時(shí)間：2022-04-06 16:12:40
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[論文摘要]在國家加大宏觀調(diào)控力度的背景下，土地作為宏觀調(diào)控的“閘門”，其重要性日漸明顯，國土資源管理在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日漸突出，國土資源執(zhí)法監(jiān)察作為國土資源的一個(gè)重要組成部分，承擔(dān)著規(guī)范管理秩序，保障資源可持續(xù)利用的重要職責(zé)。從堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，就加強(qiáng)我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行全面論述。
國土資源執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)，是國土資源法律法規(guī)順利實(shí)施的重要保障，對(duì)促進(jìn)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)依法行政，確保社會(huì)穩(wěn)定有著十分重要的作用。
結(jié)合我們寧夏國土資源管理現(xiàn)狀，客觀論述了目前寧夏回族自治區(qū)國土資源管理面臨形勢和存在的困難，進(jìn)行了深刻而詳實(shí)的分析和探討。并從存在問題入手，采取擺事實(shí)講道理等手法，闡述了我區(qū)目前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題及原因。提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，論述了在執(zhí)法監(jiān)察中的一些具體方法和措施。對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)全區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作將具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。
一、我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及存在的問題及特點(diǎn)
當(dāng)前，我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作既面臨著前后未有的好機(jī)遇，又面臨著十分嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)。
一是從案件發(fā)生情況看。土地方面，2002年發(fā)案362件，比2001年494件減少132件，比2000年742件減少380件，分別減少26.7%和51.2%；礦產(chǎn)方面，2002年違法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分別增加21.5%和70.5%，呈上升趨勢。
二是從違法案件種類看。在查處的土地違法案件中，未經(jīng)批準(zhǔn)占地居首，共1073件，占立案總數(shù)的67.1%；在查處的礦產(chǎn)違法案件中，違法開采居多，共194件，占查處案件總數(shù)的98%，其中無證開采130件，占65.7%。
三是從違法主體看。個(gè)人違法用地、采礦多于集體和企事業(yè)單位，個(gè)人違法用地1427件，占89.3%，個(gè)人違法采礦156件，占78.8%；企事業(yè)單位違法用地97件，占6.1%；縣級(jí)機(jī)關(guān)違法用地23件，占1.4%。
四是從違法案件發(fā)生的區(qū)域看。農(nóng)村違法占地問題多于城市，但城市個(gè)案違法占地面積大大高于農(nóng)村。
五是以“建設(shè)城市新區(qū)”、“調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)搞養(yǎng)殖業(yè)”、“發(fā)展旅游業(yè)”為名，無限制的擴(kuò)大城市外延，大量占用耕地和國有未利用土地的現(xiàn)象屢見不鮮。
這種狀況，不僅使大量國土資源流失，也給國土資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。
二、執(zhí)法難的集中表現(xiàn)
“執(zhí)法難”的問題一直是困擾國土資源執(zhí)法監(jiān)察的一大難題，也是國土資源管理需要解決的重要問題。主要集中表現(xiàn)為以下“五難”：
違法行為發(fā)現(xiàn)難。就全區(qū)而言，在有限人員編制下，既要監(jiān)管土地，又要監(jiān)管礦山，面廣量大，加之基本裝備缺乏，交通工具等保障條件較差，全覆蓋、高頻率動(dòng)態(tài)巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。
違法行為制止難。表現(xiàn)為土地違法者常常是突擊占地施工、礦產(chǎn)違法者常常是突擊開采搶運(yùn)，制止起來非常困難。
違法案件調(diào)查取證難。在實(shí)際工作中，有些違法者拒不配合，或者借故拖延，而執(zhí)法人員沒有強(qiáng)制調(diào)查取證的手段，導(dǎo)致調(diào)查工作陷入僵局。
違法案件處理難。由于當(dāng)前法制環(huán)境較差，致使查處案件面臨著“嚴(yán)格執(zhí)法”和“法不責(zé)眾”的兩難境地，特別是對(duì)違法責(zé)任人的處理更是難上加難。
違法案件執(zhí)行難?，F(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，實(shí)踐中種種原因而使案件在執(zhí)行環(huán)節(jié)受阻或擱淺。
三、我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察存在問題的原因分析
存在問題的原因可以概括為以下幾個(gè)方面：
一是法制觀念不強(qiáng)。一些市（縣）領(lǐng)導(dǎo)以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉(zhuǎn)讓土地，以權(quán)代法、以言代法等違法行為不斷發(fā)生；
二是監(jiān)察體制不順。目前這種管理體制，是各級(jí)國土資源部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)的“單向”體制，難以形成上級(jí)國土資源部門對(duì)下級(jí)政府及國土資源部門強(qiáng)有力的制約機(jī)制。
三是執(zhí)法手段不硬。現(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強(qiáng)制措施的權(quán)力。違法行為不能及時(shí)和有效地制止。
四是執(zhí)法力度不夠。普遍存在著重審批發(fā)證，輕監(jiān)督檢查的傾向；沒有形成自上而下的有效的監(jiān)督制約機(jī)制，執(zhí)法監(jiān)察不夠經(jīng)常有力。
四、強(qiáng)化國土資源執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策及建議
（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平
必須從我國人多地少、土地供需矛盾突出的基本國情出發(fā)，使各級(jí)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，通過學(xué)習(xí)宣傳法律，使群眾特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做到明白合理保護(hù)、利用土地資源是對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)任的一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略措施。運(yùn)用行政的手段，建立一套節(jié)約集約用地機(jī)制，管住總量、控制增量、盤活存量，提高土地容積率和利用率；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段，一方面全面推行“招、拍、掛”等市場化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、濫用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。
（二）以貫徹國務(wù)院《決定》和《通知》為契機(jī)，始終保持執(zhí)法監(jiān)察高壓氛圍
以衛(wèi)星遙感執(zhí)法檢查為抓手，突出嚴(yán)肅查處新發(fā)生違法用地與政府違法用地兩個(gè)重點(diǎn)，切實(shí)解決基層政府依法用地意識(shí)不強(qiáng)和頂風(fēng)違法問題；建立健全協(xié)作辦案制度為契機(jī)，借助兄弟部門力量，形成國土資源大執(zhí)法格局；進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，堅(jiān)持查人與處事相結(jié)合，繼續(xù)保持嚴(yán)肅查處違法用地的高壓態(tài)勢。
（三）以切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態(tài)
違法者的利益有多大，執(zhí)法的阻力就有多大。查處違法用地只是手段，目的是維護(hù)正常的土地管理秩序。因此要堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的原則，加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查，進(jìn)一步狠抓源頭防范。構(gòu)建完整的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。要做到防范關(guān)口前移、預(yù)防重心下移，逐步建立“上有衛(wèi)星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監(jiān)管體系，提高案件發(fā)現(xiàn)率、制止率和立案率，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。
（四）以嚴(yán)肅查處違法案件為重點(diǎn)，著力提高執(zhí)法監(jiān)察效力
論文內(nèi)容摘要：檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)，不僅損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，損害了法律監(jiān)督的公正性，從根本上削弱了檢察權(quán)的權(quán)威。得不償失。對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象進(jìn)行一番深入分析，不僅有助于厘清現(xiàn)象背后的原因，更重要的是，為檢察機(jī)關(guān)減少和防止為自身利益而執(zhí)法提供行之有效的解決之道。
一般認(rèn)為，所謂檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)，是指檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中以獲取小集體或個(gè)人的利益為動(dòng)力。以自己的職權(quán)換取財(cái)物及其他物質(zhì)利益的行為。筆者文中指稱的利益驅(qū)動(dòng)，即是這個(gè)意義上的。
一、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象的主要表現(xiàn)
