時(shí)間：2022-07-13 16:05:07
序論：在您撰寫監(jiān)管制度論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)銀行;網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù);法律監(jiān)管
一巴塞爾委員會在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方面的重要經(jīng)驗(yàn)
在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管領(lǐng)域,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展開的研究工作和的一系列重要研究成果一直備受各國金融監(jiān)管當(dāng)局和國際銀行業(yè)界的重視和關(guān)注。在眾多公開的文件中,2003年8月的《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則》,2003年7月的《跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的管理與監(jiān)督》,以及2005年2月由巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券委員會組織、國際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會組成的聯(lián)合論壇所的《金融服務(wù)的外包》尤為重要,它們從不同視角對電子銀行業(yè)務(wù)帶來的新的風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行了分析,并在此基礎(chǔ)上提出了對這些風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效控制和監(jiān)管的指導(dǎo)原則與方法。通過這些文件的,巴塞爾委員會充分闡釋了其在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方面積累的主要經(jīng)驗(yàn)。歸納起來,大體反映在兩個方面:一是跨境電子銀行業(yè)務(wù)的合作監(jiān)管;二是電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。
(一)跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的合作監(jiān)管原則
通過《跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的管理與監(jiān)督》,巴塞爾委員會在《巴塞爾協(xié)定》所確立之跨境銀行業(yè)務(wù)合作監(jiān)管原則的基礎(chǔ)上,①進(jìn)一步明確表達(dá)了其因應(yīng)電子銀行業(yè)務(wù)跨境發(fā)展的實(shí)際而改進(jìn)原有國際銀行合作監(jiān)管框架的立場。關(guān)于跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的管理與監(jiān)督,巴塞爾委員會提出了三大原則:
其一,母國與東道國之間就網(wǎng)絡(luò)銀行的國際監(jiān)管合作極為重要。即母國與東道國當(dāng)局之間的監(jiān)管合作對于確?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下跨境銀行業(yè)監(jiān)管的有效性至關(guān)重要。
其二,監(jiān)管重心在于母國監(jiān)管當(dāng)局。一般說來,母國監(jiān)管在跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管合作中能夠發(fā)揮更為重要的作用。在有關(guān)跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作中,在東道國監(jiān)管當(dāng)局能夠確信向東道國居民跨境提供網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的外國銀行機(jī)構(gòu)已受到其母國當(dāng)局有效監(jiān)管的情況下,監(jiān)管的重心應(yīng)從東道國進(jìn)一步向母國轉(zhuǎn)移。
其三,對于外國銀行在缺乏母國有效監(jiān)管的情形下開辦網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù),東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)謹(jǐn)慎處置。當(dāng)從事跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動的外國銀行機(jī)構(gòu)缺少其母國監(jiān)管者的有效監(jiān)管時(shí),對于是許可還是限制它們同東道國居民開展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù),東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)更加謹(jǐn)慎對待,因?yàn)榇藭r(shí)做出的許可決定可能使東道國監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。這些原則的提出,對于各國銀行監(jiān)管當(dāng)局在網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動方面加強(qiáng)和完善國際監(jiān)管合作具有重要指導(dǎo)意義。
(二)各種電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理經(jīng)驗(yàn)
在《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則》中,巴塞爾委員會詳細(xì)闡明了14項(xiàng)電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則,②分別從強(qiáng)化董事會與管理層監(jiān)控、加強(qiáng)安全控制和重視法律與信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理等三方面列舉了對各種電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效管理的重要經(jīng)驗(yàn):
首先,在董事會與管理層監(jiān)控方面,銀行應(yīng)遵循3項(xiàng)原則:第一,董事會及高級管理層應(yīng)對電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建立有效的管理監(jiān)控制度,包括建立管理這些風(fēng)險(xiǎn)的特定責(zé)任、政策及控制制度。第二,董事會與高級管理層應(yīng)對銀行安全控制程序的關(guān)鍵部分實(shí)施審批。第三,董事會與高級管理層應(yīng)確立一套綜合性、持續(xù)性的合理審慎與監(jiān)測程序,以對銀行的外包關(guān)系及其他第三方附屬關(guān)系進(jìn)行管理。借此,委員會試圖通過增強(qiáng)銀行內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)在防范電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的意識和職責(zé),來推動監(jiān)管當(dāng)局所制定的各種風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要求在銀行業(yè)內(nèi)部的具體實(shí)施。
其次,在安全控制方面,銀行應(yīng)注意7大問題:一是驗(yàn)證的問題,即銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施以驗(yàn)證與之通過因特網(wǎng)開展業(yè)務(wù)的客戶的身份和授權(quán)。二是不可否認(rèn)性的問題,即銀行應(yīng)運(yùn)用能增強(qiáng)交易的不可否認(rèn)性和確定電子銀行交易責(zé)任的交易方法。三是職責(zé)分離的問題,即銀行應(yīng)確保具備合理措施,以促進(jìn)電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫及應(yīng)用程序中的充分職責(zé)分離。四是授權(quán)控制的問題,即銀行應(yīng)確保對電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫及應(yīng)用程序具有合理授權(quán)控制和進(jìn)入權(quán)。五是數(shù)據(jù)與交易的完整性的問題,即銀行應(yīng)確保其具備適當(dāng)措施,以保護(hù)電子銀行交易、記錄和信息的數(shù)據(jù)完整性。六是追蹤審計(jì)的問題,即銀行應(yīng)確保全部的電子銀行交易具有明確的追蹤審計(jì)監(jiān)督。七是銀行關(guān)鍵性信息的保密問題,即銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施為關(guān)鍵的電子銀行信息保密。這些原則主要是為處理電子銀行業(yè)務(wù)中的技術(shù)與操作風(fēng)險(xiǎn)而設(shè),體現(xiàn)了巴塞爾委員會對因技術(shù)性、操作性風(fēng)險(xiǎn)而給銀行機(jī)構(gòu)帶來的安全威脅的重視。再者,在法律與信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面,銀行應(yīng)滿足這樣4個方面的要求:第一,遵守信息披露原則;第二,遵守客戶隱私權(quán)保護(hù)原則;第三,為確保電子銀行系統(tǒng)與服務(wù)的可用性,銀行還應(yīng)具備有效的業(yè)務(wù)容量、業(yè)務(wù)連續(xù)性及應(yīng)急計(jì)劃;第四,為管理、控制和減少意外事件所引發(fā)的問題,銀行應(yīng)制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)急計(jì)劃。③
此后不久,隨著電子銀行業(yè)務(wù)活動中跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的重要性日益凸現(xiàn),巴塞爾委員會又特別增加了兩項(xiàng)關(guān)于跨境電子銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理原則:一是在從事跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動之前,銀行應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評估,保持合理審慎,并制定有效的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃;二是擬開展跨境電子銀行業(yè)務(wù)的銀行應(yīng)在其網(wǎng)站上進(jìn)行充分披露,以便潛在客戶確定銀行的身份、母國及其獲得許可的情況。④此外,為有效解決網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動中日益突出的外包問題以及防控外包風(fēng)險(xiǎn),包括巴塞爾委員會在內(nèi)的聯(lián)合論壇還在其最新的《金融服務(wù)的外包》中提出了9項(xiàng)高級原則,分別就實(shí)施外包的受監(jiān)管實(shí)體的責(zé)任問題以及監(jiān)管者的作用與職責(zé)問題作出了規(guī)定。⑤
二主要國家和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的普遍經(jīng)驗(yàn)
在確立和改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系的過程中,世界各主要國家和地區(qū)均在本國或本地區(qū)法律框架內(nèi)為網(wǎng)絡(luò)銀行確立了具體的監(jiān)管法律制度,內(nèi)容廣泛涉及市場準(zhǔn)入監(jiān)管、以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的持續(xù)性審慎監(jiān)管及市場退出監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)。
這些國家和地區(qū)大多以巴塞爾委員會等重要國際組織闡發(fā)的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管原則為參照,以本國和本地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范為依據(jù),以當(dāng)?shù)劂y行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)為主體,以監(jiān)管部門依法制訂的眾多具體監(jiān)管規(guī)章為指南,規(guī)制和引導(dǎo)著當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動,使其依循安全、穩(wěn)定、健康的軌跡運(yùn)行和發(fā)展。從這些國家和地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐中可歸納出一些較為普遍的國際經(jīng)驗(yàn)與共識,主要涉及這樣6個方面:
第一,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想上,各國都試圖使有關(guān)監(jiān)管法制保留足夠的彈性空間,以便確保法律既具有穩(wěn)定性與權(quán)威性,又具有一定的先進(jìn)性和超前性。為此,各國在設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管制度時(shí),特別是在確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),總是留有一定的發(fā)展余地,適當(dāng)保持技術(shù)中立性,這樣不僅可避免將未來更具優(yōu)越性的技術(shù)排除在法定范圍之外,還可避免法律被迫隨著技術(shù)的更新而頻繁改動。
第二,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方式的類型選擇方面,許多國家都是法定型監(jiān)管與自律監(jiān)管并重的。在依賴法定監(jiān)管的同時(shí),各國也十分重視自律組織及銀行業(yè)界對監(jiān)管規(guī)范制訂過程的參與和推動,這將有助于提高這些監(jiān)管規(guī)則的可接受性和實(shí)效性。
第三,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇方面,各國一般都是在現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)格局基礎(chǔ)上,將網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)納入原來銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)范圍,并注意加強(qiáng)不同金融業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作,以便對網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)中超出傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)范圍的新型業(yè)務(wù)品種及其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施充分有效的監(jiān)控。
第四,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度架構(gòu)的選擇方面,理論上講一般有兩種模式:一種是在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行修補(bǔ)、增添和調(diào)整;另一種則是完全摒棄傳統(tǒng)監(jiān)管制度,另外制訂一套全新的專門調(diào)整網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)方方面面的綜合性法律規(guī)范。目前各國主要采用的都是前一種模式,即在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律框架仍然適用于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)有關(guān)問題的同時(shí),對該制度框架加以相應(yīng)調(diào)整,納入新的針對網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)特殊風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的專門性監(jiān)管制度。本論文由整理提供這種“穩(wěn)中求變”的法律變革模式在現(xiàn)階段是適當(dāng)且務(wù)實(shí)的,理應(yīng)受到推崇。因?yàn)?畢竟網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)仍然與傳統(tǒng)渠道提供的銀行業(yè)務(wù)無本質(zhì)上的不同,傳統(tǒng)監(jiān)管框架的許多制度都能用于處理網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方式所共有的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)。況且,目前該業(yè)務(wù)的發(fā)展仍處初期,其內(nèi)含的各種矛盾和問題都未充分暴露和體現(xiàn)出來。在此情形下,再制訂一套完全脫離傳統(tǒng)監(jiān)管框架的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度既無必要,也不現(xiàn)實(shí)。除制訂專門針對網(wǎng)絡(luò)銀行特殊問題的法律法規(guī)作為傳統(tǒng)監(jiān)管法制的一個組成部分外,各國為解決網(wǎng)絡(luò)銀行相關(guān)法律問題,一般都重視在其他傳統(tǒng)法律領(lǐng)域做出相應(yīng)的配套改革,以從根本上減少導(dǎo)致該業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的法律隱患和法律障礙。
第五,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律形式選擇上,不論是英美法系國家還是大陸法系國家,大都傾向于采用行政性法律規(guī)范的形式。一方面,網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)高度的專業(yè)性決定了由具備相應(yīng)專業(yè)知識與經(jīng)驗(yàn)的行政主管機(jī)關(guān)從事相關(guān)立法更具合理性和科學(xué)性;另一方面,行政立法本身兼具權(quán)威性與靈活性的雙重優(yōu)勢,也即是說,它較之立法機(jī)關(guān)通過立法程序制訂法律更為高效、快捷,更加具體、靈活;雖然其法律效力層級不及后者,但其本身也具有一定的權(quán)威性,往往具有更為直接的實(shí)際法律效果。當(dāng)然,具有判例法傳統(tǒng)的英美法系國家除行政法規(guī)外,還可借助更為靈活的司法判例形成相應(yīng)的具體規(guī)則來對網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行約束和監(jiān)控。
第六,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的具體制度內(nèi)容上,一方面,各國通常都堅(jiān)持將原有銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)中大部分可適用的內(nèi)容延伸適用于銀行機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)。如資本充足性管理、流動性管理、貸款集中度管理、存款保險(xiǎn)制度、最后放款人制度等傳統(tǒng)制度的沿用在客觀上為控制網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了有利的經(jīng)營環(huán)境和條件;又如,傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度中的審慎監(jiān)管原則,單一監(jiān)管和并表監(jiān)管并重原則,以及現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查等監(jiān)管手段同樣也適用于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。另一方面,由于網(wǎng)絡(luò)銀行本身存在著許多傳統(tǒng)銀行監(jiān)管框架無法完全解決的問題,因此,許多國家和地區(qū)的監(jiān)管者都在研究確立一些專門處理網(wǎng)絡(luò)銀行問題的特殊法律規(guī)范。例如,虛擬銀行的出現(xiàn)迫使各監(jiān)管當(dāng)局為這種沒有物理存在的特殊銀行機(jī)構(gòu)明確市場準(zhǔn)入要求與許可標(biāo)準(zhǔn);互聯(lián)網(wǎng)安全、客戶身份驗(yàn)證,以及技術(shù)外包等問題的存在需要各國銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局有針對性地制訂具體監(jiān)管政策與指南;網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)跨境提供的日益增多則要求監(jiān)管者之間加強(qiáng)國際合作。
三網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管國際經(jīng)驗(yàn)對我國的重要啟示
從某種意義上說,這些源自各個國家和地區(qū)的普遍經(jīng)驗(yàn)與共識其實(shí)正代表了它們對網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制建設(shè)的一些基本設(shè)想,具有一定的科學(xué)性和合理性,值得我國銀行監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)真研究、適當(dāng)參考和合理借鑒。歸納起來,筆者認(rèn)為,應(yīng)在完善我國網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系的過程中,把握如下一些主要原則和方法:
其一,確立安全與效率不可偏廢的監(jiān)管立法指導(dǎo)思想。安全與效率這兩個價(jià)值目標(biāo)缺一不可,政府介入監(jiān)管從某種意義上說正是要努力在這二者之間尋求最佳均衡。⑥概言之,就是要在確?；景踩那疤嵯麓龠M(jìn)金融系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
其二,運(yùn)用政府主導(dǎo)的法定型監(jiān)管與市場自律監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管方式。在我國,政府法定型監(jiān)管方式運(yùn)用得較為充分,但在市場自律監(jiān)管方面卻存在明顯不足,如銀行業(yè)公會等行業(yè)自律組織的監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮,銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全的狀況也較嚴(yán)重?？梢?在完善我國網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制的過程中,不僅需借助外部有效的政府規(guī)管和充分的市場約束,還需重視銀行內(nèi)部健全的法人治理結(jié)構(gòu)。
其三,確定適當(dāng)兼顧現(xiàn)階段國情實(shí)際與未來網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展需要的監(jiān)管理念與模式。具體地說,就是應(yīng)在現(xiàn)階段“機(jī)構(gòu)型監(jiān)管”理念的指導(dǎo)下,適當(dāng)吸收更能代表未來發(fā)展趨勢的“功能性監(jiān)管”思想,從而作出適宜于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)功能全面實(shí)現(xiàn)之需要的靈活安排。也就是應(yīng)在當(dāng)前金融業(yè)依法分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的格局下,在各個不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立如信息交流與共享之類的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制;而在未來市場條件成熟時(shí)再逐漸向“功能性監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變。
