時(shí)間：2022-06-05 17:57:31
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有法律的明確授權(quán)，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的前提條件。依法行政的基本涵義之一，就是行政權(quán)力的取得必須由法律設(shè)定。凡是法律沒有授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)都不能行使；凡是法律沒有禁止公民的權(quán)利，公民都可以行使。行政機(jī)關(guān)絕對不能借口執(zhí)法需要或立法不完善，而行使法定授權(quán)之外的權(quán)力，否則勢必導(dǎo)致違法行政。
就本案而言，《電力法》顯然沒有明確授權(quán)電力執(zhí)法人員可以不經(jīng)公民同意而進(jìn)入住宅進(jìn)行檢查。住宅作為特殊的私人生活場所，受到我國憲法、刑法、刑事訴訟法等法律的特別保護(hù)，只有依法享有限制公民人身自由權(quán)限的公安機(jī)關(guān)、海關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，在執(zhí)法時(shí)才有權(quán)搜查或進(jìn)入公民住宅；其他非法搜查或侵入他人住宅的，處3年以下有期徒刑或拘役。
當(dāng)然，本案中如東縣某鎮(zhèn)供電所執(zhí)法人員非法侵入顧某住宅檢查竊電雖屬違法執(zhí)法，但根據(jù)一審法院調(diào)查，屬情節(jié)顯著輕微、社會(huì)危害不大，故一審法院未以非法侵入他人住宅犯罪論處。
遵循正當(dāng)程序是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的必然要求?！罢?dāng)程序”原則，源自英國法中的“自然公正”原則，并成為美國《聯(lián)邦行政程序法》的基石。我國在推行依法治國和依法行政的過程中，同樣必須遵循正當(dāng)程序原則。具體表現(xiàn)為必須遵循以下三個(gè)子原則：
一是平等原則。即公民、法人與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中法律地位應(yīng)當(dāng)平等，應(yīng)當(dāng)建立聽證、協(xié)商、溝通等保證公民平等參與行政執(zhí)法的各項(xiàng)制度；
二是公開原則。即公開行政行為、行政過程和行政結(jié)果，公開行政行為中涉及的文件、資料、信息情報(bào)。“陽光”是最好的防腐劑，沒有行政行為的公開透明，人民便沒有知情權(quán)，行政權(quán)力就難以受到廣泛的監(jiān)督，公民權(quán)利就難以受到充分有效的救濟(jì)；
三是公正原則。公正原則既是正當(dāng)程序原則的出發(fā)點(diǎn)，又是其歸宿。行政行為的合理性和行政程序的公正性，是依法行政的“兩根支柱”，也是抵御行政權(quán)違法和濫用的“兩大盾牌”。
就本案而言，電力執(zhí)法人員顯然缺乏遵循正當(dāng)程序的法律意識(shí)，沒有把自己放在與行政相對人平等的地位，沒有做到公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，而是有特權(quán)思想，認(rèn)為自己是依法執(zhí)行公務(wù)，查處違法行為，怎么做都有道理。
符合執(zhí)法的比例原則是控制行政機(jī)關(guān)濫用執(zhí)法權(quán)的有效手段。
“比例原則”產(chǎn)生于德國，并很快被其他國家的依法行政制度所采納和吸收?！氨壤瓌t”要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)所選擇的行為方式和手段必須與法律所要實(shí)現(xiàn)的目的成比例、相一致。它主要包括三方面內(nèi)容：一是適當(dāng)性。即行政機(jī)關(guān)所選擇的行為方式和措施必須與實(shí)現(xiàn)立法目的相適合，不能與立法目的相背離；二是必要性。即行政機(jī)關(guān)在若干適合于實(shí)現(xiàn)立法目的的行為方式和措施中，必須選擇使當(dāng)事人損失最小的方式；三是合比例。即必需的行為方式和措施對個(gè)人所造成的損害與社會(huì)所獲得的利益之間應(yīng)成比例、保持均衡。行政機(jī)關(guān)所選擇的行為方式和措施只有能實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)利益才有意義；如果收益低于對公民、法人造成的損失，該行政措施就不具有正當(dāng)性和合理性。
就本案而言，電力執(zhí)法人員在顧某家中無人的情況下強(qiáng)入住宅進(jìn)行檢查和測試，顯然不符合執(zhí)法的“比例原則”，構(gòu)成了非法侵入公民住宅的行為，并給電力執(zhí)法機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)和形象造成了損害。
一、行政執(zhí)法承諾制的產(chǎn)生及基本含義
行政執(zhí)法承諾制是社會(huì)服務(wù)承諾制向縱深發(fā)展的結(jié)晶。為改善公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會(huì)公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺(tái)市建委率先推行社會(huì)服務(wù)承諾制，并取得了良好的社會(huì)效果。1995年5月，煙臺(tái)市政府在全市郵電、電業(yè)、交通、工商等12個(gè)部門推廣建委的經(jīng)驗(yàn)。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設(shè)、郵電、內(nèi)貿(mào)、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業(yè)”，社會(huì)服務(wù)承諾制全面展開。從總體上看，社會(huì)服務(wù)承諾制主要應(yīng)用于三類服務(wù)行業(yè)，即壟斷行業(yè)（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務(wù)業(yè)（如環(huán)衛(wèi)、路燈、公共文化設(shè)施等）和管制行業(yè)（如執(zhí)照發(fā)放等）。[3]在現(xiàn)階段，前兩類服務(wù)業(yè)不斷引進(jìn)企業(yè)化管理方式，這樣，在競爭機(jī)制的作用下，即使其未宣稱實(shí)行社會(huì)服務(wù)承諾制，服務(wù)質(zhì)量也明顯提高；唯有第三類服務(wù)業(yè)，基于其自身的特殊性，必須由行政機(jī)關(guān)來調(diào)控，而官本位思想的盛行就使得行政執(zhí)法活動(dòng)成為社會(huì)服務(wù)承諾制的攻堅(jiān)重點(diǎn)。于是乎，行政執(zhí)法承諾制在社會(huì)公眾的關(guān)注下走向社會(huì)服務(wù)承諾制的前臺(tái)。
對于行政執(zhí)法承諾制的含義，理論界并沒有進(jìn)行過系統(tǒng)地探討。結(jié)合我國行政執(zhí)法承諾制的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，該制度是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)自律制度，指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，就自身應(yīng)予遵守的職業(yè)道德、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容等與職權(quán)相關(guān)事項(xiàng)向社會(huì)公開并做出承諾，并在違反承諾時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就該描述性定義而言，有如下幾點(diǎn)應(yīng)予注意。
第一，該制度是與社會(huì)公眾的正當(dāng)權(quán)益密切相關(guān)的一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的自律制度。社會(huì)服務(wù)承諾制的實(shí)質(zhì)是“政府機(jī)關(guān)和公共服務(wù)部門，以自律的形式向社會(huì)宣布自己以新標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的形式、質(zhì)量和違約責(zé)任等，是一種自我約束、自我激勵(lì)、自我剝奪的做法?！盵4]作為一項(xiàng)自律制度，行政機(jī)關(guān)是否實(shí)行承諾制是其內(nèi)部事務(wù)，其它國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或公民都無權(quán)干預(yù)。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，國家的任務(wù)非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執(zhí)行收稅員、警察和披戴甲胄的護(hù)衛(wèi)之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業(yè)化、無產(chǎn)階級(jí)產(chǎn)生及都市化所肇始的僅憑社會(huì)成員個(gè)人的智識(shí)所無力解決的一系列社會(huì)問題，行政機(jī)關(guān)也必須提供滿足個(gè)人生活所需的服務(wù)行為。所以，社會(huì)公眾將國家（行政機(jī)關(guān)）視為自身謀求生存與發(fā)展的最佳保障，對行政機(jī)關(guān)的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機(jī)關(guān)一旦向社會(huì)宣稱實(shí)行執(zhí)法承諾制，社會(huì)公眾就會(huì)根據(jù)承諾內(nèi)容對自身的行為進(jìn)行調(diào)整，以期在最短的時(shí)間內(nèi)獲得最大的利益。同樣，行政機(jī)關(guān)如果違反承諾，則必然傷害社會(huì)公眾的感情，并損害某些社會(huì)公眾的正當(dāng)權(quán)益。所以說，行政執(zhí)法承諾制是與社會(huì)公眾的正當(dāng)權(quán)益密切相關(guān)的一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的自律制度，為保障社會(huì)公眾的正當(dāng)權(quán)益，行政機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎實(shí)施。
第二，行政機(jī)關(guān)的承諾以法律規(guī)定為界限，以承諾事項(xiàng)的可行性為內(nèi)在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限必須由法律予以明確規(guī)定，即遵循職權(quán)法定原則。該原則是基于行政權(quán)具有擴(kuò)張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權(quán)益而預(yù)設(shè)的一道屏障。因此，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及行政規(guī)章外，任何規(guī)范性文件都無權(quán)對行政機(jī)關(guān)的職權(quán)作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的執(zhí)法事項(xiàng)。所以，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以法律規(guī)定作為承諾的界限，超越職權(quán)的承諾是無效的。除有界限外，行政執(zhí)法承諾還有內(nèi)在界限，即承諾事項(xiàng)的可行性。周知，執(zhí)法承諾得以存在的基礎(chǔ)是：立法機(jī)關(guān)無法對紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)做出統(tǒng)