從每年開展的執(zhí)法質(zhì)量和效果考評(píng)結(jié)果看，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
(一)越位司法，越權(quán)辦案
在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，少數(shù)檢察院超管轄權(quán)限辦案，對(duì)本不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件爭著辦、搶著辦。本來按刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬公安機(jī)關(guān)立案偵查管轄范圍的案件，有的檢察院和檢察人員無視法律，越權(quán)介人偵查，在收取款項(xiàng)后再以看似合法的形式結(jié)案。如某基層檢察院就曾經(jīng)以涉嫌行賄的罪名辦理了一起本該由公安機(jī)關(guān)辦理的涉嫌合同詐騙案。雖然立案罪名是行賄罪。但所有的偵查活動(dòng)卻全部是圍繞合同詐騙來進(jìn)行，各種文書材料中根本看不到嫌疑人有涉嫌行賄的任何記載。最終，該案以存疑不而結(jié)案，而該院則在缺乏法律依據(jù)的情況下追繳了該嫌疑人及其他相關(guān)人員違法所得。
(二)超越分工，爭辦“油水案”
在一些檢察院內(nèi)部，各個(gè)部門超越分工，爭相受理、查辦職務(wù)犯罪案件，尤其是爭辦有“油水”的經(jīng)濟(jì)犯罪案件。檢察院內(nèi)，各部門不論是否具有辦案職能、辦案人員不論是否具有辦案資格，都爭相參與或直接辦理自偵案件，以便在財(cái)政追繳返還款中予以分成。在個(gè)別檢察院，政工、紀(jì)檢、法警等部門為了得到分成，也參與職務(wù)犯罪案件的偵查。執(zhí)法檢查中還發(fā)現(xiàn)，部分檢察院內(nèi)部存在的爭奪管轄權(quán)問題非常嚴(yán)重，同一個(gè)案件，不僅反貪部門查，反瀆部門查，而且監(jiān)所查，民行查，由于政出多門，證據(jù)方面問題不斷，導(dǎo)致案件偵查后期互相推諉扯皮。
(三)利用檢察職權(quán)，謀取非法利益
這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是違規(guī)行使檢察處分權(quán)，收錢結(jié)案。在一些檢察院。無論職偵部門還是審查部門，對(duì)案件經(jīng)常不是作深入調(diào)查和審查，而是違法收取各種明目的保證金。收取之后以撤案、不等形式結(jié)案。甚至以不了了之，大部分所辦案件既不上報(bào)表，也找不到案卷。二是違規(guī)操縱匿名舉報(bào)，為錢編案。極個(gè)別檢察院。極個(gè)別檢察部門、極個(gè)別檢察人員為了達(dá)到收受錢財(cái)?shù)哪康?。甚至編造匿名犯罪舉報(bào)。然后到有關(guān)單位和企業(yè)進(jìn)行所謂調(diào)查，收不到錢就絕不罷休。
(四)違法追繳，挪用贓款贓物
違法追繳主要表現(xiàn)在案件未終結(jié)前就對(duì)涉案款物直接實(shí)施追繳。個(gè)別的甚至在初查階段就違法實(shí)施扣押、凍結(jié)和追繳。另外。一些檢察院在扣押、凍結(jié)、追繳中經(jīng)常法律手續(xù)不全。在發(fā)現(xiàn)扣押、凍結(jié)、追繳措施適用不當(dāng)?shù)那闆r下，該返還的款物不依法返還。依照相關(guān)法律規(guī)定，贓款贓物既是刑事證據(jù)，又是公共財(cái)物，任何人不得動(dòng)用、挪用，更不允許據(jù)為己有。但在利益驅(qū)動(dòng)下，個(gè)別檢察院，個(gè)別檢察部門，個(gè)別檢察干部隨意動(dòng)用贓款，坐支、挪用、擅自動(dòng)用扣押款物的情況時(shí)有發(fā)生。一些檢察院甚至直接將贓款變成了自己的小金庫，贓物特別是扣押的車輛、電腦等貴重物品。檢察部門很少移交行裝部門，都是誰扣誰用，誰用歸誰，以致于有的案件早已終結(jié)，也被長期占用，該處理的不處理。
(五)檢令不暢，唯地方利益是從
檢察權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，最高人民檢察院以及地方各級(jí)人民檢察院之間雖然級(jí)別或者所在地域不同，但都是代表國家行使檢察權(quán)，各地方檢察院也并非是地方的檢察院。然而，在當(dāng)前“分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的檢察經(jīng)費(fèi)保障體制下。檢察經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，檢察機(jī)關(guān)命脈受制于地方政府，因?yàn)椤熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言。對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)”。檢察機(jī)關(guān)受制于地方政府，也就只能依靠地方政府，聽命于地方政府，無形之中成為地方政府的下屬部門。而檢察權(quán)也逐漸地方化。檢察權(quán)地方化帶來的最直接表現(xiàn)，即是下級(jí)檢察院屈從于地方政府，為地方利益抗拒上級(jí)檢察院指令。從近幾年執(zhí)法質(zhì)量檢查的情況來看，有相當(dāng)部分基層檢察院在職務(wù)犯罪偵查過程中檢察權(quán)地方化、抗拒上級(jí)檢令方面問題突出，檢察院在查誰、不查誰、怎么查、查到何種程度的問題上都要聽取地方政府的意見，甚至將地方政府的意見作為辦案的指導(dǎo)思想，完全置上級(jí)檢察院的指令于不顧，檢令不暢通在這些檢察院成了嚴(yán)重問題。
二、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象久治不愈的成因分析
檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中出現(xiàn)的利益驅(qū)動(dòng)問題，并不是一朝一夕就能產(chǎn)生的，同時(shí)，造成檢察機(jī)關(guān)為自身利益、局部利益而執(zhí)法的具體原因，也不是單方面而是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因，既有體制原因，也有現(xiàn)實(shí)原因。具體而言，這些原因主要體現(xiàn)在：
(一)對(duì)利益驅(qū)動(dòng)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)
市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，也是效益經(jīng)濟(jì)，價(jià)值規(guī)律和商品等價(jià)交換原則是推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。但其趨利原則也帶來了不可避免的負(fù)面影響。利益驅(qū)動(dòng)既能激發(fā)市場競爭熱情，也會(huì)誘發(fā)唯利與唯我的價(jià)值趨向。這種唯利和唯我價(jià)值趨向的結(jié)合，就產(chǎn)生了為內(nèi)容的利益驅(qū)動(dòng)。利益驅(qū)動(dòng)向執(zhí)法行為滲透，成為權(quán)力尋租、權(quán)錢交易產(chǎn)生的重要思想根據(jù)。使少數(shù)檢察干警執(zhí)法觀念偏斜，思想錯(cuò)位，最終導(dǎo)致執(zhí)法過程唯利益是從。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分檢察干警特別是一些領(lǐng)導(dǎo)和骨干不是沒有看到執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)帶來的負(fù)面影響，而是沒有站在全局角度，沒有從依法治國和社會(huì)和諧的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)問題，對(duì)利益驅(qū)動(dòng)的危害性缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，有的甚至把它當(dāng)成檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我保障的有效途徑。認(rèn)為上級(jí)有關(guān)解決利益驅(qū)動(dòng)的紀(jì)律規(guī)定不符合基層檢察院的實(shí)際，捆住了自己的手腳，約束了自身的發(fā)展，因而，對(duì)本單位、本部門出現(xiàn)的利益驅(qū)動(dòng)問題，視而不見、麻木不仁。更有甚者，個(gè)別單位暗下創(chuàng)收指標(biāo)，嘴上喊的是辦案，眼里盯的是撈錢，助推利益驅(qū)動(dòng)問題的滋長和蔓延。
(二)法治觀念淡薄，缺乏程序意識(shí)
從現(xiàn)實(shí)來看，檢察機(jī)關(guān)之所以執(zhí)法中呈現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)，敢于越位辦案、越權(quán)辦案，敢于利用檢察職權(quán)牟取非法利益，一個(gè)重要的原因便是部分檢察人員法治觀念淡薄，程序意識(shí)缺失。社會(huì)主義社會(huì)是法治社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)是我們黨的不懈追求，檢察機(jī)關(guān)作為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督所有國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人。維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的神圣職責(zé)，堅(jiān)持依法治國是檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能的基本出發(fā)點(diǎn)?！缎淌略V訟法》、《檢察院組織法》、《檢察官法》等法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、檢察權(quán)行使方式、檢察院內(nèi)部部門分工、檢察人員的資質(zhì)等問題做了詳細(xì)的規(guī)范，是檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能時(shí)必須遵循。但是由于部分檢察人員法治觀念淡薄、法律程序意識(shí)缺失，對(duì)以上法律規(guī)范視而不見，不是僭越法定職權(quán)，越權(quán)司法，就是違反法定程序，爭辦油水案件，甚至杜撰、虛構(gòu)事實(shí)，一合法手段掩蓋非法目的，褻瀆法律權(quán)威。
(三)查究處理存在著軟區(qū)和盲區(qū)
利益趨動(dòng)的問題為什么會(huì)年年講年年犯?筆者認(rèn)為，其中一個(gè)很重要的原因，就是對(duì)搞利益趨動(dòng)的人和事查究處理不到位，遷就情緒比較嚴(yán)重，錯(cuò)誤的認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)搞利益驅(qū)動(dòng)是為了彌補(bǔ)辦案、辦公經(jīng)費(fèi)不足，情有可原，無論是單位還是個(gè)人出了問題，都有人特別是領(lǐng)導(dǎo)出面說情，都能找出很多大事化小、小事化了的原因和理由。因而，在多次的專項(xiàng)檢查和執(zhí)法質(zhì)量考核中上級(jí)檢察院雖然發(fā)現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)的具體問題不少，但真正深入調(diào)查、較真處理的卻不多。此外，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的利益驅(qū)動(dòng)覆蓋的面比較廣，從職務(wù)犯罪偵查到審查批捕，從審查到三大訴訟監(jiān)督，幾乎檢察權(quán)力涉及到的地方就有利益驅(qū)動(dòng)，但從當(dāng)前查究處理機(jī)制涵蓋的范圍來看，主要還是集中于職務(wù)犯罪偵查，對(duì)檢察權(quán)作用的其余領(lǐng)域雖然部分有所涉及?？傮w而言尚未全面納入。
