時(shí)間：2022-11-02 01:12:24
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領(lǐng)域性是因?yàn)椴煌赜?、不同行業(yè)的犯罪情況不一樣，刑事政策也應(yīng)該隨之變化，所以領(lǐng)域性包括地域性和行業(yè)性。刑罰懲罰性以上三個(gè)特點(diǎn)是政策的共同特點(diǎn)。刑事政策除了具有政策的共同特點(diǎn)之外，刑罰懲罰性是其區(qū)別于其他政策的特點(diǎn)。刑事政策旨在控制犯罪，“當(dāng)法律旨在減少或禁止越軌行為時(shí)，情況又會(huì)不同。在這一情形下，法律并不會(huì)提供獎(jiǎng)賞或者激勵(lì)來勸阻個(gè)體從事此類行為——只會(huì)顯示越軌行為被發(fā)現(xiàn)和懲罰的可能性”⑤。這里雖然講的是法律，而不是刑事政策，但“法律自身只是政策工具箱中的一種而已，而且通常不能自動(dòng)發(fā)揮作用”⑥，即法律是政策的工具之一。貝卡里亞也說：“需要有些易感觸的力量（motivisensibili）來阻止個(gè)人專橫的心靈把社會(huì)的法律重新淪入古時(shí)的混亂之中。這種易感觸的力量就是對(duì)觸犯法律者所規(guī)定的刑罰”。⑦所以，控制越軌行為的犯罪的基本手段是刑罰懲罰，這個(gè)基本手段怎么用就是“策略”了。刑事政策區(qū)別于其他政策的關(guān)鍵是刑罰懲罰性。
刑法的獨(dú)立性
刑法的獨(dú)立性表現(xiàn)在以下方面：1．獨(dú)立的規(guī)范體系和機(jī)能作為法律體系中的基本的部門法，刑法具有內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)完整的規(guī)范體系。刑法的內(nèi)容涵蓋犯罪、刑事責(zé)任和刑罰，涉及幾乎所有其他法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，還具有一整套的指導(dǎo)思想和原則統(tǒng)攝全部規(guī)范，可謂內(nèi)容豐富。刑法在文本上有一部包括基本的總則、分則在內(nèi)的統(tǒng)一的刑法典，還有部分單行刑法、附屬刑法作補(bǔ)充，基本上能規(guī)范所有的現(xiàn)有犯罪行為，可謂結(jié)構(gòu)完整。刑法已經(jīng)是自成一體的實(shí)體法。刑法自產(chǎn)生之日起就擔(dān)負(fù)著打擊犯罪、保衛(wèi)社會(huì)的職責(zé)，現(xiàn)代刑法除了具有一般法律所有的行為規(guī)制機(jī)能外，還具有特有的法益保護(hù)機(jī)能和人權(quán)保障機(jī)能。①刑法因此有了更加豐富的獨(dú)立的存在價(jià)值。2．有專門配套的運(yùn)行程序?yàn)榱吮Ｕ闲谭ǖ挠行?shí)施，國家還專門制定了《刑事訴訟法》以規(guī)范刑事案件的偵查、、審理和執(zhí)行，從而使刑法具有了專門的運(yùn)行程序。3．有相對(duì)于刑事政策和其他法律的自身的特點(diǎn)與品格刑法是法律體系中十分重要的組成部分，具有法律的規(guī)范性和穩(wěn)定性特點(diǎn)，還具有其他法律不具有的特點(diǎn)：保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的廣泛性，手段的嚴(yán)厲性，立法主體的一元性?，F(xiàn)代刑法更具有科學(xué)性和文明性。現(xiàn)代刑法作為人類文明成果之一，反映了人類社會(huì)與犯罪行為作斗爭的規(guī)律性需要，形成了內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的規(guī)范體系，具有科學(xué)性。同時(shí)，現(xiàn)代刑法秉持民主、人道、人權(quán)的價(jià)值觀，發(fā)揮保衛(wèi)社會(huì)和保障人權(quán)的雙重功能，不再一味威懾、懲罰，不再是野蠻、殘酷的代表或象征，具有文明性。這些特點(diǎn)鑄就了刑法“獨(dú)特的品格，即刑法是在法律規(guī)范體系中，以國家的刑罰權(quán)最終確保人類社會(huì)的共同生活秩序和整體的法律秩序的不可破壞性的法律”②，是刑法獨(dú)立性的重要表現(xiàn)。4．刑法對(duì)法律體系的保障、促進(jìn)作用刑法不同于其他部門法，它以特殊的手段調(diào)整所有其他法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，是除自身之外所有法律的后盾法，是法律體系的保障法。當(dāng)其他法律調(diào)整手段失效、有關(guān)法律關(guān)系失衡、有關(guān)法律秩序混亂的時(shí)候，刑法就要站出來運(yùn)用刑罰手段強(qiáng)行矯正有關(guān)法律關(guān)系、恢復(fù)有關(guān)法律秩序，從而保障和促進(jìn)整個(gè)法律體系的正常運(yùn)行。5．刑法對(duì)社會(huì)治理的促進(jìn)作用刑法是社會(huì)法律治理的最后手段法，具有獨(dú)特的功能、手段。當(dāng)社會(huì)治理整體或局部失序，道德、經(jīng)濟(jì)、行政手段和其他法律不能有效恢復(fù)社會(huì)秩序的時(shí)候，犯罪在整體上或局部領(lǐng)域會(huì)呈現(xiàn)增加勢(shì)頭，運(yùn)用刑法治理犯罪促進(jìn)秩序的恢復(fù)無疑是法治社會(huì)的最佳選擇。6．刑法具有獨(dú)立的歷史傳統(tǒng)刑法是隨著階級(jí)社會(huì)和國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，甚至一開始的法都稱作“刑”，如中國夏朝的“禹刑”就是當(dāng)時(shí)所有法律的稱謂。后來隨著社會(huì)的發(fā)展，其他的部門法才逐漸從“刑”法中分離出去。但是，刑法一直保持延續(xù)和發(fā)展，并且始終是主要法律部門。直到現(xiàn)代社會(huì)，刑法一直都是基本的部門法。刑法具有其他法律不具有的獨(dú)立的歷史傳統(tǒng)，這一點(diǎn)被稱為母法的憲法無法比擬。刑法的產(chǎn)生、發(fā)展無需包括憲法在內(nèi)的其他法律的陪伴或支持，刑法是階級(jí)社會(huì)的伴生物，與階級(jí)社會(huì)具有同樣長久的歷史，并具有自身獨(dú)立的發(fā)展規(guī)律、軌跡和歷史傳統(tǒng)?？梢?，刑法具有獨(dú)立性。而且這個(gè)獨(dú)立性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了獨(dú)立的部門法的獨(dú)立性意義，具有獨(dú)立的社會(huì)治理工具屬性。
刑法與刑事政策
刑法與刑事政策的關(guān)系具有法與政策的關(guān)系的共同樣態(tài)，即政策是法的指導(dǎo)，法是政策的固定形式等?！皼]有刑法的刑事政策，必將淪為常識(shí)的刑事政策，讓人不切實(shí)際。同樣地，沒有刑事政策的刑法學(xué)，必將只看到刑事法學(xué)的形式規(guī)定，而無法找尋其真正的靈魂”，①刑事政策與刑事法律，就如“魂”與“體”。但是，因?yàn)樾谭ǖ奶攸c(diǎn)和獨(dú)立性，刑法與刑事政策的關(guān)系呈現(xiàn)特有的樣態(tài)。1．刑事政策指導(dǎo)刑法并推動(dòng)刑法的革新刑法作為刑事政策的工具，應(yīng)當(dāng)在刑事政策的指導(dǎo)下立法、運(yùn)行，否則就不是“工具”了。也正是從這一點(diǎn)上講，刑法是刑事政策的“體”。由于刑事政策是針對(duì)犯罪形勢(shì)制定的，是對(duì)社會(huì)形勢(shì)變化的反應(yīng)，所以刑事政策會(huì)推動(dòng)保守的刑法跟隨形勢(shì)變化而變化，使刑法革新。2．刑事政策指導(dǎo)和進(jìn)入刑法受到刑法科學(xué)性和文明性的制約刑事政策具有功利性特點(diǎn)，它追求刑罰對(duì)犯罪的控制效果，所以刑事政策有擴(kuò)張刑罰權(quán)的本能沖動(dòng)?！靶淌抡哂捎谄潇`活性而具有自我擴(kuò)張、膨脹的本能，這種本能實(shí)質(zhì)上也就是權(quán)力的本能”。②為了控制犯罪，刑事政策會(huì)趨向于擴(kuò)大刑罰的打擊范圍或打擊力度，從而使刑法既“嚴(yán)”又“厲”。雖然，刑事政策也講科學(xué)化和人道化③，但刑事政策這一沖動(dòng)的本能屬性沒有改變。這種沖動(dòng)很容易使打擊犯罪過程中應(yīng)有的人權(quán)、人道觀念被忽視，從而削弱甚至破壞刑法的科學(xué)性和文明性，歷史上希特勒對(duì)魏瑪刑法的修改和墨索里尼對(duì)原意大利刑法的修改就是慘痛的教訓(xùn)和證明。但是，“法律與裸的權(quán)力所具有的那些侵略性、擴(kuò)張性趨勢(shì)大相徑庭，因?yàn)樗鶎で蟮哪耸钦魏蜕鐣?huì)領(lǐng)域中的妥協(xié)、和平與一致”④?，F(xiàn)代刑法的科學(xué)性和文明性特點(diǎn)已經(jīng)借助刑法的獨(dú)立性地位成為現(xiàn)代法治文明的重要成果和標(biāo)志，代表這兩個(gè)特點(diǎn)的基本原則已經(jīng)成為一些國家憲法和有關(guān)國際公約的明確、基本要求。刑事政策要想借助刑法施行于社會(huì)“附魂于刑法”，就必須不違背刑法的這些科學(xué)性、文明性原則。如，罪刑法定原則在1948年的《世界人權(quán)宣言》第11條和1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第15條均做了規(guī)定，我國也已經(jīng)加入了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，我國刑法也明確規(guī)定了這一原則。而罪刑法定原則的核心思想是保障人權(quán)，并因此派生了一些重要的原則，罪刑法定原則及其派生原則顯然對(duì)刑事政策刑罰權(quán)擴(kuò)張的沖動(dòng)具有抑制作用。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)，罪刑法定原則已經(jīng)不是什么刑事政策可以突破的了，刑事政策要想通過刑法發(fā)揮作用就不能違背罪刑法定原則。
一、2004年中國的國有銀行改革的明顯加快
1、適應(yīng)中國加入世貿(mào)之后金融業(yè)對(duì)外開放的挑戰(zhàn)
到2006年，中國將按照加入世貿(mào)的承諾，全面放松對(duì)于外資銀行進(jìn)入銀行市場的限制，中國的銀行業(yè)如果不能抓住剩余的2年的過渡期的機(jī)會(huì)，對(duì)國有銀行進(jìn)行大規(guī)模的重組改革，中國占據(jù)主導(dǎo)地位的國有銀行難以有足夠的市場競爭力。
2、中國經(jīng)濟(jì)下一階段的持續(xù)增長：需要一個(gè)高效率的金融體系的支持
中國的改革開放在經(jīng)濟(jì)增長方面取得了很大的成就，改革開放以來的平均增長率達(dá)到9%以上，但是，由于中國的銀行體系承擔(dān)了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的巨大成本，同時(shí)也由于銀行體系的低效率，使得中國的銀行體系在轉(zhuǎn)軌過程中積累了較大的不良資產(chǎn)，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的障礙之一。下一階段中國的經(jīng)濟(jì)增長對(duì)于金融服務(wù)的需求更為強(qiáng)勁，如果不對(duì)銀行體系進(jìn)行全面的市場化改革，就有可能為中國下一步的改革累計(jì)新的不良資產(chǎn)包袱。
3、提高中國金融結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性
中國經(jīng)濟(jì)的增長十分強(qiáng)勁，中國金融業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)中最活躍的組成部分，其風(fēng)險(xiǎn)狀況對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響十分顯著，目前中國的金融業(yè)總資產(chǎn)20多萬億，17萬億貸款余額，如此大的金融總量對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來說舉足輕重；如果銀行體制中積累的不良貸款如果規(guī)模過大，對(duì)于中國的金融體系的穩(wěn)定也會(huì)形成潛在的威脅。
4、中國把國有銀行改革作為金融改革的重點(diǎn)