一、明確、具體的規(guī)定，便通過運(yùn)用立法技巧-授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)-將具體的法律適用問題轉(zhuǎn)嫁給具有豐富的行政經(jīng)驗(yàn)和行政技能的行政機(jī)關(guān)來解決：在遵守法律規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)各類行政事務(wù)的特性和自身的執(zhí)法能力，確定相對具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)將自身確定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，并宣布恪守此執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就構(gòu)成了執(zhí)法承諾。行政機(jī)關(guān)重新確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，是為了更加迅速有效地執(zhí)法，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如果承諾的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會(huì)公眾的同時(shí)，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。
第三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對違諾行為承擔(dān)一定的責(zé)任。從承諾內(nèi)容來看，行政執(zhí)法承諾制的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)為有效行使職權(quán)而頒布的拘束其內(nèi)部人員的行政規(guī)則。一般認(rèn)為，行政規(guī)則是“為規(guī)律行政體系內(nèi)部事項(xiàng)而下達(dá)的命令，亦即行政機(jī)關(guān)對下級(jí)機(jī)關(guān)、或上級(jí)長官對所屬公務(wù)員，依其法定職權(quán)，為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序或運(yùn)作所為之規(guī)定，不直接對外發(fā)生效力，通常與人民的權(quán)利義務(wù)無直接關(guān)系?！盵6]行政規(guī)則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規(guī)范行政內(nèi)部的行政事務(wù)，例如規(guī)定上、下班之時(shí)間，文書的處理，職務(wù)的，會(huì)客須知等等。第二種是針對執(zhí)行職務(wù)的細(xì)部規(guī)范，主要是對所涉及法令的解釋及執(zhí)行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規(guī)則并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此行政規(guī)則的制定不以法律的授權(quán)和對外公開為必要條件；即使公務(wù)員違反行政規(guī)則，也不必然導(dǎo)致行政行為的違法，行政機(jī)關(guān)也就無須對外承擔(dān)法律責(zé)任。但是，行政規(guī)則（尤其是第二類行政規(guī)則）一旦公開，并且其內(nèi)容有可能對社會(huì)公眾的權(quán)益產(chǎn)生影響的時(shí)候，有關(guān)行政機(jī)關(guān)就必須對違反該行政規(guī)則的行為承擔(dān)一定的法律責(zé)任。如在日本，行政規(guī)則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規(guī)的性質(zhì)，但當(dāng)用來“說明法律上的解釋、裁量的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定國民的權(quán)利義務(wù)，并且在官報(bào)上登載時(shí)”，[8]則具有了法規(guī)性質(zhì)，對它的違反就構(gòu)成了違法。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施承諾制的時(shí)候，往往直接宣稱“向社會(huì)公開承諾”，并且為了獲得社會(huì)公眾的監(jiān)督，都通過一定方式將承諾內(nèi)容向社會(huì)公開。考察執(zhí)法承諾的內(nèi)容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執(zhí)法期限，都可能損害社會(huì)公眾的精神利益和物質(zhì)利益。一旦損害成為現(xiàn)實(shí)，作為公眾信任的負(fù)責(zé)任的人們政府，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就自身的違諾行為向受損害者承擔(dān)一定的責(zé)任。
在此仍值得一提的是，行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制有本質(zhì)的區(qū)別：行政執(zhí)法責(zé)任制是行政機(jī)關(guān)將自身職權(quán)層層分解并最終落實(shí)到具體的公務(wù)員，當(dāng)行政行為違法或不當(dāng)時(shí)，根據(jù)最初確定的職責(zé)分工來追究公務(wù)員責(zé)任的工作制度。如《海南省行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務(wù)會(huì)議通過，2000年1月6日實(shí)施）第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱行政執(zhí)法責(zé)任制是指各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照法定的管理權(quán)限，將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)逐級(jí)分解到每個(gè)行政執(zhí)法崗位，實(shí)行量化管理，并對其進(jìn)行監(jiān)督、考評和獎(jiǎng)懲的工作制度?！盵9]可見，行政執(zhí)法責(zé)任制是一種純粹的自律制度，其內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)分工，與社會(huì)公眾的權(quán)益無任何直接關(guān)系，其對外公開的目的是希望社會(huì)公眾協(xié)助行政機(jī)關(guān)做好對公務(wù)員的監(jiān)督工作。相比較而言，行政執(zhí)法承諾制是一種特殊的自律制度，其內(nèi)容涉及到社會(huì)公眾的權(quán)益，對外承擔(dān)違諾責(zé)任的是行政機(jī)關(guān)，雖對內(nèi)也進(jìn)行責(zé)任的追究，但這已不是執(zhí)法承諾制的重心所在。目前，有些行政機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制同步運(yùn)行，甚至不作區(qū)分，這在理論上和實(shí)踐上都不是可取的。
二、我國行政執(zhí)法承諾制的現(xiàn)狀評析
行政執(zhí)法承諾制作為一項(xiàng)制度，一般應(yīng)包含下列內(nèi)容：承諾事項(xiàng)、承諾的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、違諾的責(zé)任。下面將結(jié)合行政執(zhí)法承諾制的基本含義和我國行政執(zhí)法承諾制的現(xiàn)狀，對上述內(nèi)容進(jìn)行評析。
（一）關(guān)于承諾的事項(xiàng)
承諾的事項(xiàng)范圍，直接關(guān)系到行政執(zhí)法承諾制的運(yùn)行區(qū)間和實(shí)施力度，是行政執(zhí)法承諾制必須解決的首要問題。
從實(shí)踐中看，行政機(jī)關(guān)承諾的事項(xiàng)主要涉及兩個(gè)方面，即服務(wù)承諾和工作承諾（可合稱執(zhí)法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務(wù)承諾制度》中，就把承諾事項(xiàng)限定為服務(wù)承諾和工作承諾。[10]
服務(wù)承諾主要涉及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)的態(tài)度、著裝等內(nèi)容，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間之間提供服務(wù)與接受服務(wù)的新型“政府-社會(huì)伙伴關(guān)系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識(shí)有重要的促進(jìn)作用。從性質(zhì)上考察，服務(wù)承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中，應(yīng)遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時(shí)期，行政道德的內(nèi)容存在著一定的差異。在我國的現(xiàn)階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員，我們所做的一切，都是為人民服務(wù)”[12]，所以，“為人民服務(wù)”構(gòu)成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機(jī)關(guān)可根據(jù)自身的職權(quán)進(jìn)行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格自律的表現(xiàn)，并且有利于社會(huì)公眾獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此法律可不予干預(yù)。
工作承諾主要涉及對行政機(jī)關(guān)所享有的職權(quán)的承諾。如《濱海縣地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾制》中明確規(guī)定：“服務(wù)內(nèi)容：1稅務(wù)登記。2發(fā)票領(lǐng)購。3納稅申報(bào)。4接受舉報(bào)。5稅務(wù)咨詢?！盵13]前文已述，行政機(jī)關(guān)在做出承諾時(shí)，應(yīng)以法定職權(quán)為界限，遵守職權(quán)法定原則。前例中，雖然實(shí)行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)并沒有違反“職權(quán)法定原則”-它只是在重復(fù)法定的職權(quán)-但是，這種規(guī)定方式在公民法律意識(shí)淡薄、官本位思想濃厚的現(xiàn)狀下，卻可能產(chǎn)生一定的副作用：淡化了法律在行政執(zhí)法中的功能。法律是行政執(zhí)法的依據(jù)，也是依法行政的保障。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對其法定的執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行承諾時(shí)，不了解相關(guān)法律的公眾容易產(chǎn)生誤解，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以對自己的職權(quán)范圍進(jìn)行設(shè)定。這樣，不僅法律在行政執(zhí)法中的地位無法顯現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也可能被夸大。不過，對行政職權(quán)的重復(fù)，也有其正面效應(yīng)：至少能使社會(huì)公眾明確特定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，并依此請求獲得相應(yīng)的法律服務(wù)，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項(xiàng)，行政執(zhí)法承諾制將成為一副空殼，根本無法運(yùn)作。對這一對矛盾，筆者認(rèn)為可通過如下途徑解決：規(guī)定承諾事項(xiàng)時(shí)，在重復(fù)法定職權(quán)的同時(shí)，明確規(guī)定該職權(quán)的法律依據(jù)。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會(huì)公眾在行政機(jī)關(guān)違反承諾時(shí)獲得更多的法律救濟(jì)途徑（如，明確了法律依據(jù)后，可根據(jù)行政機(jī)關(guān)的違諾情節(jié)，除向做出承諾的行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)外，思考能否向人民法院申請司法救濟(jì)）。
