣,村委會(huì)便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級(jí)方針政策,代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作,分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化,它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過(guò)村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行,同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策,一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”,另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說(shuō)、消磨甚至抵制,村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。
三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理
公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系,通過(guò)在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng),引入市場(chǎng)機(jī)制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看,鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng):
(一)完善法律法規(guī),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng),首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的,現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架,并沒(méi)有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位,首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限,一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神,各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī),明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限,哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”,哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹,村民利益通過(guò)村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù),違法施政被村民合理拒絕,同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。
(二)重塑政府形象,建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織
改變政府形象,規(guī)范政府作為,首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn),因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路,改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能,如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé),也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé),更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域,提高服務(wù)能力。
(三)培育自治組織,增強(qiáng)村委會(huì)自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào),一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府,另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約,適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要,民間自治組織大量成長(zhǎng),政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境,如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過(guò)程中,不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織,在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國(guó)家法律法規(guī),對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺(jué)接受村民監(jiān)督,加強(qiáng)自我決策和自我管理能力,增強(qiáng)村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。
(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì),實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變
在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過(guò)程中,人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下,農(nóng)民覺(jué)悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、,表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低,覺(jué)悟不高,缺乏契約合作意識(shí),并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹(shù)立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求,提高認(rèn)識(shí),改進(jìn)方法,依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé),充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令,應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié);村干部要依法履行“村治”職責(zé),加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力,自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作,引導(dǎo)農(nóng)民用好民利,做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說(shuō),要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng),共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。
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安徽省緊臨江浙滬等沿海發(fā)達(dá)省區(qū),區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯;作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)業(yè)資源富集;作為農(nóng)村改革的發(fā)源地,影響頗為深遠(yuǎn)。在30余年改革探索的實(shí)踐中,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗(yàn),潛在優(yōu)勢(shì)初現(xiàn)端倪,農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迅速轉(zhuǎn)變,農(nóng)民收入構(gòu)成呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì),適應(yīng)高科技發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)初具規(guī)模,從而為安徽順利推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是,基于傳統(tǒng)因素,安徽村舍空間布局、鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都明顯失衡。村莊的密度和規(guī)模由西北向東南總體上呈減量態(tài)勢(shì),而鄉(xiāng)村環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻呈增量態(tài)勢(shì):皖北和皖西北以平原為主,村莊密度高、規(guī)模大,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻相對(duì)滯后,降雨量少、氣候干燥,農(nóng)業(yè)發(fā)展的盲目性、無(wú)序性對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞相當(dāng)嚴(yán)重;皖中及沿江地區(qū)以丘陵為主,村莊密度較高、規(guī)模較大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,地勢(shì)低平、河流布網(wǎng),由于工業(yè)“三廢”處理的隨意性、趨利性,對(duì)土質(zhì)、水體等的污染面積較大;皖南地區(qū)以山地為主,村莊密度偏低、規(guī)模較小,村民人均可支配收入高于全省平均水平,植被覆蓋率較高,降雨量多、氣候溫潤(rùn),工農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞程度低,適宜人居。總體上看,安徽鄉(xiāng)村發(fā)展分區(qū)差異明顯、村莊村舍規(guī)劃不成體系、基礎(chǔ)設(shè)施配套尚待完善,這些都是鄉(xiāng)村建設(shè)中不盡人意之處,離鄉(xiāng)村“三美”的總體目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)牟罹?。亦?0世紀(jì)30年代初中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的推崇者梁漱溟先生所言,中國(guó)社會(huì)的基本特征是“以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ),并以鄉(xiāng)村為主體的,故鄉(xiāng)村狀況的好壞,是解決中國(guó)一切問(wèn)題的關(guān)鍵和從事其他建設(shè)的根本前提”。安徽美好鄉(xiāng)村建設(shè)不是純粹迎合時(shí)展的鄉(xiāng)村重建運(yùn)動(dòng),更不是“返景入深林”的復(fù)古造勢(shì)運(yùn)動(dòng),而是在保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境資源的前提下,充分利用山林水體、民俗文化等鄉(xiāng)土優(yōu)勢(shì)資源,推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,提高村居生活的品位和檔次;做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局,凸顯鄉(xiāng)村山水風(fēng)貌和人文地域特色,完善中心村道路、電力、供排水、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施,有效處理產(chǎn)業(yè)“三廢”和農(nóng)村生活垃圾,不斷優(yōu)化人居生態(tài)環(huán)境,營(yíng)造一道“綠水藍(lán)天、文化和諧”的鄉(xiāng)村美麗風(fēng)景線。
二、美好鄉(xiāng)村建設(shè)需要政府提供保護(hù)環(huán)境的公共物品