從目前的銀行改革趨勢(shì)看，2006年全面開放銀行業(yè)之前是迅速改革國內(nèi)銀行體系的最后機(jī)會(huì)。較之1998年的資產(chǎn)剝離，這一次的注資是實(shí)質(zhì)性的資金注入，而不僅僅是名義上的剝離，這是一個(gè)相當(dāng)大的進(jìn)步，顯示了中國政府對(duì)于在2006年之前全面改革銀行體系的決心。反觀一些國家，長期以來因?yàn)閷?duì)銀行體系累計(jì)的高額不良資產(chǎn)等問題猶豫不決，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)一直缺乏活力，而到近年來，一些國家的政府也開始痛下非常之舉和多次的增資擴(kuò)股，使得一些國家的銀行體系有了很大的改觀，基本上已經(jīng)恢復(fù)了它的活力和生機(jī)，這給予中國的銀行改革同時(shí)以正面和反面的參考和借鑒。長期以來，金融改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中相對(duì)來說較為滯后，而金融改革中又以國有商業(yè)銀行的改革最為滯后。如果說中國在改革的早期嘗試新設(shè)一些市場化的股份制商業(yè)銀行——通過增量的改革來觸動(dòng)國有銀行的改革、施加“外部壓力”的話，那么，現(xiàn)在看來，這種改革思路盡管取得了一定的成效，但是事實(shí)證明并不能真正有力地推動(dòng)國有銀行轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行。因之，此次中國決定注資450億美元外匯儲(chǔ)備資金對(duì)兩大國有銀行進(jìn)行改造，主要是具體考慮到了國有商業(yè)銀行在中國銀行體系中一直仍占有支配性、主導(dǎo)的地位，所以必須還要從內(nèi)部、從治理結(jié)構(gòu)上加大力度全面改革和完善。
二、當(dāng)前中國的國有銀行改革的主要內(nèi)容
1、全面的資產(chǎn)重組和財(cái)務(wù)重組：主要是注入資源進(jìn)行不良資產(chǎn)的清理
根據(jù)中國銀行2002年年報(bào)，到2002年底，按五級(jí)分類法統(tǒng)計(jì)，其不良貸款總額為4085億元，最后損失類貸款高達(dá)1874億元。建行至2002年底不良貸款總額為2680億元，其中損失類為569億元，但可疑類亦有1289億元之多。兩家銀行的損失類貸款超過2000億美元，這應(yīng)該算是其不良資產(chǎn)的底線。用于核銷不良資產(chǎn)的資金主要包括準(zhǔn)備金、撥備前利潤和資本金。目前中行的準(zhǔn)備金覆蓋率為22.09%，即有近900億元的準(zhǔn)備金。建行的準(zhǔn)備金覆蓋率為13.4%，即有350億元的準(zhǔn)備金。但是，這部門準(zhǔn)備金尚不足以彌補(bǔ)損失類貸款，因此需要?jiǎng)佑媒鼉赡甑你y行利潤來核銷不良資產(chǎn)。在中國經(jīng)濟(jì)高速增長的推動(dòng)下，2002、2003年中國的兩家國有商業(yè)銀行——中國銀行和中國建設(shè)銀行的經(jīng)營性利潤均達(dá)到500億元人民幣左右。在此基礎(chǔ)上，按照財(cái)政部的最新規(guī)定，國有商業(yè)銀行將財(cái)政部原來持有的所有資本金全部用來核銷不良資產(chǎn)。經(jīng)過初步的框算，經(jīng)過準(zhǔn)備金、新增利潤和資本金以及其他形式的舉措，基本上可以核銷歷史上的不良資產(chǎn)。
2、注資
經(jīng)過大規(guī)模的不良資產(chǎn)清理之后的國有銀行在不良資產(chǎn)比率方面看是一個(gè)比較“干凈”的銀行，但是也是一個(gè)沒有資本金的銀行，此時(shí)以外匯儲(chǔ)備注入資本金，則起到了在新的銀行框架下補(bǔ)充銀行資本金的作用。
2003年，受到人民幣升值預(yù)期的影響，中國的外匯儲(chǔ)備急劇增長了1600億美元，因此即使去掉450億美元，到2003年年底還有4032億美元的外匯儲(chǔ)備，仍然高出按照國際標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的最優(yōu)規(guī)模。實(shí)際上，從1994年中國出現(xiàn)匯率并軌以來，外匯儲(chǔ)備就呈現(xiàn)穩(wěn)定上升的趨勢(shì)。從央行的角度來說，盡管減少了外匯儲(chǔ)備，但是投資科目增加了，過去用外匯儲(chǔ)備購買美國國債，所得到的收益率不過2%，現(xiàn)在將外匯儲(chǔ)備投資于國內(nèi)的商業(yè)銀行，可以更好地分享中國經(jīng)濟(jì)增長帶來的收益。經(jīng)中國國務(wù)院批準(zhǔn)成立的中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司將專門負(fù)責(zé)向試點(diǎn)銀行注資、并監(jiān)督注入資金的運(yùn)營。中國國家財(cái)政部、中國人民銀行和國家外匯管理局派員組成了公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。中國中央?yún)R金公司今后將以中行和建行的最大股東的身份，督促銀行落實(shí)各項(xiàng)改革措施，完善公司治理結(jié)構(gòu)，力爭股權(quán)資產(chǎn)獲得豐厚的投資回報(bào)。
3、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重組
主要是強(qiáng)調(diào)引入具有國際水準(zhǔn)的戰(zhàn)略投資者，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移、改善公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)等，促進(jìn)銀行的治理效率的提高。
4、上市
這主要是指通過促進(jìn)中國銀行和中國建設(shè)銀行在證券市場上市，改進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，引進(jìn)市場的約束，促使國有銀行改進(jìn)經(jīng)營管理水平。
5、改革的重點(diǎn)在于促進(jìn)國有銀行治理機(jī)制的轉(zhuǎn)換
中國銀行和中國建設(shè)銀行的改革，此次注入的各種公共資源有8000多億元人民幣，為了促使中國銀行和建設(shè)銀行不再制造新的高額不良資產(chǎn)，此次改革的重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)換商業(yè)銀行的經(jīng)營機(jī)制，也就是所謂“花錢買機(jī)制”。從制度變革的角度看，這屬于強(qiáng)制性的制度創(chuàng)新。
中國的銀行監(jiān)管部門在這兩家銀行的內(nèi)部治理方面提出了10個(gè)方面的具體要求：建立規(guī)范的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層制度；引進(jìn)國外戰(zhàn)略投資者，改變單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化；制定清晰明確的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)利潤最大化；建立科學(xué)的決策體系、健全的內(nèi)部控制機(jī)制和完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體制；整合業(yè)務(wù)和管理流程，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化和業(yè)務(wù)管理垂直化；建立市場化和規(guī)范化的人力資源管理體制和有效的激勵(lì)約束機(jī)制；實(shí)施審慎的會(huì)計(jì)原則，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格信息披露制度；加強(qiáng)信息科技建設(shè)，全面提升綜合服務(wù)功能；發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)重組上市進(jìn)程；加強(qiáng)人員培訓(xùn)和公共關(guān)系宣傳，做好綜合改革的相關(guān)工作。
同時(shí)，中國的銀行監(jiān)管部門還參照全球經(jīng)營管理水平較好的商業(yè)銀行的主要財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)中國銀行和建設(shè)銀行制定了包括資本充足率、不良資產(chǎn)比率、資產(chǎn)回報(bào)率等在內(nèi)的7項(xiàng)財(cái)務(wù)考核指標(biāo)，督促中國銀行和建設(shè)銀行在經(jīng)營績效方面達(dá)到國際銀行業(yè)的先進(jìn)水平。
三、客觀看待中國的銀行體系積累的不良資產(chǎn)及其發(fā)展趨勢(shì)
此次中國政府對(duì)中行和建行的注資，動(dòng)用了較大規(guī)模的公共資源，顯示中國政府支付了中國的國有銀行因?yàn)槌袚?dān)轉(zhuǎn)軌成本形成的不良資產(chǎn)。
長期以來，國有銀行實(shí)際上支付了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的成本，如何處置這個(gè)成本，直接影響到銀行未來的改革方向。如果通過全面的不良資產(chǎn)清理和注資，就可以切斷歷史包袱對(duì)兩大商業(yè)銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。實(shí)際上中國政府以前曾經(jīng)嘗試也期望國有銀行靠自己內(nèi)部管理完善，靠內(nèi)部的經(jīng)營能力慢慢消化歷史形成的包袱，但事實(shí)上龐大的不良資產(chǎn)包袱不但拖累四大銀行，還使得難以在客觀上對(duì)國有銀行的經(jīng)營狀況進(jìn)行一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)考核。通過注資和一系列的改造，可以使中行和建行先行一步，同時(shí)在中行和建行的改革改組中證明行之有效的舉措，也完全可能在其他國有商業(yè)銀行中借鑒實(shí)施，從而對(duì)整個(gè)國有銀行的改革發(fā)揮積極的示范作用。
1、中國的國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的歷史形成分析
根據(jù)初步的統(tǒng)計(jì)，在國有銀行的不良貸款中，30%不良貸款的形成來自于各級(jí)政府干預(yù)，包括中央和地方政府的干預(yù)；30%的不良貸款來自于對(duì)國有企業(yè)的信貸支持。根據(jù)中國人民銀行2003年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，目前國有銀行超過50%的貸款是向非國有企業(yè)（包括外商投資企業(yè)、民營企業(yè)、以及個(gè)人住房抵押貸款、個(gè)人助學(xué)貸款和個(gè)人汽車信貸）發(fā)放的。10%的不良貸款是由于國內(nèi)部分地區(qū)法律環(huán)境較差、法制觀念薄弱所導(dǎo)致的。15%來自對(duì)部分行業(yè)如軍工生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致。
因此，總的來看，僅有20%的不良貸款是由于國有銀行自身管理經(jīng)營不善所造成的。因此，雖然不良貸款總體規(guī)模較大，但是比較而言，國有銀行自身原因形成的不良貸款比重并不高。
2、中國當(dāng)前具備了解決銀行體系不良資產(chǎn)的有利條件
亞洲金融危機(jī)的發(fā)生，提高了社會(huì)各界對(duì)于銀行體系穩(wěn)健經(jīng)營重要性和金融體系脆弱性所可能帶來的巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了中國的決策層下定決心改革國有銀行體系。
在1997年東南亞金融危機(jī)之后，中國政府已經(jīng)基本放棄了對(duì)國有銀行的行政干預(yù)。
中國的政府部門已經(jīng)從法律角度明確了商業(yè)銀行決定貸款的自主性。
中國的政府已經(jīng)逐步放棄了對(duì)國有企業(yè)的貸款義務(wù)。
中國90年代中后期開始的持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長，為改革創(chuàng)造了條件。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長使得利用現(xiàn)有資源改革國有商業(yè)銀行成為可能。
隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，一些國有大型企業(yè)上市步伐的加快，國有企業(yè)經(jīng)營狀況的改善也為商業(yè)銀行解決不良資產(chǎn)比例過高的問題帶來了可能。
亞洲金融危機(jī)使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有商業(yè)銀行開始關(guān)注降低不良資產(chǎn)比例的問題，到目前為止，中國國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)比重比危機(jī)之前下降了近50%.