(四)檢察經(jīng)費(fèi)保障力度薄弱
我國生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境與辦案保障水平較低。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，國家財(cái)政收入底子不厚，撥給檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)不僅基數(shù)小，而且增長緩慢。檢察機(jī)關(guān)靠財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足檢察業(yè)務(wù)工作的需要。辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，辦案手段與技術(shù)裝備差，成為當(dāng)前全國檢察機(jī)關(guān)最現(xiàn)實(shí)的問題。特別是基層檢察院，經(jīng)費(fèi)短缺問題尤其嚴(yán)重。因而有些基層檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不得不花精力、想法子、拉贊助、搞創(chuàng)收、爭創(chuàng)收，甚至違心地搞灰色收入，助長了利益驅(qū)動(dòng)思想的蔓延。
三、檢察機(jī)關(guān)防治執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象的皮對(duì)措施
首先，加強(qiáng)思想教育，認(rèn)識(shí)利益驅(qū)動(dòng)的危害性。產(chǎn)生利益驅(qū)動(dòng)問題的根源在于思想認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地開展思想教育，深刻認(rèn)識(shí)利益驅(qū)動(dòng)的危害性，使全體檢察人員特別是每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)真正在思想上提高認(rèn)識(shí)。從觀念上糾正偏差。努力夯實(shí)防治利益驅(qū)動(dòng)問題的思想基礎(chǔ)。
其次，加強(qiáng)法治，樹立程序觀念。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法治不僅是維護(hù)檢察權(quán)威的需要。更是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的需要，檢察機(jī)關(guān)聽命于地方政府，致使檢令不暢，極大損害了法制統(tǒng)一，與依法治國格格不入，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾正。此外。作為法治的重要組成部分。程序正義要求防止利益與偏見。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)，許多情形都違背了程序正義，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立程序觀念，自覺遵守法律程序，既不脫離程序處理案件，也不利用程序處理越權(quán)案件。再次。實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)區(qū)域最低保障制度，保障檢察工作順利開展。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)，最根本的原因是檢察經(jīng)費(fèi)不足，特別是廣大基層檢察機(jī)關(guān)，并非沒有認(rèn)識(shí)到利益驅(qū)動(dòng)帶來的嚴(yán)重危害，但由于經(jīng)費(fèi)奇缺，只能以案養(yǎng)案，否則整個(gè)檢察工作檢面臨癱瘓。要防止利益驅(qū)動(dòng)，首先就應(yīng)當(dāng)保證檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察機(jī)關(guān)正常工作的開展。考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，可以在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的最低檢察經(jīng)費(fèi)保障制度，將辦案經(jīng)費(fèi)、機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)作為最低保障項(xiàng)目，由省級(jí)檢察院計(jì)財(cái)部門統(tǒng)籌，按月?lián)芨督o下級(jí)檢察機(jī)關(guān)。從現(xiàn)實(shí)來看。這種制度應(yīng)當(dāng)是可行的。當(dāng)前，各省級(jí)檢察院已經(jīng)在職務(wù)犯罪偵查等方面基本實(shí)現(xiàn)了一體化，偵查過程挽回的經(jīng)濟(jì)損失一般都由省級(jí)檢察院上交財(cái)政，再由財(cái)政按一定比例返還，因此只要財(cái)政政策允許，省級(jí)檢察院計(jì)財(cái)部門是完全可以保證這個(gè)最低保障標(biāo)準(zhǔn)的。
（1）堅(jiān)持立足省情
持續(xù)推進(jìn)煤礦安全監(jiān)察規(guī)章建設(shè)，為礦井有序生產(chǎn)提供了重要制度保障。結(jié)合江蘇煤礦災(zāi)害特點(diǎn)和防治重點(diǎn)，積極探索，先后制定了一系列的重要部門規(guī)章。針對(duì)江蘇均為國有煤礦的實(shí)際，為落實(shí)煤礦企業(yè)主體責(zé)任，加大對(duì)煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人安全責(zé)任考核力度，會(huì)同省財(cái)政廳制定印發(fā)了《江蘇省煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金管理及安全目標(biāo)考核獎(jiǎng)罰辦法》，由省政府對(duì)煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人實(shí)行安全目標(biāo)考核。
（2）堅(jiān)持實(shí)踐，嚴(yán)格執(zhí)法
不斷推進(jìn)煤礦企業(yè)安全主體責(zé)任的落實(shí)。一是不斷創(chuàng)新工作思路和方式方法，在監(jiān)察實(shí)踐中創(chuàng)立了解剖式監(jiān)察。二是堅(jiān)持做好生產(chǎn)系統(tǒng)安全審查制度。三是堅(jiān)持“三有三察”，始終把消除大隱患、防止大事故、強(qiáng)化源頭治理作為煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的立足點(diǎn)。
（3）堅(jiān)持整頓攻堅(jiān)，關(guān)閉淘汰落后的生產(chǎn)方式
鏟除事故根源。積極開展全省煤礦兩個(gè)階段的整頓關(guān)閉攻堅(jiān)戰(zhàn)：一是以事故教訓(xùn)推進(jìn)安全工作。2001年“7.22”事故發(fā)生后，煤監(jiān)局深刻汲取教訓(xùn)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的整頓關(guān)閉工作，做到研究關(guān)閉方案、制定關(guān)閉政策、區(qū)別對(duì)待給予補(bǔ)償。2002年果斷關(guān)閉162處鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，結(jié)束了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦煤礦的歷史，奠定好江蘇煤礦安全生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是以根治安全隱患推進(jìn)安全工作。2011年，認(rèn)真貫徹落實(shí)省委省政府工作部署，全力以赴開展徐礦集團(tuán)旗山煤礦水害治理工作，積極配合有關(guān)市縣政府，認(rèn)真抓好徐州東部礦區(qū)6對(duì)安全隱患多、治理難度大的國有煤礦的整體關(guān)閉工作。深入調(diào)查、穩(wěn)妥推進(jìn)，積極爭取省財(cái)政預(yù)算外資金1.8億元，使7600名職工得到較為妥善的安置，沒有出現(xiàn)一起群訪事件和突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)了省政府要求的安全平穩(wěn)關(guān)閉。從這個(gè)意義上說，解放思想就是實(shí)事求是，不斷研究新情況，解決新問題。沒有思想的真正解放，就做不到實(shí)事求是。
（4）堅(jiān)持尊重實(shí)際
強(qiáng)化煤礦安全基礎(chǔ)管理，安全管理水平得到明顯提升。針對(duì)全省煤礦基礎(chǔ)薄弱現(xiàn)狀，大力推進(jìn)煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全省所有煤礦實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。
（5）堅(jiān)持辦實(shí)事
為企業(yè)安全生產(chǎn)排憂解難。安全監(jiān)察執(zhí)法的最高境界是服務(wù)，江蘇煤監(jiān)局做到監(jiān)察與服務(wù)相結(jié)合，在嚴(yán)格監(jiān)察執(zhí)法的同時(shí)，對(duì)煤礦安全隱患整改、安全措施的制定和安全技術(shù)方案的形成及時(shí)給予指導(dǎo)和幫助。有的監(jiān)察員在礦上蹲點(diǎn)過程中，跟小班、下夜班，根治了大隱患。2012年，江蘇煤監(jiān)局主動(dòng)與省國土廳、經(jīng)信委溝通，解決了華潤天能大劉煤礦的生產(chǎn)接續(xù)問題，使該礦1600多名職工擺脫了困境。
（6）堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)
嚴(yán)厲打擊非法生產(chǎn)。嚴(yán)厲打擊越界開采行為，敢于碰硬，敢于動(dòng)真，從重從快地查處了違法越界開采煤礦，2008年一年就處罰100萬元以上的礦井3處，使全省煤礦采礦秩序步入健康發(fā)展的軌道。
2當(dāng)前江蘇煤礦安全生產(chǎn)工作中存在的守?cái)傋?、不?wù)實(shí)問題突出表現(xiàn)在以下方面：
（1）因循守舊
表現(xiàn)為遇事畏難悲觀,無所作為,如貫徹上級(jí)文件左顧右盼，制定實(shí)施細(xì)則忙于觀看兄弟單位、兄弟省份煤礦怎么做的，照胡蘆畫瓢，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。安全生產(chǎn)相關(guān)制度頂層設(shè)計(jì)針對(duì)性不強(qiáng)，搬文本、墨守成規(guī)，沒有擔(dān)當(dāng)意識(shí)。安全理念不接地氣，思想停滯僵化，不能客觀面對(duì)形勢。
（2）經(jīng)驗(yàn)主義
表現(xiàn)為滿足并夸大個(gè)人感性經(jīng)驗(yàn)的作用,有的煤礦技術(shù)人員多年不學(xué)習(xí)，吃老本，用老觀念看新問題，有的煤礦領(lǐng)導(dǎo)不重視煤礦新技術(shù)的運(yùn)用，憑過去的經(jīng)驗(yàn)來處理新問題；有的煤礦干部自負(fù)，坐井觀天,滿足于一孔之見,用片面的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)實(shí)踐，其結(jié)果往往是在煤礦重大事故面前，在復(fù)雜情況下陷入主觀盲目性中，在新的不斷變化的實(shí)踐中碰壁。