公共物品是指在一般情況下,不能或難以有效通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由個(gè)人或企業(yè)提供而主要由政府提供以滿足社會(huì)成員共同享用的物品或服務(wù)。從供給方面看,公共物品具有共享性即“非排他性”的特征;從消費(fèi)方面看,公共物品具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特征。依據(jù)滿足公共物品屬性的程度,可以將其分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。環(huán)境作為公共物品,相較于其他公共物品而言,有其自身的特殊性。環(huán)境公共物品既是人類賴以生存發(fā)展的基本條件,亦是從事生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。從供給渠道來(lái)看,環(huán)境公共物品可以分為兩大類:或基于“上天恩賜”而形成的自然物,如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動(dòng)植物群等,是每個(gè)人都可以享用的;或基于特定需要,必須由行為主體(譬如政府)來(lái)提供的公共環(huán)境設(shè)施(譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設(shè)施),環(huán)境“軟件”(譬如環(huán)境制度、環(huán)境信息、環(huán)境文化、環(huán)境政策,等等)。從消費(fèi)角度而言,有些環(huán)境物品可以看作純公共物品,具有共享性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征,即一個(gè)人消費(fèi)無(wú)法阻止其他人或集體的消費(fèi),譬如正常情況下人們對(duì)空氣的利用;有些環(huán)境物品是準(zhǔn)公共物品或擁擠物品,消費(fèi)中不排除集體行為,但超過(guò)其承載量就會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng),譬如過(guò)度放牧?xí)斐刹輬?chǎng)資源破壞,過(guò)度抽取地下水會(huì)導(dǎo)致水源枯竭,等等。然而,在市場(chǎng)機(jī)制尚不完善的初期階段,由于趨利避害的人性使然,環(huán)境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟(jì)性,“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)的所有副作用沒(méi)有被包括在市場(chǎng)內(nèi)時(shí),外部經(jīng)濟(jì)效果就發(fā)生了”,這就是所謂的環(huán)境資源成本的外溢現(xiàn)象。環(huán)境資源成本的外溢扭曲了環(huán)境公共物品的真實(shí)價(jià)值,也使環(huán)境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國(guó)而言,市場(chǎng)失靈誘使環(huán)境公共物品成為稀缺資源最早產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)或資源富集省區(qū)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)相對(duì)滯后的省區(qū)則是在模仿和承接發(fā)達(dá)省區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中,出現(xiàn)了環(huán)境資源稀缺等諸類問(wèn)題。安徽省緊臨東部沿海的發(fā)達(dá)省區(qū),在中部崛起的戰(zhàn)略架構(gòu)中,始終面臨著跨越發(fā)展的強(qiáng)大壓力。為了趕超東部發(fā)達(dá)省區(qū),切實(shí)提高民眾的生活水平,環(huán)境資源的透支消費(fèi)演化為一種時(shí)尚,經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)很大程度上是以犧牲資源、環(huán)境為代價(jià)的。在此背景下,鄉(xiāng)村環(huán)境資源保護(hù)也被極大地忽略了,片面追求產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,對(duì)環(huán)境稀缺資源消費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其承載的最大閾值,乃至釀成了諸多環(huán)境問(wèn)題。無(wú)可爭(zhēng)辯的是,鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中的復(fù)雜工程,解決之尚需要政府提供保護(hù)環(huán)境的公共物品。
(一)政府需要為環(huán)境公共物品生產(chǎn)提供制度保障諸如環(huán)境公共物品這種“對(duì)每個(gè)人都有益的事情,只能通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)完成”,政府擁有龐大的行政資源,無(wú)疑是集體行動(dòng)中最強(qiáng)力的組織單位,如果積極作為是能夠滿足社會(huì)民眾對(duì)環(huán)境公共物品需求的。站在這個(gè)角度來(lái)說(shuō),政府無(wú)疑是環(huán)境公共物品的最佳提供者。安徽鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐證明,當(dāng)前政府最迫切需要做的就是為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供制度保障。任何一種游戲,要能持續(xù)進(jìn)行下去,離不開(kāi)相應(yīng)的游戲規(guī)則,生產(chǎn)環(huán)境公共物品猶如一場(chǎng)游戲,又何嘗不需要規(guī)則呢?誠(chéng)如奧爾森所言,在提供公共物品的集體行動(dòng)中,正式約束或外在的制度往往是解決集體行動(dòng)困難的重要保證。籠統(tǒng)地說(shuō),環(huán)境制度體系包括環(huán)境法律法規(guī)、政府行政命令、環(huán)境政策規(guī)章和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等一系列帶有強(qiáng)制性、約束力的制度規(guī)則,在維護(hù)環(huán)境公共物品正常生產(chǎn)方面發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。美好鄉(xiāng)村建設(shè)涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設(shè)計(jì)、垃圾處理等多項(xiàng)舉措,均與鄉(xiāng)村環(huán)境治理有著直接的聯(lián)系,需要大量的環(huán)境公共物品。而這些環(huán)境公共物品牽涉面太大,社會(huì)自助、他人自覺(jué)又帶有較大的盲目性、趨利性,于環(huán)境問(wèn)題的解決顯然有些無(wú)濟(jì)于事。但是,帶有強(qiáng)制力的法律法規(guī)、政策規(guī)章不僅可以引導(dǎo)環(huán)境公共物品生產(chǎn),而且還可以為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供制度性保障,從而使其提供變得更加快捷、高效。
(二)純環(huán)境公共物品只能由政府來(lái)提供或生產(chǎn)純環(huán)境公共物品具有完全的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征,因其內(nèi)容復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)性和利益普適性,是不能排除消費(fèi)上搭便車行為的。況且,有些純環(huán)境公共物品(譬如環(huán)境保護(hù)政策、環(huán)境信息等)是個(gè)人或社會(huì)很難提供的,而有些純公共物品(譬如平衡生態(tài)系統(tǒng)、凈化空氣等)雖然可以由個(gè)人或社會(huì)生產(chǎn)提供,但卻難以從生產(chǎn)中獲取利潤(rùn),甚至連收回成本都存在很大的困難,個(gè)人或社會(huì)也自然而然沒(méi)了生產(chǎn)、提供環(huán)境公共物品的動(dòng)力。因此,此類環(huán)境公共物品一般是由政府生產(chǎn)或提供的。安徽省在推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中,純環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、提供,就政府層面而言,需要做到:其一,加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入。就全省范圍言,除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)村以外,絕大部分鄉(xiāng)村沒(méi)有實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,也難以為鄉(xiāng)村基層組織提供比較穩(wěn)定的稅收,因此鄉(xiāng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)自助能力是極為有限的。在這種情況下,鄉(xiāng)村基層組織將大量資金用于純環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、提供是不現(xiàn)實(shí)的。其二,產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合,加大對(duì)純環(huán)境純公共物品的科研投入。提供純環(huán)境公共物品是利國(guó)利民的大好事,也有助于美好鄉(xiāng)村建設(shè)的順利推進(jìn)。但是純環(huán)境公共物品是關(guān)系到能否合理利用資源和科學(xué)保護(hù)環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題,涉及到生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科技術(shù)知識(shí)。因此,生產(chǎn)或提供適合美好鄉(xiāng)村建設(shè)的純環(huán)境公共物品,需要將產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合起來(lái),充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),避免單向度作業(yè)。其三,制定適宜美好鄉(xiāng)村建設(shè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。與城市相比,鄉(xiāng)村環(huán)境承載量大、自我恢復(fù)能力強(qiáng),將適合城市的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境政策和環(huán)境治理模式原樣套用于鄉(xiāng)村環(huán)境的治理,無(wú)疑是不適合的。如果這樣,只能導(dǎo)致鄉(xiāng)村更大的資源破壞和環(huán)境污染。
(三)生產(chǎn)或提供準(zhǔn)環(huán)境公共物品也離不開(kāi)政府協(xié)作準(zhǔn)環(huán)境公共物品具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和局部的排他性的特征,只有達(dá)到了某個(gè)臨界點(diǎn),才會(huì)出現(xiàn)擁擠的現(xiàn)象。也只有在此情況下,繼續(xù)消費(fèi)才會(huì)導(dǎo)致低效率。換句話來(lái)說(shuō),準(zhǔn)環(huán)境公共物品如果利用得當(dāng)就有利潤(rùn)空間,也自然能夠激勵(lì)個(gè)人或企業(yè)生產(chǎn)或提供。當(dāng)然,這需要政府借助法律法規(guī)等制度體系給予適當(dāng)?shù)陌才?,才能調(diào)動(dòng)社會(huì)力量生產(chǎn)或提供準(zhǔn)環(huán)境公共物品的主動(dòng)性、積極性。退一步說(shuō),政府部門作為利益階層中“相對(duì)獨(dú)立的一元,產(chǎn)生了獨(dú)立的利益訴求。這就導(dǎo)致了政府及政府官員可能在理性經(jīng)濟(jì)人的支配下,進(jìn)行權(quán)力設(shè)租、尋租現(xiàn)象,使公共產(chǎn)品的供給違背初始目標(biāo)”,繼而在提供準(zhǔn)環(huán)境公共物品上出現(xiàn)“政府失靈”。因此,就準(zhǔn)環(huán)境公共物品生產(chǎn)或提供而言,適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,讓社會(huì)力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會(huì)力量協(xié)作即是其間最有效的運(yùn)行方式:政府可以通過(guò)契約形式,對(duì)準(zhǔn)環(huán)境公共物品(譬如美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的村莊規(guī)劃、排灌河渠維護(hù)、村旁綠化和垃圾處理等)的數(shù)量和質(zhì)量作出明確要求,同時(shí)將其生產(chǎn)權(quán)讓渡給企業(yè)或非營(yíng)利性組織,由其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成;政府也可以通過(guò)財(cái)稅補(bǔ)貼的形式,對(duì)利潤(rùn)空間較小的項(xiàng)目給予適當(dāng)減免或優(yōu)惠。尚需要提及的是,合資共建也是值得探討的協(xié)作方式。在此方面,浙江臨安市美好鄉(xiāng)村建設(shè)中合資共建項(xiàng)目的一些成功做法,其經(jīng)驗(yàn)有借鑒價(jià)值。
三、美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理,“有所作為”是政府義不容辭的責(zé)任