值得注意的是，有關(guān)法律法規(guī)，包括《破產(chǎn)法》、《證券法》和《公司法》等均在進(jìn)一步的完善修訂之中。
新增貸款質(zhì)量相對(duì)優(yōu)異，近幾年的新增貸款的不良資產(chǎn)比率在2%以下，達(dá)到了國際先進(jìn)水準(zhǔn)。
中國強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)的貸款資金需求，為商業(yè)銀行化解不良資產(chǎn)創(chuàng)造了積極條件。中國經(jīng)濟(jì)快速增長的主要推動(dòng)力在于：快速推進(jìn)的城市化效應(yīng)；國際投資向中國轉(zhuǎn)移的世界工廠效應(yīng)；以汽車和住房為代表的新興消費(fèi)品升級(jí)效應(yīng)；民營經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)效應(yīng)；以及重化工業(yè)化帶動(dòng)效應(yīng)。
另外，中國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定了相當(dāng)嚴(yán)格的不良資產(chǎn)考核辦法。以2004年頒發(fā)的“商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和考核暫行辦法”為例，該辦法一是強(qiáng)調(diào)“對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面監(jiān)控”。商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)和考核包括對(duì)不良貸款、非信貸資產(chǎn)和表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全面監(jiān)測(cè)和考核。二是加強(qiáng)“對(duì)不良資產(chǎn)余額和比例的雙重考核”。三是體現(xiàn)非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。中國的銀行監(jiān)管部門分別在四家國有商業(yè)銀行總行設(shè)立“派駐監(jiān)管小組”，收集、分析四家銀行總行經(jīng)營管理和綜合改革情況，掌握第一手材料。
四、中國政府對(duì)中行和建行的率先改革會(huì)產(chǎn)生多方面的積極影響
初步歸納起來，此次中行和建行率先啟動(dòng)改革，可能產(chǎn)生以下5方面的積極影響：
一是可以切斷歷史包袱對(duì)兩大商業(yè)銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。
二是可以促使中國的國有銀行更有效地、自主地配置金融資源，發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的支持作用。通常來說，不良資產(chǎn)的下降會(huì)帶來銀行貸款投放能力的上升。這次通過大規(guī)模注入資金，再配套相應(yīng)清理不良資產(chǎn)的措施，對(duì)于增大國有銀行對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的支持力度是非常有利的。這也正是國有銀行積極調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的機(jī)會(huì)。
三是意味著探索出一條多元化、高效率地利用外匯儲(chǔ)備的新的途徑。
四是隨著這樣注資改造國有銀行，與其說政府是花錢為這些不良資產(chǎn)“買單”，不如說是花錢給國有銀行買了一個(gè)新的機(jī)制。
一、積極財(cái)政政策的局限性
實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策是以社會(huì)上存在著一定數(shù)量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運(yùn)用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經(jīng)濟(jì)資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)張，資源的瓶頸約束遲早是會(huì)到來的。如果累計(jì)的財(cái)政赤字和累積的發(fā)債規(guī)模已經(jīng)很大，而擴(kuò)張性財(cái)政政策受慣性影響又收縮不下來，財(cái)政從金融市場籌集過量資金，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱，引發(fā)通貨膨脹。因此，經(jīng)濟(jì)資源的有限性，決定了積極財(cái)政政策不可能長期實(shí)行下去，換句話說，從長期看，我們?nèi)匀槐仨殞?shí)行適度從緊的財(cái)政政策。況且，從理論上說，作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)行為的重要組成部分之一，積極財(cái)政政策本來的定位是對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中短期性的總量失衡進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，調(diào)控的對(duì)象主要是總供給與總需求之間的關(guān)系。但從1998年以來，我國已經(jīng)連續(xù)5年實(shí)施積極的財(cái)政政策，短時(shí)間內(nèi)仍無法淡出，這個(gè)時(shí)間跨度顯然已經(jīng)超出“短期”的范圍。
連續(xù)5年的擴(kuò)張性財(cái)政政策，其實(shí)施的目標(biāo)主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴(kuò)張性的財(cái)政政策所籌集來的國債資金，其政策導(dǎo)向是積極地?cái)U(kuò)大固定資產(chǎn)投資，來拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發(fā)國債和由國債投資而帶動(dòng)的貸款所拉動(dòng)，社會(huì)投資增長則相對(duì)緩慢。這種性質(zhì)的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動(dòng)，市場機(jī)制的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素較少。它一方面說明政府主導(dǎo)型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經(jīng)濟(jì)增長對(duì)政府政策性投資的依賴過大，社會(huì)投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，這將部分抵消財(cái)政政策所產(chǎn)生的“乘數(shù)效應(yīng)”。與此同時(shí)，財(cái)政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動(dòng)資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時(shí)由于國內(nèi)大多數(shù)企業(yè)面臨“相對(duì)過剩”的市場環(huán)境，且它們的創(chuàng)新能力較低，在“低物價(jià)、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業(yè)的利潤很低。這是當(dāng)前難以啟動(dòng)民間投資的一個(gè)重要原因。無論從防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導(dǎo)型的投資路子，而是應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)定市場的同時(shí)，促進(jìn)貨幣市場與資本市場的有機(jī)結(jié)合，大力發(fā)展資本市場，使企業(yè)可以在市場競爭中實(shí)現(xiàn)有生命力項(xiàng)目的融資投資。所以，持續(xù)擴(kuò)大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動(dòng)和擴(kuò)大信貸投資，以增加基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資來帶動(dòng)和擴(kuò)大其他方面投資，最終形成全社會(huì)“投資乘數(shù)效應(yīng)”。
伴隨固定資產(chǎn)投資的快速增長已經(jīng)成為擴(kuò)大內(nèi)需的主要因素，使得連續(xù)多年的國民收入分配格局中，固定資產(chǎn)投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到近40%的水平。與此相對(duì)稱，消費(fèi)占GDP比重呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)。連續(xù)多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個(gè)必須引起重視的問題。從投資與消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用特點(diǎn)看，投資需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的短期拉動(dòng)作用是很明顯的。但從社會(huì)再生產(chǎn)角度看，只有消費(fèi)需求才是經(jīng)濟(jì)增長的真正的持久的拉動(dòng)力量。消費(fèi)啟動(dòng)是以家庭為支柱的消費(fèi)性需求，投資啟動(dòng)則是以擴(kuò)大企業(yè)投資為支柱的生產(chǎn)性需求。雖然在全部投資中會(huì)有一定份額形成居民收入，但這并不會(huì)改變投資啟動(dòng)的基本屬性，即投資啟動(dòng)主要是著眼于擴(kuò)大生產(chǎn)性需求。消費(fèi)需求既是社會(huì)再生產(chǎn)的終點(diǎn)，又是社會(huì)再生產(chǎn)的起點(diǎn)，投資需求歸根到底是由消費(fèi)需求派生出來的，在消費(fèi)需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動(dòng)。如果沒有消費(fèi)需求的支持，不能將行政啟動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡?dòng)，這種投資增長與經(jīng)濟(jì)回升是不會(huì)持久的。
2002年1月至4月，社會(huì)消費(fèi)品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個(gè)百分點(diǎn)。從市場發(fā)展趨勢(shì)看，國內(nèi)消費(fèi)增幅確實(shí)出現(xiàn)令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關(guān)注。2002年4月，全國固定資產(chǎn)投資增長28.7%，增速同比提高10.1個(gè)百分點(diǎn)。而社會(huì)消費(fèi)品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內(nèi)消費(fèi)的增長。2002年4月末，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄額高達(dá)近8萬億元，同比增長15%，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)居民收入的增長，反映出城鄉(xiāng)居民投資和消費(fèi)傾向降低。2002年4月，全國消費(fèi)品價(jià)格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續(xù)5個(gè)月同比出現(xiàn)下降。2002年4月商品零售價(jià)格總水平繼續(xù)下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續(xù)11個(gè)月出現(xiàn)同比下降。流通環(huán)節(jié)的生產(chǎn)資料價(jià)格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續(xù)12個(gè)月出現(xiàn)下降。工業(yè)品出廠價(jià)格下降3.8%，原材料、燃料和動(dòng)力的購進(jìn)價(jià)格下降4.5%，降價(jià)幅度繼續(xù)擴(kuò)大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，通貨緊縮的趨勢(shì)不僅沒有得到緩解，而且還進(jìn)一步加深。