（3）急功近利
一些煤礦企業(yè)集團(tuán)投資異地辦礦熱情高漲，在資金和人力兩種資源上、在安全投入與安全管理兩種方式上向外地集中傾斜，弱化了本部煤礦安全管理。出現(xiàn)外地戰(zhàn)線過長，本部管理短板，外地礦井難以為繼，本地礦井難以支撐的發(fā)展困局，造成外地事故接二連三，本部事故接連不斷。一些煤礦企業(yè)不顧所屬煤礦安全情況的具體差別和條件差異，建設(shè)“井下六大系統(tǒng)”愛搞“一律化”，都是犯把現(xiàn)象當(dāng)本質(zhì)、把個(gè)性當(dāng)共性，舍本逐末的錯(cuò)誤。
（4）弄虛作假
不是從事物發(fā)展的客觀需要出發(fā)，而是為了迎合或滿足某種主觀的需要行事。為了追求煤礦死亡率不超標(biāo)，有的煤礦出了傷亡事故弄虛作假，20多歲的人說是腦溢血病亡。有的存有“報(bào)喜得喜,報(bào)憂得憂”心理,安全隱患長期不報(bào)，得不到解決。還有企業(yè)制定安全生產(chǎn)各項(xiàng)指標(biāo)重?cái)?shù)量、貪多求快,脫離實(shí)際需要與可能,逼得煤礦作假蠻干,趕產(chǎn)量,釀成事故?？梢钥闯?無論煤礦安全生產(chǎn)方面不實(shí)事求是的具體表現(xiàn)如何,其本質(zhì)特征都是主觀與客觀相分裂,理論與實(shí)踐相脫離，使企業(yè)受損。
3牢固樹立踐行解放思想、實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度開展煤礦安全監(jiān)察工作
促進(jìn)江蘇煤礦在新的起點(diǎn)上更好更快地發(fā)展站在新的歷史起點(diǎn)上，審視煤礦安全監(jiān)察工作面臨的新課題、新挑戰(zhàn)，可清醒地認(rèn)識(shí)到，影響江蘇煤礦安全生產(chǎn)的一些深層次矛盾和突出問題尚未得到根本解決，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)任務(wù)對(duì)煤礦安全工作也提出了更高的要求。當(dāng)前，煤礦安全生產(chǎn)要在解放思想中堅(jiān)持實(shí)事求是，關(guān)鍵要立足于江蘇煤礦安全管理基礎(chǔ)薄弱的狀況沒有變、開采的技術(shù)條件差的實(shí)際沒有變、煤礦安全的嚴(yán)峻形勢沒有變。立足于這“三個(gè)沒有變”來解放思想，探尋江蘇煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律，江蘇煤礦安全發(fā)展才有可能做到實(shí)事求是。
（1）樹立正確的省情觀
江蘇煤礦雖然只有18個(gè)，但埋藏深，是全國著名的深部開采集中區(qū)，平均采深-800m以下，最深達(dá)-1230m。生產(chǎn)條件惡劣，災(zāi)害嚴(yán)重，整體安全度不高，出大事故的風(fēng)險(xiǎn)高，歷史上發(fā)生過多起重特大事故，2001年徐州崗子五副井煤塵爆炸事故一次就死亡92人，發(fā)生塌方式的大事故的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。必須從實(shí)際出發(fā)，把握江蘇煤礦現(xiàn)實(shí)情況,認(rèn)識(shí)災(zāi)害的規(guī)律特點(diǎn)，科學(xué)地制定政策規(guī)劃。認(rèn)真做好災(zāi)害治理、隱蔽致災(zāi)因素普查和安全管理工作。
（2）樹立系統(tǒng)的法治觀
要堅(jiān)定法治精神，強(qiáng)化法治思維，加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察內(nèi)部執(zhí)法權(quán)的規(guī)范和約束，加快煤礦安全執(zhí)法監(jiān)督的法治化進(jìn)程，推動(dòng)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督的制度構(gòu)建。堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全與現(xiàn)代治理能力相適應(yīng)的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督職能；堅(jiān)持以公開為常態(tài)，建立健全監(jiān)察執(zhí)法權(quán)的制約和監(jiān)督機(jī)制，根本上杜絕法外權(quán)限；堅(jiān)持法治引導(dǎo)，有效防止和控制執(zhí)法權(quán)力的異化；堅(jiān)持規(guī)范監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督重點(diǎn)前移；堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)，健全執(zhí)法過錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，既要避免責(zé)任追究泛化，也要避免責(zé)任追究不當(dāng)收縮，造成追責(zé)不公和放縱違法的后果；堅(jiān)持以人為本，進(jìn)一步培育法治認(rèn)同，提升法治化水平。
（3）樹立制度化的執(zhí)法觀
要把堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)執(zhí)法監(jiān)察的首創(chuàng)精神和堅(jiān)持科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度統(tǒng)一起來,既發(fā)揮主觀能動(dòng)性，又嚴(yán)格按客觀規(guī)律辦事，堅(jiān)決反對(duì)煤礦事故方面的弄虛作假，也絕不能提不切實(shí)際的安全指標(biāo)。在執(zhí)法手段上也要實(shí)事求是，要慎用安全生產(chǎn)“專項(xiàng)治理”?！皩ｍ?xiàng)治理”在短期內(nèi)能夠達(dá)到執(zhí)法的效果，然而它往往以短期顯著成效掩蓋了常態(tài)化管理的缺失和安全生產(chǎn)法治化的不足，要從短暫的“專項(xiàng)治理”走向長效的“制度治理”，即做到“集、上、剖、督”?！凹奔匆约袌?zhí)法行動(dòng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊緊抓實(shí)現(xiàn)場中存在的重大隱蔽致災(zāi)因素和客觀上可能形成的重大隱患，突出重點(diǎn)，解決突出問題“；上”則是開展對(duì)煤礦的上級(jí)企業(yè)或主管部門進(jìn)行監(jiān)察，高層溝通解決深層次問題，使企業(yè)安全管理的頂層設(shè)計(jì)上更加注重深接地氣；“剖”即堅(jiān)持并完善解剖式監(jiān)察，做到全覆蓋，廢除管理死角，杜絕監(jiān)察盲區(qū)?！岸健奔磸?qiáng)化對(duì)分局的執(zhí)法監(jiān)督，建立執(zhí)法業(yè)務(wù)水平考核機(jī)制，提升執(zhí)法監(jiān)督水平。
（4）樹立可為的戰(zhàn)略觀
在煤礦安全發(fā)展上堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，以淘汰資源萎縮、安全生產(chǎn)條件差、自然災(zāi)害嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)長期扭虧無望的煤礦為重點(diǎn)，加快江蘇煤礦收縮力度，盡快制定新一輪煤礦關(guān)閉計(jì)劃。徐礦集團(tuán)要對(duì)徐州東部旗山煤礦、西部夾河、張集、張小樓煤礦實(shí)施戰(zhàn)略性的關(guān)閉方案。與此關(guān)聯(lián)，與上述大礦相鄰的煤礦因井下水文聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)做好同步關(guān)閉的準(zhǔn)備。還有的煤礦因煤質(zhì)差、長期因礦鄉(xiāng)問題制約其發(fā)展，長痛不如短痛，也應(yīng)當(dāng)一并整體關(guān)閉。
（5）樹立自覺的實(shí)踐觀
在安全監(jiān)察工作中會(huì)經(jīng)常遇到新情況、新問題,對(duì)這些問題要運(yùn)用法律法規(guī)、安全制度規(guī)范和技術(shù)支撐及管理推進(jìn)來破解，要勇于實(shí)踐，江蘇煤監(jiān)局創(chuàng)立的解剖式監(jiān)察就是實(shí)踐的產(chǎn)物。理論實(shí)踐創(chuàng)新無止境，分析事物的方式方法也在不斷改進(jìn)，如沖擊地壓是江蘇煤礦面臨的一個(gè)重大災(zāi)害，同樣要在實(shí)踐中不斷探索，尋求預(yù)防與治理方法。
（6）樹立親善的為民觀
廣大礦工是煤礦存在的跋涉者，是安全生產(chǎn)一切制度和措施的最終實(shí)施者，他們用勤勞和責(zé)任守護(hù)著煤礦的安全，也應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)值得尊敬的職業(yè)。要把為煤礦辦實(shí)事、為礦工謀利益放在一切工作的首位。務(wù)求實(shí)效,是一切工作的落腳點(diǎn)。當(dāng)前,煤炭行業(yè)深層次矛盾日益凸現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步增大，煤價(jià)持續(xù)走低，煤礦效益全面下滑，群眾迫切需要實(shí)實(shí)在在地幫助他們解決生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難。要帶著深厚感情去監(jiān)察，實(shí)實(shí)在在地為廣大礦工辦事。
（7）樹立務(wù)實(shí)的作風(fēng)觀
各區(qū)縣黨委、政府，對(duì)檔案工作的重視程度逐漸增強(qiáng)，不斷加大投入，將檔案館庫建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，檔案事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算并逐年遞增；市屬單位的領(lǐng)導(dǎo)，為檔案工作解決工作用房，配備必需的設(shè)施設(shè)備，有效地保障了區(qū)縣檔案局館和市屬單位檔案工作的順利開展。
二、形式多樣，積極開展《處分規(guī)定》的宣傳教育工作
各區(qū)縣檔案局（館）和市屬單位采取召開會(huì)議、組織培訓(xùn)、舉辦專題講座、制發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)文件、發(fā)放宣傳材料或宣傳視頻、張貼宣傳掛圖以及利用各種媒體和平臺(tái)等不同形式，在本地區(qū)、本單位、本系統(tǒng)開展《處分規(guī)定》的宣傳教育工作，使公職人員貫徹落實(shí)《處分規(guī)定》的意識(shí)全面增強(qiáng)。部分區(qū)縣檔案局要求所屬各單位把對(duì)《處分規(guī)定》的學(xué)習(xí)列入領(lǐng)導(dǎo)議事日程，并作為干部普法學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容之一；部分市屬單位將《處分規(guī)定》的內(nèi)容及相關(guān)文件電子版，加載到單位內(nèi)網(wǎng)上供大家學(xué)習(xí)，為每一位同志能夠及時(shí)學(xué)習(xí)、貫徹《處分規(guī)定》精神創(chuàng)造了條件。
三、采取措施，依法提高檔案管理工作水平
（一）各區(qū)縣檔案局圍繞《處分規(guī)定》及時(shí)開展檔案行政執(zhí)法檢查