當(dāng)前,鄉(xiāng)村環(huán)境不容樂(lè)觀已經(jīng)成為社會(huì)各界的一致共識(shí)。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的難度不亞于城市環(huán)境治理,此即是一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。況且,基于鄉(xiāng)村環(huán)境法規(guī)不完善、民間環(huán)保組織嚴(yán)重缺失、民眾環(huán)保意識(shí)整體性不高以及鄉(xiāng)村環(huán)境治理的強(qiáng)外部性特征等復(fù)雜因素“決定了政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位,農(nóng)村環(huán)境的地域性特征進(jìn)一步要求地方政府尤其是縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該成為農(nóng)村環(huán)境治理的重要作用”。美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,各級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府需要切實(shí)履行職能,準(zhǔn)確定位并扮演好自己的角色,做到有所作為、善于作為。
(一)進(jìn)一步明確并適度強(qiáng)化基層政府的環(huán)境治理職能理論上言,中央和地方環(huán)境管理權(quán)限的合理劃分,既利于環(huán)保主管部門的集中統(tǒng)一管理,又助于各級(jí)環(huán)保部門結(jié)合自身地方實(shí)際,充分實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)。但由于縣鄉(xiāng)等基層環(huán)境管理權(quán)限散落于多個(gè)行政部門中,權(quán)、責(zé)、利等權(quán)限的劃分也較為籠統(tǒng),多地環(huán)保部門形同虛設(shè),實(shí)際職權(quán)卻被發(fā)改委、水利局、林業(yè)局、住建局、農(nóng)資委等肢解了。一旦出現(xiàn)較為嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題,必然導(dǎo)致部門間相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。因此,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境有效治理,明確各行政部門職能并適度強(qiáng)化環(huán)保部門職能就顯得尤為重要。而且,明確政府環(huán)境管理職能,有助于發(fā)揮政府的征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)和節(jié)省交易費(fèi)用等優(yōu)勢(shì)。政府在作出決策時(shí)才能將資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合起來(lái)考慮,盡量做到統(tǒng)籌兼顧、適當(dāng)安排;反之,如果行政部門充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)利益的代表和執(zhí)行人,作出的決策就可能是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的,即便結(jié)果帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理也是絲毫無(wú)益的。具體而言,在推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程中,縣鄉(xiāng)等基層行政部門在決策系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)增加環(huán)境權(quán)重,通過(guò)制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,著力引進(jìn)“三低一高”(即低投入、低能耗、低污染、高效益)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展,逐步引導(dǎo)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路。
(二)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、示范帶動(dòng),穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境改善長(zhǎng)期以來(lái),由于鄉(xiāng)村建設(shè)缺少權(quán)威性的指導(dǎo)文件,也沒(méi)有村莊建設(shè)的整體規(guī)劃,隨心所欲地盲目建設(shè)弄得鄉(xiāng)村千瘡百孔、滿目瘡痍,極大地改變了鄉(xiāng)村的原貌。20世紀(jì)70年代末至90年代初,修建的灌溉渠、預(yù)留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產(chǎn)增收”的運(yùn)動(dòng)中,一批批地變成了良田;21世紀(jì)伊始,隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善,一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時(shí)間流逝,美麗的田園風(fēng)光正在消逝,也警示著人們:鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要權(quán)威性的規(guī)劃引領(lǐng),需要樹(shù)立示范村、“樣板村”,發(fā)揮其示范帶動(dòng)效應(yīng)?!栋不帐∶篮绵l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃(2012—2020)》的應(yīng)時(shí)而生,為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供了指導(dǎo)性文件。丘陵平原各領(lǐng)千秋,山寨村郭各具特色。中國(guó)鄉(xiāng)村,“政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境污染的控制與整治方面起到了主導(dǎo)性的作用”。為此,鄉(xiāng)村環(huán)境治理中要果斷地摒棄奇思妙想,而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府“強(qiáng)制性地規(guī)定人們必須做什么、不得做什么”,以《規(guī)劃》為引領(lǐng),規(guī)劃建設(shè)中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城,充分借助山勢(shì)水體走向,在保持鄉(xiāng)村田園風(fēng)光的前提下,體現(xiàn)濃郁的鄉(xiāng)土氣息。村口環(huán)境治理重在綠蔭成行、植物造景;河道整治旨在疏通水系、改善水質(zhì);庭院環(huán)境設(shè)計(jì)講究特色、營(yíng)造和諧。具體實(shí)施當(dāng)中也要堅(jiān)持試點(diǎn)先行、量力為之,在試點(diǎn)取得顯著成效以后才能逐步推廣,切忌脫離實(shí)際、盲目蠻干。
(三)完善基層政府的鄉(xiāng)村環(huán)境考核激勵(lì)機(jī)制2005年11月23日,國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》,指出“建立科學(xué)評(píng)價(jià)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)成果機(jī)制,將環(huán)境保護(hù)納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容,定期公布考核結(jié)果,嚴(yán)格責(zé)任追究制”。盡管國(guó)家層面明文規(guī)定將環(huán)境保護(hù)納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容,但是基于鄉(xiāng)村環(huán)境治理初始化投資量大、盈利空間較小,短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用相對(duì)有限,地方政府在考核具體操作中,GDP的權(quán)重仍然有些偏高,環(huán)境保護(hù)、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標(biāo),基本上沒(méi)有落到實(shí)處。如此以來(lái),鄉(xiāng)村環(huán)境治理反倒成了基層政府唱起的“高調(diào)”進(jìn)行曲,濫用環(huán)境資源的丑惡現(xiàn)象卻是屢禁不止。因此,鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要省市行政部門通過(guò)有效制度安排,設(shè)計(jì)出一套關(guān)于環(huán)境考核的激勵(lì)機(jī)制,才能使縣鄉(xiāng)基層政府、環(huán)保局等部門有足夠的動(dòng)力去加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境、履行環(huán)境監(jiān)察等職能。
(四)加大環(huán)保宣傳力度,著力提升民眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)美國(guó)學(xué)者托夫勒在《第三次浪潮》中寫道:“沉重的決策擔(dān)子,最后將不得不通過(guò)廣泛的民主參政來(lái)分擔(dān)解決,否則政治制度無(wú)法維持?!编l(xiāng)村環(huán)境治理又何嘗不是如此呢?鄉(xiāng)村環(huán)境治理若沒(méi)有民眾的主動(dòng)參與、積極行動(dòng),其效果是可想而知的。為此,政府要有效推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理,提高民眾環(huán)保意識(shí)就顯得尤為重要了??v向比較,民眾的環(huán)保意識(shí)的確有明顯的提高。但是,由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固,徹底改變尚是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。加之民眾普遍缺乏環(huán)保知識(shí),客觀上也需要縣鄉(xiāng)基層政府做好環(huán)保知識(shí)的普及工作。為此,需要基層政府結(jié)合地域特色,精心策劃,擬定出操作性強(qiáng)的宣傳方案。譬如,開(kāi)展以環(huán)保宣傳標(biāo)語(yǔ)上墻、環(huán)保觀念入腦為內(nèi)容的“環(huán)保知識(shí)下鄉(xiāng)”活動(dòng),舉辦環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)或環(huán)保知識(shí)競(jìng)賽,指導(dǎo)“綠村化林”創(chuàng)建活動(dòng),播放警示環(huán)境影片或展示“震撼性”的環(huán)境宣傳畫,等等。為了便于宣傳活動(dòng)的開(kāi)展,凸顯環(huán)保宣傳的效果,可以采取“傳、幫、帶”,或“傳接力棒式”等多種方式進(jìn)行。“傳”即由資深環(huán)保專員將環(huán)保知識(shí)以通俗易懂的形式傳授給覺(jué)悟相對(duì)較高的鄉(xiāng)村干部,然后由鄉(xiāng)村干部帶著環(huán)保知識(shí)去做廣大村民的工作;“幫”即由接受能力較強(qiáng)的村民或充分發(fā)揮中小學(xué)的教育職能幫助環(huán)保意識(shí)較差的所謂“后進(jìn)者”;“帶”即充分發(fā)揮環(huán)境治理成效顯著鄉(xiāng)村的示范帶動(dòng)作用,逐步形成保護(hù)環(huán)境的良好氛圍,繼而以點(diǎn)連線、以線筑面,有序地帶動(dòng)更多的民眾參與其中,在親歷生態(tài)環(huán)境變化的實(shí)踐中提升其生態(tài)環(huán)保意識(shí)。
(一)目前大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境現(xiàn)狀隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的迅猛增長(zhǎng),城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn),城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了天翻地覆的變化,城鄉(xiāng)差距也呈縮小的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但就環(huán)境的角度言之,農(nóng)村與城市相比,差距依然明顯,農(nóng)村的生活垃圾、生活污水、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)廢棄物等亟待治理,也應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門的高度重視。隨著安慶師范學(xué)院、安慶醫(yī)藥高等專科學(xué)校、安慶黃梅戲?qū)W校、安慶技師學(xué)院和宜秀區(qū)政府等行政教育單位整體搬遷至大龍山鎮(zhèn),這里已經(jīng)成為安慶市的高教園區(qū)和宜秀區(qū)的政治、文化中心;隨著新城明都、大地鳳凰城、宜秀山莊、大龍山水等房地產(chǎn)項(xiàng)目的動(dòng)工建設(shè)和相繼開(kāi)盤,這里正逐步成為安慶市的高端住宅區(qū);隨著一批文化旅游項(xiàng)目和商貿(mào)物流項(xiàng)目的引進(jìn)建設(shè),這里又必將成為安慶市的環(huán)保經(jīng)濟(jì)區(qū)。不知不覺(jué)中,大龍山鎮(zhèn)村民賴以工作或生活的這片美麗鄉(xiāng)村已經(jīng)由傳統(tǒng)的以農(nóng)耕為主的城郊小鎮(zhèn)演變成如今的安慶北部城市組團(tuán)。不可否認(rèn),城市的改建擴(kuò)容帶來(lái)了高聳入云的高樓大廈、縱橫鋪陳的寬廣馬路、川流不息的車水馬龍和喧囂涌動(dòng)的繁華人氣。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,城市管理、環(huán)境治理等現(xiàn)實(shí)課題孕運(yùn)而生,譬如垃圾亂倒亂扔、污水亂流亂排、車輛亂停亂放、路邊亂挖亂種、商鋪亂布亂擺等種種不文明現(xiàn)象。這些與鄉(xiāng)村“三美”(即“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”)的總體目標(biāo)是背道而馳的,已經(jīng)嚴(yán)重影響了安慶新城的美麗。由此觀之,大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境治理是美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中極為重要的一環(huán),也是一項(xiàng)惠及鎮(zhèn)區(qū)居民、造福子孫萬(wàn)代的宏偉事業(yè),使命崇高,任務(wù)艱巨。建設(shè)“美好鄉(xiāng)村”需要大家攜手共同完成,樹(shù)立起堅(jiān)定的信心和迎難而上的決心,積極開(kāi)拓進(jìn)取,以期扎實(shí)有效地推進(jìn)工作。