實(shí)施積極財(cái)政政策5年來，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所面臨的突出問題，就是城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求增長的市場驅(qū)動(dòng)力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機(jī)制的內(nèi)在推動(dòng)力。怎樣才能使投資需求旺盛起來呢？關(guān)鍵在于消費(fèi)需求的持續(xù)增長。如果沒有消費(fèi)需求的支持，不能將行政啟動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡?dòng)，這種投資增長和經(jīng)濟(jì)回升都是不會(huì)持久的。從中長期看，只有把投資建立在消費(fèi)的有效需求上，共同拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，才能有效擴(kuò)大內(nèi)需。消費(fèi)的拉動(dòng)歷來在我國GDP增長中占居主導(dǎo)地位，消費(fèi)每增長一個(gè)百分點(diǎn)，就可拉動(dòng)GDP增長0.6個(gè)百分點(diǎn)。
二、積極財(cái)政政策的調(diào)整與淡出
自1998年起實(shí)施積極的財(cái)政政策，主要是通過增加財(cái)政支出及調(diào)整稅收政策，更直接、更有效地刺激經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。從某種意義上說，這是一種適度擴(kuò)張的財(cái)政政策。它是針對(duì)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而采取的熨平經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)措施。積極的財(cái)政政策實(shí)施多久，不能以具體時(shí)間界限來確定，只能根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)來確定。由于積極財(cái)政政策是一種以需求管理為主的擴(kuò)張性財(cái)政政策，它是以國民經(jīng)濟(jì)中存在閑置資源為前提，以擴(kuò)大政府財(cái)政赤字和增加債務(wù)為代價(jià)，不僅受到社會(huì)閑置資源有限性的制約，還受到財(cái)政承受能力的制約。因而不可能一直實(shí)行下去。
結(jié)合我國實(shí)際情況，積極財(cái)政政策的淡出，必須具備如下幾方面的條件：
（一）通貨緊縮趨勢(shì)得到扭轉(zhuǎn)，物價(jià)實(shí)現(xiàn)一定幅度的正增長，并保持一定的穩(wěn)定性。2002年以來，我國居民消費(fèi)價(jià)格和工業(yè)品出廠價(jià)格雙雙走低。到6月份，全國居民消費(fèi)價(jià)格已連續(xù)7個(gè)月出現(xiàn)同比下降，商品零售價(jià)格連續(xù)13個(gè)月同比下降，生產(chǎn)資料價(jià)格連續(xù)13個(gè)月同比下降，這種現(xiàn)象值得人們高度關(guān)注。
（二）國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力增強(qiáng)，民間投資和居民消費(fèi)穩(wěn)定增長，并成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)力量，對(duì)政府財(cái)政投資依賴減弱。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996年以前我國民間投資一直保持較快增速，1991-1996年年平均增速在20%以上，增速明顯放慢是從1997年開始的，當(dāng)年僅8.4%，增速比1996年的16%減緩近一半，此后的幾年間也基本上在10%左右的低位徘徊。1998年以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的一個(gè)重要原因，就是投資增長比較快，而投資增長主要又是靠發(fā)行國債，增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資。但是，連續(xù)搞了5年，很多人都提出，這種積極財(cái)政政策應(yīng)該淡出，財(cái)政部長項(xiàng)懷誠也在2002年4月份的國務(wù)院新聞會(huì)上表示，中國的積極財(cái)政政策要淡出。但淡出后如沒有其他投資來頂上，經(jīng)濟(jì)增長速度肯定會(huì)掉下來。誰來頂上呢？最關(guān)鍵是靠民營經(jīng)濟(jì)。雖然我國目前的經(jīng)濟(jì)增長速度較快，但經(jīng)濟(jì)效益差，所有制結(jié)構(gòu)不合理。僅僅依靠國有經(jīng)濟(jì)的效益來支撐經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展是不可能的。
關(guān)鍵詞:公共政策 問題 對(duì)策
政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則,它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱,其本質(zhì)是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。作為政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的重要杠桿,政策能否有效發(fā)揮作用。但是我國公共政策執(zhí)行過程中還存在很多問題。
一、政策執(zhí)行者阻滯政策執(zhí)行的原因分析
(一)政策執(zhí)行過程存在利益沖突,執(zhí)行者缺乏原則性現(xiàn)代西方公共選擇理論的研究認(rèn)為,在政治環(huán)境中猶如在市場活動(dòng)中一樣,個(gè)人也會(huì)最大限度地追求某種個(gè)人利益?！吧嫌姓?下有對(duì)策”的現(xiàn)象就表明,政策執(zhí)行者的行為從根本上來說是受一定利益驅(qū)動(dòng)的。同時(shí)也反映了有些政策執(zhí)行者本身的道德水平不高,原則性不強(qiáng),過于重視局部利益、個(gè)人利益,從而導(dǎo)致公共政策的失真、失效。公共政策是宏觀的,在執(zhí)行過程中執(zhí)行者需要將其具體化從而便于執(zhí)行。有的執(zhí)行者正是抓住了宏觀變具體這之間的彈性,充分利用手中的權(quán)力為自己或部門謀取利益。政策制定主體的上級(jí)政府與作為政策執(zhí)行主體的下級(jí)政府之間存在的利益矛盾和沖突是導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的根本原因。
(二)政策執(zhí)行者業(yè)務(wù)能力不高,執(zhí)行缺乏靈活性公共政策執(zhí)行的效果與政策執(zhí)行者的水平密切相關(guān)。政策水平主要體現(xiàn)為對(duì)政策的理解和把握上,由于政策執(zhí)行不是簡單的照章辦事過程,而是要根據(jù)不同時(shí)間、地點(diǎn)、事件等權(quán)衡輕重、斟酌緩急做出各種不同的調(diào)適,因此執(zhí)行者對(duì)于政策的認(rèn)知理解就顯得尤為重要?，F(xiàn)實(shí)生活中,許多政策出現(xiàn)變異現(xiàn)象,就是由于執(zhí)行者不能準(zhǔn)確認(rèn)知和把握政策造成的?，F(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者往往由于知識(shí)水平或執(zhí)行能力有限,不能正確地理解具有戰(zhàn)略性和抽象性的宏觀政策,不能認(rèn)清公共政策的精神實(shí)質(zhì),即最高目標(biāo)和最低目標(biāo)、長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)的區(qū)別與聯(lián)系等等原因造成公共政策執(zhí)行偏差和政治資源的大量流失。
二、監(jiān)督乏力致使政策執(zhí)行低效、無效或負(fù)效
目前,我國的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威。在我國執(zhí)政黨的紀(jì)檢和政府監(jiān)察等專門機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上均屬于同級(jí)黨委和政府的組成部分,是其直屬機(jī)構(gòu),監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人一般也由同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)成員兼任或由同級(jí)黨委和政府委任,人事編制、工資福利、財(cái)政等也掌握在同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)手中,導(dǎo)致監(jiān)督乏力。尤其對(duì)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府而言,這一缺陷表現(xiàn)更加嚴(yán)重。另一方面社會(huì)監(jiān)督包括群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督也基本不起作用,群眾監(jiān)督由于受到信息封鎖,甚至害怕打擊報(bào)復(fù)而忍氣吞聲;新聞?shì)浾摫O(jiān)督又由于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地處偏遠(yuǎn),政策對(duì)象缺乏監(jiān)督意識(shí),甚至不知道自己的合法權(quán)益受到侵犯可以向什么機(jī)構(gòu)反映。
三、避免政策執(zhí)行者阻滯政策執(zhí)行的措施
(一)提高政策執(zhí)行者素質(zhì)從以上分析可以看出政策執(zhí)行的原則性和靈活性是統(tǒng)一的。能否使政策精神貫徹始終,執(zhí)行到位,結(jié)果成功,政策執(zhí)行者的責(zé)任感、敬業(yè)精神和工作能力是十分關(guān)鍵的。只有具有較高的思想政治覺悟和全局觀念,才能更好的防止和克服、地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義,自覺抵制弄虛作假和保護(hù)主義等行為。所以,必須首先對(duì)政府官員的政治思想和道德作風(fēng)素質(zhì)樹立高標(biāo)準(zhǔn),從嚴(yán)要求。強(qiáng)化職業(yè)道德,提高自律精神;樹立整體觀念、紀(jì)律觀念和法治觀念;正確處理中央和地方,國家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系,從而自覺主動(dòng)地執(zhí)行公共政策,自覺唾斥各種不良動(dòng)機(jī)和落后思想,堅(jiān)決抵制各種腐敗行為和錯(cuò)誤思潮。政策執(zhí)行者的認(rèn)識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力直接決定著政策的目標(biāo)選擇以及執(zhí)行質(zhì)量。所以在選用人才時(shí)就要把好關(guān),建立一套科學(xué)的公務(wù)員錄用制度。同時(shí)通過對(duì)政策執(zhí)行者的實(shí)踐培訓(xùn),提高其理論水平、專業(yè)水平以及分析問題、解決問題和明辨是非的能力,為有效的政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。只有這樣,才能使政策執(zhí)行者把提升自身素質(zhì)和有效政策執(zhí)行結(jié)合起來,減少、避免和及時(shí)糾正政策執(zhí)行中的種種偏差行為,提高公共政策執(zhí)行的效率與質(zhì)量。政策執(zhí)行者的素質(zhì)普遍提高了,政策執(zhí)行中存在的曲解政策、截留政策等問題,就會(huì)得到切實(shí)有效的解決。
(二)加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)督
1.完善法律、法規(guī)