各區(qū)縣檔案局圍繞《處分規(guī)定》精神開展行政執(zhí)法檢查工作，針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)單位整改落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，有效地杜絕了檔案管理違法違紀(jì)行為的發(fā)生。同時(shí)要求執(zhí)法人員明確檢查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格檢查程序、規(guī)范檢查行為。大興區(qū)檔案局將檔案行政執(zhí)法檢查評(píng)分結(jié)果納入全區(qū)績效考核體系，真正樹立了檔案執(zhí)法主體和權(quán)威的地位，有力提高了區(qū)屬各單位依法做好檔案工作的自覺性。
（二）各區(qū)縣檔案館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)
進(jìn)一步深化一是各區(qū)縣檔案館的安全管理設(shè)施設(shè)備齊全完備，各項(xiàng)規(guī)章制度健全完善并得到有效落實(shí)，確保了檔案實(shí)體及信息的安全；二是按計(jì)劃做好檔案接收、征集和政府公開信息的接收工作，館藏資源不斷豐富；三是檔案開放鑒定工作有序開展，檔案管理公共服務(wù)能力全面增強(qiáng)。此外，區(qū)縣檔案館信息化工作發(fā)展較快，館藏紙質(zhì)檔案數(shù)字化率已很高，為滿足社會(huì)公眾的需求提供保障。
（三）市屬單位依法管理檔案工作水平有所提升
關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制
基于目前立法、司法等方面的因素，對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)范、有效的制度和程序遠(yuǎn)未建立，尚不能真正發(fā)揮民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的功效，需要根據(jù)我國民事檢察監(jiān)督的基本理論和民事執(zhí)行的運(yùn)行規(guī)律加以分析思考，逐步加以完善。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則
我國民事檢察制度是在民事訴訟制度背景中運(yùn)行的，民事檢察制度理應(yīng)遵循民事訴訟原則。與此同時(shí)，民事檢察制度也是檢察制度的重要組成部分，具有訴訟監(jiān)督的本質(zhì)屬性，民事檢察制度有其自身特有的制度運(yùn)行規(guī)律，因此，民事檢察制度除了遵守民事訴訟原則外，還應(yīng)遵循自身所特有的原則。
（一）全面監(jiān)督原則
民事檢察監(jiān)督應(yīng)為全方位的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象包括法院和訴訟當(dāng)事人，監(jiān)督的方式包括提訴監(jiān)督、參訴監(jiān)督、抗訴監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督。設(shè)立民事檢察制度的目的，就是為了維護(hù)司法公正。法院及訴訟當(dāng)事人有違司法公正的行為可能存在于民事訴訟的整個(gè)過程，而不只限于裁判發(fā)生效力后。因此作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)民事訴訟進(jìn)行全方位的監(jiān)督，進(jìn)而維護(hù)司法公正。所以，我們一方面要堅(jiān)持目前民事訴訟法規(guī)定的抗訴監(jiān)督方式，并進(jìn)一步將之完善；另一方面應(yīng)結(jié)合我國國情，創(chuàng)造新的監(jiān)督方式，與抗訴方式相互配合，建立起全方位的民事檢察監(jiān)督體系。
（二）有限監(jiān)督原則
由于我國民事檢察制度運(yùn)行環(huán)境的限制，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)有合理的邊界范圍。檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的民事檢察監(jiān)督在理論上涉及案件的合法性和合理性監(jiān)督兩個(gè)方而，但在司法實(shí)踐中，應(yīng)把監(jiān)督重點(diǎn)放在案件合法性監(jiān)督上。從法院的角度來看，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的合理性進(jìn)行監(jiān)督，將與法院的自由裁量權(quán)發(fā)生沖突，有干涉審判獨(dú)立之嫌。從當(dāng)事人的角度而言，檢察機(jī)關(guān)過多關(guān)注案件合理性問題將與當(dāng)事人處分權(quán)發(fā)生沖突，有違私法自治。此外，民事檢察制度的啟動(dòng)，必然要進(jìn)行相應(yīng)司法資源的投入，在我國現(xiàn)有司法資源相對(duì)缺乏的情況下，檢察機(jī)關(guān)的民事監(jiān)督應(yīng)放在對(duì)案件的合法性監(jiān)督上。
（三）依當(dāng)事人申訴原則
為了避免造成對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的不當(dāng)干預(yù)以及妨礙民事執(zhí)行程序的高效運(yùn)行，民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人提出申請(qǐng)為前提，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)視為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)，應(yīng)遵循民事訴訟的意思自治原則。因此，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事執(zhí)行監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人提出申請(qǐng)為前提。
（四）事后監(jiān)督原則
檢察監(jiān)督是執(zhí)行程序結(jié)束或某一法律文書（如中止執(zhí)行、變更被執(zhí)行人裁定等）作出之后，而不應(yīng)是程序進(jìn)行之中。程序結(jié)束是指某一階段程序，如受理、準(zhǔn)備程序之后，而不是全部執(zhí)行完畢。
二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與方式
（一）民事執(zhí)行監(jiān)督的審查范圍
現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)對(duì)以下幾類情況進(jìn)行審查監(jiān)督：
1、人民法院在執(zhí)行過程中所作出的生效的裁定、決定違反法律規(guī)定。
2、強(qiáng)制執(zhí)行行為違法。
3、執(zhí)行人員徇私枉法的行為。
（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式
1、糾正意見。對(duì)象為確有錯(cuò)誤的裁定。執(zhí)行法院的同級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)法院在執(zhí)行中所作出的裁定確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)向法院提出書面糾正意見。上級(jí)檢察院發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院在執(zhí)行中所作的裁定確有錯(cuò)誤，指令執(zhí)行法院的同級(jí)檢察院進(jìn)行監(jiān)督。
2、檢察建議。檢察建議的對(duì)象可以有以下幾類情形：（1）在執(zhí)行程序中所作出的通知（包括協(xié)助執(zhí)行通知）、決定有瑕疵的；（2）發(fā)現(xiàn)生效裁判確有錯(cuò)誤的，準(zhǔn)備啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的，可以建議法院暫緩執(zhí)行；（3）對(duì)執(zhí)行人員存在嚴(yán)重的違法行為或者涉嫌犯罪的，建議法院更換執(zhí)行人員；（4）對(duì)于執(zhí)行管理中需要改進(jìn)的問題，建議法院完善。
3、糾正違法通知書。對(duì)執(zhí)行人員有嚴(yán)重違法的，檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出糾正違法通知書，要求法院糾正違法行為，并追究當(dāng)事人的紀(jì)律責(zé)任。
4、刑事調(diào)查。發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員徇私枉法、索賄受賄、截留侵占執(zhí)行款物或執(zhí)行費(fèi)、、等嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益，涉嫌犯罪的行為，可以進(jìn)行初查和立案偵查，追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。
三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制
（一）民事執(zhí)行申訴案件的受理審查機(jī)制
民事執(zhí)行申訴案件的受理審查機(jī)制包括了申訴案件的管轄、審查及審查終結(jié)等機(jī)制。
1、申訴案件的受理。可以由民檢部門行使民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督權(quán)。從案件的來源看主要是檢察機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)提出的。當(dāng)事人及其法定人或案外人認(rèn)為執(zhí)行中作出的裁定、決定錯(cuò)誤、以及法院的執(zhí)行侵害其合法權(quán)益提出申訴或者控告的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理。另外，對(duì)于民事執(zhí)行行為損害國家利益的、社會(huì)公共利益以及執(zhí)行人員徇私枉法的行為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)一起查處。
2、案件管轄。對(duì)于民事執(zhí)行活動(dòng)通過同級(jí)檢察院的監(jiān)督從時(shí)間上更為及時(shí)。民事案件的檢察監(jiān)督工作已開展多年，已形成一支高素質(zhì)的民事檢察隊(duì)伍，辦案質(zhì)量已得到保證。因此，在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的級(jí)別管轄上應(yīng)采取同級(jí)檢察院對(duì)同級(jí)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的原則。在特殊情況下，如上級(jí)檢察院認(rèn)為必要，可主動(dòng)對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，下級(jí)檢察院認(rèn)為需要的，也可提請(qǐng)上級(jí)檢察院進(jìn)行監(jiān)督。
在地域管轄上，采取執(zhí)行法院所在地檢察院管轄原則。民事執(zhí)行活動(dòng)主要就在執(zhí)行法院所在地進(jìn)行，因此，由執(zhí)行法院所在地的檢察院進(jìn)行監(jiān)督有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。另外，執(zhí)行法院和當(dāng)?shù)氐耐?jí)檢察院因?yàn)榈赜蜿P(guān)系，開展工作時(shí)能更好地進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，監(jiān)督效果更為明顯。