其四,選擇立足傳統(tǒng)、適度創(chuàng)新的監(jiān)管法律改革途徑。即應(yīng)在將既存的傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律規(guī)則繼續(xù)延伸適用于網(wǎng)絡(luò)銀行的基礎(chǔ)上,針對網(wǎng)絡(luò)銀行某些特有的突出問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新,以便充分利用現(xiàn)有的法律資源,避免不必要的資源浪費(fèi)。
其五,借助行政法規(guī)與部門規(guī)章等法律形式承載有關(guān)監(jiān)管制度內(nèi)容。行政法規(guī)與部門規(guī)章因具有靈活性、專門性和細(xì)致性等特點(diǎn)而備受監(jiān)管立法者的青睞,我國目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管規(guī)則也主要是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。此外,還可借助行業(yè)慣例與指南等不具法律約束力的行為規(guī)范對有關(guān)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行豐富和細(xì)化。
其六,設(shè)計(jì)和完善包括市場準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場退出等各環(huán)節(jié)在內(nèi)的內(nèi)容全面的具體監(jiān)管制度。而且,在設(shè)計(jì)具體監(jiān)管制度時(shí),不但應(yīng)注重合規(guī)性管理,更應(yīng)突出以風(fēng)險(xiǎn)為本的管理;除注重現(xiàn)場檢查方式外,更應(yīng)重視日常檢查與非現(xiàn)場檢查方式的安排與運(yùn)用,強(qiáng)化信息披露與報(bào)告要求,貫徹和使用“憑信息監(jiān)管”的現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù);在監(jiān)管制度內(nèi)容方面,應(yīng)進(jìn)一步豐富有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的原則與細(xì)則,必要時(shí)針對諸如外包風(fēng)險(xiǎn)、跨境風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)鏈接風(fēng)險(xiǎn)等表現(xiàn)突出的特殊網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確定相應(yīng)的具體監(jiān)管措施,以及強(qiáng)調(diào)銀行機(jī)構(gòu)有效內(nèi)部控制機(jī)制的建立等;在具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安排方面,則應(yīng)在有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置專門工作組以及在各個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間設(shè)置專門的協(xié)調(diào)小組,由它們對網(wǎng)絡(luò)銀行的最新發(fā)展與最新問題進(jìn)行密切關(guān)注和跟蹤研究,以便采取及時(shí)有效的監(jiān)管措施應(yīng)對新情況新問題。⑦最后,在構(gòu)建和完善我國網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制過程中,筆者認(rèn)為,我們還應(yīng)具備全球視角,這是國際社會大量實(shí)踐向我們昭示的一條重要經(jīng)驗(yàn)。超級秘書網(wǎng)
隨著我國的金融市場對外資銀行進(jìn)一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）多存少貸。在國內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。
（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營業(yè)獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉(zhuǎn)移利潤，并逃避我國的稅收管理。
（三）違規(guī)經(jīng)營，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。
（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。
（五）營運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營運(yùn)資金存放于境外，或多次調(diào)撥，使運(yùn)營資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按《條例》規(guī)定，外資銀行的流動性資產(chǎn)與流動性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。
（六）利用非價(jià)格手段，進(jìn)行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業(yè)務(wù)和客戶。事實(shí)上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規(guī)范經(jīng)營而引發(fā)的法律糾紛。
上述這些問題的存在，無疑將造成國內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，要使國內(nèi)金融服務(wù)市場更加開放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。
二、目前我國對外資銀行監(jiān)管存在的缺陷
以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標(biāo)的追求。但出現(xiàn)這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在中央銀行對外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關(guān)鍵的問題在于沒有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。
經(jīng)過20年的探索和實(shí)踐，我國對外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國加入世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國引進(jìn)外國資本最安全的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營為東道國所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀行業(yè)務(wù)，而且分行是外國法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國金融管理機(jī)構(gòu)不能對之進(jìn)行有效監(jiān)督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒有嚴(yán)格區(qū)分。除對申請者提出申請前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要達(dá)到200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求基本相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對外資銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，沒能作出具體的界定和規(guī)范。對于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對違反此規(guī)定有何懲罰措施，就沒有下文了。
（二）在對外資銀行監(jiān)管的國際合作問題上，有關(guān)立法規(guī)定不明確，沒有實(shí)行國際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原則”。譬如，在加入世貿(mào)組織前，原《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對“綜合監(jiān)管”問題只規(guī)定申請?jiān)谖覈O(shè)立外資銀行的申請者所在國家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請者提交所在國家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照（副本）。除此之外，再也沒有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國際合作的有關(guān)規(guī)定。如果外資銀行的經(jīng)營受到母國的有效監(jiān)管，并能夠?qū)⑵浜臀覈谋O(jiān)管有效結(jié)合起來，那么外資銀行的很多不規(guī)范行為將能得到有效遏制。
（三）對外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速發(fā)展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國還沒有在實(shí)踐中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。
總的來說，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過于籠統(tǒng)和簡略，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)則；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱?，才為外資銀行的不規(guī)范經(jīng)營提供了空間。隨著中國加入世界貿(mào)易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。
三、加入世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原則
1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的《全球金融服務(wù)協(xié)議》，使全球金融服務(wù)市場一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開放本國的金融市場。中國加入世貿(mào)組織后，這些國際規(guī)則同樣將成為我國金融服務(wù)立法的標(biāo)準(zhǔn)。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對金融服務(wù)所做的原則規(guī)范涉及市場準(zhǔn)入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發(fā)展中國家的特殊待遇五個方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的附件中還規(guī)定：(1)金融服務(wù)的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的服務(wù)”之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于謹(jǐn)慎原因而采取相應(yīng)措施”，可以通過達(dá)成協(xié)議或自動認(rèn)可等方式獲得其他成員的確認(rèn)，但有關(guān)謹(jǐn)慎監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對最惠國待遇和國內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國可要求進(jìn)一步豁免。這表明成員國可對金融實(shí)行比其他服務(wù)業(yè)更多的限制措施。這也為我國推行漸進(jìn)式的金融開放政策提供了依據(jù)。
開放金融市場，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融安全成為各國政府共同關(guān)心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統(tǒng)稱《巴塞爾協(xié)議》），積極推行金融監(jiān)管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原則，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制?！躲y行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》一個很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原則強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為依據(jù)，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協(xié)議》和《原則》為框架，構(gòu)建我國中央銀行對外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。
總的來看，在世貿(mào)組織框架下，東道國對外資銀行的監(jiān)管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原則。針對我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進(jìn)的過程。與此相適應(yīng)，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應(yīng)該根據(jù)形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時(shí)間內(nèi)，我國宜采取“有限的保護(hù)主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護(hù)我國銀行業(yè)的發(fā)展，又能夠更好地引進(jìn)外資銀行為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。當(dāng)國內(nèi)銀行業(yè)力量發(fā)展壯大，能夠與外資銀行尤其是發(fā)達(dá)國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業(yè)融入全球金融服務(wù)一體化進(jìn)程，我國銀行業(yè)的海外發(fā)展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。
四、新《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)
我國原有的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是1994年頒布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場進(jìn)一步開放的需要。在這樣的背景下，國務(wù)院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了如下的修訂：
（一）資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國際公認(rèn)的8%，以與國際公認(rèn)的準(zhǔn)則和規(guī)范保持一致。
（二）由原《條例》的“實(shí)收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本”。
（三）對申請?jiān)O(shè)立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區(qū)主管當(dāng)局對其申請的意見。這使得東道國監(jiān)管與母國監(jiān)管能夠真正有效結(jié)合起來，切實(shí)體現(xiàn)了國際“綜合監(jiān)管原則”。
（四）對“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了補(bǔ)充完善，對于外資銀行違規(guī)行為的處罰措施更加具體，更加可行。
五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議
加入世貿(mào)組織后，我國應(yīng)該根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和《巴塞爾協(xié)議》等國際通行的協(xié)議框架，針對我國金融開放和金融市場發(fā)展的實(shí)際情況，在以上確定的原則和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對外資銀行有效監(jiān)管的法律規(guī)范。具體來說，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個問題：
（一）注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入《巴塞爾協(xié)議》對資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照《巴塞爾協(xié)議》確定對外資銀行實(shí)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國際規(guī)范，對外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例和資本充足率進(jìn)行全面分析，規(guī)定規(guī)范化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。
（二）嚴(yán)格對外資銀行進(jìn)入的審批。針對外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行許可證審批制度，由中國人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對外國銀行在國內(nèi)設(shè)立分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國內(nèi)經(jīng)營可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。
（三）控制市場風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來，國際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融服務(wù)；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場業(yè)務(wù)發(fā)展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場風(fēng)險(xiǎn)對銀行經(jīng)營構(gòu)成的威脅必須引起我國金融監(jiān)管部門的關(guān)注。《巴塞爾協(xié)議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對當(dāng)前的跨國銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國家的經(jīng)驗(yàn)，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用規(guī)范和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來。
（四）明確監(jiān)管部門的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門對外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)督部門，又涉及職能監(jiān)督部門，因此這一做法的一個重要前提就是明確監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，規(guī)范對外資銀行的測評和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據(jù)ROCA標(biāo)準(zhǔn)評審。在每次檢查后根據(jù)評級結(jié)果給予外資銀行一個綜合評價(jià)，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。
（五）進(jìn)一步明確外資監(jiān)管的國際合作，使外資銀行受到我國和母國監(jiān)管部門的雙重監(jiān)督，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國際慣例和我國國情，我國可在外資銀行監(jiān)管的立法中規(guī)定，任何一家外資銀行都要毫無例外地受到母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，而且這種監(jiān)管是建立在統(tǒng)一和綜合的基礎(chǔ)之上的。這樣既能體現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議》中的“母國監(jiān)管”原則和“綜合監(jiān)管”原則，又能彌補(bǔ)外資銀行監(jiān)管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設(shè)立的程序方面，應(yīng)規(guī)定必須得到我國和母國監(jiān)管當(dāng)局的雙方同意。這樣就可以發(fā)現(xiàn)并阻止那些不穩(wěn)健經(jīng)營銀行的跨國設(shè)立，避免給我國帶來潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。
（六）完善外資銀行的退出機(jī)制。在加強(qiáng)對外資銀行設(shè)立和經(jīng)營過程立法的同時(shí)，還必須針對外資銀行的退出制定相應(yīng)的法律規(guī)范，以避免外資銀行在退出時(shí)導(dǎo)致國內(nèi)金融市場的波動，以及可能對其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益主體造成的損失。在對外資銀行監(jiān)管的過程中，要通過有效的監(jiān)管手段來保證法律的權(quán)威性。比如，限制外資銀行的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)展，避免外資銀行在我國境內(nèi)形成地區(qū)壟斷，維護(hù)我國境內(nèi)銀行的健康發(fā)展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實(shí)力的外資銀行進(jìn)來，并使其中的一部分存款保持在作為我國的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導(dǎo)向有益于我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和部門。
論文關(guān)鍵詞：完善；工程質(zhì)量；監(jiān)督體系
“十一五”時(shí)期是我國經(jīng)濟(jì)、社會、城市發(fā)展的重要時(shí)期，為完成我國“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)，建設(shè)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更大的作用。要通過體制、.制度、科技創(chuàng)新，建立更加科學(xué)規(guī)范的管理體系和市場體系，使各項(xiàng)工作都取得新成績、新突破，并走在全國建設(shè)系統(tǒng)的前列。為此，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年總體規(guī)劃，特制定我國建筑業(yè)2006-2010年發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃是我國建筑業(yè)和工程建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃，建筑節(jié)能和建設(shè)科技等規(guī)劃作為其專項(xiàng)規(guī)劃是在總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下的具體化和補(bǔ)充，總體規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性，專項(xiàng)規(guī)劃更具有可操作性，兩者互為依托、相輔相成、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成我國建筑業(yè)“十一五”期間發(fā)展的全面規(guī)劃.