實(shí)現(xiàn)依法治國,堅(jiān)持依法行政必須加快立法步伐,改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對(duì)那些過時(shí)的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。改變實(shí)施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象,盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺(tái),并加強(qiáng)立法解釋工作,使法律規(guī)范更加適應(yīng)實(shí)際,操作性更強(qiáng),以解決有法難依問題。在行政程序方面,規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序,制定和完善行政程序法,從而完善行政法律體系,保障行政機(jī)關(guān)依法行政。
2.建立有效執(zhí)行機(jī)制
行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政權(quán)力機(jī)關(guān)的依附性大大削弱了其本身的職能。所以首先要保證行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位,打破行政機(jī)關(guān)集權(quán)利、監(jiān)督于一身的現(xiàn)行體制,加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。要避免阻撓政策執(zhí)行或違背政策行事的類似情況發(fā)生,還必須對(duì)執(zhí)行者的行為實(shí)行全程監(jiān)督,規(guī)范其權(quán)力行使,約束其行為選擇。把政策執(zhí)行控制在法律秩序的范圍內(nèi),使違法責(zé)任落實(shí)到具體人的頭上,使政策合法執(zhí)行。建立健全的責(zé)任追究制度,合理劃分職權(quán)、科學(xué)規(guī)劃職位、明確規(guī)范職責(zé),就等于是建立起一套有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,使政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題后,就能夠得到及時(shí)的處理和解決。
3.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督
社會(huì)監(jiān)督是相對(duì)于國家性質(zhì)的監(jiān)督而言的一種非國家性質(zhì)的監(jiān)督,其主體不僅包括各種社會(huì)團(tuán)體和輿論傳媒,而且還包括各種群眾自治組織以及公民。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督首先要確保信息溝通的廣度、深度和真實(shí)度。目前,我國政府公共政策的傳播機(jī)制還很不健全,如傳播渠道少、傳播過程干擾多、信息失真率高等。要完善公共政策的傳播機(jī)制,就要改革以往高度一元化的信息傳播體制,建立并完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的信息控制網(wǎng)絡(luò),增加政策執(zhí)行的透明度,實(shí)行政務(wù)公開制,公開政策執(zhí)行內(nèi)容,公開執(zhí)行程序。同時(shí)還要建立起政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制,使公共政策能真正地深入人心,引導(dǎo)公民了解政策體系,信賴政策體系,支持政策體系。
參考文獻(xiàn):
新形勢(shì)下,我們要將政商關(guān)系理順，成功轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變、全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。針對(duì)投資備案、審核、審批等制度要組織開展規(guī)范改革工作，積極將政府的核準(zhǔn)范圍縮減，促使審批程序得到簡化，從而降低經(jīng)營性收費(fèi)及行政事業(yè)性收費(fèi)，推動(dòng)民營企業(yè)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)公平化，將非國民待遇現(xiàn)象消除掉。其二，財(cái)政相關(guān)部門建立起專業(yè)化的投資服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)民營企業(yè)的投資信息指導(dǎo)及產(chǎn)業(yè)政策支持。同時(shí)要開展民間投資的營銷策劃、審核報(bào)批、投資咨詢、管理決策等各方面的綜合服務(wù)，建立起包括技術(shù)信息、政策信息、市場信息在內(nèi)的投資信息網(wǎng)，綜合篩選投資項(xiàng)目，健全民間投資服務(wù)體系，致力于為全社會(huì)提供充分的、準(zhǔn)確的投資信息。其三，加強(qiáng)建設(shè)民營企業(yè)的權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，盡力維護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益，為民間投資營造出良好的市場環(huán)境。
二、財(cái)政傾斜于民生，保障并改善民生
(一)加大財(cái)政資金投入，扶持中小企業(yè)發(fā)展和靈活就業(yè)
雖然每一年我國財(cái)政在就業(yè)方面的資金投入都有較大的增長，但這并不能滿足我國愈加嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。因此，政府應(yīng)當(dāng)以公共理財(cái)理念為出發(fā)點(diǎn)，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將行政管理費(fèi)用支出進(jìn)行大力的整頓和壓縮，將公共財(cái)政傾斜到民生領(lǐng)域，增加就業(yè)的財(cái)政資金投入，建立長效的就業(yè)財(cái)政機(jī)制，促使就業(yè)工作取得保障性強(qiáng)的、長期的財(cái)政支持。新形勢(shì)下，小群體創(chuàng)業(yè)及中小企業(yè)等在解決自身就業(yè)問題時(shí)為社會(huì)大眾提供了良好的勞動(dòng)力需求空間。政府部門應(yīng)當(dāng)積極扶持它們，在信貸、資金及稅收等各個(gè)方面為他們提供支持，逐步形成中小企業(yè)群體，致力于將社會(huì)的不同素質(zhì)、不同層次的勞動(dòng)者廣泛吸收到這一群體里來，確定靈活就業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及范圍，完善稅費(fèi)減免措施，從而健全財(cái)稅扶持政策。對(duì)于靈活就業(yè)范圍內(nèi)的自謀職業(yè)人員，政府可以給予重點(diǎn)的財(cái)稅支持，鼓勵(lì)人們積極創(chuàng)業(yè)，從而有效帶動(dòng)就業(yè)。
(二)加快社會(huì)保障改革，完善對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的政策支持
在受到金融危機(jī)沖擊的所有群體里面，農(nóng)民工遭受的損失最大，一旦他們失業(yè)返鄉(xiāng)，就無法享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，即便他們能夠享受家庭保障機(jī)制及農(nóng)村土地保障機(jī)制等，但依舊無法將他們的生活影響降低，從而造成農(nóng)村的消費(fèi)能力低下，不利于實(shí)現(xiàn)刺激消費(fèi)等宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)_擊社會(huì)和諧。因此，政府應(yīng)當(dāng)加快改革社會(huì)保障制度，積極培訓(xùn)農(nóng)民工，鼓勵(lì)并支持他們自主創(chuàng)業(yè)，通過財(cái)政撥款加大對(duì)農(nóng)村公用設(shè)施的投入力度，為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。其一，將農(nóng)民工吸收到工傷保險(xiǎn)體制里面，將農(nóng)民工遭受的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有效分散甚至化解；其二，針對(duì)農(nóng)民工構(gòu)建醫(yī)療保障體系，幫助因病陷入生活窘境的農(nóng)民工化解風(fēng)險(xiǎn)；其三，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，為農(nóng)民工的晚年生活提供財(cái)政保障，確保他們能夠獲得真正的養(yǎng)老待遇。
三、健全消費(fèi)稅政策，加快發(fā)展對(duì)外貿(mào)易
在新形勢(shì)下，我們要進(jìn)一步改革并健全消費(fèi)稅政策：適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅范圍，將裘毛皮制品、高檔美術(shù)制品、高檔實(shí)木家具、保健品等納入到消費(fèi)稅征收范圍之內(nèi)；一些洗滌、洗浴等企業(yè)消耗水資源較大，應(yīng)當(dāng)對(duì)它們征收消費(fèi)稅；公共汽車輪胎、酒精等一部分人民生活、衛(wèi)生的必需用品應(yīng)當(dāng)停止消費(fèi)稅的征收。與此同時(shí)，要針對(duì)持續(xù)完善的消費(fèi)稅制度構(gòu)建立法程序，將國內(nèi)稅收負(fù)擔(dān)進(jìn)一步科學(xué)化、合理化，促進(jìn)國內(nèi)制造企業(yè)積極生產(chǎn)并進(jìn)行出口貿(mào)易活動(dòng)，加快發(fā)展對(duì)外貿(mào)易。
四、全力打好節(jié)能減排的攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)
首先，我們要以建筑、交通、工業(yè)等為主要對(duì)象，大力推進(jìn)節(jié)能政策，提高能源的使用效率。推進(jìn)開展節(jié)能產(chǎn)品惠民工程、千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)、十大重點(diǎn)節(jié)能工程等，致力于在全社會(huì)范圍內(nèi)營造出良好的節(jié)能風(fēng)尚。其次，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度，積極推動(dòng)城鎮(zhèn)污水垃圾處理、重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境治理、綜合整治重金屬污染等工作的開展。第三，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)。抓好節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地、節(jié)能等工作，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)及能力建設(shè)并積極推廣示范，綜合利用礦產(chǎn)資源，加大回收利用工業(yè)廢物，進(jìn)一步將生活垃圾資源化，等等。最后，針對(duì)氣候的變化及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施，加大低碳技術(shù)的開發(fā)力度，并將高效節(jié)能技術(shù)進(jìn)行推廣，大力發(fā)展可再生能源、新能源等，同時(shí)加強(qiáng)建設(shè)智能電網(wǎng)。加快綠化進(jìn)程，努力構(gòu)建低碳的消費(fèi)模式及產(chǎn)業(yè)體系，全力打好節(jié)能減排的攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。
21世紀(jì)初期，我國財(cái)政將面臨許多新的問題與挑戰(zhàn)。如何進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，加快建立穩(wěn)固、規(guī)范、高效、健康的財(cái)政體系和財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，是保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的關(guān)鍵。在此將理論界有關(guān)這一問題的觀點(diǎn)綜述如下。
一、21世紀(jì)初期我國財(cái)政形勢(shì)展望
21世紀(jì)初期我國財(cái)政收支測(cè)算應(yīng)包括“九五”最后一年即2000年，和“十五”規(guī)劃期間。