3、案件的審查。民檢部門受理民事執(zhí)行案件的申訴之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查。首先是從程序上進(jìn)行審查，包括申訴主體的適格、申訴的材料等。其次是從實(shí)體上審查執(zhí)行行為是否錯(cuò)誤有且屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍之內(nèi)的。提起申訴的民事主體必須符合形式上的要件和實(shí)質(zhì)上的要件：
可以提起申訴的主體為執(zhí)行當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及案外人。執(zhí)行當(dāng)事人包括了申請(qǐng)執(zhí)行的當(dāng)事人和被執(zhí)行人，原則上是依照民事判決書判決的內(nèi)容來確定，即為生效法律文書所記載的債權(quán)人和債務(wù)人。另外，在執(zhí)行過程中，可能發(fā)生債權(quán)債務(wù)主體的變更，即由執(zhí)行當(dāng)事人以外的人繼受判決書中所確認(rèn)的債權(quán)債務(wù)，此時(shí)，繼受了債權(quán)債務(wù)的人就成為執(zhí)行當(dāng)事人，這種當(dāng)事人稱為繼受人。
執(zhí)行當(dāng)事人以外的第三人也可以作為申訴的主體。這里的第三人是指主張其合法權(quán)益受執(zhí)行行為侵害的案外人。提起申訴的主體必須是主張自己合法權(quán)益受到執(zhí)行行為侵害且與執(zhí)行行為有法律上利害關(guān)系的人。除了符合形式上的要件外，提起申訴的主體還需具備實(shí)質(zhì)上的要件。其一，提起申訴的主體必須是主張自己的合法權(quán)益受到執(zhí)行行為侵害的人。如果認(rèn)為執(zhí)行行為侵害的是他人的權(quán)益，則無權(quán)提起。其二，提起申訴的主體必須是與執(zhí)行行為有法律上利害關(guān)系的人。也就是說其合法權(quán)益受到執(zhí)行行為發(fā)生法律效力直接影響的人。
申訴的材料。申訴人向檢察機(jī)關(guān)提出申訴，應(yīng)當(dāng)提交申訴書、人民法院的執(zhí)行文書，以及證明其申訴主張的證據(jù)材料。
4、審查終結(jié)后的處理。辦案人員應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期間內(nèi)進(jìn)行審查，需要延長審查期限的，按規(guī)定的手續(xù)辦理。審查終結(jié)后，區(qū)分情況及時(shí)作出決定。民事執(zhí)行行為沒有錯(cuò)誤的或雖有瑕疵但并不影響申訴人實(shí)體上的權(quán)益的，應(yīng)做好申訴人的息訴工作。法院的執(zhí)行確有錯(cuò)誤的，根據(jù)具體情況向法院提出糾正意見、檢察建議、糾正通知書等。
比照在審判監(jiān)督程序中的抗訴案件辦案期間，執(zhí)行監(jiān)督案件宜在3個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)。如果需要刑事調(diào)查的，適用刑事訴訟程序的相關(guān)規(guī)定。
（二）監(jiān)督保障機(jī)制
1、必要的調(diào)查權(quán)。為了取得民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效果，應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中相應(yīng)的調(diào)查權(quán)。
（1）調(diào)查執(zhí)行文書的權(quán)力。執(zhí)行人員在從事執(zhí)行活動(dòng)時(shí)必須依照相關(guān)程序進(jìn)行，執(zhí)行文書是執(zhí)行人員活動(dòng)軌跡的書面記載。執(zhí)行文書包括法院在執(zhí)行中做出的裁定、決定、通知等。檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的合法性審查首先應(yīng)是對(duì)執(zhí)行文書進(jìn)行審查。
對(duì)于已經(jīng)終結(jié)執(zhí)行程序的案件，執(zhí)行人員已將案卷歸還檔案室的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以直接調(diào)閱案卷。對(duì)于執(zhí)行程序尚未終結(jié)，申訴人提出申訴的,相關(guān)資料未裝訂成案卷,或執(zhí)行程序雖終結(jié)但執(zhí)行人員在規(guī)定的期限內(nèi)未歸檔的,檢察人員可以直接向執(zhí)行人員借閱案卷或復(fù)制相關(guān)材料,法院執(zhí)行人員不得拒絕。
（2）調(diào)查執(zhí)行中相關(guān)事項(xiàng)的權(quán)力。申訴人在提出申訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的證據(jù)來證明自己的主張，申訴人向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)并闡明理由的，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查。
檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有需要進(jìn)行調(diào)查的，也可依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查。對(duì)于一些執(zhí)行申訴案件中，申訴人并沒有向檢察機(jī)關(guān)提出調(diào)查申請(qǐng)的，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確需調(diào)查的，也可調(diào)查。執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中違法對(duì)當(dāng)事人采取拘留、罰款的強(qiáng)制措施或其他濫用強(qiáng)制措施的，該行為對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)和人身都造成了極大的侵害，影響較大，檢察機(jī)關(guān)都可依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督。
（3）刑事調(diào)查權(quán)力。對(duì)于執(zhí)行人員嚴(yán)重違法或者涉嫌犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以直接依據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查、偵查等。
【摘要】法史學(xué)論文：檢察機(jī)關(guān)“初查制度”探究怎么寫呢，請(qǐng)看求學(xué)網(wǎng)小編為大家整理的范文。
初查制度，是檢察機(jī)關(guān)制定的在自行偵查案件的立案前都必需進(jìn)行初查，確認(rèn)有犯罪事實(shí)后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預(yù)查，是近十幾年檢察立案的必經(jīng)程序。這里需要說明的是，司法實(shí)踐中，為了確定管轄分工或舉報(bào)材料的某些內(nèi)容(如案發(fā)單位和嫌疑人是否存在等)，需要到有關(guān)單位了解情況。但這類活動(dòng)的目的不是為了確認(rèn)犯罪嫌疑人是否實(shí)施了犯罪，因而本文所討論的初查制度問題無關(guān)。
一、初查制度的提出和形成
檢察機(jī)關(guān)是于80年代中期開始進(jìn)行自偵案件的初查活動(dòng)的。產(chǎn)生這一活動(dòng)背景，主要是基于對(duì)刑事立案的誤解和對(duì)客觀環(huán)境變化的不適應(yīng)。
首先，檢察機(jī)關(guān)開始進(jìn)行自偵案件的客觀條件導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的誤解。
70年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對(duì)控告、舉報(bào)和自首材料進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的應(yīng)當(dāng)立案。法律規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)是“主觀標(biāo)準(zhǔn)”立案時(shí)檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)立案材料的審查，“主觀”上認(rèn)為有犯罪事實(shí)存在即應(yīng)當(dāng)立案。至于客觀上是否發(fā)生了犯罪，是誰犯罪，應(yīng)當(dāng)通過偵查解決[注1]。我國檢察機(jī)關(guān)在80年代初開始直接受理偵查經(jīng)濟(jì)罪案時(shí)，立案材料通常是由發(fā)案單位通過調(diào)查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實(shí)存在，需要追究刑事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)通過審查材料即行立案并直接進(jìn)入預(yù)審。接受舉報(bào)時(shí)已具備相當(dāng)?shù)姆缸镒C據(jù)，是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)罪案立案工作的一個(gè)突出特點(diǎn)。由于立案前已有足夠的證據(jù)證明有犯罪事實(shí)存在，逐漸使檢察機(jī)關(guān)對(duì)立法原義產(chǎn)生了誤解認(rèn)為只有客觀上實(shí)際存在犯罪事實(shí)才能立案。但是，80年代中期以后，檢察機(jī)關(guān)受理經(jīng)濟(jì)罪案的線索來源發(fā)生了重大變化：一是，在辦案中發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認(rèn)犯罪，更加強(qiáng)化的對(duì)立案必需客觀存在犯罪事實(shí)的觀念;二是，線索不清的舉報(bào)、匿名舉報(bào)也開始增多，根據(jù)這類線索進(jìn)行立案，顯然是缺少了以往發(fā)案單位在移交線索前的查證過程。檢察機(jī)關(guān)為了解決立案后? 摹俺釩浮蔽侍?，提畴h恕疤岣吡鋼柿?，把好立案关′^目諍?，覛gㄒ啡嫌蟹缸鍤率蕩嬖誆拍芰浮6躍儔ā⒓煬俸妥允椎牟牧纖從車奈侍飩辛蓋暗牡韃槌醪?，待查明有犯族毬蕧u蟛拍苧芯苛浮?BR> 其次，檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件的特點(diǎn)導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案對(duì)象的誤解。
刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內(nèi)容的訴訟活動(dòng)。立案的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件通常為職務(wù)犯罪或與職務(wù)有關(guān)的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務(wù)有關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件一大特點(diǎn)。這一特點(diǎn)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案對(duì)象的的誤解，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)立案的對(duì)象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機(jī)關(guān)的《立案決定書》及有關(guān)偵查材料中常見的“對(duì)×××進(jìn)行立案偵查”，便是這一誤解的體現(xiàn)。因存在這一誤解，往往即使舉報(bào)材料已證實(shí)客觀上發(fā)生了犯罪事實(shí)[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調(diào)查，確認(rèn)犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動(dòng)產(chǎn)生的另一個(gè)原因。