(二)調(diào)查對(duì)象及問(wèn)卷回收的基本狀況本次實(shí)地調(diào)研的重點(diǎn)對(duì)象是大龍山鎮(zhèn)中心、燎原、總鋪、桃元等4個(gè)社區(qū)的居民。對(duì)大龍山鎮(zhèn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題采取了問(wèn)卷和現(xiàn)場(chǎng)走訪等形式展開(kāi)調(diào)查,力求能夠客觀真實(shí)地反映廣大村民對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的心理需求和良好愿望。調(diào)研采取隨機(jī)入戶訪談、匿名填寫問(wèn)卷的方式,共發(fā)放問(wèn)卷1000份,有效回收率為94%(為便于調(diào)研數(shù)據(jù)的處理和分析,均以10人作為制圖的標(biāo)準(zhǔn)單位)。同時(shí),就調(diào)研對(duì)象的性別、年齡、村莊、職業(yè)、文化程度等也進(jìn)行了綜合考慮,做到重點(diǎn)突出、總體均衡。
(三)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整理與分析1.居民對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的看法從調(diào)查中了解到大龍山鎮(zhèn)的居民對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)知之甚少,大部分人也只是了解一點(diǎn)或只是聽(tīng)說(shuō)過(guò)而已,占總調(diào)查居民的83%。而對(duì)對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)非常了解的也僅占10%(見(jiàn)圖6)。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看出,大部分被調(diào)查居民認(rèn)為美好鄉(xiāng)村建設(shè)在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等方面仍然存在不足方面(見(jiàn)圖7),當(dāng)然居民也認(rèn)為在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中變化最大的是生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施方面(見(jiàn)圖8)。另外,對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的調(diào)研主題,90%的居民認(rèn)為既要抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展又要重視環(huán)境保護(hù),堅(jiān)持兩手抓、兩手硬;僅3%的居民認(rèn)為要先搞好經(jīng)濟(jì)再發(fā)展環(huán)境;7%的居民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在環(huán)境優(yōu)先的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)(見(jiàn)圖9)??傮w看來(lái),大龍山鎮(zhèn)的美好鄉(xiāng)村建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等關(guān)系較為緊密,需要從多方面進(jìn)行分析才能更好地推進(jìn)建設(shè)進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)“雙贏”。2.居民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題的看法根據(jù)調(diào)研資料獲悉,大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境問(wèn)題有些不太樂(lè)觀,總體仍呈現(xiàn)“臟、亂、差”的局面。從圖10可以看出,居民最關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題是環(huán)境衛(wèi)生的改善,占到調(diào)研總量的50%。從圖11可以看出,只有20%的被調(diào)查者認(rèn)為大龍山鎮(zhèn)各社區(qū)的環(huán)境總體質(zhì)量較好,80%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為環(huán)境總體質(zhì)量一般、較差甚至非常差。3.居民環(huán)境法律意識(shí)薄弱,參與環(huán)境治理的意愿偏低問(wèn)卷與訪談的調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果均表明:居民文化素質(zhì)相對(duì)較低,對(duì)環(huán)境知識(shí)獲取的渠道較少,無(wú)法熟知環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的具體條款,造成了他們環(huán)保意識(shí)總體偏低,環(huán)?;顒?dòng)主動(dòng)性較差,導(dǎo)致村民環(huán)保參與能力不足。依據(jù)圖12所示,只有1%的調(diào)查對(duì)象非常了解與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的法律法規(guī),17%的居民有某種程度的了解,另外76%的調(diào)查對(duì)象停留在聽(tīng)說(shuō)過(guò)或者一點(diǎn)都不了解的狀態(tài),不僅環(huán)保知識(shí)極度匱乏,而且參與環(huán)?;顒?dòng)的意愿也處于偏低水平。同時(shí),從圖13所示,約有24%的調(diào)查對(duì)象表示愿意參加政府開(kāi)展的環(huán)保公益活動(dòng),另外還有75%的調(diào)查對(duì)象表達(dá)了不會(huì)或者視具體情況而定的思想傾向。座談中還進(jìn)一步了解到,居民參與環(huán)?;顒?dòng)的動(dòng)機(jī)主要出于個(gè)人利益需要,出于環(huán)保責(zé)任促動(dòng)的甚是寥寥。居民參與環(huán)境保護(hù)的上述態(tài)度,無(wú)疑成為當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生改善與生活環(huán)境質(zhì)量提高的又一“攔路虎”。4.鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題是諸多因素合力導(dǎo)致的,且治理中障礙性因素亦是交叉錯(cuò)置調(diào)查結(jié)果顯示,造成大龍山鎮(zhèn)環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜的污染物來(lái)源廣、種類多(見(jiàn)圖14)。其中,生活垃圾與污水排放占29%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄物任意堆放占36%,農(nóng)藥化肥、塑料等占12%,畜禽養(yǎng)殖的污染物占10%,城市轉(zhuǎn)嫁的污染物占36%,噪音、粉塵、震動(dòng)等污染占2%。不僅如此,對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析獲知,在940位有效調(diào)查對(duì)象中,認(rèn)為科技發(fā)展水平低阻礙環(huán)境改善的占13%,居民文化素質(zhì)低、環(huán)保意識(shí)較弱的占18%,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的占13%,當(dāng)?shù)卣芾聿簧?、環(huán)境宣傳力度偏弱的占6%,交通滯后因素占11%。另外,缺乏專業(yè)人士指導(dǎo)和法律法規(guī)執(zhí)行不到位也是重要的影響因素,分別占16%和22%(見(jiàn)圖15)。此即表明,大力發(fā)展教育,提高經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展水平,提高當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕刭|(zhì)、環(huán)保意識(shí)以及加強(qiáng)政府主導(dǎo)、擴(kuò)大環(huán)保宣傳治理力度、加強(qiáng)執(zhí)法等措施勢(shì)在必行。5.居民生活垃圾種類多且處理方式欠妥調(diào)查發(fā)現(xiàn),居民生活垃圾主要為“廚余”垃圾、可回收垃圾、有毒有害物質(zhì)以及其他方面。依次所占比例為38%、35%、6%、21%(見(jiàn)圖16)。另一方面,居民對(duì)生活垃圾處理方式復(fù)雜多樣,其中廢品回收占25%、填埋地下占19%、堆放地表占35%、倒入低洼地段或河道路旁占24%、焚燒后堆肥占4%、其他占3%(見(jiàn)圖17)。由于缺乏環(huán)保專業(yè)人士指導(dǎo)以及自身環(huán)保意識(shí)偏低等因素限制,居民生活垃圾處理存在著不規(guī)范、隨意化的現(xiàn)象。例如,部分當(dāng)?shù)鼐用駥⑸罾苯佣逊诺孛婊虻谷牒油葜?,?yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境,成為環(huán)境質(zhì)量改善的制約性因素。6.污染環(huán)境的潛在因素凸現(xiàn),生態(tài)破壞呈惡化態(tài)勢(shì)隨著大龍山鎮(zhèn)及其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?,一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起引發(fā)的資源、環(huán)境等壓力增大,另一方面各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)材料需求量也急劇增加,又進(jìn)一步加大了環(huán)境壓力。為了滿足市場(chǎng)需求,各類相關(guān)的工礦企業(yè)數(shù)量不斷上升,如水泥廠、發(fā)電廠等。而且由于政府相關(guān)部門管理不善或者管理不到位,企業(yè)缺乏相關(guān)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例以及企業(yè)附近居民對(duì)各種污染物的漠視態(tài)度等等,使得各類污染以企業(yè)生產(chǎn)地為中心,如野火般向周邊蔓延。這些都是造成污染環(huán)境的潛在因素,是人居環(huán)境變差變壞的又一原因。另一方面,企業(yè)為了解決擴(kuò)建中所需要的空間、土地等資源,也采取砍伐樹(shù)木、挖走山體等極端方式進(jìn)行處理,在一定程度上破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)植被,導(dǎo)致部分水土流失和生態(tài)的破壞。
二、大龍山鎮(zhèn)環(huán)境治理的對(duì)策建議
大龍山鎮(zhèn)基于自身實(shí)際,針對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)提出的總體建設(shè)目標(biāo)是“一年起好步,兩年見(jiàn)成效,三年大變樣,五年全覆蓋”,力爭(zhēng)通過(guò)五年左右的努力,把大龍山鎮(zhèn)打造成居民的美好家園、市民的休閑游園、客商的興業(yè)樂(lè)園①,而其間環(huán)境治理是重要突破口。要結(jié)合農(nóng)村清潔工程、農(nóng)村危房改造、集鎮(zhèn)環(huán)境整治等各類工程的推進(jìn),突出抓好環(huán)境整治工作和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),緊緊圍繞“路通起來(lái)、樹(shù)栽起來(lái)、垃圾收起來(lái)、溝塘清起來(lái)、秩序管起來(lái)”的目標(biāo),集中開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境整治。就大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境治理,建議從以下幾方面著手:
(一)以“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)為契機(jī),增強(qiáng)村民環(huán)保責(zé)任意識(shí)上述分析獲知,大龍山鎮(zhèn)的絕大部分居民認(rèn)為其居住的環(huán)境存在問(wèn)題,需要采取切實(shí)措施,在改善中逐步提高。然而,美好鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)于大部分村民而言并不十分熟悉,其中的利弊得失也只是憑個(gè)人主觀感覺(jué)、好惡而定。當(dāng)前,大量陋習(xí)仍然在居民生活中揮之不去,并且成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理中難有根本成效的最大障礙。譬如固體廢棄物亂棄亂放,秸稈焚燒還田的現(xiàn)象屢禁不止,極端行為甚至將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中有害的殘留物不作處理而直接傾入池塘、河道等低洼之地。這充分表明,廣大村民的環(huán)保意識(shí)尚需要大幅提高。就此,大龍山鎮(zhèn)需要以“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)為契機(jī),徹底改掉村民的一貫陋習(xí),提高他們環(huán)境環(huán)保責(zé)任意識(shí)。提高村民環(huán)保意識(shí),宣傳作用不可小視。宣傳部門要利用好報(bào)紙、網(wǎng)站、宣傳欄、橫幅、簡(jiǎn)報(bào)等各類宣傳載體,加大“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的宣傳力度,強(qiáng)化村民對(duì)“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)和鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的知曉度、認(rèn)可度、參與度,鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大群眾自助自愿投工投勞投資,建設(shè)美好家園。對(duì)廣泛宣傳“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作中涌現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)典型或先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),要加大宣傳,積極推廣,以營(yíng)造“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)人人有責(zé)、人人參與的社會(huì)氛圍。值得一提的是,鄉(xiāng)村環(huán)境治理中亦可以學(xué)習(xí)和借鑒日本、韓國(guó)等周邊發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),將環(huán)境教育納入九年義務(wù)教育的系統(tǒng)中[1]。通過(guò)建設(shè)環(huán)境教育設(shè)施、編制通俗環(huán)保讀物等多種方式來(lái)提高公民環(huán)保意識(shí),鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)和管理。同時(shí),實(shí)行環(huán)境行政管理政務(wù)公開(kāi),保障公眾的環(huán)境知情權(quán),發(fā)展民間環(huán)保組織,動(dòng)員工會(huì)、婦女組織、青少年團(tuán)體積極參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)等都是提高居民環(huán)保意識(shí)的有效方式。
(二)建立健全環(huán)境治理的法規(guī)制度,有效規(guī)范、約束村民行為當(dāng)前,鄉(xiāng)村中絕大部分居民的環(huán)保素養(yǎng)仍然不夠高,對(duì)環(huán)境知識(shí)獲取的渠道少而單一,無(wú)法深入了解各類環(huán)境保護(hù)法規(guī)制度,造成了他們環(huán)保意識(shí)偏低,環(huán)?;顒?dòng)主動(dòng)性較差,參與能力不足。如此狀況,無(wú)疑給當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善和居民生活質(zhì)量提高帶來(lái)了壓力。也就是說(shuō),建立健全鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的法規(guī)制度,加強(qiáng)環(huán)保法規(guī)知識(shí)的宣傳教育,規(guī)范并有效約束村民行為是“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)中迫在眉睫的任務(wù)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù),事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益,事關(guān)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),事關(guān)全國(guó)人民的福祉和整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展,必須切實(shí)把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)放到更加重要的戰(zhàn)略位置,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。就大龍山的環(huán)境實(shí)景而言,建設(shè)鄉(xiāng)村文明,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,改善民生,也迫切需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)工作。鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要以建立健全農(nóng)村環(huán)境法規(guī)制度、變革農(nóng)村環(huán)境法律理念、健全農(nóng)民環(huán)境權(quán)利法律保障機(jī)制等為重要途徑,推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量逐步改善。
(三)遵循“拆遷與整治并舉”原則,積極開(kāi)展村莊環(huán)境治理針對(duì)影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境的因素復(fù)雜及居民生活垃圾多樣、整體環(huán)境“臟、亂、差”的現(xiàn)象,并結(jié)合潛在因素的影響,鄉(xiāng)村環(huán)境治理任重而道遠(yuǎn)。首先,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善水、電、路、通訊、文化休閑廣場(chǎng)、生活垃圾處理等配套設(shè)施服務(wù)功能。爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)所有建成中心村各項(xiàng)基礎(chǔ)配套設(shè)施全覆蓋,廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等通村到戶,并逐步實(shí)現(xiàn)生活污水收集處理、衛(wèi)生改廁等全面覆蓋。其次,美化綠化村莊,開(kāi)展以“干凈、整潔、有序、美觀”為主要目標(biāo)的整潔行動(dòng)。在村莊整治的行動(dòng)中,建立并完善違法建設(shè)的三級(jí)防控體系,依法拆除違法亂搭建筑物,對(duì)可視范圍內(nèi)有礙觀瞻的殘?jiān)珨啾?、破舊房屋,秉持“能拆則拆,不拆則改”的原則,使其更換新顏、展現(xiàn)新貌。同時(shí),積極開(kāi)展以村莊道路、家庭院落等為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境建設(shè),實(shí)施村內(nèi)主干道、公共場(chǎng)所、人行道等公共場(chǎng)地的美化綠化工程。再次,加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度。在規(guī)定期限內(nèi),清理村內(nèi)、村外生活垃圾,清除河道、溝塘內(nèi)廢物渣土;治理村內(nèi)柴草、雜物亂堆亂放,村道兩側(cè)的私搭亂建;加強(qiáng)村莊環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè),采取“戶集、村收村運(yùn)、鎮(zhèn)處理”的模式,實(shí)行垃圾集中處理。每個(gè)行政村垃圾處理要有保潔隊(duì)伍、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)保障、工作制度,確保農(nóng)村垃圾處理實(shí)現(xiàn)全覆蓋。努力將所有村莊建設(shè)成村容潔凈、生態(tài)良好、空氣清新的美好鄉(xiāng)村。最后,規(guī)范畜禽養(yǎng)殖工作,控制畜禽污染,鼓勵(lì)廢物綜合利用。鼓勵(lì)發(fā)展大型畜禽養(yǎng)殖工廠,實(shí)現(xiàn)動(dòng)物糞尿、沼渣、圈舍廢棄物制肥的規(guī)?;粐?yán)格控制農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染,防止城市污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移;有效控制農(nóng)業(yè)面源污染,積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民使用生物農(nóng)藥或高效、低毒、低殘留農(nóng)藥等。
(四)規(guī)范、引導(dǎo)基層政府財(cái)政使用,加大鄉(xiāng)村環(huán)境治理的資金投入影響美好鄉(xiāng)村建設(shè)及環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展,經(jīng)濟(jì)來(lái)源不充分是重要制約因素。各項(xiàng)建設(shè)的有效展開(kāi)需要到位的資金,否則再美好的規(guī)劃、設(shè)計(jì)只能是無(wú)源之水、無(wú)本之木。鄉(xiāng)村環(huán)境整治要見(jiàn)到實(shí)效,資金投入尤為重要。為此,市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府必須加大資金的投入力度,進(jìn)一步整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金,按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各司其職、各記其績(jī)”的原則,整合財(cái)政、發(fā)改、住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、交通、體育、文化等部門涉及的農(nóng)項(xiàng)目資金,集中投放到農(nóng)村環(huán)境的治理活動(dòng)中。環(huán)境治理中,要從改水改廁、垃圾處理、綠化美化等廣大村民最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題著手,本著“積極而為、量力而行”的原則,有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境整治。與此同時(shí),各級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)安排一定的配套資金,待環(huán)境整治工程驗(yàn)收合格以后,通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式,再次注入適當(dāng)資金,以提高社區(qū)單位環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性。值得一提的是,考慮到鄉(xiāng)村各項(xiàng)資金使用存在不規(guī)范等問(wèn)題,在規(guī)范資金撥付程序的同時(shí),進(jìn)一步明確涉農(nóng)資金的用途,加強(qiáng)環(huán)境治理資金的監(jiān)管,以確保??顚S?。
[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期,建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一,然而,在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過(guò)渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派,是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué);狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在,它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域,關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經(jīng)濟(jì)人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是:人是關(guān)心個(gè)人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn),分析了公共管理組織的行為,他們認(rèn)為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒(méi)有什么區(qū)別,都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益,然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán),具體說(shuō)主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上,體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中;二是村委會(huì)的過(guò)渡行政化和“過(guò)渡自治化”,前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”,后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo),對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出,作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過(guò)程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化,從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。