有的學(xué)者認(rèn)為，我們對(duì)2000年的財(cái)政收入預(yù)測(cè)暫不考慮費(fèi)稅改革的體制因素，對(duì)政策因素、征管因素以增減持平處理，經(jīng)濟(jì)增長方面按7％考慮，物價(jià)方面按3％考慮，財(cái)政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步。按此測(cè)算2000年全國財(cái)政收入將達(dá)到11890億元，比1999年預(yù)算增長10％，絕對(duì)額增加1000多億元。關(guān)于2000年財(cái)政支出，按照1999年全國財(cái)政支出占gdp的比例14.0％測(cè)算，2000年全國財(cái)政支出將達(dá)到13350億元，比1999年預(yù)算增長10.1％，絕對(duì)額增加1200多億元。2000年支出與1999年同比增幅和增量都有所減少。收支相抵，2000年中央財(cái)政赤字為1660億元，比1999年擴(kuò)大157億元。
“十五”時(shí)期的預(yù)算。收入測(cè)算應(yīng)從幾個(gè)因素來考慮和處理。（1）費(fèi)改稅。盡管“十五”期間費(fèi)改稅將使財(cái)政收入大大增加，但解決不了國家可支配財(cái)力增加的問題，因?yàn)樵黾拥氖杖氪蠖嘁延忻鞔_的用途，只是管理方式的改變。費(fèi)改稅的意義主要不是直接增加國家可支配財(cái)力的數(shù)量，而是治“亂”，是規(guī)范政府分配行為的制度建設(shè)，有利于形成良好的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。（2）宏觀調(diào)控所需的財(cái)政政策取向。由于東南亞金融危機(jī)的影響等因素導(dǎo)致的國際、國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，“九五”末期以至“十五”初期在政策運(yùn)用上不可能成為增稅的時(shí)機(jī)。（3）財(cái)政體制。1994年新財(cái)稅體制運(yùn)行幾年來，通過不斷的磨合與完善，一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政收入增長機(jī)制已初步形成，機(jī)制本身保證了“九五”時(shí)期財(cái)政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步。（4）經(jīng)濟(jì)增長。據(jù)當(dāng)前一些機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告及世界銀行發(fā)展報(bào)告，我們按照7％的經(jīng)濟(jì)增長速度和國家計(jì)委物價(jià)預(yù)測(cè)中的3％的價(jià)格方案考慮，“十五”的gdp現(xiàn)價(jià)增長速度為10％。幾項(xiàng)因素中，我們認(rèn)為直接影響“十五”期間國家可支配財(cái)力的數(shù)量主要是經(jīng)濟(jì)增長，因此收入測(cè)算中以經(jīng)濟(jì)增長作為主要參數(shù)。據(jù)此，2005年全國財(cái)政收入將達(dá)到19150億元，平均每年增加可支配財(cái)力1400多億元。支出的考慮主要從需要與可能兩個(gè)方面來分析?！笆濉逼陂g是否需要繼續(xù)擴(kuò)張支出規(guī)模，主要取決于中期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變動(dòng)趨向和近兩年來采取的擴(kuò)張政策刺激國內(nèi)需求的效果。從經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)控運(yùn)行來看，財(cái)政政策從擴(kuò)張到收縮都應(yīng)有過渡，需要保持相應(yīng)的連貫性，不可也不應(yīng)該大起大落。因此不管形勢(shì)如何發(fā)展，財(cái)政支出的壓力是很大的。主要反映在社會(huì)保障補(bǔ)助（下崗職工基本生活補(bǔ)助、貧困人口生活補(bǔ)助等等）的增加，擴(kuò)大內(nèi)需政府增加基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的后續(xù)資金壓力，以及推進(jìn)市場化改革的各種社會(huì)成本等，都需要財(cái)政增加支出。
另有學(xué)者認(rèn)為，21世紀(jì)初期我國財(cái)政將面臨以下幾個(gè)影響因素。
1.“九五”時(shí)期財(cái)政收入占gdp的比重持續(xù)提高，2000年估計(jì)能夠繼續(xù)保持在12％左右的水平上。但“九五”時(shí)期財(cái)政收入的增長很重要的在于一些臨時(shí)性、政策性因素的影響，這些因素在“十五”時(shí)期將很難繼續(xù)發(fā)揮作用。“十五”時(shí)期國家財(cái)政收入的增長將主要依賴稅收與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)增長。
2.當(dāng)前我國財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長的機(jī)制還沒有真正建立，長期以來影響我國財(cái)政收入提高的因素依然存在。
3.從預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入支出的角度看，經(jīng)濟(jì)的宏觀稅負(fù)（預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占gdp的比重）很低，1998年也只有12.4％。而從整個(gè)政府分配活動(dòng)看，把預(yù)算外、制度外等政府活動(dòng)賴以維持的資金來源考慮在內(nèi)，經(jīng)濟(jì)維持整個(gè)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的負(fù)擔(dān)估計(jì)占gdp的比重在25％以上。所以，從全口徑的政府收入角度看，經(jīng)濟(jì)的稅負(fù)并不算低?！笆濉泵媾R的困境是：如果在不能減少經(jīng)濟(jì)中不規(guī)范的政府分配活動(dòng)的同時(shí)，采取措施增加財(cái)政收入，必然將加重整個(gè)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)水平；如果僅僅把預(yù)算外、制度外轉(zhuǎn)化為預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理，又不得不維持這部分資金原有的支出格局，并不能增加財(cái)政可直接支配的財(cái)力，從而也就不能有效緩解財(cái)政當(dāng)前的收入困難。
4.1998年和1999年，我國已經(jīng)連續(xù)兩年實(shí)行增加國債發(fā)行、擴(kuò)張政府需求的積極的財(cái)政政策。從目前看，在“九五”末期和“十五”初期，繼續(xù)實(shí)行相對(duì)擴(kuò)張的財(cái)政政策仍然難以避免。普遍的看法認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)需要比較長的結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)間。根據(jù)世界銀行有關(guān)專家的分析，在這個(gè)期間里，如果不能采取有效的措施，經(jīng)濟(jì)增長速度可能下降到4.5％左右，這個(gè)速度顯然是我國社會(huì)現(xiàn)狀所難以接受的。因此，財(cái)政政策面臨著技術(shù)擴(kuò)張的壓力。
5.造成財(cái)政政策自我矛盾的主要原因之一是財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政可調(diào)控財(cái)力嚴(yán)重短缺。初步測(cè)算，考慮物價(jià)因素，如保證法定支出增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，“十五”時(shí)期僅支農(nóng)、科教文衛(wèi)支出、價(jià)格補(bǔ)償?shù)纫蛩丶纯烧既ヘ?cái)政每年新增財(cái)力的50％左右。如果考慮到近年來大量下崗職工的生活保障問題、糧食收購等資金需要，財(cái)政（尤其是中央
財(cái)政）的可調(diào)控財(cái)力極為有限，“十五”時(shí)期財(cái)政收支矛盾將更加突出，作為宏觀調(diào)控主體的中央財(cái)政無疑將要面對(duì)更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
6.在我國財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)手段缺乏的情況下，實(shí)行積極的財(cái)政政策最終體現(xiàn)為財(cái)政赤字和國債的增加，但財(cái)政赤字的擴(kuò)大和國債規(guī)模的增加，也相應(yīng)增大了財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。很顯然，不論從財(cái)政赤字還是國債角度看，聯(lián)系到我國脆弱的財(cái)政基礎(chǔ)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都不是一個(gè)讓人可以放心的問題。
還有學(xué)者認(rèn)為：對(duì)“十五”時(shí)期我國國債規(guī)模的預(yù)測(cè)主要基于“九五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，特別是與1999年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)緊密相關(guān)?！笆濉睍r(shí)期各主要指標(biāo)預(yù)測(cè)是：gdp計(jì)劃增長7％，各年分別為106480億元、117130億元、128840億元、141720億元和155900億元；中央財(cái)政收支保持1999年增幅不變，利率以應(yīng)到期國債實(shí)際利率計(jì)算，各年中央財(cái)政赤字分別為1810億元、1990億元、2190億元、2410億元和2650億元，合計(jì)將達(dá)11000億元，超過“九五”時(shí)期一倍左右。根據(jù)“十五”時(shí)期的中央財(cái)政赤字和內(nèi)債、外債的還本付息情況，各年國債發(fā)行額將為：4100億元、3800億元、3800億元、3500億元和3500億元，累計(jì)近19000億元，比“九五”時(shí)期新增3800億元。依此計(jì)算，“十五”時(shí)期的不含利息支出和包括利息支出的中央財(cái)政赤字率，以及中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率仍都在國際公認(rèn)的安全線內(nèi)。如果依此指標(biāo)，我國“十五”期間仍存在一定的發(fā)債空間。
再有學(xué)者認(rèn)為：21世紀(jì)初期尤其是“十五”期間，我國宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展將表現(xiàn)出以下若干基本走勢(shì)。
1.經(jīng)濟(jì)增長速度繼續(xù)受到需求制約。我國需求不足，除了出口大幅度波動(dòng)的沖擊之外，主要原因在于最終消費(fèi)率下降，以及消費(fèi)需求不足對(duì)投放擴(kuò)大的影響。從國際比較看，我國近幾年的最終消費(fèi)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，也明顯低于儲(chǔ)蓄率較高而消費(fèi)率較低的亞洲國家，原因是我國的居民消費(fèi)率與其他國家相比差距很大（大概低20個(gè)百分點(diǎn)左右）；但我國城鎮(zhèn)居民消費(fèi)率按人口比重計(jì)算卻不低于其它國家，問題在于農(nóng)村消費(fèi)水平太低，影響了整個(gè)居民的消費(fèi)率。從現(xiàn)在到“十五”期間，我國國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)失衡從而需求不足的局面難以從根本上改變。從這個(gè)角度看，我國消費(fèi)需求的擴(kuò)張基本上依賴于農(nóng)村居民消費(fèi)擴(kuò)張期的到來。