在承諾事項(xiàng)問題上，應(yīng)注意承諾事項(xiàng)的明確性。雖然，行政管理涉及到社會(huì)公眾生活的方方面面，但各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間有明確的職責(zé)分工，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行承諾時(shí)，應(yīng)對自身的職權(quán)做出精確的表述。這是因?yàn)?，承諾事項(xiàng)的摸棱兩可，不僅可能增加行政機(jī)關(guān)的工作量，而且可能使應(yīng)得到服務(wù)的社會(huì)公眾因行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能量的有限而得不到有效的服務(wù)，最終將行政機(jī)關(guān)頻頻推上違諾者的尷尬境地。
（二）關(guān)于執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)
執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法承諾制的核心。正是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的重新設(shè)定，顯示了行政機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)地為人民服務(wù)的本質(zhì)，并且給社會(huì)公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標(biāo)準(zhǔn)與法定標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系呢？二者發(fā)生沖突時(shí)如何處理？理論上講，承諾標(biāo)準(zhǔn)必須以法定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，是法定標(biāo)準(zhǔn)的具體化，法定標(biāo)準(zhǔn)是承諾標(biāo)準(zhǔn)的邊界。當(dāng)承諾標(biāo)準(zhǔn)違反法定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，承諾標(biāo)準(zhǔn)不能產(chǎn)生法律上的抗辯權(quán)，即行政機(jī)關(guān)不能以行為雖違反法定標(biāo)準(zhǔn)、但未違反承諾標(biāo)準(zhǔn)而主張不承擔(dān)法律責(zé)任。
從實(shí)踐中看，行政執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)主要涉及執(zhí)法期限問題。在該問題上，各行政機(jī)關(guān)的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)，如《濱海縣地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾制》規(guī)定：“納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定不服并申請行政復(fù)議的，于60日內(nèi)作出復(fù)議決定。”[15]這一規(guī)定與我國《稅收征收管理法》第56條的規(guī)定相同。二是在法定的自由裁量空間內(nèi)選定一時(shí)間點(diǎn)作為承諾的執(zhí)法期限，并對相關(guān)法律的規(guī)定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務(wù)服務(wù)承諾制度》規(guī)定，工商行政管理局“1、辦理企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記，凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起2個(gè)工作日（法定10日）辦完。2、企業(yè)設(shè)立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起7個(gè)工作日（法定30日）、分局10個(gè)工作日內(nèi)辦完?！盵16]三是在法律未規(guī)定執(zhí)法期限的情況下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的情況確定一執(zhí)法期限。如《消防服務(wù)承諾》規(guī)定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區(qū)（半徑5公里）5分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場?！盵17]
在上述三種對執(zhí)法期限的規(guī)定方式中，第一種方式是對法定標(biāo)準(zhǔn)的重復(fù)，其進(jìn)步意義及局限性與前述工作承諾中重復(fù)法定職權(quán)相同。其它兩種方式實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)擁有并行使自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，是行政機(jī)關(guān)自設(shè)的行政規(guī)則。該行政規(guī)則的制定和實(shí)施，并不會(huì)給社會(huì)公眾帶來不利影響，甚至能給社會(huì)公眾帶來預(yù)期的利益，因此法律不應(yīng)干預(yù)太多-法律應(yīng)加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)指明法定標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)公眾尋求適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑奠定基礎(chǔ)。其次，確保承諾標(biāo)準(zhǔn)的可行性，防止各行政機(jī)關(guān)在互相攀比中使執(zhí)法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標(biāo)準(zhǔn)不具可行性的情況下，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)對違諾行為承擔(dān)責(zé)任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關(guān)于違諾責(zé)任
行政機(jī)關(guān)在違反執(zhí)法承諾后，應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，這在理論上并不是難以立足的。但在實(shí)踐中，各行政機(jī)關(guān)的規(guī)定卻千差萬別：有的不做任何規(guī)定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準(zhǔn)則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規(guī)定，只公開處理投訴的機(jī)構(gòu)及其地址、聯(lián)系電話，如《惠州市環(huán)境保護(hù)局社會(huì)服務(wù)承諾》在規(guī)定了一系列執(zhí)法期限后，專門規(guī)定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內(nèi)容不予涉及；有的則予明確規(guī)定。在明確規(guī)定違諾責(zé)任的情況下，主要涉及如下事項(xiàng)：
第一，責(zé)任的承擔(dān)者和接收者：責(zé)任自負(fù)是法治原則的基本要求，即任何行為主體應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)因該行為所引起的法律后果。對行政執(zhí)法承諾制而言，做出承諾的是行政機(jī)關(guān)，接收承諾的是與其職權(quán)相關(guān)聯(lián)的公民、法人或其它組織，因此，在行政機(jī)關(guān)違反承諾時(shí)，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向有關(guān)社會(huì)主體承擔(dān)一定的違諾責(zé)任。至于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任的追究，是完全屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事項(xiàng)，或者說是行政執(zhí)法責(zé)任制所應(yīng)考慮的問題。即從理論上講，違諾責(zé)任是行政機(jī)關(guān)向特定的社會(huì)公眾承擔(dān)的責(zé)任，相對于違諾人員向行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任而言，是一種外部責(zé)任。但實(shí)踐中，違諾責(zé)任的的承擔(dān)主體和接收主體主要有三類情形：一是由實(shí)行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)向有關(guān)社會(huì)主體承擔(dān)違諾責(zé)任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機(jī)關(guān)及行為所涉及的社會(huì)主體承擔(dān)責(zé)任，如《淮陰市地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾》規(guī)定“地稅人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)違反上述承諾的，發(fā)現(xiàn)一次罰款10－20元；對造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，由責(zé)任人賠償；情節(jié)嚴(yán)重的將依法追究責(zé)任?！盵20]同時(shí)，有的行政機(jī)關(guān)在追究責(zé)任人的違諾責(zé)任的同時(shí)，也追究行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，如《青田縣農(nóng)業(yè)局公開承諾自律制度》在規(guī)定了對責(zé)任人的一系列處罰措施后，規(guī)定“在處罰責(zé)任人的同時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)也進(jìn)行適當(dāng)處罰?！盵21]三是由違諾人員對其所在的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，而不對行政機(jī)關(guān)之外的社會(huì)主體承擔(dān)任何責(zé)任。如福建省《永春縣物價(jià)局社會(huì)服務(wù)承諾》中規(guī)定，“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證承諾事項(xiàng)落到實(shí)處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責(zé)，逐級(jí)負(fù)責(zé)。對不履行社會(huì)服務(wù)承諾制度的，要視情節(jié)分別進(jìn)行批評、教育，造成不良后果的要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，故意刁難造成違諾事實(shí)二次的工作人員，調(diào)換工作崗位，因責(zé)任心不強(qiáng)造成工作延誤事實(shí)二次的工作人員，當(dāng)年不得評為先進(jìn)個(gè)人?！盵22]在上述規(guī)定中，除第一規(guī)定符合行政執(zhí)法承諾制的本質(zhì)要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現(xiàn)為：一是將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制等同，忽略了違諾責(zé)任的對外性，將違諾責(zé)任的重點(diǎn)放在了對內(nèi)部行政人員責(zé)任的追究上。二是將行政機(jī)關(guān)工作人員視為承諾主體，由其對社會(huì)公眾承擔(dān)違諾責(zé)任，而事實(shí)上，社會(huì)公眾信任的是做出承諾的行政機(jī)關(guān)，而非該行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某個(gè)工作人員。并且，由違諾人員承擔(dān)外部責(zé)任，將使社會(huì)公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當(dāng)權(quán)益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責(zé)任超負(fù)荷而壓抑自身的積極、主動(dòng)與創(chuàng)新精神。當(dāng)然，若不對違諾人員進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應(yīng)追究違諾人員的責(zé)任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關(guān)系的代言人和內(nèi)部行政法律關(guān)系的當(dāng)事人的雙重身份，所以，在責(zé)任的追究上，應(yīng)理清關(guān)系，逐一落實(shí)。