一、建立健全工作質(zhì)量監(jiān)管體系的必要性
建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的中流砒柱，而提高工程質(zhì)量是我國建筑業(yè)的長期戰(zhàn)略方針。建筑工程是大型的綜合項(xiàng)目，其工程質(zhì)量問題不僅涉及到個人與財(cái)產(chǎn)的安全，而且還涉及到社會的穩(wěn)定。但是，目前該行業(yè)存在的問題還相當(dāng)嚴(yán)重，比較突出的問題之一是建筑工程質(zhì)量參差不齊。近年來，發(fā)生的一些重大工程質(zhì)量事故不但造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會影響。所以，加強(qiáng)工程質(zhì)最監(jiān)管力度刻不容緩。就目前工程質(zhì)量監(jiān)督管理中，我認(rèn)為還存在如卜幾中函待解決的問題:
(一)監(jiān)管工作手段單一，技術(shù)含金量低
20年來，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在質(zhì)監(jiān)手段方法上的發(fā)展創(chuàng)新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其組織機(jī)構(gòu)建設(shè)速度。20年過去了，監(jiān)督手段基本還停留在眼看、手摸、錘敲階段，即使增加了一部分現(xiàn)場檢測，也是有限的輔助手段，主要工作方法的革命并沒有完成。質(zhì)監(jiān)人員構(gòu)成不盡合理。大多數(shù)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)直接招聘應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生充實(shí)隊(duì)伍，表面上人員的學(xué)歷層次上了好幾個臺階，但因缺乏施工現(xiàn)場的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)人并未發(fā)揮出與其學(xué)歷相適應(yīng)的作用。質(zhì)監(jiān)在技術(shù)上的專業(yè)性尚未得到最大程度地體現(xiàn).因而也未能很好地實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督工程質(zhì)量的初衷。
(二)建筑市場機(jī)制尚不完善，政府監(jiān)管服務(wù)功能有待加強(qiáng)
在市場準(zhǔn)入和清出、政府各相關(guān)部門的監(jiān)管關(guān)系、建設(shè)單位的質(zhì)量安全責(zé)任、建筑務(wù)工人員的權(quán)益保護(hù)、市區(qū)內(nèi)外統(tǒng)一管理、促進(jìn)新型市場主體發(fā)育和建筑節(jié)能等方面的法規(guī)制度還比較薄弱;在監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法和監(jiān)管程度等方面，存在著“缺位”與“越位”問題;建筑市場秩序仍不夠規(guī)范，工程轉(zhuǎn)包、資質(zhì)掛靠、違法分包和招投標(biāo)中的圍標(biāo)、串標(biāo)等違法違規(guī)行為依然存在:對不同投資性質(zhì)的工程沒有形成不同方式和不同程度的監(jiān)管模式。
(三)工程質(zhì)最監(jiān)管體制尚不健全，與市場管理結(jié)合尚不到位
政府監(jiān)管水平尚待進(jìn)一步提高。監(jiān)管體制分散、部門之間條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，容易出現(xiàn)行政的越位、缺位和錯位，造成部分工程逃脫監(jiān)管，極大地影響了行政效率:工程監(jiān)管模式單一，沒有形成針對工程的不同技術(shù)特點(diǎn)和投資屬性及不同質(zhì)量責(zé)任主體的多元化的工程監(jiān)管模式，難以提高監(jiān)管效率;對在建工程的質(zhì)量管理比較重視，而對既有工程質(zhì)量管理還處于空白，全壽命周期的質(zhì)量管理體制尚未形成:工程監(jiān)管較為粗放，沒有形成量化的評價(jià)體系;執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，部分法律法規(guī)沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。
(四)施工全過程安全份理和全方位監(jiān)管尚未全部落實(shí)，班任體系還份進(jìn)一步強(qiáng)化
1.政府監(jiān)管水平尚需進(jìn)一步提高。部分監(jiān)管部門工作主動性、預(yù)見性差，對安全生產(chǎn)形勢分析不夠，對事故的防范措施不夠有力，政府監(jiān)管存在盲點(diǎn);未能合理組織利用建設(shè)系統(tǒng)各種管理資源和充分發(fā)揮各個管理層次、環(huán)節(jié)的整體效能，未形成安全生產(chǎn)的監(jiān)管合力;部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性不高，對違法違規(guī)行為和重大事故執(zhí)法不嚴(yán)、處罰不力，缺乏強(qiáng)硬的手段措施，對有關(guān)方面起不到震懾作用:在監(jiān)管體制方面，由于相關(guān)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)存在交叉，界定不清，各部門之間的關(guān)系沒有理順，安全監(jiān)管工作受到一定影響.
2.保障安全生產(chǎn)的有關(guān)環(huán)境急需改善。在市場環(huán)境方面，一些建設(shè)項(xiàng)目不履行法定建設(shè)程序，企業(yè)間的惡性競爭，以及轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包等現(xiàn)象，都直接影響安全生產(chǎn)的正常開展。施工安全形勢不容樂觀，建筑施工傷亡事故總量仍然偏高，“十五”期間共發(fā)生傷亡事故194起，死亡391人，其中二級重大事故5起。
二、工程質(zhì)量監(jiān)管體系的創(chuàng)斷思路
(一)研究和探索新的監(jiān)管思路，應(yīng)是迫在眉晚的任務(wù)
改革開放初期，全國呈現(xiàn)出大干快上的氛圍，作為代表政府的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對穩(wěn)定和提高當(dāng)時(shí)我國建設(shè)工程的質(zhì)量水平，起到了決定性的作用。但是，隨著我國建筑市場逐步走向成熟，建筑領(lǐng)域的法律法規(guī)日趨健全，工程監(jiān)理制度漸趨完善，一大批高水準(zhǔn)的施工企業(yè)己經(jīng)形成，全國尤其是北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)工程質(zhì)量水平，更多的是依托創(chuàng)新的監(jiān)管體系得到控制。因此。研鄉(xiāng)i和探索新的監(jiān)管思路，應(yīng)是迫在眉睫的任務(wù)。
1.巡查制度是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要運(yùn)作模式。如果說取消工程質(zhì)量核驗(yàn)，建立竣工驗(yàn)收備案制度，由對實(shí)體質(zhì)量的檢查轉(zhuǎn)變?yōu)閷ω?zé)任主體質(zhì)量行為的抽查監(jiān)督，是進(jìn)入新世紀(jì)工程質(zhì)量監(jiān)督制度的第一次大的轉(zhuǎn)變的話，逐步推行巡查制度可能是第二次轉(zhuǎn)變，也是第一次轉(zhuǎn)變的繼續(xù)深化。
由于工程建設(shè)任務(wù)量大、責(zé)任主體多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式應(yīng)當(dāng)主要采用巡查方式，而且應(yīng)當(dāng)是不定期、不告知的隨機(jī)巡查。質(zhì)量監(jiān)督人員到現(xiàn)場不是直接控制工程質(zhì)量或進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，而是為了發(fā)現(xiàn)責(zé)任單位主體的違法行為，并加以處罰，目的是確保企業(yè)和項(xiàng)目質(zhì)量保證體系的建立和正常運(yùn)行;質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的隨機(jī)抽查，是在各方責(zé)任主體對實(shí)體質(zhì)量有合格結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)行，主要日的是復(fù)查。
筆者認(rèn)為，多年來沿襲的以項(xiàng)目為單位、定點(diǎn)監(jiān)督為主要方式的監(jiān)督做法存在不少弊端，有些質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)只注重對辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，而不愿意過問不辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)的項(xiàng)目，導(dǎo)致自覺守法的項(xiàng)目被反復(fù)檢查，而故意逃避監(jiān)督的行為反而無人查處。因此，實(shí)施巡查制度，既強(qiáng)化了對建設(shè)工程各責(zé)任主體質(zhì)量行為的監(jiān)督，也在管理中進(jìn)一步體現(xiàn)了各責(zé)任土體對建設(shè)工程應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。
2，充分利用中介機(jī)構(gòu)和社會力量做好工程質(zhì)量監(jiān)管。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，監(jiān)督管理工作應(yīng)及時(shí)調(diào)整思路，市場可以調(diào)節(jié)的應(yīng)該交給市場，可以依靠中介機(jī)構(gòu)甚至社會監(jiān)督制約的，就要充分利用。也就是要充分體現(xiàn)《行政許可法》中所說的“四個優(yōu)先”原則。建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理五方責(zé)任主休，分別承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量責(zé)任，其質(zhì)量行為也是政府監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，隨著形勢發(fā)展，一方面應(yīng)將工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)、施工圖審查機(jī)構(gòu)也納入責(zé)任主體范圍，同時(shí)，幾方責(zé)任在層次上應(yīng)有所不同，在今后質(zhì)量監(jiān)管中更要逐步突出建設(shè)單位的第一責(zé)任。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中介機(jī)構(gòu)比較成熟的地區(qū)，要重視對施工圖審查機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司、工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)發(fā)展的支持，充分依靠、發(fā)揮它們對質(zhì)量監(jiān)督的技術(shù)輔助作用，同時(shí)也要加強(qiáng)對其履行質(zhì)量責(zé)任情況的監(jiān)督力度，以此來達(dá)到施工圖設(shè)計(jì)文件以及實(shí)體質(zhì)量符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的目的。也就是說，政府工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不應(yīng)對工程質(zhì)量作任何直接的合格評價(jià)，而是通過對施工圖審查機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)所作合格結(jié)論進(jìn)行抽檢核查的方式來間接達(dá)到調(diào)控目的。
3.政府投資工程和非政府投資工程監(jiān)管方式應(yīng)有所不同。隨著投資主體的多元化，特別是國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》提出“對今后不使用政府資金的投資項(xiàng)目，一律不實(shí)行審批制度，而是改為核準(zhǔn)制和備案制，完全由投資方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”’后果，政府工程和非政府工程如何區(qū)別對待就成為擺在質(zhì)量監(jiān)督部門面前的一個課題.
對于政府投資丁_程和非政府投資工程的監(jiān)管方式應(yīng)該有所區(qū)分。對政府投資工程實(shí)施全過程監(jiān)督，感覺上監(jiān)督機(jī)構(gòu)是以政府投資工程業(yè)主的身份去進(jìn)行監(jiān)督，可能會出現(xiàn)建設(shè)單位游離于監(jiān)督范圍之外，并且也容易和現(xiàn)場監(jiān)督的工作角色混淆。因此，對于政府工程，層次監(jiān)督性質(zhì)的巡查制度應(yīng)該是今后的主要工作方式之一，另外，考慮增加代表政府進(jìn)行驗(yàn)收把關(guān)的環(huán)節(jié)，作為對建設(shè)單位工作評估的內(nèi)容可能也有其現(xiàn)實(shí)研究意義。國務(wù)院即將出臺《政府投資工程條例》，如何對政府投資工程實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)督，我們應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研、明確職責(zé)。
(二)從單純注重施工現(xiàn)場的質(zhì)量安全監(jiān)管，轉(zhuǎn)移到既注重施工現(xiàn)場又注重建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程的質(zhì)量安全監(jiān)管，開掘監(jiān)管的深度
隨著專業(yè)化程度的提高，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、維修等的劃分越來越具體，使建設(shè)監(jiān)管難度越來越大，衡陽衡州市場“11·3"事故和常德橋南市場“12·21"事故的發(fā)生，充分說明只注重對施工現(xiàn)場的質(zhì)量安全監(jiān)管，而忽視建設(shè)工程全過程監(jiān)管是極其危險(xiǎn)的。
所謂建設(shè)全過程，就是事前、事中、事后的整個過程，包括工程建設(shè)規(guī)劃許可、設(shè)計(jì)審查、施工許可、工程監(jiān)理、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收備案、產(chǎn)權(quán)登記等所有建設(shè)程序和步驟。衡陽衡州市場在項(xiàng)目實(shí)施過程中嚴(yán)重違反法定建設(shè)程序，在沒有辦理規(guī)劃、施工許可證的情況下，擅自開工，而更為嚴(yán)重的是其開發(fā)商私下雇請有關(guān)人員擅自設(shè)計(jì)、施工，并降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在未經(jīng)工程竣工驗(yàn)收和消防驗(yàn)收的情況下攫自投入使用。因此，要遏制事故的發(fā)生，就必須加強(qiáng)建設(shè)工程全過程的監(jiān)管.