2.經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量將逐步得到改善?！笆濉逼陂g，國有經(jīng)濟(jì)的制度變革和戰(zhàn)略調(diào)整將較大幅度推進(jìn)，這會(huì)帶動(dòng)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的上升，同時(shí)促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)特別是混合所有制經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展，使競爭機(jī)制更趨于合理和有效，市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用進(jìn)一步加強(qiáng)。國有企業(yè)改革和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程，加上市場需求相對(duì)不足的約束，將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變起著較大的推動(dòng)作用，從而使經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量得到逐步改善。估計(jì)“十五”期間增長方式轉(zhuǎn)變和增長質(zhì)量提高最為明顯的領(lǐng)域?qū)⑹窍M(fèi)品工業(yè)部門。
3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將邁出較大步伐。90年代以來我國的結(jié)構(gòu)問題比較突出，一個(gè)是三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)偏差明顯加深，另一個(gè)是工業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)非常緩慢。這兩個(gè)方面對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)增長速度和增長質(zhì)量產(chǎn)生了很大影響。因此在“十五”期間我們不能不花大力氣來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。
4.對(duì)外開放將進(jìn)入一個(gè)重要的新時(shí)期。加入wto，受到?jīng)_擊較大的產(chǎn)業(yè)將是農(nóng)業(yè)、重制造業(yè)，尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及很多第三產(chǎn)業(yè)部門，而大多數(shù)消費(fèi)品工業(yè)則已經(jīng)具備了較強(qiáng)的對(duì)外競爭能力。即使中國在近期不加入wto，21世紀(jì)初期也必然要實(shí)行進(jìn)一步開放的政策，在關(guān)稅降低和外商投資條件方面都會(huì)邁出較大的步伐，國內(nèi)企業(yè)將面臨更多的商品進(jìn)口沖擊和國際大跨國公司進(jìn)入的沖擊，面對(duì)更大的國際競爭壓力，同時(shí)也會(huì)有更多的國內(nèi)企業(yè)去迎接新的國際挑戰(zhàn)，擴(kuò)大對(duì)外出口和對(duì)外投資。因此，“十五”期間我國在經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整中既可以進(jìn)一步利用擴(kuò)大開放的有利條件，又需要加快增長方式的轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，以盡快提高國際競爭能力。
二、21世紀(jì)初期的財(cái)政政策建議
第一種建議認(rèn)為，考慮短期政策與中長期政策的協(xié)調(diào)銜接，近期我國財(cái)政政策的取向有以下八個(gè)方面：
1.堅(jiān)定不移地貫徹實(shí)施“反周期”宏觀調(diào)控方針。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已使中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基于“自然節(jié)律”的周期波動(dòng)趨于明顯，因此財(cái)政政策作為市場經(jīng)濟(jì)下“間接調(diào)控”的主要政策手段之一，勢(shì)必要更加自覺和堅(jiān)定不移地在目前所處的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低谷階段，與貨幣政策相互協(xié)調(diào)配合，作擴(kuò)張性的“反周期”調(diào)控操作。只要經(jīng)濟(jì)景氣還未回升到（并相對(duì)穩(wěn)定到）接近中位的水準(zhǔn)，市場預(yù)期還未普遍由看淡轉(zhuǎn)為看旺，擴(kuò)張政策調(diào)節(jié)的取向就不能改變，并要審時(shí)度勢(shì)保持調(diào)控措施必要的力度，掌握好各方面具體措施的優(yōu)化組合。
2.酌情對(duì)積極的擴(kuò)張財(cái)政政策在實(shí)施重點(diǎn)和操作方面作出微調(diào)。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的通盤考慮，近期的投資重點(diǎn)，應(yīng)向興辦基本農(nóng)田水利、防治環(huán)境污染、建設(shè)一般民用住宅等方面適當(dāng)調(diào)整并更為收攏。同時(shí)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，加大項(xiàng)目建設(shè)資金的監(jiān)管力度，嚴(yán)防挪用，加快資金到位速度，并努力改進(jìn)工程設(shè)計(jì)，提高施工質(zhì)量，以求提高資金使用效益。
3.財(cái)政職能應(yīng)在退出“越位”和填補(bǔ)
“缺位”兩個(gè)方向上作出積極調(diào)整和探索。隨政府職能和財(cái)政職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和調(diào)整，財(cái)政應(yīng)在一般競爭性的生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域“淡出”，其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)以滿足社會(huì)公共需要的職能，需要更加強(qiáng)調(diào)和重視，擺到更靠前的序位上。
4.“費(fèi)改稅”漸入快車道。以“清費(fèi)規(guī)稅”為重點(diǎn)的政府財(cái)力整合，代表了現(xiàn)階段財(cái)政政策的一個(gè)必然導(dǎo)向。這也意味著對(duì)政府行為的規(guī)范約束和對(duì)“既得利益”的調(diào)整，將隨之進(jìn)入更深入、更具體的階段。
5.改革的深化將引出進(jìn)一步的機(jī)制磨合過程。財(cái)政政策是服務(wù)于發(fā)展和改革的，目前既需要作出不同尋常的短期調(diào)節(jié)，又需要掌握中長期的總體機(jī)制轉(zhuǎn)換、協(xié)調(diào)與配套。財(cái)政體系自身走出困境的“振興”，也有待經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場成熟過程中財(cái)力狀況的改善和政府財(cái)力運(yùn)作的規(guī)范化。
6.新調(diào)控方式與手段的探索將成為現(xiàn)實(shí)生活的迫切要求。財(cái)政政策需進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)“間接調(diào)控為主”的軌道，因而必須積極探索新時(shí)期可行的間接調(diào)控新方式。1998年在以財(cái)政貼息支持高科技成果產(chǎn)業(yè)化方面已經(jīng)破題，而今后經(jīng)濟(jì)生活中的客觀需要將推動(dòng)這種探索向更寬廣的政策性投融資領(lǐng)域擴(kuò)展。
7.管理的科學(xué)化、規(guī)范化勢(shì)在必行?，F(xiàn)實(shí)生活正在呼喚財(cái)政收支管理的進(jìn)一步嚴(yán)密化和與市場經(jīng)濟(jì)國際慣例的接軌。從財(cái)政政策指導(dǎo)上看，今后必將強(qiáng)化對(duì)收入、支出、轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)與相關(guān)領(lǐng)域的管理，使之嚴(yán)密和規(guī)范。
8.進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)一市場和企業(yè)公平競爭環(huán)境的營造。實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的公平競爭、優(yōu)勝劣汰，是建立社會(huì)主義市場的既定方向和動(dòng)態(tài)過程。隨相關(guān)措施的貫徹落實(shí)，我國統(tǒng)一市場的規(guī)范程度將進(jìn)一步提高，加入世界貿(mào)易組織的條件也將進(jìn)一步走向成熟。
第二種建議認(rèn)為，在我們看到實(shí)施積極的財(cái)政政策，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長積極效應(yīng)的同時(shí)，還要對(duì)其下一步發(fā)展及可能出現(xiàn)的問題作出前瞻性分析。
1.實(shí)施積極的財(cái)政政策必須適度，并對(duì)可能出現(xiàn)的問題及早研究。這是經(jīng)濟(jì)資源的有限性決定的。從中長期看，我們必須堅(jiān)持實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策，嚴(yán)格控制并逐步縮小財(cái)政赤字和發(fā)債規(guī)模。要對(duì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國內(nèi)的物價(jià)走勢(shì)、國債資金使用效果及還本付息等進(jìn)行密切監(jiān)測(cè)，早作應(yīng)對(duì)。俄羅斯等國因財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模過大而引發(fā)債務(wù)危機(jī)和通貨膨脹的教訓(xùn)，我們要很好研究，以興利除弊，未雨綢繆。
2.要把激活消費(fèi)作為今后我國經(jīng)濟(jì)增長的主要措施，而不宜簡單地再靠政府投資推動(dòng)。從投資和消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長作用的特點(diǎn)看，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的短期拉動(dòng)作用十分明顯。但是從社會(huì)再生產(chǎn)角度看，只有消費(fèi)需求才是經(jīng)濟(jì)增長真正的和持久的拉動(dòng)力量。因此，今后要逐步把拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到引導(dǎo)刺激消費(fèi)上來，要修改帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的限制消費(fèi)的稅費(fèi)等政策，制定鼓勵(lì)和引導(dǎo)消費(fèi)的稅費(fèi)政策。有計(jì)劃地把工作重點(diǎn)放在開拓城鄉(xiāng)消費(fèi)市場和引導(dǎo)形成新的消費(fèi)熱點(diǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)民間投資上。
3.要注意財(cái)政政策與其他政策措施的協(xié)調(diào)與配合。因此必須發(fā)揮政策要素的組合效應(yīng)。財(cái)政政策與貨幣政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的兩個(gè)主要手段，首先必須相協(xié)調(diào)、相配合，要繼續(xù)適度加大深化金融體制改革，開展消費(fèi)信貸和對(duì)中小企業(yè)信貸的支持力度，以充分發(fā)揮兩個(gè)政策工具的作用和效力。
4.要研究實(shí)施積極財(cái)政政策的具體措施。要特別注重發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和導(dǎo)向作用，更多地采取通過財(cái)政貼息和為高新技術(shù)貸款提供擔(dān)保等間接手段，用較小的投入去啟動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的投資和消費(fèi)。這樣做，不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而且可以發(fā)揮地方的積極性，使中央和地方形成合力，但地方財(cái)政必須做到收支平衡。