第二，責(zé)任的內(nèi)容：責(zé)任的內(nèi)容應(yīng)與違諾造成的損害相適應(yīng)。對行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的違諾責(zé)任而言，應(yīng)考慮違諾給特定的社會(huì)主體所造成的損害，包括精神損害和物質(zhì)損害。在承諾事項(xiàng)中，執(zhí)法期限的承諾往往與特定社會(huì)主體的物質(zhì)利益相關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對違諾造成的直接損失承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據(jù)具體情節(jié)，酌情承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如《服務(wù)承諾》中規(guī)定“掛牌服務(wù)，文明用語，發(fā)生爭吵賠款50元，責(zé)任人下崗學(xué)習(xí)3個(gè)月?！盵23]（對違諾人所承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任而言，應(yīng)與其主觀過錯(cuò)程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導(dǎo)思想，因此在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)與辭退、降級(jí)等職位的變遷相呼應(yīng)-本文不予詳細(xì)討論）。
第三，責(zé)任的追究：綜觀各行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法承諾制，在違諾責(zé)任的追究上，多通過有關(guān)社會(huì)主體的投訴或舉報(bào)，然后由實(shí)行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)依據(jù)承諾進(jìn)行追究。筆者認(rèn)為，對內(nèi)部責(zé)任而言，依據(jù)具有內(nèi)部拘束力的行政規(guī)則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究并無不妥。對違諾責(zé)任而言，社會(huì)公眾申請法律保護(hù)的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規(guī)定的情況下，社會(huì)公眾如何獲得法律的保護(hù)？大陸學(xué)者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺(tái)灣學(xué)者的觀點(diǎn)值得我們思考：他們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在遵循對外公開的行政規(guī)則處理行政事務(wù)的過程中，必然建立一公平的行政實(shí)務(wù)處理模式，此后即應(yīng)遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規(guī)則（或說違反此承諾）就構(gòu)成對憲法上平等原則的侵犯，應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應(yīng)考慮對社會(huì)公眾信賴?yán)娴谋Ｕ?。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護(hù)原則，追究違諾行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任就獲取了正當(dāng)性支持。這樣，社會(huì)公眾除通過行政途徑獲得救濟(jì)外，也可通過司法途徑獲得救濟(jì)。[25]
三、行政執(zhí)法承諾制的完善
前文已論述了行政執(zhí)法承諾制的基本含義，并在評析其運(yùn)行狀況時(shí)對有關(guān)問題進(jìn)行了闡述，可以說已經(jīng)提出了完善行政執(zhí)法承諾的基本思路?；诖?，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點(diǎn)需要補(bǔ)充：
第一，行政執(zhí)法承諾制是一把雙刃劍，當(dāng)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行承諾并在違諾時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任時(shí)，該制度將拉近行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的距離，有效保障社會(huì)公眾的正當(dāng)權(quán)益，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機(jī)關(guān)將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會(huì)公眾的正當(dāng)權(quán)益，并使政府信用掃地，最終使行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的關(guān)系時(shí)刻處于一觸即發(fā)的緊張狀態(tài)。為避免出現(xiàn)這種尷尬的局面，行政機(jī)關(guān)在決定是否實(shí)行執(zhí)法承諾制及確定自身的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)之前，應(yīng)該明確該制度的基本要求，并對自身的執(zhí)法能力做出客觀的評估。
1987年國家頒布實(shí)施《檔案法》，全國各地檔案行政部門開展各項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，對依法管理檔案和發(fā)展檔案事業(yè)發(fā)揮了重要的作用，總體上看，檔案行政執(zhí)法方面取得了一定成效。但隨著社會(huì)改革的不斷深化發(fā)展，近年來在開展檔案行政執(zhí)法工作中，還存在著一些必須解決的問題。以玉林市為例，從2002年至2006年，共開展三次全市性檔案行政執(zhí)法檢查，其中，市人大辦公室和市檔案局聯(lián)合開展一次；市法制辦和市檔案局聯(lián)合開展一次；另一次是由市檔案局組織各縣(市)區(qū)檔案局交叉檢查。從檢查情況看，全市檔案工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)不按規(guī)定歸檔和移交檔案
按規(guī)定，各單位當(dāng)年成形的文件資料應(yīng)在次年6月份歸檔完畢；對國家規(guī)定的應(yīng)立卷歸檔資料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理；按照國家規(guī)定各有關(guān)單位歸檔整理好的檔案在本單位保管滿10年后，定期向本地方行政區(qū)域內(nèi)的國家檔案館移交，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。從玉林市開展的三次檔案行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，少部分機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位違反《檔案法》的規(guī)定，應(yīng)歸檔的檔案資料不能及時(shí)整理歸檔，有長期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。市直機(jī)關(guān)有2％的單位文件資料長期不整理歸檔，檔案行政部門每次檢查都向這幾家單位發(fā)限制整改通知書，而這些單位總是應(yīng)付了事；縣直機(jī)關(guān)有5％的單位檔案和檔案工作長期處于不整理歸檔和無人管理的狀態(tài)；不移交檔案、不按規(guī)定向檔案館移交檔案的市直機(jī)關(guān)單位占10％，縣機(jī)關(guān)單位占20％。
(二)檔案文件資料收集不齊全
在檢查中，不難看出，應(yīng)歸檔文件資料收集不齊全，即立檔單位在自己開展職能職責(zé)范圍的工作中形成了的文件資料沒有按規(guī)定收集齊全整理歸檔。這種情況的存在是普遍的，如全市市縣兩級(jí)機(jī)關(guān)單位，應(yīng)歸檔的文件資料能收集95％以上進(jìn)行整理歸檔的單位占10％；能收集到90％以上進(jìn)行歸檔整理占30％；能收集到80％以上的占80％；有相當(dāng)部分單位存在著歷年積存下來應(yīng)歸檔而零散的和領(lǐng)導(dǎo)手上掌握的文件資料收集不起來歸檔的現(xiàn)象。特別是專門檔案沒有收集整理歸檔，如聲像檔案、實(shí)物檔案、基建圖紙等。檔案文件資料收集不齊全，這樣發(fā)展下去，將造成地方檔案館館藏檔案資料欠缺的后果，將嚴(yán)重漏失應(yīng)進(jìn)館的檔案。
(三)檔案保管條件差。安全隱患多
一些單位、部門檔案保管無專室，保管條件與“三鐵八防”的要求相關(guān)很遠(yuǎn)，嚴(yán)重威脅著檔案的安全；檔案亂堆亂放，檔案塵埃滿地。雖然大部分單位有檔案室，但多是與雜物混在一起，有的甚至屋頂漏雨。
(四)檔案工作得不到重視、管理混亂
一直以來，人們對檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)，不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質(zhì)、地位及內(nèi)涵；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門也對檔案工作認(rèn)識(shí)不足，不夠重視。經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)還有一些單位沒有把檔案工作納入本單位年度工作計(jì)劃或目標(biāo)管理責(zé)任制，也沒有建立檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度和明確分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有專職或兼職檔案員，誰都可以隨便直接利用檔案。
(五)檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
由于檔案人員變換頻繁，一些單位領(lǐng)導(dǎo)往往不考慮檔案工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，隨便安排人員來應(yīng)付工作，致使許多檔案工作人員沒有經(jīng)過崗前培訓(xùn)，沒有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，這就使得檔案工作人員素質(zhì)與新時(shí)期檔案工作要求很不相適應(yīng)。
(六)檔案事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入少。不按規(guī)定列入財(cái)政預(yù)算
部分縣(市)區(qū)政府及少數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位沒有加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有把檔案事業(yè)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。如在檢查中，發(fā)現(xiàn)博白縣檔案館已經(jīng)連續(xù)好幾年沒有列入縣財(cái)政的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，辦公經(jīng)費(fèi)都由檔案館(局)自己解決，檔案館建設(shè)沒人關(guān)心、過問，這就嚴(yán)重影響了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
二、影響檔案行政執(zhí)法的主要因素
從檢查得到的結(jié)果看，玉林市檔案工作所存在的問題反映了行政執(zhí)法工作仍處于弱勢階段，與國家檔案事業(yè)發(fā)展要求不協(xié)調(diào)。檔案行政執(zhí)法存在問題的原因是多方面的，既有表面上的因素，也有內(nèi)在的根源。筆者認(rèn)為，長期影響著檔案行政執(zhí)法的主要因素有以下幾方面。
(一)檔案和檔案工作意識(shí)淡薄、檔案法制觀念不強(qiáng)。是檔案工作得不到明確落實(shí)的關(guān)鍵因素
