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早在19世紀三、四十年代，德國工業(yè)革命時期，大量農(nóng)民進入城市成為市民，需要大量住房，城市住房短缺，這時，一批商人作房產(chǎn)企業(yè)主的私人房產(chǎn)公司應(yīng)運而生，它們建造公寓、別墅作商品房，以市場價出售或出租給市民。私人房產(chǎn)公司以市場價出售或出租住房這標志著住房市場制度已經(jīng)形成。
同時，德國在工業(yè)革命時期，工礦企業(yè)主——資本家要大量吸引工人，也建了許多工礦企業(yè)工人住宅，以低于市場租賃商品房的低廉價格出租給工礦企業(yè)工人。這又標志著當時由企業(yè)主贊助的廉租房租賃市場制度也已經(jīng)形成。
二次大戰(zhàn)以后，德國許多地方居民幾乎都無房居住，政府為了要使人民有房住，向農(nóng)民買了許多土地，建造了大量公寓房出租，后來這些公寓房絕大多數(shù)都出售給了私人。政府建造了大量公寓房出租、出售，這又標志著政府主導(dǎo)的住房市場制度的形成和發(fā)展
上世紀90年代東西德統(tǒng)一后，德國住房出現(xiàn)新的較大短缺現(xiàn)象。這時，德國政府不再從事房地產(chǎn)業(yè)，而是大力鼓勵私人房產(chǎn)公司和私人從事房地產(chǎn)業(yè)，建造或買賣公寓和別墅出售或出租。社會福利房也由政府贊助，房產(chǎn)公司和私人建造并提供市場滿足低收入者對住房的需求。這就使市場化的住房制度更加完善和發(fā)展。
歐洲考察歸來，我對中國與德國、瑞典等市場經(jīng)濟發(fā)達國家的住房制度情況進行了一些比較分析和研究，感到一個實行市場經(jīng)濟制度國家的住房制度也應(yīng)逐步建成市場化的住房制度。成熟的市場化的住房制度，即房地產(chǎn)市場制度應(yīng)當是租售并舉，居住與投資兼容并行發(fā)展的市場制度。德國，瑞典等市場經(jīng)濟發(fā)達國家在住房制度建設(shè)和住房市場發(fā)展的創(chuàng)新探索中取得的許多成熟經(jīng)驗都很值得我國借鑒。要搞好我國住房制度建設(shè)，要保持我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展，在當前和今后相當長的時期內(nèi)，我國應(yīng)努力加快市場化住房制度建設(shè)步伐，盡快努力把我國房地產(chǎn)市場制度建成規(guī)范的租售并舉，居住與投資兼容并行發(fā)展的房地產(chǎn)市場制度。
一、德國與中國的住房租賃市場
德國是現(xiàn)在世界上搞好住房制度建設(shè)和住房市場發(fā)展，解決住房問題比較成功的國家之一。德國住房制度是一種由住房銷售市場和住房租賃市場構(gòu)成的市場化的住房制度。
現(xiàn)在，德國住房制度已經(jīng)成為一種由住房銷售市場和住房租賃市場構(gòu)成的租售并舉，居住與投資兼容發(fā)展的，較完善、成熟的市場化住房制度。德國住房市場是一種在整個住房市場中住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比的住房市場結(jié)構(gòu)。德國自有住房率僅為42％，租賃住房率為58％。住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比，住房租賃市場發(fā)達，占有十分突出的地位。為什么現(xiàn)在住房租賃市場還如此之發(fā)達?這是由于在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展條件下，住房租賃市場的存在和發(fā)展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己購房的經(jīng)濟負擔，買不起房，而必須租房居往；現(xiàn)在城市中總還存在一部分流動人口或暫住人口，他們中有的人因生活或工作長期具有一定流動性，暫時不愿意買房或不需要買房而需要租房，有的人暫時買不起住房，需要不定期地租房居往。
現(xiàn)在我國住房市場結(jié)構(gòu)與德國和其他市場經(jīng)濟發(fā)達國家住房市場結(jié)構(gòu)還存在較大的差別。據(jù)《建設(shè)部2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報》，2005年底，我國全國城鎮(zhèn)私有住宅建筑面積87.9億平方米，全國城鎮(zhèn)戶均住宅建筑面積83.2平方米，全國城鎮(zhèn)居民住宅私有率為81.62％。(摘自《建設(shè)部2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報》)
據(jù)此計算，目前，在我國全國租賃住房市場占比為18.38％。當然，如果我們從實際情況看，我國還有許多富人1戶擁有多套住房。按人均或戶均住房占比計算的住房租賃市場的實際占比，應(yīng)比全國租賃住房在住房市場中占比僅為18.38％會要大些。
但是，我們從另一些具體數(shù)據(jù)看，我國的住房租賃率也還是較低的。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前我國城市居民中租房居住的僅有幾百萬戶。2004年，有關(guān)部門對我國城市居民住宅狀況的調(diào)查顯示，全國租房居住的城市家庭僅占全部城市居民家庭的9.49％。