二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素
公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言,一般來(lái)說(shuō),在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí),經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化,抑或投機(jī),而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織,處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo),采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí),也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù),如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì),并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行,這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小,從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷
實(shí)行村民自治之后,理論上說(shuō)村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系,二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?!睆拇宋覀兛梢钥闯龇蓪?duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的,既沒(méi)有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒(méi)有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述,這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過(guò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源,再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間,他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。
(三)村委會(huì)雙重角色失衡
村委會(huì)作為法定的村民自治組織,是經(jīng)過(guò)村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過(guò)為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任,但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣,村委會(huì)便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級(jí)方針政策,代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作,分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化,它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過(guò)村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行,同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策,一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”,另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說(shuō)、消磨甚至抵制,村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。
三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理
公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系,通過(guò)在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng),引入市場(chǎng)機(jī)制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看,鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng):
(一)完善法律法規(guī),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng),首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的,現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架,并沒(méi)有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位,首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限,一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神,各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī),明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限,哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”,哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹,村民利益通過(guò)村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù),違法施政被村民合理拒絕,同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。
(二)重塑政府形象,建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織
改變政府形象,規(guī)范政府作為,首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn),因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路,改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能,如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé),也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé),更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域,提高服務(wù)能力。
(三)培育自治組織,增強(qiáng)村委會(huì)自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào),一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府,另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約,適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要,民間自治組織大量成長(zhǎng),政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境,如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過(guò)程中,不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織,在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國(guó)家法律法規(guī),對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺(jué)接受村民監(jiān)督,加強(qiáng)自我決策和自我管理能力,增強(qiáng)村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。
(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì),實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變
在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過(guò)程中,人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下,農(nóng)民覺(jué)悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、,表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低,覺(jué)悟不高,缺乏契約合作意識(shí),并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹(shù)立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求,提高認(rèn)識(shí),改進(jìn)方法,依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé),充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令,應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié);村干部要依法履行“村治”職責(zé),加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力,自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作,引導(dǎo)農(nóng)民用好民利,做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說(shuō),要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng),共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。
[參考文獻(xiàn)]
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關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共文化;公共服務(wù);公共行政
中圖分類號(hào):G127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1001-828X(2013)10-0-01
公共文化是文化的一種特殊范疇,它以具有公共性的設(shè)施活動(dòng)為基礎(chǔ),既具有表層文化所體現(xiàn)出來(lái)的物質(zhì)形態(tài),又具有隱含其中的深層次的精神內(nèi)涵和人文意蘊(yùn)。[1]而農(nóng)村公共文化服務(wù)就是面向農(nóng)村的公共文化服務(wù)以及與之相關(guān)的制度安排,從新公共服務(wù)的視角來(lái)看,農(nóng)村公共文化服務(wù)的提供主體和服務(wù)對(duì)象、基礎(chǔ)設(shè)施、文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及文化發(fā)展政策將是理論探討的重點(diǎn)。從新農(nóng)村建設(shè)的視角來(lái)看,有關(guān)農(nóng)村公共文化發(fā)展的議題應(yīng)當(dāng)被置于社會(huì)文明進(jìn)程和人的全面發(fā)展的背景之中。
一、農(nóng)村公共文化服務(wù)的理論維度