長期以來，人們對檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)。盡管檔案部門積極、努力地通過媒體、板報(bào)、標(biāo)語等各種形式向社會(huì)宣傳了《檔案法》，但大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)習(xí)宣傳貫徹《檔案法》與本部門、本單位的職能工作無關(guān)，只是檔案行政部門的事。由于有這種因素的存在，導(dǎo)致了許多國家工作人員對檔案和檔案工作一知半解或全然不知。
(二)檔案人員業(yè)務(wù)水平不高。變換頻繁。是影響檔案工作正常開展的直接因素
在開展的檔案行政執(zhí)法檢查中有這樣的情況，即多數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都是配備兼職檔案員。這些兼職檔案員在單位兼職事務(wù)太多，缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)差、檔案業(yè)務(wù)水平偏低，導(dǎo)致了歸檔不按時(shí)、所整理的檔案歸檔質(zhì)量不符合要求，嚴(yán)重影響了檔案管理和工作正常開展。
(三)檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，是影響檔案業(yè)務(wù)建設(shè)和執(zhí)法不力的主要因素
從近年的幾次檔案行政執(zhí)法檢查來看，如果檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)不力，那么檔案業(yè)務(wù)建設(shè)將很難開展。尤其是對于多數(shù)單位檔案業(yè)務(wù)建設(shè)中存在的問題，即使已在檢查中明確指出并下發(fā)整改通知書，但由于檔案行政部門人員過少，過后無人抓監(jiān)督、抓落實(shí)，也就無法追究責(zé)任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了檔案部門監(jiān)督力度不夠，有指導(dǎo)、無監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，各項(xiàng)規(guī)章制度沒有很好實(shí)施，使得在檔案行政執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員只能是看在眼里，明白在心里，監(jiān)督整改措施不了了之，最終仍然未能督促受檢單位如期整改，直接影響檔案法制建設(shè)的前進(jìn)步伐。
(四)檔案工作得不到重視，檔案工作人員干勁不足，是影響檔案工作的消極因素
檔案工作是一項(xiàng)既要投入，而眼前經(jīng)濟(jì)利益又不明顯的工作。這往往導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作存在著偏見，即檔案工作說起來重要，做起來次要，忙起來不要。實(shí)際工作中，檔案人員工作做得不少，領(lǐng)導(dǎo)就是看不見，在檔案工作方面的投入，總是得不到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持，這就大大打擊了檔案工作者的積極性，造成檔案工作人員有消極心理，干勁不足，成為影響檔案工作欠活力的因素。
三、解決檔案行政執(zhí)法存在問題的辦法
在新形勢下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法工作，切實(shí)解決當(dāng)前檔案行政執(zhí)法存在的問題，確保檔案事業(yè)步入法制軌道，使檔案事業(yè)健康發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下相應(yīng)的辦法。
(一)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)作用
檔案行政執(zhí)法是否得到落實(shí)，就看檔案執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)起不起作用。要建立行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)系統(tǒng)，充分發(fā)揮人大、權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)和政府法制部門的主導(dǎo)作用，實(shí)行多層次、多方位、嚴(yán)而有序、相互制約的有效檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)體系，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)；要定期或不定期地對各單位、各部門檔案工作情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)提出，限期整改。這樣，不但能保證各單位、各部門負(fù)責(zé)規(guī)范本單位的檔案管理，而且還能對所屬單位檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)?？傊?，只有充分發(fā)揮好監(jiān)督指導(dǎo)作用，才能確保檔案工作的正常開展。
(二)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督和檔案工作規(guī)范化、制度化
檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是貫徹實(shí)施《檔案法》的必要措施和主要手段。各機(jī)關(guān)、各部門在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制中必須明確相關(guān)的職責(zé)、范圍、權(quán)利、義務(wù)、方式，建立和完善檔案執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，保障檔案執(zhí)法活動(dòng)科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度；各有關(guān)機(jī)關(guān)和部門既要相互監(jiān)督，又要相互支持配合，確保檔案工作有章可循、有序進(jìn)行，促進(jìn)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化和制度化。
(三)嚴(yán)肅檔案執(zhí)法。依法依規(guī)查處各種違法違規(guī)行為
《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案工作條例》既然賦予了檔案行政管理部門行政執(zhí)法權(quán)，就應(yīng)該從法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性來維護(hù)和確保檔案工作應(yīng)有的法律、法規(guī)地位，堅(jiān)決貫徹實(shí)施《檔案法》《檔案工作條例》，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)檔案法律法規(guī)的尊嚴(yán)。只有這樣，才能做到依法依規(guī)治理檔案工作中存在的問題，才能促進(jìn)檔案事業(yè)法制化建設(shè)和健康發(fā)展。
(四)加強(qiáng)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)。依法依規(guī)把檔案事業(yè)發(fā)展列入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃
切實(shí)加強(qiáng)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，納入目標(biāo)管理，列入領(lǐng)導(dǎo)工作議事日程，還要從思想上、行動(dòng)上重視依法依規(guī)治理檔案工作，切實(shí)解決檔案工作中所必需的人力、物力、財(cái)力等實(shí)際問題，確保檔案工作步入正常發(fā)展軌道。
(五)加強(qiáng)培訓(xùn)。提高檔案執(zhí)法人員素質(zhì)
檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)是決定開展檔案行政執(zhí)法的關(guān)鍵，也是影響檔案行政執(zhí)法程序好與環(huán)、執(zhí)法監(jiān)督能力高與低、行使執(zhí)法職能是否充分的主觀因素。因此，檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍的政治思想建設(shè)極為重要，這主要體現(xiàn)在以下方面：第一，加強(qiáng)執(zhí)法人員的法制教育，抓好檔案執(zhí)法隊(duì)伍的政治思想建設(shè)，謹(jǐn)慎選拔執(zhí)法人員。第二，必須對檔案執(zhí)法人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，掌握檔案法制和檔案工作相關(guān)知識(shí)、辦案方法，促使其能力和業(yè)務(wù)提高。第三，檔案執(zhí)法人員必須具有高尚的職業(yè)道德精神和開拓創(chuàng)新精神，并取得檔案執(zhí)法人員資格征。第四，檔案部門要積極主動(dòng)配合人大、執(zhí)法部門經(jīng)常性地組織檔案工作業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的檔案工作業(yè)務(wù)水平。第五，對檔案行政執(zhí)法人員辦案過程中要嚴(yán)肅處理、追究責(zé)任，從而督促檔案執(zhí)法人員恪盡職守、依法辦事、盡職盡責(zé)做好本職工作。
總而言之，檔案行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)依法治檔的一項(xiàng)耗資金、耗時(shí)間的艱巨的系統(tǒng)工程。為了保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展，有效維護(hù)黨和國家的歷史真實(shí)記錄，需要我們廣大檔案工作者堅(jiān)持將檔案行政執(zhí)法檢查工作廣泛、深入、持久地開展下去，不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開拓創(chuàng)新，全力把依法治檔工作不斷推向前進(jìn)。
[關(guān)鍵詞]檔案；行政執(zhí)法；問題
檔案行政執(zhí)法是維護(hù)檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要手段，是鞏固黨和國家各項(xiàng)工作發(fā)展的基礎(chǔ)，是保護(hù)人類活動(dòng)真實(shí)歷史和社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律重要依據(jù)的舉措。開展檔案行政執(zhí)法，是為了不斷提高人們的檔案意識(shí)，加強(qiáng)檔案法制建設(shè)，防止檔案違法行為。檔案事業(yè)建設(shè)功在當(dāng)代，利在千秋。如何加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法，使檔案事業(yè)得以健康發(fā)展，這是廣大檔案工作者必須認(rèn)真面對的課題。為此，筆者在這里就檔案行政執(zhí)法談幾點(diǎn)值得思考的問題。
一、檔案行政執(zhí)法主要存在的問題
1987年國家頒布實(shí)施《檔案法》，全國各地檔案行政部門開展各項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，對依法管理檔案和發(fā)展檔案事業(yè)發(fā)揮了重要的作用，總體上看，檔案行政執(zhí)法方面取得了一定成效。但隨著社會(huì)改革的不斷深化發(fā)展，近年來在開展檔案行政執(zhí)法工作中，還存在著一些必須解決的問題。以玉林市為例，從2002年至2006年，共開展三次全市性檔案行政執(zhí)法檢查，其中，市人大辦公室和市檔案局聯(lián)合開展一次；市法制辦和市檔案局聯(lián)合開展一次；另一次是由市檔案局組織各縣(市)區(qū)檔案局交叉檢查。從檢查情況看，全市檔案工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)不按規(guī)定歸檔和移交檔案