要規(guī)范工程參建各方質(zhì)量行為，從源頭抓起，從工程的招投標(biāo)、施工許可、資質(zhì)管理、竣工驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。要督促建設(shè)單位依法履行職責(zé)，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，履行合同約定，按照誰投資，誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的原則，認(rèn)真擔(dān)負(fù)起質(zhì)量安全責(zé)任，切實(shí)把好質(zhì)量安全關(guān):要督促建設(shè)單位和施工企業(yè)做好質(zhì)量安全保證體系的建立健全工作，嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量安全保證體系，做到質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)和制度健全，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條文和規(guī)范，確保提供優(yōu)質(zhì)合格的建筑產(chǎn)品。
(三)從單純注重監(jiān)管行為，轉(zhuǎn)移到既注近監(jiān)管行為又注，監(jiān)管制度的創(chuàng)新，加大監(jiān)管的力度
目前，建設(shè)工程監(jiān)管通過采取日常巡查、隨機(jī)抽查、告知性檢查和強(qiáng)制性介入檢查等監(jiān)管方式，取得了一定的成效。但建設(shè)工程質(zhì)量安全不僅僅靠監(jiān)管，更重要的是要靠套好的制度來保證，努力建立質(zhì)量安全的長效機(jī)制，用制度引導(dǎo)，制度橄勵，制度約束，制度規(guī)范來保證質(zhì)量安全監(jiān)管到位。
1.是要完善市場準(zhǔn)入制度。認(rèn)真制定勘查、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)質(zhì)量安全管理規(guī)范，把企業(yè)是否具有質(zhì)盆安全保證能力作為市場準(zhǔn)入的必備條件.在保證建設(shè)上程質(zhì)量安全的前提下，規(guī)范和保障各方主體的權(quán)益。
2.是要逐步建立市場誠信機(jī)制。建立健令以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障的市場信用制度，形成建設(shè)工程市場信用體系。在加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量安全各方責(zé)任主體的不良行為記錄管理工作的基礎(chǔ)上，完善建設(shè)工程市場責(zé)任主體信用檔案，建立起建筑企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的信用檔案，全面接受社會監(jiān)督。同時(shí)要進(jìn)一步完善企業(yè)質(zhì)量和安全行為評價(jià)體系，對企業(yè)的質(zhì)量和安全狀況進(jìn)行科學(xué)量化的評價(jià)，實(shí)現(xiàn)用現(xiàn)代科技手段對企業(yè)資質(zhì)實(shí)行動態(tài)管理的目標(biāo)。
3是要建立建設(shè)工程保險(xiǎn)制度。工程保險(xiǎn)就是用市場的手段來保證工程質(zhì)量安全的一項(xiàng)措施，通過工程保險(xiǎn)的引入可以促進(jìn)丁程質(zhì)量安全水平的提高，降低質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也促進(jìn)建設(shè)上程市場的誠信建設(shè)。
三、強(qiáng)化工程安全監(jiān)二確保工程質(zhì)量的重要組成部分
(一)健全施工安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和制度體系
按照建設(shè)部《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》的有關(guān)要求，完善建筑工程安全生產(chǎn)管理制度，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督行為.從資質(zhì)審查、招投標(biāo).施工許可、現(xiàn)場監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，從規(guī)范施工單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)單位等多個主體，從整頓規(guī)范建筑市場秩序、發(fā)展成建制勞務(wù)企業(yè)、改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活環(huán)境、減少最低價(jià)中標(biāo)對安全生產(chǎn)的負(fù)面影響等多個方面，形成覆蓋建筑市場各方責(zé)任主體，各級安全監(jiān)管部門和建設(shè)工程全過程的安全管理制度體系。使安全管理工作做到科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。超級秘書網(wǎng)
(二)施工現(xiàn)場安全監(jiān)管體系
進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)理單位的安全責(zé)任。根據(jù)《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程監(jiān)理?xiàng)l例》，切實(shí)落實(shí)監(jiān)理企業(yè)的安全責(zé)任。要督促監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高安全監(jiān)理業(yè)務(wù)素質(zhì)。細(xì)化監(jiān)理的安全責(zé)任，要求監(jiān)理企業(yè)把安全監(jiān)理內(nèi)容納入監(jiān)理規(guī)劃，并在審查施工企業(yè)相關(guān)資格、安全生產(chǎn)保證體系、安全與文明施工措施費(fèi)用使用計(jì)劃、現(xiàn)場防護(hù)、安全技術(shù)措施、檢查危險(xiǎn)性較大工程作業(yè)情況，以及督促施工單位整改事故隱患等方面，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)管作用。要強(qiáng)化對監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理報(bào)告制度，支持監(jiān)理企業(yè)按規(guī)定履行安全監(jiān)理職責(zé)。
一、美日保險(xiǎn)監(jiān)管制度的比較
（一）監(jiān)管主體的比較
保險(xiǎn)監(jiān)管的主體就是保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，各國不盡相同。美國是聯(lián)邦制國家，實(shí)行兩級多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險(xiǎn)局，只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府法定保險(xiǎn)，如聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個州都被賦予監(jiān)管本州保險(xiǎn)業(yè)的權(quán)力。美國聯(lián)邦保險(xiǎn)局與各州保險(xiǎn)局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險(xiǎn)公司必須獲得州保險(xiǎn)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)后方可在該州營業(yè)。為了對各州的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，1871年美國成立了全國保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會（NAIC），共主要職責(zé)是討論保險(xiǎn)立法和有關(guān)問題并擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。經(jīng)過保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴(kuò)充了全國保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會的職責(zé)，使其成為聯(lián)邦一級的保險(xiǎn)監(jiān)官機(jī)構(gòu)。
日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管部門。大藏大臣是保險(xiǎn)監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險(xiǎn)部，具體負(fù)責(zé)保險(xiǎn)監(jiān)管工作。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后日本金融危機(jī)加劇，金融機(jī)構(gòu)倒閉頻繁。為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來。金融廳長官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨(dú)立性。
（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較
美日兩國保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容涉及諸多方面，其目的主要在于保證保險(xiǎn)公司的償付能力，維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。
1.對市場準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管
就國內(nèi)保險(xiǎn)公司的市場準(zhǔn)入而言，美日兩國差別不大。保險(xiǎn)公司只要具備一定的法律條件、財(cái)務(wù)條件、技術(shù)條件和其他一些必備的條件即獲得許可經(jīng)營業(yè)務(wù)。其主要差別在于對外市場準(zhǔn)入方面。在美國由州負(fù)責(zé)本州的保險(xiǎn)監(jiān)管工作。由于各州法律存在差異故做法有些不同。在國民待遇上，對跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)有所限制。在市場退出方面，當(dāng)州保險(xiǎn)署認(rèn)為保險(xiǎn)公司在國民待遇上，對跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)有所限制。在市場退出方面，當(dāng)州保險(xiǎn)署認(rèn)為保險(xiǎn)公司存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題時(shí)，會干預(yù)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)活動以維護(hù)保險(xiǎn)公司的償付能力。視保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)危機(jī)的嚴(yán)重程度，監(jiān)管人員可以對保險(xiǎn)公司進(jìn)行整頓或采取積極的監(jiān)控措施。如果這些措施無效，監(jiān)管人員可對保險(xiǎn)公司進(jìn)行兼并或拍賣。為了維護(hù)保單持有人的利益，各州一般設(shè)立保證基金，但其補(bǔ)償金額不會超過設(shè)定的上限。
日本在對外市場準(zhǔn)入方面，一直限制競爭，嚴(yán)格限制外國保險(xiǎn)公司的進(jìn)入。20世紀(jì)90年代后。在美國的壓力下日本逐步開放其保險(xiǎn)市場。1994年10月，日美第一輪談判達(dá)成協(xié)議，允許外國保險(xiǎn)公司通過申報(bào)制直接在日本營業(yè)。1996年10月日本新的《保險(xiǎn)業(yè)法》廢除了開業(yè)認(rèn)可制，采用申報(bào)制，并允許損害保險(xiǎn)公司通過子公司開展生命保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，或是生命保險(xiǎn)公司通過子公司開展損害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在市場退出方面，在1996年新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施前，大藏省采取“保駕護(hù)航”式的監(jiān)管方案，對有問題的保險(xiǎn)公司進(jìn)行暗中協(xié)調(diào)，并強(qiáng)制要求其它保險(xiǎn)公司接管，故未出現(xiàn)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)事件。新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施后，日本仿效美國對保險(xiǎn)公司實(shí)行以償付能力為中心的監(jiān)管，引入早期改善措施，促進(jìn)有問題的保險(xiǎn)公司及時(shí)解決問題。由于新法案強(qiáng)調(diào)信息公開，客觀上加速了有問題保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)。
2.對保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管
美國大多數(shù)的州實(shí)行。事先批準(zhǔn)的費(fèi)率監(jiān)管方式，即保險(xiǎn)公司的費(fèi)率在實(shí)施前必須獲得州保險(xiǎn)署批準(zhǔn)。另一些州在費(fèi)率方面允許保險(xiǎn)公司自由競爭，以確定最佳費(fèi)率。相比之下，日本對保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管比較嚴(yán)格，一般采取事先批準(zhǔn)的制度。
3.對償付能力的監(jiān)管
在美國，對償付能力的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）對資本金和盈余的要求
保險(xiǎn)公司在開業(yè)前必須滿足州保險(xiǎn)署對資本金和盈余的最低要求，不同的州和不同的業(yè)務(wù)有不同的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，這只是一種靜態(tài)的要求，它無法適應(yīng)保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的要求。于是美國1992年通過了人壽與健康保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)資本法。1993年，財(cái)產(chǎn)與責(zé)任保險(xiǎn)的類似法律也得以通過。據(jù)風(fēng)險(xiǎn)資本法，當(dāng)保險(xiǎn)公司被調(diào)整后的總資本底于其風(fēng)險(xiǎn)資本的一定比例時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將視情況采取不同行動。
（2）投資監(jiān)管
美國保險(xiǎn)公司的投資要受到嚴(yán)格監(jiān)管。其投資不僅要受到證券交易委員會（SEC）規(guī)則的制約，還要受到保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定的約束，其目的在于促使保險(xiǎn)公司追求流動性、安全性、盈利性的最佳組合，維護(hù)被保險(xiǎn)人和債權(quán)人的利益。而壽險(xiǎn)公司受到的監(jiān)管要比財(cái)險(xiǎn)公司嚴(yán)格的多。隨著1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的通過，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司得以混業(yè)經(jīng)營，對投資的監(jiān)管也相應(yīng)放松。
在日本，20世紀(jì)90年代以前，由于大藏省對保險(xiǎn)公司采取保駕護(hù)航式的監(jiān)管，償付能力并未引起足夠重視。之后，泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰導(dǎo)致保險(xiǎn)公司接連倒閉，保險(xiǎn)公司的償付能力逐漸引起有關(guān)當(dāng)局的重視。
（1）資本金要求
與美國一樣，日本對于設(shè)立保險(xiǎn)公司也有最低資本金的要求。《保險(xiǎn)業(yè)法》還指出要“提高保險(xiǎn)公司資本金最低限額”。
（2）與美國的風(fēng)險(xiǎn)資本相似，日本新《保險(xiǎn)業(yè)法》引進(jìn)了“標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任準(zhǔn)備金制度”和“償付能力比率”以及“早期改善措施”。
所謂“責(zé)任準(zhǔn)備金制度”是指保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營情況通過自己的判斷而而制定的新的必要責(zé)任準(zhǔn)備備金水平，并以此作為衡量保險(xiǎn)公司經(jīng)營是否穩(wěn)健的依據(jù)。所謂“償付能力比率”是指保險(xiǎn)公司面臨的各種超出正常預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的總和與各種可能的支付責(zé)任準(zhǔn)備金的比率，是衡量保險(xiǎn)公司經(jīng)營穩(wěn)健程度的重要指標(biāo)。此外，根據(jù)“償付能力比率”，日本保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局還引進(jìn)了“早期改善措施”，其大致思想是：保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局在了解保險(xiǎn)公司“償付能力比率”進(jìn)而了解保險(xiǎn)公司的經(jīng)營情況后，采取各種措施促進(jìn)有問題的保險(xiǎn)公司盡早解決這些問題。
（3）投資監(jiān)管。
日本有關(guān)法律規(guī)定了保險(xiǎn)公司的投資原則、投資范圍和投資額度等。按照規(guī)定，日本壽險(xiǎn)公司可在股票、債券、貸款、不動產(chǎn)、海外資產(chǎn)等領(lǐng)域投資。
（三）信息披露制度的比較
美國在保險(xiǎn)市場實(shí)行強(qiáng)制性信息披露制度。其依據(jù)是保險(xiǎn)市場存在嚴(yán)重的信息不對稱，投保人處于信息劣勢地位。為了保護(hù)投保人的利益，必須讓投保人享有知情權(quán)；投保人只有掌握足夠的信息才能作出理性的選擇。為此，美國制定了《消費(fèi)者保險(xiǎn)信息和公平法案》以保護(hù)投保人的知情權(quán)。同時(shí)，在美國境內(nèi)營業(yè)的保險(xiǎn)公司每年必須向保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交公司財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和精算報(bào)告。保險(xiǎn)監(jiān)管部門定期公布保險(xiǎn)公司的經(jīng)營狀況并提供查詢服務(wù)。此外，美國還設(shè)有評級機(jī)構(gòu)，評級機(jī)構(gòu)把保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)信息轉(zhuǎn)變成各種易于理解的等級以反映保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)情況。這些服務(wù)對于保險(xiǎn)公司和投保人來說都是至關(guān)重要的。這些資料可供保險(xiǎn)公司用于營銷，也可供消費(fèi)者參考。公開信息制度的實(shí)施在相當(dāng)程度上解決了保險(xiǎn)市場信息不對稱的問題。