初查制度的提出，最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項(xiàng)規(guī)定“經(jīng)審查認(rèn)為控告、檢舉的犯罪事實(shí)不清，需要補(bǔ)充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補(bǔ)充材料，人民檢察院也可以派人直接調(diào)查，或者配合有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)查”。這是檢察機(jī)關(guān)首次對(duì)有關(guān)初查問題作出規(guī)定，也是近十幾年來對(duì)自偵案件進(jìn)行初查的制度依據(jù)。但從這一規(guī)定的內(nèi)容不難看出，傳統(tǒng)的辦案模式及立案觀念對(duì)立案制度的影響。
1996年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實(shí)施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規(guī)則(試行)》。該規(guī)則前幾稿中尚規(guī)定在必要的時(shí)候可以進(jìn)行初查，但最后定稿時(shí)即明確將初查規(guī)定為立案的一個(gè)環(huán)節(jié)，且具體規(guī)定了初查的程序。這標(biāo)志的初查制度的正式確立。
初查制度被正式確立，還有一個(gè)重要的背景是：由于各種原因，檢察機(jī)關(guān)在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產(chǎn)生的一個(gè)明顯惡果是導(dǎo)致了自偵案件偵查工作質(zhì)量的下降，如：不應(yīng)當(dāng)立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標(biāo)準(zhǔn)即結(jié)案。這些問題出現(xiàn)表現(xiàn)在辦案結(jié)果上就是立案數(shù)與起訴數(shù)之間具有較大的差額。這一現(xiàn)象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進(jìn)而產(chǎn)生了強(qiáng)烈反映。檢察機(jī)關(guān)的一些同志將人民代表的這些反映歸結(jié)為立案質(zhì)量不高所至，因而反復(fù)強(qiáng)調(diào)立案前要搞好初查，并最終將初查規(guī)定為立案制度之一。
二、初查制度的違法性
只要查一下刑事訴訟法有關(guān)立案的規(guī)定就不難發(fā)現(xiàn)，初查是沒有法律依據(jù)的。
這里首先需要闡明的是，刑事訴訟法在立案規(guī)范中為何未規(guī)定初查制度。筆者認(rèn)為：
第一，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事訴訟法的任務(wù)有關(guān)。根據(jù)刑事訴訟法第二條規(guī)定，保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，是該法的任務(wù)之一。而初查的任務(wù)則是確認(rèn)有無犯罪事實(shí)，即查明犯罪事實(shí)，這與刑事訴訟法規(guī)定的刑事偵查的任務(wù)是相同的。因此，如果刑事訴訟法規(guī)定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實(shí))，整個(gè)刑事訴訟法中有關(guān)偵查的規(guī)定也就失去了必要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，立案是進(jìn)行偵查的前提，只有立案以后，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)才能實(shí)施“依照法律進(jìn)行的進(jìn)行“專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施”[注4]。根據(jù)這一立法思想，刑事訴訟法不可能規(guī)定也不會(huì)允許在立案前進(jìn)行刑事訴訟活動(dòng)初查。
第二，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事偵查的工作規(guī)律有關(guān)。刑事偵查的基本活動(dòng)過程是：立案→偵破→預(yù)審→偵查終結(jié)。實(shí)際工作中，除偵查機(jī)關(guān)直接發(fā)現(xiàn)的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在發(fā)案前自首的)都需要經(jīng)過上述偵查過程。這里有一個(gè)如何認(rèn)識(shí)法律規(guī)定的事實(shí)(證據(jù))標(biāo)準(zhǔn)問題。我國刑事訴訟法對(duì)此作了科學(xué)的規(guī)定。①只要“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”[注5]，即應(yīng)當(dāng)立案偵破;②對(duì)“經(jīng)過偵查，對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)審”[注6];③偵查終結(jié)時(shí)“應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分”[注7]。刑事訴訟法的上述規(guī)定概括起來就是，立案時(shí)，偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)的確認(rèn)允許是主觀的，即實(shí)際是否發(fā)生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂“主觀標(biāo)準(zhǔn)”;預(yù)審時(shí)，必需要有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，此時(shí)也只是要求有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪，但還需要通過預(yù)審“對(duì)收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實(shí)”[注8]，筆者稱其謂“準(zhǔn)客觀標(biāo)準(zhǔn)”;偵查終結(jié)時(shí)，則必須做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分，筆者稱其謂“客觀標(biāo)準(zhǔn)”。達(dá)到“客觀標(biāo)準(zhǔn)”是整個(gè)偵查活動(dòng)的結(jié)果。但制定初查制度的目的，則是在立案時(shí)即達(dá)到“客觀標(biāo)準(zhǔn)”，這顯然是違反偵查工作規(guī)律的。因此，刑事訴訟法不可能規(guī)定初查制度。
從上述論述可以明確，從依法治國和科學(xué)訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會(huì)制定初查制度。而高檢院制定的初查制度，其違法性就在于允許進(jìn)行訴前調(diào)查，即非法進(jìn)行偵查活動(dòng)。
檢察機(jī)關(guān)的有些同志認(rèn)為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規(guī)時(shí)，未考慮到檢察機(jī)關(guān)自偵案件具有作案隱蔽性和舉報(bào)不確定性的特點(diǎn)。未規(guī)定初查制度是立法上的疏漏。這一認(rèn)識(shí)的偏差之處在于，持這一觀點(diǎn)的同志沒有實(shí)際研究一下刑事案件的偵查規(guī)律。事實(shí)上，從刑法規(guī)定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會(huì)出現(xiàn)隱蔽作案和舉報(bào)不確定(甚至錯(cuò)報(bào))的情形。
初查制度，是檢察機(jī)關(guān)制定的在自行偵查案件的立案前都必需進(jìn)行初查，確認(rèn)有犯罪事實(shí)后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預(yù)查，是近十幾年檢察立案的必經(jīng)程序。這里需要說明的是，司法實(shí)踐中，為了確定管轄分工或舉報(bào)材料的某些內(nèi)容(如案發(fā)單位和嫌疑人是否存在等)，需要到有關(guān)單位了解情況。但這類活動(dòng)的目的不是為了確認(rèn)犯罪嫌疑人是否實(shí)施了犯罪，因而本文所討論的初查制度問題無關(guān)。
一、初查制度的提出和形成
檢察機(jī)關(guān)是于80年代中期開始進(jìn)行自偵案件的初查活動(dòng)的。產(chǎn)生這一活動(dòng)背景，主要是基于對(duì)刑事立案的誤解和對(duì)客觀環(huán)境變化的不適應(yīng)。
首先，檢察機(jī)關(guān)開始進(jìn)行自偵案件的客觀條件導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的誤解。
70年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對(duì)控告、舉報(bào)和自首材料進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的應(yīng)當(dāng)立案。法律規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)是主觀標(biāo)準(zhǔn)立案時(shí)檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)立案材料的審查，主觀上認(rèn)為有犯罪事實(shí)存在即應(yīng)當(dāng)立案。至于客觀上是否發(fā)生了犯罪，是誰犯罪，應(yīng)當(dāng)通過偵查解決[注1]。我國檢察機(jī)關(guān)在80年代初開始直接受理偵查經(jīng)濟(jì)罪案時(shí)，立案材料通常是由發(fā)案單位通過調(diào)查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實(shí)存在，需要追究刑事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)通過審查材料即行立案并直接進(jìn)入預(yù)審。接受舉報(bào)時(shí)已具備相當(dāng)?shù)姆缸镒C據(jù)，是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)罪案立案工作的一個(gè)突出特點(diǎn)。由于立案前已有足夠的證據(jù)證明有犯罪事實(shí)存在，逐漸使檢察機(jī)關(guān)對(duì)立法原義產(chǎn)生了誤解認(rèn)為只有客觀上實(shí)際存在犯罪事實(shí)才能立案。但是，80年代中期以后，檢察機(jī)關(guān)受理經(jīng)濟(jì)罪案的線索來源發(fā)生了重大變化：一是，在辦案中發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認(rèn)犯罪，更加強(qiáng)化的對(duì)立案必需客觀存在犯罪事實(shí)的觀念;二是，線索不清的舉報(bào)、匿名舉報(bào)也開始增多，根據(jù)這類線索進(jìn)行立案，顯然是缺少了以往發(fā)案單位在移交線索前的查證過程。檢察機(jī)關(guān)為了解決立案后? 摹俺釩浮蔽侍?，提畴h恕疤岣吡鋼柿浚押昧腹亍鋇目諍?，覛gㄒ啡嫌蟹缸鍤率蕩嬖誆拍芰浮6躍儔ā⒓煬俸妥允椎牟牧纖從車奈侍飩辛蓋暗牡韃槌醪?，待查明有犯族毬蕧u蟛拍苧芯苛浮?BR 其次，檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件的特點(diǎn)導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案對(duì)象的誤解。
刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內(nèi)容的訴訟活動(dòng)。立案的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件通常為職務(wù)犯罪或與職務(wù)有關(guān)的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務(wù)有關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件一大特點(diǎn)。這一特點(diǎn)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案對(duì)象的的誤解，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)立案的對(duì)象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機(jī)關(guān)的《立案決定書》及有關(guān)偵查材料中常見的對(duì)進(jìn)行立案偵查，便是這一誤解的體現(xiàn)。因存在這一誤解，往往即使舉報(bào)材料已證實(shí)客觀上發(fā)生了犯罪事實(shí)[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調(diào)查，確認(rèn)犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動(dòng)產(chǎn)生的另一個(gè)原因。
初查制度的提出，最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項(xiàng)規(guī)定經(jīng)審查認(rèn)為控告、檢舉的犯罪事實(shí)不清，需要補(bǔ)充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補(bǔ)充材料，人民檢察院也可以派人直接調(diào)查，或者配合有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)查。這是檢察機(jī)關(guān)首次對(duì)有關(guān)初查問題作出規(guī)定，也是近十幾年來對(duì)自偵案件進(jìn)行初查的制度依據(jù)。但從這一規(guī)定的內(nèi)容不難看出，傳統(tǒng)的辦案模式及立案觀念對(duì)立案制度的影響。
1996年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實(shí)施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規(guī)則(試行)》。該規(guī)則前幾稿中尚規(guī)定在必要的時(shí)候可以進(jìn)行初查，但最后定稿時(shí)即明確將初查規(guī)定為立案的一個(gè)環(huán)節(jié)，且具體規(guī)定了初查的程序。這標(biāo)志的初查制度的正式確立。
初查制度被正式確立，還有一個(gè)重要的背景是：由于各種原因，檢察機(jī)關(guān)在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產(chǎn)生的一個(gè)明顯惡果是導(dǎo)致了自偵案件偵查工作質(zhì)量的下降，如：不應(yīng)當(dāng)立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標(biāo)準(zhǔn)即結(jié)案。這些問題出現(xiàn)表現(xiàn)在辦案結(jié)果上就是立案數(shù)與起訴數(shù)之間具有較大的差額。這一現(xiàn)象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進(jìn)而產(chǎn)生了強(qiáng)烈反映。檢察機(jī)關(guān)的一些同志將人民代表的這些反映歸結(jié)為立案質(zhì)量不高所至，因而反復(fù)強(qiáng)調(diào)立案前要搞好初查，并最終將初查規(guī)定為立案制度之一。
二、初查制度的違法性
只要查一下刑事訴訟法有關(guān)立案的規(guī)定就不難發(fā)現(xiàn)，初查是沒有法律依據(jù)的。
這里首先需要闡明的是，刑事訴訟法在立案規(guī)范中為何未規(guī)定初查制度。筆者認(rèn)為：
第一，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事訴訟法的任務(wù)有關(guān)。根據(jù)刑事訴訟法第二條規(guī)定，保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，是該法的任務(wù)之一。而初查的任務(wù)則是確認(rèn)有無犯罪事實(shí)，即查明犯罪事實(shí)，這與刑事訴訟法規(guī)定的刑事偵查的任務(wù)是相同的。因此，如果刑事訴訟法規(guī)定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實(shí))，整個(gè)刑事訴訟法中有關(guān)偵查的規(guī)定也就失去了必要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，立案是進(jìn)行偵查的前提，只有立案以后，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)才能實(shí)施依照法律進(jìn)行的進(jìn)行專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施[注4]。根據(jù)這一立法思想，刑事訴訟法不可能規(guī)定也不會(huì)允許在立案前進(jìn)行刑事訴訟活動(dòng)初查。
第二，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事偵查的工作規(guī)律有關(guān)。刑事偵查的基本活動(dòng)過程是：立案偵破預(yù)審偵查終結(jié)。實(shí)際工作中，除偵查機(jī)關(guān)直接發(fā)現(xiàn)的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在發(fā)案前自首的)都需要經(jīng)過上述偵查過程。這里有一個(gè)如何認(rèn)識(shí)法律規(guī)定的事實(shí)(證據(jù))標(biāo)準(zhǔn)問題。我國刑事訴訟法對(duì)此作了科學(xué)的規(guī)定。①只要認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任[注5]，即應(yīng)當(dāng)立案偵破;②對(duì)經(jīng)過偵查，對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)審[注6];③偵查終結(jié)時(shí)應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分[注7]。刑事訴訟法的上述規(guī)定概括起來就是，立案時(shí)，偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)的確認(rèn)允許是主觀的，即實(shí)際是否發(fā)生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂主觀標(biāo)準(zhǔn)預(yù)審時(shí)，必需要有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，此時(shí)也只是要求有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪，但還需要通過預(yù)審對(duì)收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實(shí)[注8]，筆者稱其謂準(zhǔn)客觀標(biāo)準(zhǔn)偵查終結(jié)時(shí)，則必須做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分，筆者稱其謂客觀標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)到客觀標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)偵查活動(dòng)的結(jié)果。但制定初查制度的目的，則是在立案時(shí)即達(dá)到客觀標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是違反偵查工作規(guī)律的。因此，刑事訴訟法不可能規(guī)定初查制度。
從上述論述可以明確，從依法治國和科學(xué)訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會(huì)制定初查制度。而高檢院制定的初查制度，其違法性就在于允許進(jìn)行訴前調(diào)查，即非法進(jìn)行偵查活動(dòng)。
檢察機(jī)關(guān)的有些同志認(rèn)為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規(guī)時(shí)，未考慮到檢察機(jī)關(guān)自偵案件具有作案隱蔽性和舉報(bào)不確定性的特點(diǎn)。未規(guī)定初查制度是立法上的疏漏。這一認(rèn)識(shí)的偏差之處在于，持這一觀點(diǎn)的同志沒有實(shí)際研究一下刑事案件的偵查規(guī)律。事實(shí)上，從刑法規(guī)定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會(huì)出現(xiàn)隱蔽作案和舉報(bào)不確定(甚至錯(cuò)報(bào))的情形。
也有的同志認(rèn)為，初查是有法律依據(jù)的。這些同志引用刑事訴訟法第86條對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案中的審查一詞作為初查的法律依據(jù)。強(qiáng)調(diào)漢語中的審查一詞包括調(diào)查的意思，進(jìn)而說明刑事訴訟法是允許進(jìn)行初查的。筆者認(rèn)為，這一解釋有些牽強(qiáng)附會(huì)。首先，從語法上講，86條規(guī)定的審查對(duì)象是材料，而不是事實(shí)和證據(jù)。其次，刑事訴訟法并未規(guī)定審查所可以采取的調(diào)查手段。
上述看法和觀念的存在，也是建立初查制度的一種理論依據(jù)。如果不加以糾正，即是高檢院將來取消了初查制度，也勢必會(huì)影響刑事訴訟法的貫徹執(zhí)行。
三、初查制度的危害性
無論是從法理還是從僅十幾年的訴訟實(shí)踐看，初查制度的實(shí)施對(duì)正確地實(shí)施刑事訴訟法已產(chǎn)生了實(shí)際的危害后果。