第三種建議認(rèn)為，對(duì)“十五”財(cái)政的測(cè)算，要按照壞、中、好的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境做三個(gè)方案。具體測(cè)算如下：
方案一：整個(gè)“十五”時(shí)期仍未走出經(jīng)濟(jì)低谷，需最大限度運(yùn)用財(cái)政擴(kuò)張政策。
方案二：“十五”中期走出經(jīng)濟(jì)低谷，需維持現(xiàn)行財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張過渡政策。
方案三：2001年經(jīng)濟(jì)走出低谷，恢復(fù)適度從緊財(cái)政政策。
方案一、方案二各年的赤字絕對(duì)額比“九五”末期2000年增加，方案三各年與“九五”末期2000年持平。從赤字率（赤字占gdp的比重）看，方案一各年比“九五”末期2000年增加，方案二各年與“九五”末期2000年持平，方案三各年比“九五”末期2000年減少。從支出與收入年均增長比較看，方案一支出高于收入1個(gè)百分點(diǎn)，方案二收、支增長同步，方案三支出低于收入1個(gè)百分點(diǎn)。
(一)環(huán)境治理原則
生態(tài)重建主要是針對(duì)過度開采自然資源的被破壞的環(huán)境進(jìn)行環(huán)境治理與保護(hù),自然資源的開采與利用可以促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境帶來的效益很難用貨幣來衡量,所以,如果生態(tài)遭到破壞很難用有效的措施進(jìn)行補(bǔ)償。政府在財(cái)政與稅收的政策上一定要強(qiáng)調(diào),資源型生態(tài)重建過程要對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理保護(hù),可以通過制定相關(guān)環(huán)境治理與保護(hù)的財(cái)政稅收的政策防患于未然。
(二)可持續(xù)發(fā)展原則
大部分資源開采后都不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)再生,所以這些資源如果過度開采帶來的損失是巨大的,所以在對(duì)資源進(jìn)行利用的時(shí)候,一定要注意可持續(xù)發(fā)展的原則,必須保證經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。政府可以通過相關(guān)政策的實(shí)施,積極落實(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境的合理保護(hù),通過相應(yīng)的政策大力引導(dǎo)生態(tài)重建的投資項(xiàng)目。
二、資源型城市生態(tài)重建的財(cái)政政策體系建設(shè)
生態(tài)重建也需要很多資金的支持,這是資源型城市生態(tài)重建面臨的重點(diǎn)問題,在這方面,城市的財(cái)政政策必須發(fā)揮積極的作用,對(duì)資源型城市的生態(tài)重建制度必要措施。
(一)加大資源型城市生態(tài)市建設(shè)的財(cái)政投入
首先政府要大力宣傳資源保護(hù)、生態(tài)平衡的重要性,將生態(tài)重建的具體項(xiàng)目加入城市發(fā)展的項(xiàng)目中,并且要將生態(tài)重建需要的資金納入財(cái)政支出的分配中,使生態(tài)重建得到必要的資金支持,因?yàn)樯鷳B(tài)重建需要開展眾多項(xiàng)目對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理,比如污水的治理,環(huán)境監(jiān)督局等等機(jī)構(gòu),生態(tài)的重建還需要種植花草、樹木等植被,并且需要相關(guān)人員對(duì)其進(jìn)行必要的維護(hù),這些都需要投入大量資金。這時(shí),政府可以通過調(diào)整財(cái)政的結(jié)構(gòu),建立引導(dǎo)的資金,政府在投資項(xiàng)目中的收益可以分出一些用于生態(tài)重建,或者縮小其他項(xiàng)目投資成本、避免不必要的支出,這樣都可以節(jié)省出一部分資金用于生態(tài)重建的投資計(jì)劃中,這些生態(tài)重建的投資計(jì)劃也可以為城市的財(cái)政帶來相對(duì)應(yīng)的收益,因?yàn)橹挥猩鷳B(tài)環(huán)境得到了良好的保護(hù)與治理,才能推動(dòng)社會(huì)的整體發(fā)展水平,政府積極引導(dǎo)鼓勵(lì)對(duì)生態(tài)重建的投資,積極籌集生態(tài)重建所需的資金,資源城市的生態(tài)重建既需要建立污水治理單位,也需要建立回收、治理垃圾的機(jī)制,是需要長期投入的投資項(xiàng)目。所以不論是國內(nèi)的還是外國的大小企業(yè),也不論是什么體制下的企業(yè),政府都要鼓勵(lì)它們?yōu)榄h(huán)境保護(hù)、生態(tài)重建做出貢獻(xiàn),大力對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行投資,為可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)出自己的一份力量,同時(shí)也是對(duì)自然資源的保護(hù)、對(duì)造福人類做出的有益貢獻(xiàn)。
(二)增列環(huán)保支出預(yù)算科目
由于生態(tài)遭到的破壞的時(shí)間不長,一開始政府沒有看到過度開采資源帶來的生態(tài)環(huán)境的惡化情況,所以在國家的財(cái)政預(yù)算中并設(shè)立出環(huán)保保護(hù)的項(xiàng)目資金。在生態(tài)遭到破壞后,政府只能把財(cái)政預(yù)算中多余的資金用作生態(tài)重建,這樣使得生態(tài)重建的項(xiàng)目落實(shí)的并不好,很多項(xiàng)目由于資金不足,都暫時(shí)擱置了,所以如果不把環(huán)保的項(xiàng)目納入政策預(yù)算的話,就不能很好的計(jì)算出生態(tài)重建項(xiàng)目需要的具體資金,同時(shí)也利于對(duì)生態(tài)重建進(jìn)行必要的監(jiān)督,而想要做好資源型城市的生態(tài)重建計(jì)劃,就必須保證它在財(cái)政預(yù)算的收支中占有一定數(shù)目的份額。再有了資金的保障下,生態(tài)重建計(jì)劃就可以建立出很多投資項(xiàng)目,比如預(yù)防治理水污染、工業(yè)污染等治理項(xiàng)目,增設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的項(xiàng)目,綠化土地美化城市的資源項(xiàng)目,這些項(xiàng)目的投資都可以很好的為生態(tài)重建做出積極貢獻(xiàn)。在資金的控制上,政府財(cái)政部門需要制定相關(guān)的法律法規(guī)確保這些資金的流向,對(duì)資金的使用和漲幅情況做出相應(yīng)的了解與監(jiān)督,這樣才能使資源型城市在財(cái)政政策支持下的生態(tài)重建有秩序的開展。
(三)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)
政府的財(cái)政政策支持,主要是經(jīng)濟(jì)上的大力支持,也可以通過發(fā)放大量的生態(tài)產(chǎn)品為主要手段,生態(tài)重建可以帶來長期的效益,符合可持續(xù)發(fā)展的要求,生態(tài)重建除了可以使我們的環(huán)境更加美麗,也可以使我們居住的環(huán)境更加健康,是一項(xiàng)長期受益的投資項(xiàng)目,財(cái)政的預(yù)算由于要考慮到很多方面的支出,所以這種情況下,財(cái)政的政策主要是支持對(duì)其的投資引導(dǎo),其次是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼形勢(shì)的支持,由于下中國是農(nóng)業(yè)大國,環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)的影響很大,所以生態(tài)重建的重點(diǎn)是大力改善土地資源,使得農(nóng)業(yè)可以更好的發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)快速穩(wěn)定的發(fā)展,使我國的農(nóng)業(yè)越來越發(fā)達(dá)。在投資上,我國主要側(cè)重的投資項(xiàng)目是生態(tài)產(chǎn)品的治理性修護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品的創(chuàng)造性改善以及生態(tài)品的維護(hù)與保護(hù)等方面。
(四)設(shè)立資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金
對(duì)自然資源的開采與開發(fā)需要很多的機(jī)器與設(shè)施,一般都是大型的機(jī)械,而這些機(jī)械花費(fèi)的資金也比較多,所以資源型企業(yè)一般可用性資金都比較少,所以無法積極的進(jìn)行企業(yè)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,這時(shí)就需要政府部門作出大力的支持,利用財(cái)政政策建立專項(xiàng)資金,使資源枯竭型城市轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源型城市,并且為生態(tài)重建的具體措施提供資金的供給,保障其更好的進(jìn)行轉(zhuǎn)變。政府在進(jìn)行財(cái)政支持的時(shí)候,應(yīng)優(yōu)先考慮那些率先建立資源開發(fā)補(bǔ)償、衰退產(chǎn)業(yè)援助的機(jī)制。政府對(duì)于那些資源枯竭型城市要首先設(shè)立財(cái)力轉(zhuǎn)移支付,這些資金主要用作社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、投資貸款等項(xiàng)目,在生態(tài)重建的過程中,不同的重建程度需要的資金數(shù)目不同,并且不同的重建設(shè)施、材料金額也不一樣,所以具體的撥款數(shù)目要根據(jù)不同的進(jìn)度與需要發(fā)放。不同的項(xiàng)目需要的資金不同,但在使用的過程中,要進(jìn)行必要的監(jiān)管,避免浪費(fèi)用濫用。
三、資源型城市生態(tài)重建的稅收政策體系建設(shè)
(一)以可持續(xù)發(fā)展為原則,改革現(xiàn)行資源稅
現(xiàn)有資源稅的設(shè)計(jì)理念與可持續(xù)發(fā)展模式下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策背道而馳。資源稅應(yīng)該在構(gòu)建和諧社會(huì)的大視野下重新定位,站在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的視角下,外部性成本的補(bǔ)償還應(yīng)包括后代獲得資源能力損失的補(bǔ)償,真正體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀。
(二)開征生態(tài)稅
嚴(yán)格地講,我國目前還不存在真正意義上的生態(tài)稅。因此,我國實(shí)施生態(tài)稅制的第一步可考慮將現(xiàn)行的一些宜于以稅收形式管理的環(huán)保收費(fèi)項(xiàng)目納入征稅范圍,根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要逐步設(shè)立生態(tài)稅。
(1)環(huán)境污染稅。
在資源型城市環(huán)保資金嚴(yán)重不足的情況下,有必要改排污收費(fèi)為征稅。
(2)水污染稅。
對(duì)直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質(zhì)而造成水體污染的活動(dòng)或行為從量征收。
(3)大氣污染稅。
主要包括二氧化硫稅和碳稅。
(三)建立真意義上的環(huán)境稅
從概念上說,環(huán)境稅是指對(duì)開發(fā)、保護(hù)和使用環(huán)境資源的單位和個(gè)人,按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染、破壞和保護(hù)程度進(jìn)行征收或減免的一種稅。征收環(huán)境稅的主要目的是通過對(duì)環(huán)境資源的定價(jià),改變市場信號(hào),降低生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的污染排放,同時(shí)鼓勵(lì)有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)行為。
四、結(jié)語