按規(guī)定，各單位當(dāng)年成形的文件資料應(yīng)在次年6月份歸檔完畢；對國家規(guī)定的應(yīng)立卷歸檔資料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理；按照國家規(guī)定各有關(guān)單位歸檔整理好的檔案在本單位保管滿10年后，定期向本地方行政區(qū)域內(nèi)的國家檔案館移交，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。從玉林市開展的三次檔案行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，少部分機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位違反《檔案法》的規(guī)定，應(yīng)歸檔的檔案資料不能及時(shí)整理歸檔，有長期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。市直機(jī)關(guān)有2％的單位文件資料長期不整理歸檔，檔案行政部門每次檢查都向這幾家單位發(fā)限制整改通知書，而這些單位總是應(yīng)付了事；縣直機(jī)關(guān)有5％的單位檔案和檔案工作長期處于不整理歸檔和無人管理的狀態(tài)；不移交檔案、不按規(guī)定向檔案館移交檔案的市直機(jī)關(guān)單位占10％，縣機(jī)關(guān)單位占20％。
(二)檔案文件資料收集不齊全
在檢查中，不難看出，應(yīng)歸檔文件資料收集不齊全，即立檔單位在自己開展職能職責(zé)范圍的工作中形成了的文件資料沒有按規(guī)定收集齊全整理歸檔。這種情況的存在是普遍的，如全市市縣兩級(jí)機(jī)關(guān)單位，應(yīng)歸檔的文件資料能收集95％以上進(jìn)行整理歸檔的單位占10％；能收集到90％以上進(jìn)行歸檔整理占30％；能收集到80％以上的占80％；有相當(dāng)部分單位存在著歷年積存下來應(yīng)歸檔而零散的和領(lǐng)導(dǎo)手上掌握的文件資料收集不起來歸檔的現(xiàn)象。特別是專門檔案沒有收集整理歸檔，如聲像檔案、實(shí)物檔案、基建圖紙等。檔案文件資料收集不齊全，這樣發(fā)展下去，將造成地方檔案館館藏檔案資料欠缺的后果，將嚴(yán)重漏失應(yīng)進(jìn)館的檔案。
(三)檔案保管條件差。安全隱患多
一些單位、部門檔案保管無專室，保管條件與“三鐵八防”的要求相關(guān)很遠(yuǎn)，嚴(yán)重威脅著檔案的安全；檔案亂堆亂放，檔案塵埃滿地。雖然大部分單位有檔案室，但多是與雜物混在一起，有的甚至屋頂漏雨。
(四)檔案工作得不到重視、管理混亂
一直以來，人們對檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)，不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質(zhì)、地位及內(nèi)涵；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門也對檔案工作認(rèn)識(shí)不足，不夠重視。經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)還有一些單位沒有把檔案工作納入本單位年度工作計(jì)劃或目標(biāo)管理責(zé)任制，也沒有建立檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度和明確分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有專職或兼職檔案員，誰都可以隨便直接利用檔案。
(五)檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
由于檔案人員變換頻繁，一些單位領(lǐng)導(dǎo)往往不考慮檔案工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，隨便安排人員來應(yīng)付工作，致使許多檔案工作人員沒有經(jīng)過崗前培訓(xùn)，沒有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，這就使得檔案工作人員素質(zhì)與新時(shí)期檔案工作要求很不相適應(yīng)。
(六)檔案事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入少。不按規(guī)定列入財(cái)政預(yù)算
部分縣(市)區(qū)政府及少數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位沒有加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有把檔案事業(yè)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。如在檢查中，發(fā)現(xiàn)博白縣檔案館已經(jīng)連續(xù)好幾年沒有列入縣財(cái)政的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，辦公經(jīng)費(fèi)都由檔案館(局)自己解決，檔案館建設(shè)沒人關(guān)心、過問，這就嚴(yán)重影響了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
二、影響檔案行政執(zhí)法的主要因素
從檢查得到的結(jié)果看，玉林市檔案工作所存在的問題反映了行政執(zhí)法工作仍處于弱勢階段，與國家檔案事業(yè)發(fā)展要求不協(xié)調(diào)。檔案行政執(zhí)法存在問題的原因是多方面的，既有表面上的因素，也有內(nèi)在的根源。筆者認(rèn)為，長期影響著檔案行政執(zhí)法的主要因素有以下幾方面。
(一)檔案和檔案工作意識(shí)淡薄、檔案法制觀念不強(qiáng)。是檔案工作得不到明確落實(shí)的關(guān)鍵因素
長期以來，人們對檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)。盡管檔案部門積極、努力地通過媒體、板報(bào)、標(biāo)語等各種形式向社會(huì)宣傳了《檔案法》，但大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)習(xí)宣傳貫徹《檔案法》與本部門、本單位的職能工作無關(guān)，只是檔案行政部門的事。由于有這種因素的存在，導(dǎo)致了許多國家工作人員對檔案和檔案工作一知半解或全然不知。
(二)檔案人員業(yè)務(wù)水平不高。變換頻繁。是影響檔案工作正常開展的直接因素
在開展的檔案行政執(zhí)法檢查中有這樣的情況，即多數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都是配備兼職檔案員。這些兼職檔案員在單位兼職事務(wù)太多，缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)差、檔案業(yè)務(wù)水平偏低，導(dǎo)致了歸檔不按時(shí)、所整理的檔案歸檔質(zhì)量不符合要求，嚴(yán)重影響了檔案管理和工作正常開展。(三)檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，是影響檔案業(yè)務(wù)建設(shè)和執(zhí)法不力的主要因素
從近年的幾次檔案行政執(zhí)法檢查來看，如果檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)不力，那么檔案業(yè)務(wù)建設(shè)將很難開展。尤其是對于多數(shù)單位檔案業(yè)務(wù)建設(shè)中存在的問題，即使已在檢查中明確指出并下發(fā)整改通知書，但由于檔案行政部門人員過少，過后無人抓監(jiān)督、抓落實(shí)，也就無法追究責(zé)任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了檔案部門監(jiān)督力度不夠，有指導(dǎo)、無監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，各項(xiàng)規(guī)章制度沒有很好實(shí)施，使得在檔案行政執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員只能是看在眼里，明白在心里，監(jiān)督整改措施不了了之，最終仍然未能督促受檢單位如期整改，直接影響檔案法制建設(shè)的前進(jìn)步伐。
(四)檔案工作得不到重視，檔案工作人員干勁不足，是影響檔案工作的消極因素
檔案工作是一項(xiàng)既要投入，而眼前經(jīng)濟(jì)利益又不明顯的工作。這往往導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作存在著偏見，即檔案工作說起來重要，做起來次要，忙起來不要。實(shí)際工作中，檔案人員工作做得不少，領(lǐng)導(dǎo)就是看不見，在檔案工作方面的投入，總是得不到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持，這就大大打擊了檔案工作者的積極性，造成檔案工作人員有消極心理，干勁不足，成為影響檔案工作欠活力的因素。
三、解決檔案行政執(zhí)法存在問題的辦法
在新形勢下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法工作，切實(shí)解決當(dāng)前檔案行政執(zhí)法存在的問題，確保檔案事業(yè)步入法制軌道，使檔案事業(yè)健康發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下相應(yīng)的辦法。
(一)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)作用
檔案行政執(zhí)法是否得到落實(shí)，就看檔案執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)起不起作用。要建立行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)系統(tǒng)，充分發(fā)揮人大、權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)和政府法制部門的主導(dǎo)作用，實(shí)行多層次、多方位、嚴(yán)而有序、相互制約的有效檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)體系，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)；要定期或不定期地對各單位、各部門檔案工作情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)提出，限期整改。這樣，不但能保證各單位、各部門負(fù)責(zé)規(guī)范本單位的檔案管理，而且還能對所屬單位檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。總之，只有充分發(fā)揮好監(jiān)督指導(dǎo)作用，才能確保檔案工作的正常開展。
(二)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督和檔案工作規(guī)范化、制度化
檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是貫徹實(shí)施《檔案法》的必要措施和主要手段。各機(jī)關(guān)、各部門在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制中必須明確相關(guān)的職責(zé)、范圍、權(quán)利、義務(wù)、方式，建立和完善檔案執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，保障檔案執(zhí)法活動(dòng)科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度；各有關(guān)機(jī)關(guān)和部門既要相互監(jiān)督，又要相互支持配合，確保檔案工作有章可循、有序進(jìn)行，促進(jìn)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化和制度化。
(三)嚴(yán)肅檔案執(zhí)法。依法依規(guī)查處各種違法違規(guī)行為
《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案工作條例》既然賦予了檔案行政管理部門行政執(zhí)法權(quán)，就應(yīng)該從法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性來維護(hù)和確保檔案工作應(yīng)有的法律、法規(guī)地位，堅(jiān)決貫徹實(shí)施《檔案法》《檔案工作條例》，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)檔案法律法規(guī)的尊嚴(yán)。只有這樣，才能做到依法依規(guī)治理檔案工作中存在的問題，才能促進(jìn)檔案事業(yè)法制化建設(shè)和健康發(fā)展。
(四)加強(qiáng)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)。依法依規(guī)把檔案事業(yè)發(fā)展列入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃
切實(shí)加強(qiáng)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，納入目標(biāo)管理，列入領(lǐng)導(dǎo)工作議事日程，還要從思想上、行動(dòng)上重視依法依規(guī)治理檔案工作，切實(shí)解決檔案工作中所必需的人力、物力、財(cái)力等實(shí)際問題，確保檔案工作步入正常發(fā)展軌道。
(五)加強(qiáng)培訓(xùn)。提高檔案執(zhí)法人員素質(zhì)
相對于專利司法保護(hù)來說，專利行政執(zhí)法有著執(zhí)法程序簡便、處理快、效率高的優(yōu)勢。然而，目前我國專利行政執(zhí)法除了對假冒和冒充專利行為可以主動(dòng)查處并給以處罰之外，對于侵權(quán)行為還不能有效保護(hù)。筆者認(rèn)為，其存在的問題主要表現(xiàn)為：
1．專利行政執(zhí)法缺乏制止侵權(quán)行為的有效手段。依據(jù)專利法第五十七條的規(guī)定，地方專利管理機(jī)關(guān)認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，只能責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，沒有其他諸如暫扣、查封、沒收侵權(quán)產(chǎn)品等執(zhí)法手段。因此，“責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為”，很大程度上需要行為人的主動(dòng)配合，往往不能有效制止侵權(quán)行為。而那些小企業(yè)、小作坊的惡意侵權(quán)、群體侵權(quán)，通常會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移生產(chǎn)設(shè)備、侵權(quán)產(chǎn)品的情況，對后續(xù)救濟(jì)產(chǎn)生更多的障礙。相對而言，專利行政執(zhí)法缺乏沒收、銷毀等強(qiáng)有力的執(zhí)法手段。
2．侵權(quán)判斷的標(biāo)準(zhǔn)不明確。對于侵權(quán)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，專利法第十一條、第五十六條以及第五十七條有規(guī)定，雖然在《專利行政執(zhí)法辦法》中對“等同侵權(quán)”等判定原則有所規(guī)定，但僅僅是原則性的，還需要進(jìn)一步細(xì)化。例如，關(guān)于“生產(chǎn)經(jīng)營目的”、“許諾銷售”等術(shù)語的具體含義，現(xiàn)在還沒有在《專利行政執(zhí)法辦法》中予以明確。因此，目前各地方專利管理機(jī)關(guān)在專利侵權(quán)判定標(biāo)準(zhǔn)方面存在著判定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。
3．專利管理機(jī)關(guān)缺乏對嚴(yán)重專利侵權(quán)行為的主動(dòng)查處職能。嚴(yán)重侵權(quán)行為包括目前較多的群體侵權(quán)、反復(fù)侵權(quán)現(xiàn)象。權(quán)利人或者利害關(guān)系人對此往往很無奈，如果向法院一一提訟，需要到各地去取證，維權(quán)的成本太高，而且耗時(shí)耗力，對于多數(shù)企業(yè)和權(quán)利人來說根本沒有這個(gè)能力。在良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)誠信制度還未完全建立的情況下，此類案件更加容易發(fā)生。面對這種情況，就需要增加地方專利管理機(jī)關(guān)主動(dòng)查處的職能，維護(hù)正常的市場秩序，維護(hù)專利權(quán)人的合法權(quán)益。
綜上所述，可以看出，我國專利行政執(zhí)法不能完全滿足目前我國的市場環(huán)境的需要，還不能對專利權(quán)提供有效的保護(hù)，不僅會(huì)影響市場競爭秩序，也將制約專利制度作用的發(fā)揮。因此，有必要進(jìn)一步完善專利行政執(zhí)法機(jī)制。
根據(jù)以上分析，筆者對我國專利行政執(zhí)法機(jī)制的改革提出如下建議：
首先，賦予地方專利管理機(jī)關(guān)沒收、銷毀侵權(quán)產(chǎn)品等手段。
第二，明確專利侵權(quán)判定的依據(jù)，細(xì)化侵權(quán)判斷的標(biāo)準(zhǔn)，這樣也有利于加強(qiáng)地區(qū)間的執(zhí)法協(xié)調(diào)，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，避免地方保護(hù)主義。
第三，針對群體侵權(quán)、反復(fù)侵權(quán)行為賦予地方專利管理機(jī)關(guān)主動(dòng)查處的職能。該條建議顯然要在第二條建議得到完善的基礎(chǔ)上才能制定得更加合理。目前，已經(jīng)建立的全國專利行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制程序取得了很好的效果，例如四川宜賓絲麗雅集團(tuán)公司的“一錠雙絲”專利通過這一程序獲得了766萬元的侵權(quán)賠償和專利許可實(shí)施費(fèi)，因此，完全可以借鑒這一經(jīng)驗(yàn)。如果加上有效的執(zhí)法手段，則可以大大降低專利權(quán)人的維權(quán)成本。
xxxx局路政管理與養(yǎng)路費(fèi)征稽這兩個(gè)部門，作為xxx交通局委托的行政執(zhí)法單位，幾年來，在縣委、縣政府和縣交通局黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，在上級(jí)公路部門的具體指導(dǎo)下，嚴(yán)格按照上級(jí)有關(guān)行政執(zhí)法的文件精神，依法行政，文明執(zhí)法，狠抓執(zhí)法人員的思想教育，努力提高執(zhí)法水平和服務(wù)水平，確保了行政執(zhí)法工作的公正、廉潔、文明，有效地杜絕了公路“三亂”等不良現(xiàn)象的發(fā)生，保持了我局市級(jí)“雙文明建設(shè)標(biāo)兵單位”榮譽(yù)稱號(hào)?，F(xiàn)把我局行政執(zhí)法工作總結(jié)如下：
一、不斷加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)
為切實(shí)加強(qiáng)對路政、收費(fèi)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)，我們實(shí)行了由局長統(tǒng)一管理，分管路政、收費(fèi)工作的兩名副局長具體管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。每年黨總支都把此項(xiàng)工作作為各項(xiàng)工作重中之重來抓，由黨總支明確各級(jí)行政執(zhí)法工作責(zé)任，逐級(jí)逐人簽訂責(zé)任書。由于我局領(lǐng)導(dǎo)多年來始終重視行政執(zhí)法工作，并親自掛帥、職責(zé)明確，有效地保障了我局行政執(zhí)法工作規(guī)范、有序地開展。
二、重視學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，進(jìn)一步提高執(zhí)法整體水平
執(zhí)法人員的執(zhí)法水平直接影響著行政執(zhí)法工作的質(zhì)量和效果，為此，我局高度重視執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作。
⑴我局根據(jù)形勢需要成立普法領(lǐng)導(dǎo)小組后，注重加強(qiáng)對執(zhí)法人員的法律學(xué)習(xí)，每年我們都集中組織一次執(zhí)法人員法律知識(shí)學(xué)習(xí)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)了《公路法》、《民事訴訟法》等法律知識(shí)，學(xué)習(xí)《河南省路政管理規(guī)定》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通部等部門關(guān)于繼續(xù)做好公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)征收工作意見的通知》和《河南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)征收工作的通告》等法規(guī)和文件精神。為提高和鞏固學(xué)習(xí)效果，我們定期組織執(zhí)法人員法律、法規(guī)知識(shí)考試，把考試成績作為個(gè)人是否留用執(zhí)法隊(duì)伍的重要依據(jù)，把考試成績與個(gè)人年終評先掛鉤，有效地激發(fā)了執(zhí)法人員學(xué)習(xí)法律、法規(guī)知識(shí)的主動(dòng)性和積極性。
⑵積極組織參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)。我們每年都抽出一定人員，一定時(shí)間參加由省公路局、市公路局組織的路政、收費(fèi)行政執(zhí)法培訓(xùn)。2000年10月份參加了市公路局組織路政內(nèi)勤微機(jī)培訓(xùn)，今年4月參加了市公路局組織的為期一個(gè)月的路政人員軍訓(xùn)和執(zhí)法培訓(xùn)，并進(jìn)行了考試，合格率均達(dá)到100％。
通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使我局執(zhí)法人員的法律理論水平和執(zhí)法水平有了很大程度的提高，為執(zhí)法人員正確行使執(zhí)法權(quán)力、規(guī)范我局行政執(zhí)法行為打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三、依法行政、秉公執(zhí)法
幾年來，我們作為交通局委托履行交通行政執(zhí)法單位，認(rèn)真履行法律、法規(guī)賦予我們的行政執(zhí)收、執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)格遵守行政處罰的有關(guān)規(guī)定，始終堅(jiān)持“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制原則。一是充分利用新聞媒體、宣傳車、標(biāo)語、印發(fā)宣傳單等形式積極向社會(huì)做好《公路法》等有關(guān)法律、法規(guī)的宣傳，不斷增強(qiáng)人民群眾自覺維護(hù)公路路產(chǎn)路權(quán)和車戶自覺繳費(fèi)的意識(shí)；二是執(zhí)法人員嚴(yán)查侵犯路產(chǎn)路權(quán)、拖欠、漏繳養(yǎng)路費(fèi)等違法、違規(guī)現(xiàn)象，并嚴(yán)格按照合法程序、合法規(guī)定依法予以處理。路政執(zhí)法人員根據(jù)管理公路面廣、線長的特點(diǎn)，建立嚴(yán)格的巡查制度，我局為其配備2輛巡查車，堅(jiān)持每天上路巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)處理，多年來，始終保持月人均上路巡查29天、事案查處率100％。收費(fèi)執(zhí)法人員加大公路稽查、上門催繳和源頭管理的力度，采取“跟、查、堵”的方法，交通規(guī)費(fèi)稽查人員在指定地點(diǎn)每天稽查時(shí)間都在十幾個(gè)小時(shí)，他們利用微機(jī)每月打出的欠費(fèi)的車輛清單，逐門逐車上門催繳，外勤人員每月底、月初到車輛集散地、停車場稽查漏征車，為國家征繳足額的公路建設(shè)資金。三是加強(qiáng)與公安、法院的協(xié)調(diào)與聯(lián)合，強(qiáng)化依法行政的力度。每年我們都與公安部門聯(lián)合，共同整治那些侵害路產(chǎn)路權(quán)的現(xiàn)象，同時(shí)我們還充分與法院協(xié)調(diào)，利用法律武器，對于那些拒不服從公路管理，長期拖欠養(yǎng)路費(fèi)的“釘子戶”申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，真正起到執(zhí)行一案、震懾一片的作用。
四、提高服務(wù)水平，塑造執(zhí)法形象
收費(fèi)、路政兩個(gè)行政執(zhí)法單位，是我局向社會(huì)展示形象的“窗口”,為此，我們一直十分重視這一“窗口”的形象。為穩(wěn)定執(zhí)法隊(duì)伍，提高服務(wù)水平，塑造良好的執(zhí)法形象，我們主要采取了以下措施：
⑴利用每月路政、收費(fèi)的例會(huì)，堅(jiān)持不懈、深入細(xì)致地做好執(zhí)法工作人員的思想政治工作，對他們進(jìn)行宗旨教育、愛國主義教育、理想信念教育、職業(yè)道德教育和作風(fēng)紀(jì)律教育。