與美國相反，日本保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局出于穩(wěn)定保險(xiǎn)市場的目的，往往不公開保險(xiǎn)公司的內(nèi)部信息，以防負(fù)面信息擴(kuò)散引起市場混亂。同時(shí)，日本還在保險(xiǎn)市場實(shí)行“比較信息管制”，限制保險(xiǎn)公司過分宣傳各種保險(xiǎn)產(chǎn)品性質(zhì)和差異。這不僅扼殺了保險(xiǎn)公司創(chuàng)新的積極性，而且損害了消費(fèi)者的知情權(quán)。由于“比較信息管制”的存在，信息披露也是“內(nèi)部”的。由于這種信息披露制度與日本的金融自由化改革相抵觸，大藏省及以后的金融廳對此進(jìn)行了重大改革。新法規(guī)規(guī)定保險(xiǎn)公司應(yīng)將自己從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容、財(cái)務(wù)狀況等編制成經(jīng)濟(jì)信息公開資料，并公之于眾。
二、啟示及借鑒
通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)美日兩國的保險(xiǎn)監(jiān)管制度存在一些差異?？偟膩碚f，美國的保險(xiǎn)監(jiān)管較少采取限制競爭措施，而注重對健全性措施的建設(shè)，如償付能力、保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)（IRIS）、信息披露制度等。相比之下，日本較多采取限制競爭措施，如市場準(zhǔn)入限制、費(fèi)率管制、業(yè)務(wù)領(lǐng)域管制等，該狀況在新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施后有所改善。當(dāng)然，我們還會發(fā)現(xiàn)美日兩國的保險(xiǎn)監(jiān)管制度還是有許多共同點(diǎn)的。這都是值得我們借鑒的。
首先，兩國都有自己獨(dú)立、健全的保險(xiǎn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦保險(xiǎn)局、州保險(xiǎn)署，日本的大藏省、金融廳等。與此類似，我國也成立了國家保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立履行保險(xiǎn)監(jiān)管的職能。今后需要進(jìn)一步做好的工作是：一是健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，分設(shè)財(cái)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、政策性保險(xiǎn)等部門；二是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)立若干個分支機(jī)構(gòu)，形成一個完整、高效的保險(xiǎn)監(jiān)管體制；三是提高監(jiān)管人員素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的保險(xiǎn)監(jiān)管隊(duì)伍。
其次，保險(xiǎn)監(jiān)管的法制化是兩國的共同點(diǎn)。我國目前的保險(xiǎn)法律體系還不健全，需要進(jìn)一步完善，做到依法監(jiān)管。
最后，兩國保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容大體相同，且都注重對財(cái)務(wù)能力的監(jiān)管，與保險(xiǎn)監(jiān)管的主要目標(biāo)是保證保險(xiǎn)公司的償付能力是一致的。我國也應(yīng)從以下幾方面完善對保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)監(jiān)管。一是建立保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，對可能出現(xiàn)問題的保險(xiǎn)公司及時(shí)警告并督促其解決這些問題；二是正確劃分保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)類型，合理界定保險(xiǎn)公司的實(shí)際資產(chǎn)和負(fù)債，保持一定的資產(chǎn)負(fù)債比率；三是吸取日本保險(xiǎn)監(jiān)管的教訓(xùn)，對保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)狀況實(shí)行某種程度的公開，接受社會監(jiān)督；四是借鑒美國的保證基金制度，研究設(shè)立我國的投保人保證基金制度，更好地保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，維護(hù)保險(xiǎn)市場的穩(wěn)定，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
「參考文獻(xiàn)
①讓·梅勒爾：《歐美保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管》。
②崔惠賢：《發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)監(jiān)管制度對我國的借鑒意義》，浙江金融，1999.5
從監(jiān)管主體來劃分，金融監(jiān)管框架主要有四種：(1)以美國為代表的混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式。主要是美國銀行以及儲蓄性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由國家財(cái)政部貨幣監(jiān)管局、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三大聯(lián)邦級監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)；證券交易委員會對證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券信息披露機(jī)構(gòu)、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由所在各州的保險(xiǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管。全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州保險(xiǎn)立法，保證各州保險(xiǎn)法和保險(xiǎn)監(jiān)管的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。(2)以英日為代表的統(tǒng)一監(jiān)管模式。主要是對于不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)，不論是審慎監(jiān)管，還是業(yè)務(wù)監(jiān)管，均是由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如中央銀行或是單獨(dú)成立的金融監(jiān)管局來負(fù)責(zé)。目前韓國、中國臺灣都開始采用這種模式。(3)以巴西為代表的牽頭監(jiān)管模式，即在實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，特指定一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作。(4)以澳大利亞和奧地利為代表的雙峰式監(jiān)管模式，即設(shè)置兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管以控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，一類負(fù)責(zé)對不同金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管[1]。
二、我國金融監(jiān)管的發(fā)展情況
中國開始是金融集中管理體制，中央銀行負(fù)責(zé)對整個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，從1998年開始實(shí)施人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會各司其責(zé)的分業(yè)監(jiān)管，2003年4月，國務(wù)院成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，由此形成了中央銀行代表中央政府對我國國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會、中國證券監(jiān)督委員會、中國保險(xiǎn)監(jiān)督委員會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理的分工明確、互相協(xié)調(diào)的金融分業(yè)監(jiān)管體制[2]。從我國實(shí)際情況看，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，資本市場還不成熟，市場投機(jī)成分仍然較多，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)意識和相應(yīng)的約束機(jī)制不健全，整體內(nèi)控水平不高，金融法規(guī)也還不十分健全，金融監(jiān)管人員綜合素質(zhì)較低，金融創(chuàng)新處于較低層次，分業(yè)監(jiān)管在我國金融發(fā)展初期是必要的。但是隨著我國加入世貿(mào)組織，我國金融業(yè)將逐步開放，金融混業(yè)經(jīng)營已是發(fā)展趨勢，商業(yè)銀行進(jìn)行包括金融衍生業(yè)務(wù)、各類投資基金第三方托管、各類基金的注冊登記、認(rèn)購、申購和贖回業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等；證券公司股民保證金賬戶在一定程度上具有銀行儲蓄存款的功能。在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)方面，投資聯(lián)結(jié)險(xiǎn)、萬能險(xiǎn)等新的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，既具有投資功能，又具有儲蓄功能[3]。這些金融混業(yè)發(fā)展的趨勢對我國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
三、我國分業(yè)監(jiān)管模式存在的弊端
(一)分業(yè)監(jiān)管缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，不利于信息交流和資源配置
在我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于平行部門，相互沒有隸屬關(guān)系，也缺乏為自己和對方約定義務(wù)和權(quán)利的法律效力，加之各監(jiān)管主體均是負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)模塊下的金融監(jiān)管，監(jiān)管主體之間缺乏有效的溝通渠道，信息共享程度低；而且在分業(yè)監(jiān)管體制下，多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立容易造成監(jiān)管設(shè)施的重復(fù)投資，不利于監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。盡管銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會三家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2003年6月形成了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，旨在以金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度來避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，但由于監(jiān)管協(xié)調(diào)會不定期召開，并且透明性差而被普遍認(rèn)為形同虛設(shè)[4]。
(二)分業(yè)監(jiān)管易造成監(jiān)管效率低下
混業(yè)經(jīng)營使銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，金融結(jié)構(gòu)也趨于復(fù)雜，在分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭監(jiān)管容易造成多個監(jiān)管主體對開展某項(xiàng)交叉性業(yè)務(wù)公司的重復(fù)監(jiān)管，導(dǎo)致效率低下。另一方面，各監(jiān)管主體由于監(jiān)管側(cè)重范圍不同易造成沖突，往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和有效控制風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致監(jiān)管疏漏和監(jiān)管缺位同時(shí)并存，不利于有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
(三)分業(yè)監(jiān)管阻礙金融創(chuàng)新
我國監(jiān)管形式主要以審批制為主，目前的金融創(chuàng)新產(chǎn)品主要是融合不同領(lǐng)域的產(chǎn)品而研發(fā)的，而在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)只對自己負(fù)責(zé)的范圍比較了解，需要通過部門間多次協(xié)調(diào)商討才能作出決定，增大了監(jiān)管時(shí)滯和協(xié)調(diào)成本，在國際競爭日趨激烈的情況下，時(shí)間對金融創(chuàng)新尤為重要，這種低效率的監(jiān)管將逐漸不適應(yīng)國際金融的發(fā)展。同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管還容易造成監(jiān)管部門因?yàn)闃I(yè)務(wù)的局限盲目擴(kuò)大新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，抑制金融創(chuàng)新。
(四)不利于監(jiān)管業(yè)務(wù)多元化的外資金融機(jī)構(gòu)
2007年我國金融市場全面對外資開放后，大量外資銀行不斷涌入中國市場，或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦事處，或參股中資銀行，外資銀行的混業(yè)經(jīng)營模式給國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)帶來巨大壓力，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)為提高競爭力，發(fā)展金融控股公司，實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營。但金融控股公司在分業(yè)監(jiān)管模式下存在許多監(jiān)管空白和盲區(qū)。金融控股公司為逃避不同監(jiān)管主體的監(jiān)管，有可能利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在下屬各子公司之間轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，或?qū)⒛骋惶貏e的服務(wù)項(xiàng)目或產(chǎn)品置于監(jiān)管成本最小或監(jiān)管最寬松的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生“監(jiān)管套利”引起的監(jiān)管真空。這對目前中國的分業(yè)監(jiān)管模式來說，都是一個挑戰(zhàn)。
四、我國當(dāng)前金融監(jiān)管的重要工作
(一)更新金融監(jiān)管理念，建立有效的信息協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制
可以建立綜合大型的數(shù)據(jù)庫，由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供監(jiān)管中獲得的數(shù)據(jù)和信息，由牽頭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)維護(hù)該數(shù)據(jù)庫和向有需要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)，通過法律加以約束，保證定期召開聯(lián)席會議制度，交流分析銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展與合作的新情況、新問題，建立公告制度、通報(bào)制度、督辦制度、咨詢制度、金融機(jī)構(gòu)整體測評制度等，從而減少業(yè)務(wù)交叉和重復(fù)、提高監(jiān)管效率。在信息披露方面，要充分發(fā)揮信息披露制度的市場化風(fēng)險(xiǎn)防范作用，重視輿論監(jiān)督，依靠市場力量加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的約束。
(二)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，控制金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平由于混業(yè)經(jīng)營必將大大增加混業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，而行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制可以起到防范和化解這些風(fēng)險(xiǎn)的作用。因此當(dāng)前監(jiān)管重點(diǎn)就是要督促銀行、證券和保險(xiǎn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力改進(jìn)和完善監(jiān)管手段，通過建立科學(xué)有效的綜合評價(jià)體系和權(quán)責(zé)制衡機(jī)制，提高獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平和監(jiān)管能力，同時(shí)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快監(jiān)管方式電子化的步伐，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國際化和現(xiàn)代化。
(三)加強(qiáng)國際合作，不斷創(chuàng)新監(jiān)管制度
中國的金融監(jiān)管發(fā)展還不成熟，監(jiān)管體系還不完善，相關(guān)法律制度也不健全，在向混業(yè)經(jīng)營過渡和中國金融市場不斷融入全球市場的過程中，要加強(qiáng)國際合作，廣泛參加國際聯(lián)絡(luò)和信息交流，通過參加國際性金融監(jiān)管組織，進(jìn)行金融監(jiān)管的雙邊或多邊合作，對跨國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督及金融監(jiān)管國際規(guī)范的推廣應(yīng)用等，積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從而對我國金融監(jiān)管制度不斷創(chuàng)新，完善監(jiān)管體制。
參考文獻(xiàn)：
[1]朱宏晉.構(gòu)建我國金融監(jiān)管體制——兼談國際金融監(jiān)管體制的發(fā)展趨勢[J].中國商界，2008，(4):29-30.
[2]徐燕.對混業(yè)經(jīng)營趨勢下我國金融監(jiān)管體制的思考[J].今日南國，2008，(4):107-109.
[3]孔曙東.對我國實(shí)行金融監(jiān)管一體化的可行性探討[J].武漢金融，2007，(9):9-10.
[4]謝云英.綜合經(jīng)營趨勢下我國金融監(jiān)管模式選擇[J].福建金融，2008，(7):24-27.