首先,基于對(duì)新公共管理理論的反思,新公共服務(wù)試圖將管理的視角逐漸轉(zhuǎn)變到對(duì)管理乃至社會(huì)發(fā)展的根本價(jià)值的關(guān)注上來(lái),呼喚公共行政的轉(zhuǎn)向,并倡導(dǎo)服務(wù)的價(jià)值和實(shí)質(zhì)的正義。[2]在公共文化服務(wù)中,政府應(yīng)當(dāng)將公平、民主和服務(wù)的最大的滿意度作為公共文化管理的目標(biāo)追求。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種渠道和信息來(lái)了解公民的需求,以提高管理公共文化事務(wù)的效率,并通過(guò)互動(dòng)的模式來(lái)鼓勵(lì)市民積極發(fā)表自己的看法和意見(jiàn)。在此對(duì)話與協(xié)商的基礎(chǔ)上,建立與公眾的長(zhǎng)期的溝通,形成多樣化的文化需求結(jié)構(gòu),以設(shè)計(jì)和提供理想的文化產(chǎn)品或服務(wù)。
其次,新農(nóng)村建設(shè)理論將成為農(nóng)村公共文化服務(wù)發(fā)展的全新理論框架。在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代,致力于構(gòu)建和諧社會(huì),以確保經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,是當(dāng)今中國(guó)所面對(duì)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主題。在此背景下,認(rèn)識(shí)和理解新農(nóng)村建設(shè)的意義,才能更好地理解農(nóng)村公共文化服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略現(xiàn)實(shí)。一方面,基于對(duì)中國(guó)的基本國(guó)情和當(dāng)今經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基本實(shí)踐的認(rèn)識(shí),我們可以看出,和諧社會(huì)背景下的新農(nóng)村建設(shè)是一種理論創(chuàng)新,是在實(shí)踐層面反映了客觀需求。這是因?yàn)楹椭C社會(huì)取決于農(nóng)村社會(huì)層面的良性協(xié)調(diào)。從過(guò)去到現(xiàn)在,尤其是目前存在的有關(guān)農(nóng)民群體的深刻問(wèn)題已成為和諧社會(huì)建設(shè)中的所要面對(duì)的關(guān)鍵議題。另一方面,在社會(huì)發(fā)展中,城市居民和農(nóng)村居民以及不同地區(qū)的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利。農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)在更為廣泛的公眾參與中影響決策的制定,以便能最大限度的消除由失衡引起的社會(huì)問(wèn)題,這也是現(xiàn)代的文明社會(huì)建構(gòu)的基本追求。
二、農(nóng)村公共文化服務(wù)的價(jià)值維度
首先,公益性是公共文化服務(wù)的基本特征。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的公益性取決于農(nóng)民的文化權(quán)利,同時(shí),農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的公益性也取決于公共文化服務(wù)的巨大的“外部性”收益以及由此帶來(lái)的市場(chǎng)失靈。此外,從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看,我國(guó)是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)社會(huì),農(nóng)村人口占多數(shù),而且城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。相對(duì)而言,農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件較為落后,農(nóng)村居民的收入水平較低。農(nóng)村居民無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)環(huán)境來(lái)滿足其文化需求,他們更希望政府提供更多的公益性的文化服務(wù)。
其次,從公民權(quán)利來(lái)看,作為農(nóng)民的基本人權(quán)的重要組成部分,農(nóng)民的公共文化權(quán)利必須被同等對(duì)待。由政府提供的公共文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)均衡的為整個(gè)社會(huì)所享有,這意味著每個(gè)農(nóng)村社區(qū)的居民都應(yīng)同其他社區(qū)的成員一樣,對(duì)于公共文化資源有同樣的享用機(jī)會(huì),并獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此,考慮到不同社會(huì)群體、不同地區(qū)群眾的需求,政府在制定公共文化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、配置公共文化資源、建設(shè)公共文化設(shè)施、提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)著力思考農(nóng)村社會(huì)的根本現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題,這樣才能不斷的打破城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府行政中存在的差別和不均衡的問(wèn)題,也只有這樣,才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的公平性,而這也正是農(nóng)村公共文化服務(wù)的突破口與難點(diǎn)所在。
三、農(nóng)村公共文化服務(wù)的實(shí)踐構(gòu)想
(一)農(nóng)村公共文化服務(wù)的戰(zhàn)略性
在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,農(nóng)業(yè)國(guó)際化和市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈,新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村的公共服務(wù)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展以及縮小城鄉(xiāng)差距具有戰(zhàn)略的價(jià)值和意義在此戰(zhàn)略背景下,農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的良性、健康發(fā)展將有利于農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展,而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高,農(nóng)民對(duì)公共文化服務(wù)的需求也會(huì)不斷上升,這將在很大程度上促進(jìn)政府及農(nóng)民的主體責(zé)任和角色的轉(zhuǎn)變。
然而,就農(nóng)村公共文化發(fā)展來(lái)說(shuō),考慮到文化發(fā)展的特殊性和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的歷史性,以政府為主導(dǎo)的多元主體在公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中將可能面對(duì)更多的困難,需要更多的資源投入和政策支持,其建設(shè)應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略的視角進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃。
(二)農(nóng)村公共文化服務(wù)中的政府職能
在新公共服務(wù)理論下,政府必須把公民置于首要和中心的位置,及時(shí)了解并響應(yīng)公民需求。與此同時(shí),政府提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu),以及公共服務(wù)的方式、評(píng)價(jià)和判斷標(biāo)準(zhǔn)等,不是由政府自己來(lái)決定,而是應(yīng)當(dāng)由公民來(lái)決定。正如新公共管理的主要倡導(dǎo)者登哈特夫婦所強(qiáng)調(diào)的:“公務(wù)員越來(lái)越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益,而非試圖在新的方向上控制和駕馭社會(huì)?!盵3]在此語(yǔ)境下,公共利益就應(yīng)當(dāng)是政府職能發(fā)揮作用的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn),政府行政的最高行動(dòng)準(zhǔn)則就應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于公眾。因而,在農(nóng)村公共文化服務(wù)中,以公民為中心、為公民服務(wù)也就成了政府職能的主要取向,政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立前瞻性的服務(wù)理念,建立和完善合理的公共文化服務(wù)體系,以確保高效有序地提供公共文化服務(wù)。
參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村環(huán)境 治理變化 存在問(wèn)題 完善對(duì)策
面對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的迅速開(kāi)展,我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)在實(shí)際發(fā)展中,受經(jīng)濟(jì)社會(huì)及改革開(kāi)放的影響,其自然環(huán)境、內(nèi)部構(gòu)造以及相關(guān)組織形態(tài)都在原有的基礎(chǔ)上發(fā)生了極大的改變,這些改變?cè)谕苿?dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí),還給鄉(xiāng)村治理帶了許多問(wèn)題。在此,本文筆者結(jié)合自身多年的工作經(jīng)驗(yàn),從以下三個(gè)方面出發(fā),對(duì)鄉(xiāng)村質(zhì)量環(huán)境中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題及完善途徑,做以下簡(jiǎn)要分析:
一、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化
自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:首先,與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)相比,現(xiàn)今的鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)被徹底重塑,在彌補(bǔ)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的不足時(shí),還進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。在這一過(guò)程的變化中,第一,鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化,尤其是大量務(wù)工人員的外出,對(duì)鄉(xiāng)村人口的整體結(jié)構(gòu)造成了極大的影響;第二,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,在鄉(xiāng)村日常生活中,家電的普及,極大的改變了人們的生活方式;第三,隨著網(wǎng)絡(luò)信息的迅速發(fā)展及道路交通的不斷改善,鄉(xiāng)村居民與外界的聯(lián)系也越來(lái)越緊密,在縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí),還拉近了城鄉(xiāng)居民之間的聯(lián)系。其次,除了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生重塑外,針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化,還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)上。受鄉(xiāng)村整體變化的影響,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處理存在著較大的困難,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身建設(shè)中,受相關(guān)因素的影響,導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不完善,直接影響該地的發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化帶來(lái)的問(wèn)題
(一)鄉(xiāng)村社會(huì)新增了一些不和諧因素