⑵深入開展“熱愛交通、增輝鄢陵”等一系列展示交通人風(fēng)采和嶄新形象的活動(dòng)。
⑶利用今年正在開展的“整治企業(yè)經(jīng)營環(huán)境”行風(fēng)評議活動(dòng)，認(rèn)真查擺存在的問題，制定整改方案，切實(shí)
轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，克服那種執(zhí)法不嚴(yán)、“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”等不良行為。
⑷制訂嚴(yán)格措施和制度，每年我局都根據(jù)實(shí)際，制定相應(yīng)的《路政管理工作意見》、《養(yǎng)路費(fèi)征稽工作意見》，明確規(guī)定執(zhí)法人員上崗時(shí)必須統(tǒng)一著裝，持證上崗，嚴(yán)禁在公共場所著裝不整、猜拳行令。同時(shí)我們還對4輛執(zhí)法車輛嚴(yán)加管理；要求司機(jī)嚴(yán)禁在街頭、鬧市鳴笛、閃警燈，不許開車在公共娛樂場所和酒店等。
通過以上措施，近年來我局執(zhí)法人員牢固樹立了“全心全意為人民服務(wù)”的思想，服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)有了很大提高。我們的執(zhí)法隊(duì)伍深受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的好評。
五、加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的監(jiān)督管理。為了加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的監(jiān)督管理，我們主要做了以下工作：
⑴充分發(fā)揮局紀(jì)檢工作的職能，每年在制定《紀(jì)檢工作意見》時(shí)，重點(diǎn)把行政執(zhí)法工作作為紀(jì)檢的對象，把紀(jì)檢工作全過程納入行政執(zhí)法工作中去。
⑵認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)有關(guān)罰款收繳分離制度，加強(qiáng)對罰款票據(jù)和行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)的統(tǒng)一管理，從源頭上制止“公路三亂”等不良行為的發(fā)生。
⑶局審計(jì)股堅(jiān)持定期對路政、收費(fèi)財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，
加強(qiáng)對財(cái)務(wù)票據(jù)的核對工作。
⑷我局在收費(fèi)室門前設(shè)立了廉政舉報(bào)箱，向社會(huì)公布了舉報(bào)電話，積極接受人民群眾對我們行政執(zhí)法工作的監(jiān)督。
⑸我局在每年的行風(fēng)評議工作中，向局內(nèi)干部職工發(fā)放征求意見表，征求干部職工對我局行政執(zhí)法工作的意見，同時(shí)我們還積極配合，自覺接受縣人大對我局的行風(fēng)評議。
通過以上措施，使我局行政執(zhí)法人員時(shí)刻保持高度警惕，秉公執(zhí)法、廉潔奉公，確保了我局行政執(zhí)法工作的健康有序開展。
六、我局行政執(zhí)法工作中存在的問題
行政執(zhí)法工作直接影響著黨和政府的形象，影響著我們交通部門在人民群眾心目中的地位，為此我們緊密結(jié)合當(dāng)前正在開展的“整治企業(yè)經(jīng)營環(huán)境”行風(fēng)評議活動(dòng)，經(jīng)過認(rèn)真總結(jié)、深刻反思和積極查擺，我局在行政執(zhí)法過程中主要存在著以下主要問題：⑴受費(fèi)改稅的影響，給規(guī)費(fèi)征收工作帶來一定難度，存在有費(fèi)源流失現(xiàn)象；⑵執(zhí)法人員的思想素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，在執(zhí)法過程中，遇到法律意識(shí)淡薄的服務(wù)對象時(shí)，缺乏進(jìn)一步溝通；⑶在執(zhí)法過程中對“說情風(fēng)”抵制不力。
第二條本辦法所稱的行政執(zhí)法投訴是指公民、法人或者其他組織以書信、電話或者走訪等形式對本市行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為向市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)的申訴、控告或者舉報(bào)。
第三條市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)受理行政執(zhí)法投訴，適用本辦法。
市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)在本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，具體負(fù)責(zé)本辦法的實(shí)施工作。
市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全行政執(zhí)法督察制度，配備行政執(zhí)法督察人員，公布投訴電話、通訊地址等。
第四條受理行政執(zhí)法投訴，查處違法行政執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持違法必糾，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施。
第五條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政執(zhí)法部門及其工作人員有下列行為之一的，可以投訴：
（一）不按規(guī)定審批、頒發(fā)許可證、頒發(fā)執(zhí)照或者無正當(dāng)理由拒絕審批、頒發(fā)許可證、頒發(fā)執(zhí)照的；
（二）違法收費(fèi)的；
（三）擅自改變罰款種類、幅度的；
（四）違反法定程序?qū)嵤┬姓幜P的；
（五）不依法告知權(quán)利的；
（六）違反收繳罰款規(guī)定的；
（七）違法執(zhí)法或者應(yīng)當(dāng)作為而不作為的；
（八）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以投訴的其他行政執(zhí)法行為。
第六條行政執(zhí)法投訴按以下規(guī)定受理：
對區(qū)、縣（市）政府或者市政府工作部門行政執(zhí)法行為的投訴，由市政府法制機(jī)構(gòu)受理。
（二）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或者區(qū)、縣（市）政府工作部門的投訴，由區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)受理。
（三）對兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政執(zhí)法部門共同行政執(zhí)法行為的投訴，由市政府法制機(jī)構(gòu)受理。
（四）對法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政執(zhí)法行為的投訴，由該組織主管的本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)受理。
（五）對市或者區(qū)、縣（市）政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為的投訴，由設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的政府法制機(jī)構(gòu)受理。
（六）對市或者區(qū)、縣（市）政府行政執(zhí)法部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法行為的投訴，由該部門本級(jí)的政府法制機(jī)構(gòu)受理。
（七）影響較大或者市政府法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的，市政府法制機(jī)構(gòu)可直接受理。
第七條已申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的或?qū)π姓?fù)議、行政訴訟結(jié)果不服的投訴，不予受理。
第八條行政執(zhí)法投訴按以下程序辦理：
（一）立案。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)對屬于本機(jī)構(gòu)受理的行政執(zhí)法投訴，應(yīng)當(dāng)立案。市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)可根據(jù)不同情況，將投訴轉(zhuǎn)有關(guān)部門限期辦理。受轉(zhuǎn)辦部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查，依法處理，不得再轉(zhuǎn)辦，并且應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)將處理結(jié)果書面報(bào)告轉(zhuǎn)辦的政府法制機(jī)構(gòu)。
（二）調(diào)查取證。政府法制機(jī)構(gòu)立案后應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織行政執(zhí)法督察人員對案件進(jìn)行調(diào)查，可向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人員調(diào)查取證，查閱有關(guān)的案卷、文件及資料。行政執(zhí)法督察人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)不得少于二人，并出示行政執(zhí)法督察證件。
（三）處理。投訴案件經(jīng)調(diào)查，確認(rèn)有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的，政府法制機(jī)構(gòu)提出處理意見，發(fā)出《行政執(zhí)法督察決定書》，依法予以撤銷、變更或者責(zé)令改正，并對直接責(zé)任人按照有關(guān)規(guī)定予以處理。
投訴案件經(jīng)調(diào)查不屬實(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)如實(shí)回復(fù)投訴人，說明情況，做好解釋工作，并告知行政執(zhí)法部門。
（四）送達(dá)。政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將《行政執(zhí)法督察決定書》送達(dá)行政執(zhí)法部門，并將處理結(jié)果回復(fù)投訴人。
第九條行政執(zhí)法投訴案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起30日內(nèi)辦理完畢；情況復(fù)雜，經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長辦理期限。
行政執(zhí)法部門對行政執(zhí)法督察決定有異議的，可向政府法制機(jī)構(gòu)申請復(fù)核。
第十條政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全行政執(zhí)法投訴的各項(xiàng)工作制度。區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)和市政府所屬部門法制機(jī)構(gòu)每半年應(yīng)向市政府法制機(jī)構(gòu)報(bào)告一次辦理行政執(zhí)法投訴案件的綜合情況。
第十一條行政執(zhí)法部門及其工作人員拒絕、阻撓行政執(zhí)法督察人員依法行使職權(quán)，無正當(dāng)理由不執(zhí)行或者拖延執(zhí)行行政執(zhí)法督察決定，對投訴人或者行政執(zhí)法督察人員打擊報(bào)復(fù)的，政府法制機(jī)構(gòu)可提請本級(jí)政府或者建議有關(guān)部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予相應(yīng)的處分。
第十二條政府法制機(jī)構(gòu)及其工作人員對投訴工作不認(rèn)真履行職責(zé)造成后果的，追究其行政責(zé)任。
第十三條以投訴為名，干擾或阻撓行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正常工作秩序的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰。
第十四條區(qū)、縣（市）政府和市政府行政執(zhí)法部門可依據(jù)本辦法制定實(shí)施細(xì)則。