在美國，跨州的商業(yè)活動一般由聯(lián)邦政府管理，但保險(xiǎn)業(yè)卻是個例外。保險(xiǎn)業(yè)在美國傳統(tǒng)上一直由各州自行管理，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營許可證也由州政府頒發(fā)。早在1850年以前，由于購買保險(xiǎn)者較少，保險(xiǎn)市場很小，故各州的保險(xiǎn)管理法規(guī)很少，如對保險(xiǎn)公司并無需要繳納保證金，以便保證最低償付能力的要求，而且對保險(xiǎn)公司的投資也不作任何約束。這種松散的管理方式對保險(xiǎn)公司的發(fā)展不利，對保險(xiǎn)的消費(fèi)者——投保人和被保險(xiǎn)人更不利。隨著美國保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，公眾要求保險(xiǎn)業(yè)加強(qiáng)管理的呼聲日益高漲。1850年，新罕布什爾州首先設(shè)立了第一個保險(xiǎn)委員會，對該州保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這可認(rèn)為是美國最早的保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。隨后，馬薩諸塞州、加利福尼亞州、康乃狄克州和紐約州等紛紛效仿。到1871年，幾乎所有州均建立了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦政府僅監(jiān)管具有全國性、不易由各州自我管轄的險(xiǎn)種，如洪水保險(xiǎn)、農(nóng)作物保險(xiǎn)、犯罪保險(xiǎn)和變額人壽保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。
一、州保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的模式
美國各州對其州內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理一般是立法、司法和行政的三方監(jiān)管模式。
（一）立法監(jiān)督管理
美國各州立法機(jī)關(guān)均制定保險(xiǎn)法規(guī)，以規(guī)范保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介人等的保險(xiǎn)經(jīng)營活動，保障被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益，維持保險(xiǎn)市場的健康、有序發(fā)展。這些法律一般都對保險(xiǎn)公司的注冊和領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，業(yè)務(wù)范圍，解散、清算和破產(chǎn)以其保險(xiǎn)公司提取和結(jié)轉(zhuǎn)準(zhǔn)備金，費(fèi)率的制定標(biāo)準(zhǔn)，資金的運(yùn)用等都有嚴(yán)格的規(guī)定。如著名的紐約州保險(xiǎn)法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99條，約200萬字以上，內(nèi)容主要以保險(xiǎn)業(yè)法為主，對保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營活動均有詳細(xì)的規(guī)定，對其他州保險(xiǎn)法的制定影響較大。而加利福尼亞等少數(shù)州的保險(xiǎn)法主要以保險(xiǎn)合同法為主，側(cè)重于調(diào)整保險(xiǎn)人和投保人、被保險(xiǎn)人之間的關(guān)系，保證雙方行為受到法律規(guī)范的約束。
（二）司法監(jiān)督管理
通過州法院在保險(xiǎn)合同雙方發(fā)生糾紛后進(jìn)行判定得以實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在法院具有保險(xiǎn)合同條款的解釋權(quán)。另外，州法院被賦予其他一些權(quán)力，如審定州保險(xiǎn)法規(guī)的合憲性和檢查州保險(xiǎn)監(jiān)管部門行為的合法性等。
（三）行政監(jiān)督管理
州保險(xiǎn)的行政最高監(jiān)督權(quán)由州保險(xiǎn)監(jiān)督官（thesuperintendentOfinsurance）執(zhí)行。其中有的監(jiān)
督官是通過選舉產(chǎn)生的，有的則由州長直接任命并由州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過。另外，各州往往另設(shè)保險(xiǎn)監(jiān)督副官若干名，以協(xié)肋監(jiān)督官執(zhí)行工作。保險(xiǎn)監(jiān)督官的權(quán)力主要集中于核發(fā)保險(xiǎn)公司的營業(yè)執(zhí)照，監(jiān)督保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)狀況和資金運(yùn)用狀況，管制保險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率，給予保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)中介人警告、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等方面。當(dāng)然，以各州保險(xiǎn)監(jiān)督官為成員的全國保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會，在各州保險(xiǎn)監(jiān)督官執(zhí)行監(jiān)管的過程中，也起了重要的作用。
二、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的組織體系
1871年，全美各州保險(xiǎn)監(jiān)督官組成了全國保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會（NationalAssociationofInsuranceCommissioners—NAIC），其主要任務(wù)是向各州保險(xiǎn)監(jiān)督官提出富有建設(shè)性的建議，定期相互交流保險(xiǎn)監(jiān)管的信息與觀點(diǎn)，擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。同時(shí)，由于NAIC擁有大量的財(cái)務(wù)和市場數(shù)據(jù)，因此它還制定保險(xiǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃，起草規(guī)范的財(cái)務(wù)報(bào)表，出版保險(xiǎn)刊物，以協(xié)助各州保險(xiǎn)監(jiān)督官之間分享保險(xiǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。雖然NAIC制定的文件不具有法律效力，但確實(shí)對各州保險(xiǎn)監(jiān)管的有效實(shí)施起了很大的推動作用。
值得一提的是，NAIC擁有一個全美范圍內(nèi)保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)狀況的數(shù)據(jù)庫，各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門以及其他的數(shù)據(jù)使用者可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)從中獲取信息。由于NAIC要求保險(xiǎn)公司有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)報(bào)表及會計(jì)準(zhǔn)則，并且有可以壓縮90％文件的計(jì)算機(jī)磁盤存儲技術(shù)，從而它的數(shù)據(jù)庫信息包括了近5000家保險(xiǎn)公司最近10年內(nèi)的年度財(cái)務(wù)信息以及最近兩年的季度財(cái)務(wù)信息，并且某些年度信息數(shù)據(jù)可以追溯到70年代中期。NAIC的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫在幫助各州進(jìn)行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管、對保險(xiǎn)公司的償付能力進(jìn)行監(jiān)控和實(shí)現(xiàn)其他金融分析等方面起到了重要的作用。
三、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的手段
（一）保證金制度和清算制度
各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門一般均規(guī)定，保險(xiǎn)公司設(shè)立時(shí)，應(yīng)按資本金或基金（相互保險(xiǎn)公司為基金）的一定比例向保險(xiǎn)監(jiān)管部門指定的銀行繳納保證金，以確保保險(xiǎn)公司的償付能力，非經(jīng)批準(zhǔn)不得動用。較早建立該保證金制度的分別為紐約州（1947），新澤西州（1952），馬里蘭州（1965）。1989年，NAIC制訂了保證金法案，提供了一些各州可共同使用的方案。至1991年，保證金在全美累積已達(dá)到42億美元。當(dāng)保險(xiǎn)公司的盈余賬戶達(dá)到某一不可接受的水平或公司的行為嚴(yán)重?fù)p害被保險(xiǎn)人利益時(shí)，州保險(xiǎn)監(jiān)管部門便會介入該保險(xiǎn)公司的經(jīng)營。如果這種介人并沒有起到應(yīng)有的效果，監(jiān)管部門便會采取進(jìn)一步的措施。如涉及的是小保險(xiǎn)公司，州監(jiān)管部門便會讓大公司兼并該小公司，或動用保證金對該公司清算。如涉及的是大中型保險(xiǎn)公司，就采取包括沒收財(cái)產(chǎn)、令其停業(yè)整頓、清理債務(wù)和宣布解散等措施。當(dāng)然這些都須事先經(jīng)法院批準(zhǔn)。
事實(shí)上，無論大小保險(xiǎn)公司的經(jīng)營失敗都會使被保險(xiǎn)人失去原來保險(xiǎn)合同中的某些權(quán)利。如果是人壽保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，保單持有人將不能得到保險(xiǎn)合同中許諾的投資回報(bào)。各州對受損的被保險(xiǎn)人將給予一定的補(bǔ)償，但必須視各自的條件而定出不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如一些州補(bǔ)償個人被保險(xiǎn)人時(shí)明顯優(yōu)于公司被保險(xiǎn)人。
（二）法定責(zé)任準(zhǔn)備金提留制度
各州保險(xiǎn)法均規(guī)定，保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)經(jīng)營中，必須依法提留各種準(zhǔn)備金，即保險(xiǎn)人必須為承擔(dān)未到期責(zé)任和處理未決賠償而從保險(xiǎn)費(fèi)收入中提存資金準(zhǔn)備。準(zhǔn)備金包括：總準(zhǔn)備金、未到期責(zé)任準(zhǔn)備金和未決賠款準(zhǔn)備金。保險(xiǎn)準(zhǔn)備金不是保險(xiǎn)企業(yè)的營業(yè)收入，而是保險(xiǎn)企業(yè)的負(fù)債，保險(xiǎn)企業(yè)必須有與保險(xiǎn)準(zhǔn)備金等值的資產(chǎn)為后盾，才能確保公司的償付能力。各州監(jiān)管部門正是通過監(jiān)管保險(xiǎn)公司及時(shí)、足額提取準(zhǔn)備金，合理地使用好準(zhǔn)備金，來保障被保險(xiǎn)人的利益，保證保險(xiǎn)公司安全經(jīng)營。
1992年以前，全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會僅要求保險(xiǎn)公司擁有單一的準(zhǔn)備金，即強(qiáng)制的證券價(jià)值準(zhǔn)備金（MSVR）。自1992年起，要求保險(xiǎn)公司擁有兩種不同的準(zhǔn)備金，即資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)備金（AVR）和利息保持準(zhǔn)備金（1MR），以保護(hù)被保險(xiǎn)人由于保險(xiǎn)公司投資失敗而帶來的損失。AVR的目的是為了避免由于保險(xiǎn)公司資產(chǎn)在銷售時(shí)低于資金成本所作的儲備，這主要是考慮到普通股和優(yōu)先股、抵押貸款、房地產(chǎn)等的投資風(fēng)險(xiǎn)。公司必須在NAIC提出的指導(dǎo)比例下，根據(jù)自己的資產(chǎn)情況，在AVR賬戶下存有一定比例的準(zhǔn)備金。例如，普通股和優(yōu)先股的指導(dǎo)比例是1％，抵押貸款的指導(dǎo)比例是3.5％至10.5％。IMR則是為了由于政府債券利息的變化引起保險(xiǎn)公司損失而作的資金準(zhǔn)備。
（三）常規(guī)審計(jì)制度和清償能力測試制度
各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門和NAIC都要求保險(xiǎn)公司按時(shí)遞交年度報(bào)告。這種報(bào)告采用NAIC擬定的基本格式，包括保費(fèi)收入、費(fèi)用開支、投資項(xiàng)目、準(zhǔn)備金的提取等一系列財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)資料。各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門每三年對這些報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，并邀請其他州監(jiān)管部門派代表參加。而NAIC的審計(jì)則是把全國分為6個區(qū)域，各區(qū)域有一名代表參加。
為了在被保險(xiǎn)人遭到損失前，對保險(xiǎn)人的清償能力即已了解，NAIC通過電腦對各種數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，建立了早期警戒系統(tǒng)（1RIS）。IRIS主要分析以下比率：（1）資本金和盈余率；（2）總收入和凈收入；（3）傭金與費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi)與最低資本金；（4）投資收益率；（5）保費(fèi)變化；（6）準(zhǔn)備金變化。如果IRIS對某保險(xiǎn)公司的分析結(jié)果超出預(yù)期正常結(jié)果，州保險(xiǎn)監(jiān)管部門會對該公司密切注意，追查原因和規(guī)定其限期改正，否則，將采取必要的措施，以保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。1992年，NAIC又制定出一套針對人壽保險(xiǎn)公司的新的資金要求系統(tǒng)（RBC），以防范新的風(fēng)險(xiǎn)。后來又將之?dāng)U展到財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司。RBC的標(biāo)準(zhǔn)和原來IRIS的不同之處在于：第一，對于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司而言，RBC要求的資本金數(shù)額由下列風(fēng)險(xiǎn)因素決定：保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、承保風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等。對于人壽保險(xiǎn)公司而言，由下列風(fēng)險(xiǎn)因素決定：保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、承保風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等。第二，RBC考慮了保險(xiǎn)人在承保險(xiǎn)種和投資方向上的不同。如兩個保險(xiǎn)人在規(guī)模方面雖然類似，但一個保險(xiǎn)公司經(jīng)營保守，而另一個較為大膽創(chuàng)新。在以前的規(guī)定下，兩個保險(xiǎn)人要求有相同的最低資金額，但在RBC下，后者將被要求更高的資金額。采納RBC的目的是保障由于保險(xiǎn)人的經(jīng)營失誤所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
很顯然，RBC比以前的最低資本金和盈余金的要求更適合當(dāng)今美國的保險(xiǎn)市場。如果現(xiàn)在保險(xiǎn)人不能滿足RBC的要求，當(dāng)它達(dá)到嚴(yán)重程度時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局將會采取相應(yīng)的對策。雖然NAIC禁止RBC公開使用，以作為評價(jià)保險(xiǎn)公司等級的工具。但這種系統(tǒng)卻很容易被公眾所了解，而許多保險(xiǎn)公司的管理部門也開始想方設(shè)法改進(jìn)RBC測試的結(jié)果。這種情況可能帶來的負(fù)面影響是：可能會引起保險(xiǎn)公司過會注重投資和承保的決定，而反過來會影響保險(xiǎn)公司今后的盈利。
（四）保險(xiǎn)價(jià)格的管理制度
保險(xiǎn)市場上不能使用開放而無限制的價(jià)格競爭，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)價(jià)格在最終成本出來以前早已制定。價(jià)格過低，雖然若干年后才會發(fā)現(xiàn)，但仍會導(dǎo)致保險(xiǎn)人最終破產(chǎn)。而過高的不必要的高價(jià)，又會導(dǎo)致被保險(xiǎn)人利益的損失。因此，在保險(xiǎn)市場上，保險(xiǎn)價(jià)格的管理，即保險(xiǎn)費(fèi)率的管理是很有必要的。
美國各州保險(xiǎn)價(jià)格管理的近期目標(biāo)是：保險(xiǎn)費(fèi)率公平、足夠和無歧視。公平意味著費(fèi)率對于被保險(xiǎn)人存在的風(fēng)險(xiǎn)來說并不太高；足夠意味著在精算的基礎(chǔ)上，費(fèi)率又不太低；無歧視意味著相似的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有接近的價(jià)格。各州保險(xiǎn)價(jià)格管理的最終目的是：促進(jìn)保險(xiǎn)人的清償能力，避免被保險(xiǎn)人因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司的管理漏洞而引起的經(jīng)濟(jì)損失。相對于商業(yè)公司的被保險(xiǎn)人而言，個人保險(xiǎn)中的被保險(xiǎn)人由于保險(xiǎn)知識的匱乏，更容易由于保險(xiǎn)人管理的缺陷而遭受損失，因此，美國各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門對個人保險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率管理更加嚴(yán)格。而對于保險(xiǎn)人在制定商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí)，由于被保險(xiǎn)人往往是企業(yè)，所以，保險(xiǎn)公司往往有很大的自由度。