作為當(dāng)前現(xiàn)代化發(fā)展中的重要組成部分,鄉(xiāng)村重塑在附著社會(huì)整體發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí),還跟上了社會(huì)發(fā)展步伐。但在實(shí)際應(yīng)用中,隨著鄉(xiāng)村重塑的大力開(kāi)展,所引發(fā)的不和諧因素也逐漸浮現(xiàn),首先,人口問(wèn)題。面對(duì)外出務(wù)工人員數(shù)量的不斷增加,導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)多為老人、婦女及兒童。其次,養(yǎng)老問(wèn)題。隨著生活水平的不斷提升,在人口流動(dòng)的影響下,導(dǎo)致大量空巢現(xiàn)象出現(xiàn),在影響社會(huì)和諧的同時(shí),還極大阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次,留守兒童問(wèn)題。2006年,我國(guó)農(nóng)民工子女有2300萬(wàn)是留守兒童,現(xiàn)在也沒(méi)有減少。由于父母在外打工,使很多孩子在受教育期間多跟沒(méi)有教育能力的爺爺奶奶在一起,造成了很多問(wèn)題。最后,村民自治能力難以提高?,F(xiàn)在的很多村委會(huì),很難找到能很好勝任村組干部的人才,很多自治組織常常被家族或鄉(xiāng)村混混控制著。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力衰退
結(jié)合當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際實(shí)施中,引發(fā)了許多問(wèn)題,首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自主能力非常小。一般來(lái)講,只要涉及到鄉(xiāng)村工作,各級(jí)政府都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí),且每項(xiàng)工作在開(kāi)展時(shí),需要經(jīng)過(guò)投票,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,則無(wú)法依據(jù)實(shí)際狀況進(jìn)行靈活應(yīng)對(duì),導(dǎo)致該項(xiàng)工作處于癱瘓狀況。其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公中,面對(duì)大量的債務(wù),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信用造成了惡劣影響;甚至在情況嚴(yán)重時(shí),導(dǎo)致討債沖突的發(fā)生。最后,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在開(kāi)展工作時(shí),沒(méi)有端正自己的工作態(tài)度,本著“民不舉官不究”的工作態(tài)度,導(dǎo)致許多該及時(shí)制止的事情發(fā)生,如:違法建房、葬墳等問(wèn)題。
(三)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的阻力增大
在當(dāng)前開(kāi)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌活動(dòng)中,其核心目標(biāo)在于廣大農(nóng)民在日常生活中,能夠第一時(shí)間分享到國(guó)家現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)展成果,在感受改革開(kāi)放帶來(lái)的喜悅時(shí),還能第一時(shí)間了解黨和政府頒布的優(yōu)惠政策。但在實(shí)際運(yùn)行中,受農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及受教育水平的影響,這些工作在實(shí)際開(kāi)展中,仍會(huì)遇到一定的阻礙。
三、完善鄉(xiāng)村治理環(huán)境的對(duì)策
針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理環(huán)境中存在的問(wèn)題,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合著本地的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r,本著一切從實(shí)際出發(fā)的原則,采取相應(yīng)的措施進(jìn)行完善,只有這樣,才能在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí),提高村民的生活質(zhì)量。而在其實(shí)際完善中,主要包括以下幾種策略:首先,在開(kāi)展環(huán)境治理工作時(shí),相關(guān)部門應(yīng)積極加大環(huán)境保護(hù)宣傳,在提高村民環(huán)保意識(shí)的同時(shí),使其積極參與到環(huán)境保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)中。從而將環(huán)保融入到日常生活中,確保鄉(xiāng)村環(huán)境得到良好的改善。其次,針對(duì)鄉(xiāng)村治理環(huán)境中存在的問(wèn)題,在對(duì)其采取措施時(shí),必須本著實(shí)事求是的原則,有針對(duì)性的進(jìn)行處理,在規(guī)范環(huán)境治理的同時(shí),還能有效的提高環(huán)境治理的效果,為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。再次,在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中,要想從根本上取得好的治理效果,并非一朝一夕、一人兩人就能做到的,它需要村民的積極參與及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與引導(dǎo),只有這樣才能在環(huán)境治理中有據(jù)可循,在符合科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí),還能推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。最后,在開(kāi)展鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動(dòng)時(shí),需要相關(guān)人員結(jié)合著該地環(huán)境的實(shí)際狀況,制定出與之相符的環(huán)境治理制度,并將其落實(shí)到環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中,在確保環(huán)境治理順利進(jìn)行的同時(shí),還能將環(huán)境污染降到最低,以此來(lái)達(dá)到預(yù)定的治理效果。
總結(jié):
綜上所述,面對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,鄉(xiāng)村地區(qū)在治理環(huán)境時(shí),要想取得好的治理效果,其核心因素在于采取與之相符的治理措施,并在開(kāi)展過(guò)程中調(diào)動(dòng)村民的環(huán)保積極性,使其積極參與到環(huán)境治理中來(lái)。只有這樣,才能提高鄉(xiāng)村治理環(huán)境的效果,才能進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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公務(wù)員考試網(wǎng)權(quán)威2016年公務(wù)員考試申論范文:集三維之力 建美麗鄉(xiāng)村,更多2016年公務(wù)員考試申論范文相關(guān)信息請(qǐng)?jiān)L問(wèn)公務(wù)員考試網(wǎng)。 廣大農(nóng)民是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)離不開(kāi)農(nóng)民的參與,并且農(nóng)民對(duì)美好生活有了新的渴望,因此各地政府應(yīng)讓美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提上日程,對(duì)農(nóng)村環(huán)境“洗臉”、農(nóng)民素質(zhì)“洗禮”、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“洗牌”,促進(jìn)鄉(xiāng)村文明程度的提高,讓農(nóng)民切身感受到了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)所帶來(lái)的實(shí)惠,當(dāng)好美麗鄉(xiāng)村的踐行者和建設(shè)成果的維護(hù)者。
注重融入機(jī)制建設(shè),實(shí)施農(nóng)村環(huán)境“洗臉”,打造宜居鄉(xiāng)村。干凈整潔的衛(wèi)生條件是美麗鄉(xiāng)村必備條件,以硬化、綠化、凈化、美化、亮化“五化”為重點(diǎn),開(kāi)展鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治行動(dòng),整治三堆和衛(wèi)生死角,治理亂堆亂搭亂建等影響村容村貌行為,改善農(nóng)村人居環(huán)境。俗話說(shuō),“三分建、七分管”,如果沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)效的機(jī)制,必然陷入“治理—反彈—再治理—再反彈”的怪圈,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村必然要求村莊環(huán)境管理走上制度化、規(guī)范化、常態(tài)化軌道。為此,政府要加大資金投入,確保每個(gè)自然村都有最基本環(huán)保設(shè)施,提高農(nóng)村垃圾收集率;建立村莊環(huán)境衛(wèi)生巡查和評(píng)比制度,加強(qiáng)工作督查和通報(bào)并嚴(yán)格獎(jiǎng)懲,要求村民管好自家房前屋后的環(huán)境衛(wèi)生;并為村級(jí)保潔員提供工資保障,建立健全村級(jí)保潔員各項(xiàng)規(guī)章制度。
注重融入核心價(jià)值觀教育和文化內(nèi)涵建設(shè),實(shí)施素質(zhì)“洗禮”,打造美德鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村建設(shè),追求的不僅是農(nóng)村居住環(huán)境的優(yōu)化,更主要是塑造美的心靈,建設(shè)農(nóng)民精神家園。應(yīng)將核心價(jià)值觀教育作為貫穿美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一條紅線,教育宣傳引導(dǎo)農(nóng)民理解、接受核心價(jià)值觀,并不斷轉(zhuǎn)化成為自覺(jué)追求和行動(dòng)。善于發(fā)現(xiàn)群眾身邊的先進(jìn)典型,精心打造“最美品牌”,大力實(shí)施“四德工程”,突出典型引領(lǐng),廣泛開(kāi)展道德模范和身邊好人評(píng)選活動(dòng)。層層開(kāi)展四德典型評(píng)選,善行義舉四德榜建設(shè),實(shí)現(xiàn)了村居和學(xué)校全覆蓋,營(yíng)造了“學(xué)好人、做好人”的良好風(fēng)尚,加強(qiáng)“新農(nóng)村新生活”培訓(xùn),向善向美的強(qiáng)大正能量,讓美德在人人心里落地生根。美麗鄉(xiāng)村不要千人一面,還要通過(guò)內(nèi)涵建設(shè)來(lái)體現(xiàn)本地的特色,努力打造出品牌和特色。結(jié)合各鄉(xiāng)村地理區(qū)位、民風(fēng)民俗等,充分挖掘特色人文元素,進(jìn)行個(gè)性化塑造,保留了傳統(tǒng)民俗活動(dòng)的生活土壤,陶冶了人們的情操,使美麗鄉(xiāng)村真正讓人流連忘返。
注重融入鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)建設(shè),實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“洗牌”,打造生態(tài)鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不只是外在美,更要美在發(fā)展上,經(jīng)濟(jì)指數(shù)要有循序漸進(jìn)的變化,這才是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的落腳點(diǎn)和歸宿。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,多渠道推動(dòng)農(nóng)民增收,消化轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞力。成立專業(yè)合作社,發(fā)展果品深加工企業(yè),發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)提高農(nóng)民的從業(yè)人數(shù)。果品業(yè)、加工業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的興起,既培育了農(nóng)民自力更生的創(chuàng)業(yè)精神,又為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)積累了豐厚資金,注入可持續(xù)發(fā)展的血液。
建設(shè)美麗鄉(xiāng)村承載著很多人的夢(mèng)想,特別是對(duì)那些保留美好鄉(xiāng)村記憶的人更是有著不同尋常的寄托,為讓夢(mèng)想早一步照進(jìn)現(xiàn)實(shí),應(yīng)整合資源和力量,全民動(dòng)員,全民參與,全民創(chuàng)建,開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”幫扶共建工作,全力打造“最美鄉(xiāng)村”,讓更多農(nóng)民真正養(yǎng)成美的德行、得到美的享受、過(guò)上美的生活,用無(wú)數(shù)的美麗鄉(xiāng)村共筑美麗中國(guó)。