現(xiàn)在美國各州一般主要有三種價(jià)格管理方式：（1）事先批準(zhǔn)式。要求保險(xiǎn)公司在使用某險(xiǎn)種費(fèi)率前應(yīng)得到州監(jiān)管部門的批準(zhǔn)。例如，紐約州規(guī)定，勞工賠償保險(xiǎn)、醫(yī)療事故責(zé)任保險(xiǎn)、信用保險(xiǎn)、擁有權(quán)保險(xiǎn)和機(jī)動車輛保險(xiǎn)等的費(fèi)率，必須事先向州監(jiān)管部門申報(bào)，經(jīng)同意后，保險(xiǎn)公司方可按其申報(bào)的費(fèi)率承保業(yè)務(wù)。其費(fèi)率只能在2％幅度內(nèi)上下浮動。（2）開放費(fèi)率式。允許保險(xiǎn)公司使用自己選擇的費(fèi)率，但使用后必須將費(fèi)率在州監(jiān)管部門歸檔，并允許監(jiān)管部門隨時(shí)提出廢除任何正在使用的費(fèi)率。各州監(jiān)管部門一般對個人人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、海洋貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)等費(fèi)率，均采用這種方式。這種方式既保留了保險(xiǎn)公司享有的自由使用費(fèi)率的權(quán)利，又保留了州監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)利。（3）統(tǒng)一費(fèi)率式。在某些險(xiǎn)種中，如汽車責(zé)任保險(xiǎn)和火災(zāi)保險(xiǎn)，各保險(xiǎn)公司往往都使用美國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率制定局（ISO）、美國保險(xiǎn)服務(wù)協(xié)會（AAIS）和全美勞工險(xiǎn)聯(lián)合會（NCCI）等費(fèi)率組織提供的統(tǒng)一費(fèi)率。但這種方式違反了聯(lián)邦反托拉斯法，有聯(lián)合制定價(jià)格之嫌。而且，由于大公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)齊全，明顯在競爭中占有優(yōu)勢。因此，1989年，ISO首先宣布不再向其成員保公司提供費(fèi)率，以后只是提供損失成本的趨勢，成員保險(xiǎn)公司可以免費(fèi)使用這些損失數(shù)據(jù)，然后結(jié)合自己的費(fèi)用來制定自己的費(fèi)率。從1990年開始，其他費(fèi)率組織也相繼采取了這種措施。
（五）投資活動的范圍限制
保險(xiǎn)公司并不可隨意投資，因?yàn)樽玖拥耐顿Y可以導(dǎo)致保險(xiǎn)人破產(chǎn)，最終也危及到被保險(xiǎn)人的利益。所以，各州監(jiān)管部門都制定了嚴(yán)格的投資范圍、保險(xiǎn)資金運(yùn)用的結(jié)構(gòu)和可接受與不可接受的投資種類等。
一般地，各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門允許保險(xiǎn)公司投資的對象為：美國政府債券、州或市政府債券、加拿大債券、抵押貸款、高質(zhì)量的公司債券、限額的優(yōu)先股和普通股等。同時(shí)，規(guī)定通過各種形式運(yùn)用的資金占其總資產(chǎn)的比重不得超過一定比例。例如，紐約州規(guī)定，保險(xiǎn)公司投資的債券（政府債券除外）不得超過其被州監(jiān)管部門承認(rèn)的總資產(chǎn)的10％。
另外，由于人壽保險(xiǎn)公司持有大量投保人的儲蓄金，而且人壽保險(xiǎn)合同持續(xù)時(shí)間較長，所以監(jiān)管部門都嚴(yán)格限制人壽保險(xiǎn)公司的投資領(lǐng)域，特別是嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)有普通股票的比例。比如在紐約州，這比例應(yīng)是保險(xiǎn)人可被承認(rèn)的財(cái)產(chǎn)的10％。而且，如果人壽保險(xiǎn)公司提供以投資為基礎(chǔ)的新險(xiǎn)種（如變額人壽保險(xiǎn)和萬能人壽保險(xiǎn)），還必須遵守其特殊的規(guī)定。相反，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在投資范圍方面往往有較大的自由度。
（六）對保險(xiǎn)公司資本金和盈余金的規(guī)定
保險(xiǎn)公司在開辦前都必須符合各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門的許多規(guī)定。最為重要的是最低數(shù)目的資本金和盈余金要求。不同的州有不同的資本金要求，不同類型的保險(xiǎn)人的資本金和盈余金要求也會不同。例如在佐治亞州，規(guī)定保險(xiǎn)公司必須維持的最低資本金和盈余金為300萬美元。而有的州標(biāo)準(zhǔn)很低，如科羅拉多州，對于人壽保險(xiǎn)公司僅需60萬美元的最低資本金。如果外州保險(xiǎn)公司到其他州去營業(yè)，還必須擁有該州的營業(yè)執(zhí)照，即也必須符合該州對保險(xiǎn)公司資本金和盈余金的規(guī)定。這種要求便于管理和控制外州保險(xiǎn)公司在該州的經(jīng)營。
總之，美國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管制度的最終目標(biāo)是：（1）促進(jìn)保險(xiǎn)人的清償能力，保持社會公眾對保險(xiǎn)制度體系和機(jī)構(gòu)體系的信任。（2）保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的合法權(quán)益，減少和打擊保險(xiǎn)行業(yè)的犯罪，維護(hù)保險(xiǎn)市場的有序發(fā)展。（3）確保保險(xiǎn)公司有健全的管理和財(cái)務(wù)狀況，并對保險(xiǎn)投資人提供一個公平及自由競爭的保險(xiǎn)市場。
四、美國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管制度的借鑒
隨著中國保險(xiǎn)業(yè)的高速發(fā)展，中國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的方法、手段、水平、力度也在逐步提高。但我們也看到，加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管、規(guī)范保險(xiǎn)市場秩序是一項(xiàng)極其復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，我國要從根本上解決保險(xiǎn)市場上存在的問題，還有很長的路要走。我國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)借鑒美國先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，按照國際通行規(guī)則辦事，建立保險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任制，逐步改進(jìn)和完善保險(xiǎn)監(jiān)管手段。
1.盡快完善我國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系WTO的加入，意味著今后國內(nèi)的相關(guān)法律、法規(guī)要與國際慣例接軌，使我國保險(xiǎn)市場向規(guī)范化和國際化方向發(fā)展。雖然自1995年《保險(xiǎn)法》頒布以來，我國在保險(xiǎn)法規(guī)的制定和完善方面已取得很大進(jìn)步，先后制定了包括《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》、《保險(xiǎn)人管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人管理暫行規(guī)定》在內(nèi)的一系列規(guī)章制度，但相關(guān)的規(guī)范保險(xiǎn)市場主體行為的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則還沒有出臺，尚未形成規(guī)范保險(xiǎn)市場所必須的法律環(huán)境。因此，我們現(xiàn)在要依據(jù)保險(xiǎn)市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和經(jīng)營情況、國際保險(xiǎn)監(jiān)管趨勢的變化狀況，參照國際慣例，全面清理與WTO基本原則和對外承諾不相符的內(nèi)容，盡快修改和完善保險(xiǎn)法，出臺一系列與保險(xiǎn)法相配套的各種法律法規(guī)，以便充分發(fā)揮保險(xiǎn)法律的引導(dǎo)和保障作用。同時(shí)要加大保險(xiǎn)執(zhí)法監(jiān)督力度，堅(jiān)持依法行政，努力提高保險(xiǎn)業(yè)的執(zhí)法水平，為保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展提供一個公正、公平的競爭環(huán)境。
2.建立我國自己的保險(xiǎn)業(yè)早期警戒系統(tǒng)指標(biāo)體系監(jiān)管體系的內(nèi)容具體表現(xiàn)在許多方面，但突出監(jiān)管償付能力的核心地位，建立一套完整的控制指標(biāo)體系，無疑是加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管、改善保險(xiǎn)監(jiān)管的首要任務(wù)。我們應(yīng)參照美國IRIS比率指標(biāo)體系，建立自己的保險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)監(jiān)控系統(tǒng)，如建立最低資本充足率制度，把對保險(xiǎn)公司資本的監(jiān)管方式，從靜態(tài)監(jiān)管變?yōu)閯討B(tài)監(jiān)管，把償付能力監(jiān)管由一年一次的年終監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔⒅贫葹榛A(chǔ)的經(jīng)常性監(jiān)管，指導(dǎo)和督促保險(xiǎn)公司適時(shí)監(jiān)測自身的經(jīng)營管理情況，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營策略，以保證公司的最低償付能力水平。另外，應(yīng)逐步做到將監(jiān)管結(jié)果定期向社會公布，以加強(qiáng)社會監(jiān)督。
3.加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管報(bào)表報(bào)送制度的建設(shè)財(cái)務(wù)報(bào)表是保險(xiǎn)監(jiān)管部門對保險(xiǎn)公司日常經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)管的首要工具，切實(shí)提高報(bào)表的分析質(zhì)量，充分地利用設(shè)計(jì)科學(xué)的報(bào)表和指標(biāo)對保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行全面的、及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測及監(jiān)管，是對保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)管的前提。為了達(dá)到利用報(bào)表進(jìn)行監(jiān)管的目的，必須做到以下幾點(diǎn)：第一，保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)配備專業(yè)的分析人才，適時(shí)、有效地評估報(bào)表。第二，充分利用IT技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。第三，開發(fā)財(cái)務(wù)報(bào)告評估系統(tǒng)，及時(shí)分析財(cái)務(wù)報(bào)表，將風(fēng)險(xiǎn)抑制在萌芽狀態(tài)。第四，條件成熟時(shí)將監(jiān)管部門評估系統(tǒng)與保險(xiǎn)公司聯(lián)網(wǎng)，以便早日發(fā)現(xiàn)問題。第五，保險(xiǎn)監(jiān)管人員在審核時(shí)，不僅要看該保險(xiǎn)公司最近年度的情況，還要研究數(shù)年來的模式和趨勢，以便提高分析的質(zhì)量和監(jiān)管水平。
道越來越多，但對信托創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)識和了解卻又相對不足；另一方面，一些信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理存在著疏漏或松懈，一旦經(jīng)營失敗卻極易引發(fā)市場動蕩甚至誘發(fā)一系列的金融危機(jī)。因此，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管既是有效防范信用風(fēng)險(xiǎn)的需要，也是信托投資公司穩(wěn)健經(jīng)營的需要。
一、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體制：現(xiàn)狀與未來
監(jiān)管是監(jiān)管主體為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采取的一種有意識的主動的干預(yù)和控制活動。[1]金融監(jiān)管的目的、目標(biāo)和原則決定了金融監(jiān)管的內(nèi)容。[2]目前，世界上許多國家對銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管的體制，我國也不例外。在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和充分考慮到我國國情的基礎(chǔ)上，我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制過渡到現(xiàn)階段的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應(yīng)了中國初步建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展的狀況，有效地保障了金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)營。[3]從目前的狀況來看，我國國有資產(chǎn)信托實(shí)行的是雙重監(jiān)管模式，一方面要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；另一方面又要接受信托業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，而這兩種監(jiān)管均來自政府部門。于前者而言，這種監(jiān)管是現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的必然要求，對于國有資產(chǎn)任何形式上的利用以及形態(tài)上的轉(zhuǎn)換，各級、各地國資委作為出資人代表，必須嚴(yán)把審計(jì)評估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù)處理、運(yùn)行監(jiān)督以及民主參與關(guān)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)；于后者來說，這種監(jiān)管又是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的必然結(jié)果，按照我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條第3款的規(guī)定，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（即銀監(jiān)會）對信托投資公司及其業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督管理，通過促進(jìn)信托業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對信托業(yè)的信心，以保護(hù)信托業(yè)的公平競爭，提高信托業(yè)的競爭力。2004年銀監(jiān)會下發(fā)的關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管的文件有70多個，明顯加快了信托業(yè)監(jiān)管的制度建設(shè)。針對一些人認(rèn)為現(xiàn)在對信托業(yè)的監(jiān)管過嚴(yán)了，中國銀監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人曾表示，在現(xiàn)階段，任何關(guān)于信托公司應(yīng)該放松監(jiān)管的說法，都不利于保護(hù)委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業(yè)的整體發(fā)展。[4]總之，目前對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主要是從上述對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和對信托投資公司的監(jiān)管這兩個方面進(jìn)行的。一方面，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行著對國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管職能；另一方面，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定對信托投資公司這一非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對于這種監(jiān)管模式，一些人提出了自己的擔(dān)心，即這種監(jiān)管方式要么可能導(dǎo)致多重監(jiān)管，降低監(jiān)管效率，不利于國有資產(chǎn)信托的發(fā)展；要么可能出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)。
筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來說，其所選擇的具體監(jiān)管方式，不僅有其經(jīng)濟(jì)尤其是金融發(fā)展程度方面的因素，同時(shí)也與其長期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習(xí)慣不無關(guān)系。不以具體的環(huán)境為基礎(chǔ)即對一種具體的監(jiān)管模式作出必然優(yōu)或劣的判斷，未免會失之武斷。隨著國有資產(chǎn)信托的發(fā)展，合理確定其監(jiān)管體制已成為順理成章的事情，筆者認(rèn)為，在一個新興的金融市場中，在一個沒有健全的行業(yè)管理組織和高度自律的環(huán)境下，政府部門對于國有資產(chǎn)信托市場的監(jiān)管是無可替代的，而且這種雙重監(jiān)管模式的選擇完全適合我國國有資產(chǎn)信托發(fā)展的實(shí)際情況，雙方監(jiān)管的目標(biāo)和重點(diǎn)并不相同。但是，反對政府管制的觀點(diǎn)無疑也提醒著政府管制有著其相伴而來的缺陷，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時(shí)，通過各種措施將政府監(jiān)管所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準(zhǔn)入困難而造成的實(shí)際的壟斷、市場參與者的道德風(fēng)險(xiǎn)等。從長遠(yuǎn)的發(fā)展趨勢上看，必須要在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)與培育市場參與者及自律組織的積極主動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管理和監(jiān)督，最終促使國有資產(chǎn)信托健康發(fā)展，有效防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值以及經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一。
二、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管主體的體系架構(gòu)
對國有資產(chǎn)信托監(jiān)管模式的選擇，直接觸及監(jiān)管組織的體系結(jié)構(gòu)、監(jiān)管方式和監(jiān)管效率等金融監(jiān)管的基本問題，也決定著監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及監(jiān)管實(shí)施的成本大小等重要事項(xiàng)。因此從理論上對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主體展開研究是十分必要的，它構(gòu)成了對國有資產(chǎn)信托監(jiān)管模式選擇的基礎(chǔ)性前提。監(jiān)管主體從性質(zhì)和權(quán)力來源上，可以細(xì)分為兩類或者兩個層面：其一是政府部門，即狹義的行政監(jiān)管當(dāng)局。其權(quán)利由國家賦予，負(fù)責(zé)制定監(jiān)管的各種規(guī)章制度并負(fù)責(zé)實(shí)施此類制度，任何市場主體違反規(guī)章制度，會遭受行政處罰乃至刑事處罰。其二是各種非政府性質(zhì)或者半官方的民間機(jī)構(gòu)、行會組織。其權(quán)力主要來自于成員對機(jī)構(gòu)的章程、決策的普遍認(rèn)可，違反了其規(guī)定一般不會必然引發(fā)法律上的責(zé)任，卻可能遭到機(jī)構(gòu)的紀(jì)律處分。[5]在我國的金融領(lǐng)域，由于銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融行業(yè)之間的交叉和滲透日益明顯，已經(jīng)形成了一家金融機(jī)構(gòu)需要多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同實(shí)施監(jiān)管的局面。就國有資產(chǎn)信托來說，前述現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體體系構(gòu)成是存在缺陷的。應(yīng)該看到，國資委和銀監(jiān)會是政府意志的代表，而政府監(jiān)管在一定條件下的無效或失靈是不可否認(rèn)的。政府在市場經(jīng)濟(jì)中的缺陷主要表現(xiàn)為：政府干預(yù)若無限擴(kuò)張，就會導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu)，人員臃腫，超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補(bǔ)市場機(jī)制的短處，反而妨礙了市場機(jī)制作用的正常發(fā)揮?；蛘?，由于政府制定法規(guī)、政策的失誤和實(shí)行措施的不得力等原因，也會出現(xiàn)政府的無效干預(yù)。所以說，政府對金融業(yè)的監(jiān)管是必要的，但其作用是有缺陷的，甚至可能出現(xiàn)監(jiān)管失靈的情況。[6]目前看來，行業(yè)自律與市場約束機(jī)制的不足，使得政府監(jiān)管在整個監(jiān)管體系中承擔(dān)的責(zé)任畸重，其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與責(zé)任不相匹配，進(jìn)而導(dǎo)致如果放松行業(yè)監(jiān)管將被迫承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任；而一旦管制過嚴(yán)，市場的創(chuàng)新空間被阻礙，又不利于提高整個行業(yè)的市場競爭力。這種進(jìn)退兩難的困境的直接表現(xiàn)就是監(jiān)管體系構(gòu)成要素失衡，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不能有效分散，造成了監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管政策取向方面缺乏連貫性，業(yè)界對監(jiān)管政策不能形成穩(wěn)定預(yù)期。[7]從世界范圍來看，在新的形勢下，金融監(jiān)管體制發(fā)展的一個新趨勢是，對銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管，英國、日本、韓國都成立了統(tǒng)一的“超級”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對國內(nèi)所有的（或絕大部分）金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，顯然我們不能無視國外金融業(yè)監(jiān)管發(fā)展中出現(xiàn)的這種趨勢，從長遠(yuǎn)角度看，國有資產(chǎn)信托的政府監(jiān)管主體不宜太多，應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行集中。
建立以政府監(jiān)管、行業(yè)自律與市場約束為特征的三位一體的監(jiān)管主體體系，是實(shí)現(xiàn)市場風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的合理分散和匹配，促進(jìn)國有資產(chǎn)信托市場健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障。信托行業(yè)的自律組織是不可或缺的市場管理者，其通過會員共同制定的規(guī)則可以有效約束行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營行為和交易行為等，緩解監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間博弈過程中的緊張關(guān)系，進(jìn)而維護(hù)金融安全，同時(shí)也可以有效節(jié)約政府監(jiān)管的成本支出。如果說政府監(jiān)管對國有資產(chǎn)信托產(chǎn)品市場所采取的管理、制裁或處罰等所產(chǎn)生的只是外部的強(qiáng)制效應(yīng)，那么，利用信托行業(yè)自律組織的自律意識進(jìn)行自我約束、自我管理，則可以充分發(fā)揮內(nèi)部約束的效果，從而構(gòu)成前者有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。自律組織處于維護(hù)行業(yè)信譽(yù)和運(yùn)行安全的考慮，所制定和執(zhí)行的自我監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范較之法律規(guī)定而言要求要高出很多，這些高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)范在信托產(chǎn)品市場的第一線進(jìn)行實(shí)時(shí)、動態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，可以很好地彌補(bǔ)政府金融監(jiān)管部門監(jiān)管能力的局限性，不但會節(jié)約實(shí)施有效監(jiān)管的成本，而且會提高整個信托市場的監(jiān)管效率，成為政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充。
與此同時(shí)，加強(qiáng)對信托公司市場行為的約束同樣重要，筆者認(rèn)為，在這一方面，建立國有資產(chǎn)信托的受托人破產(chǎn)隔離制度是其中的關(guān)鍵。該制度不僅是保護(hù)國有資產(chǎn)信托受益人和委托人利益的必然要求，而且從根本上看，是有效保護(hù)國有資產(chǎn)、防止國有資產(chǎn)流失的重要措施。我國《信托法》對破產(chǎn)隔離有所論及，但其所提供的機(jī)制尚不完全。完整的信托破產(chǎn)隔離應(yīng)該包括兩個方面，即信托財(cái)產(chǎn)與委托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離和與受托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離，任何一個方面的不完善都不是真正意義上的破產(chǎn)隔離，信托制度也將失去其應(yīng)有的本源魅力。[8]信托破產(chǎn)隔離與信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性密切聯(lián)系在一起，受托人破產(chǎn)時(shí)，如果純因其固有財(cái)產(chǎn)管理不善所致，且受托人沒有對信托財(cái)產(chǎn)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，這種情況下信托財(cái)產(chǎn)與受托人破產(chǎn)是絕緣的，受托人破產(chǎn)后處理信托事務(wù)的權(quán)利義務(wù)由新受托人承繼；但如果受托人在管理信托財(cái)產(chǎn)過程中發(fā)生了對信托財(cái)產(chǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，那么顯而易見該信托財(cái)產(chǎn)的安全便無法與受托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)相隔離，受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)足以威脅信托財(cái)產(chǎn)的安全性。[9]筆者認(rèn)為，現(xiàn)時(shí)增強(qiáng)國有資產(chǎn)信托受托人破產(chǎn)隔離功能的關(guān)鍵，是對受托人道德風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的約束和控制，為此，可以將基金托管中獨(dú)立托管人制度引入國有資產(chǎn)信托中，明確規(guī)定托管人的資格和職責(zé)。[10]三、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中，如果沒有恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，任何金融市場都難以運(yùn)作良好。恰當(dāng)、可靠、有效的監(jiān)管能保證市場效率，減少不確定性，增強(qiáng)市場信心；而糟糕的監(jiān)管會使金融市場虛弱多病，不當(dāng)監(jiān)管甚至導(dǎo)致金融市場的災(zāi)難。因此，金融市場的競爭力，在相當(dāng)程度上依賴于監(jiān)管體系的組織能力和相應(yīng)的支持性制度。[11]筆者認(rèn)為，就國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管來說，在建立和完善監(jiān)管主體制度的同時(shí)，監(jiān)管重心應(yīng)從目前的合規(guī)性監(jiān)管逐漸向信托風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解上轉(zhuǎn)化。
目前的合規(guī)性監(jiān)管有著其深刻的現(xiàn)實(shí)原因，其主要表現(xiàn)就是信托市場的運(yùn)行主體體系本身存在諸多不足，一方面，信托公司作為市場化的主體，其法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系亟待完善，濫用關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送等違背受托人誠信義務(wù)的行為仍時(shí)有發(fā)生，這種惡意侵占其他市場主體利益的傾向與真正的市場化原則是背道而馳的；另一方面，信托產(chǎn)品的投資者應(yīng)該是具有一定風(fēng)險(xiǎn)識別和承擔(dān)能力的主體，但現(xiàn)實(shí)的情況是大多投資者極不成熟，在追求信托高收益的同時(shí)卻不愿意承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，期望由政府和銀行為自己的投資風(fēng)險(xiǎn)買單，這一想法實(shí)際上折射出信托市場需求的一些非市場化因素。因此，維護(hù)社會穩(wěn)定與遵守市場紀(jì)律成為了檢驗(yàn)信托市場化運(yùn)行的試金石。[12]顯然，在這一過程中僅僅實(shí)行合規(guī)性監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，信托公司作為專業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)和收益始終是永恒的話題，其在實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化的同時(shí)，控制相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)是其成功履行自身財(cái)產(chǎn)管理人職能的關(guān)鍵。
從微觀層面看，國有資產(chǎn)信托在信托市場上涉及的風(fēng)險(xiǎn)主要有市場風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)以及法律風(fēng)險(xiǎn)等。整體而言，2003年信托產(chǎn)品在風(fēng)險(xiǎn)控制方面采取了多種措施，具體包括財(cái)政支持[13]、資產(chǎn)抵（質(zhì)）押[14]、第三者擔(dān)保[15]、貸款保險(xiǎn)[16]、銀行信譽(yù)[17]、優(yōu)先/次級結(jié)構(gòu)[18]和發(fā)行公司本身的信用等。相比之下，雖然2003年和2002年在信托產(chǎn)品的設(shè)計(jì)中采用的風(fēng)險(xiǎn)控制措施種類仍然相同，但對各種措施的使用側(cè)重點(diǎn)有所不同。以政府信用為例，在2003年的比重有顯著下降，即由原來的36.84%下降到11.81%，從而反映了信托投資公司在信托產(chǎn)品開發(fā)中注意規(guī)避可能由于政府信用濫用而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，并力圖通過其他市場化的風(fēng)險(xiǎn)控制措施來達(dá)到同樣的目的。而采用資產(chǎn)抵押和質(zhì)押以及依靠信托公司自身信用的比重則明顯上升，均由過去的5.26%分別達(dá)到2003年的14.96%和23.62%。總體上講，在信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)控制措施安排方面表現(xiàn)出較好的發(fā)展態(tài)勢。但是，不同的信托產(chǎn)品其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)并不完全相同，越是在這種情況下，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)信托的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制方面的監(jiān)管就變得更為重要一些。
應(yīng)該明確的是，監(jiān)管重心的上述轉(zhuǎn)化其最終目的仍然是為了促進(jìn)國有資產(chǎn)信托市場中合格市場主體地位的確立，這種確立絕不是以信托機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)中國有成份和民營成份比例的變化作為決定性因素，更不是只要簡單的實(shí)現(xiàn)國退民進(jìn)就可包治百病。筆者認(rèn)為，構(gòu)建股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、法人治理結(jié)構(gòu)完善以及內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制健全的信托投資公司才是其真正市場主體地位成立的關(guān)鍵。應(yīng)該說對這個問題信托業(yè)界基本形成了共識，而且最近一段時(shí)間信托投資公司的監(jiān)管部門制定的關(guān)于強(qiáng)制信息披露、關(guān)聯(lián)交易控制以及信托公司評級分類等措施的出臺，也從外部推動了信托公司加快完善相關(guān)法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制措施的步伐，但如何根據(jù)各個公司的實(shí)際情況，將這些原則與要求引入到公司的日常經(jīng)營管理中去，建立切實(shí)可行的制度，則尚需時(shí)日，所以構(gòu)建以資本充足率為核心的風(fēng)險(xiǎn)管理體系和以透明度建設(shè)為重點(diǎn)的公司信息披露制度，是國有資產(chǎn)信托監(jiān)管中不可忽視的重點(diǎn)所在。只有這些制度和體系真正得到完善，信托公司作為一個“受人之托，代人理財(cái)”的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場主體地位才算真正得到確立，國有資產(chǎn)信托的安全也才會有更可靠的保障。
四、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體系的配套制度建設(shè)