從現(xiàn)實情況來看，在目前和今后長時期內(nèi)，我國對住房租賃的市場需求潛力十分巨大，住房租賃市場發(fā)展?jié)摿σ彩志薮?。我國?jīng)濟社會發(fā)展，城市化水平不斷提高，城市經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)整合能力的進一步加強，吸引和消化就業(yè)能力的加大，必然促進城市大量新的就業(yè)人口的增加。而城市人口的增加，必然加大對住房的需求；同時，從總體上來說，當前我國城市居民的住房面積和住房質(zhì)量都還處于較低的水平線上。隨著收入的增長，住房不僅是生活的基本資料，還作為一種享受資料和發(fā)展資料，住房消費擴大將是必然的趨勢。
為適應(yīng)住房需求的急劇增加，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資增長迅速，住房供給不斷增加。在住房供給不斷增長的同時，商品房的價格亦不斷攀升并且持高不下。由于廣大中小收入家庭有效需求不足，購房的愿望難以實現(xiàn)，他們必須租房居住。這就從根本上決定了廣大中小收入家庭對租房消費將形成巨大需求。
與此同時，我國已經(jīng)實行住房分配貨幣化制度的實行，這又將促進廣大中小收八家庭對住房租賃市場有效需求的形成。這是因為：一方面住房分配貨幣化取代了無償福利分房制度，切斷了福利分房的后路，市場成了居民解決居住問題的唯一途徑，人們要么買房，要么租房，市場上存在著大量的對住房的消費需求要素。另一方面，貨幣化的住房分配制度為職工提供了大量長期的資金，又使住房消費成為可能。從我國住房市場發(fā)展現(xiàn)狀與走勢來看，更需要加快發(fā)展住房租賃市場。從我國住房市場發(fā)展現(xiàn)狀來看，較長時期以來，我國住房市場在租售市場結(jié)構(gòu)制度安排上存在“重買輕租”，對住房租賃市場的培育和發(fā)展未引起足夠的重視，現(xiàn)在我國住房租賃市場的發(fā)展已不符合經(jīng)濟發(fā)展和居民現(xiàn)有的收入水平的客觀需要。
二、德國與中國的住房租賃市場政策
德國在發(fā)展住房租賃市場中，高度重視廣開住房出租房源，確保租賃住房供應(yīng)穩(wěn)定?，F(xiàn)在德國租賃住房供應(yīng)來源廣泛，種類構(gòu)成多樣。德國住房租賃市場租賃住房供應(yīng)來源和構(gòu)成是：在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，98％左右均為私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分別占66％和22％，另外8％為基金或保險公司出租住房，3％為專業(yè)建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，僅有1-2％為政府公房出租住房。
德國地方政府還以法律、規(guī)定等手段或方式保障租賃住房供應(yīng)穩(wěn)定。德國法律規(guī)定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德國地方政府還規(guī)定房屋開發(fā)商必須提供房產(chǎn)開發(fā)總量的一定比例，專門出租售給低收入家庭。例如，現(xiàn)在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套規(guī)定房屋開發(fā)商必須專門建低收入家庭出租房。
德國在發(fā)展住房租賃市場中，政府和銀行大力扶植和鼓勵私人和房地產(chǎn)開發(fā)商投資建造出租出售住房。德國地方政府以稅收減免和生產(chǎn)者補貼等形式大力扶植和鼓勵住房開發(fā)商投資建造出租租賃住房。例如：1978年聯(lián)邦德國住房補貼中稅收減免占50％，生產(chǎn)者補貼占21％。德國還對住房合作社出租房屋政府實行免稅政策。德國住房信貸銀行以無息或低息住房貸款扶植私人和住房開發(fā)商投資建造出租住房。德國地方政府還設(shè)有住房屋建設(shè)基金，以低息貸款或無息貸款等政策性優(yōu)惠貸款方式，鼓勵扶植開發(fā)商和私人商實驗新的居住方式和更新改舊房，作出租或出售住房。
德國在發(fā)展住房租賃市場中，還特別重視加強租賃市場法制建設(shè)和管理，保障租房者合法權(quán)益，穩(wěn)定租房租金，防止住房租賃非法投機。德國重視加強租房合同管理，制定了比較完備的住房合同管理法律。德國重視加強租房租金管理，制定了比較完備的租房租金管理法律。德國重視加強維護住房租賃市場秩序，制定了維護住房租賃市場秩序的有關(guān)法律。法律明確規(guī)定禁止二房東，有效地防止住房租賃非法投機。和德國發(fā)展住房租賃市場比較，目前我國在發(fā)展住房租賃市場中，法律還有保障租賃住房供應(yīng)方面的專門規(guī)定。地方政府也還有規(guī)定房屋開發(fā)商必須提供房產(chǎn)開發(fā)總量的一定占比，專門出租售給中低收入家庭。在租賃市場供應(yīng)房源方面也還很不廣泛，目前仍大部分是公房租賃，私人租賃住房的比例很低。在租賃市場供應(yīng)房源中，私人租賃住房的比例很低，不足以形成比較活躍的住房租賃市場。
由于我國公房租賃的租金仍然執(zhí)行政府規(guī)定的價格，遠遠低于市場租金，有的甚至相差幾十倍，所以我國公房租賃并不利于住房市場的健康發(fā)展。而且公房租賃的承租人是住房福利分配的結(jié)果，并不是資助最低收入戶住房，不能達到救助最低收入人群中無房戶的住房社會保障功能。
現(xiàn)在我國也少有房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)租賃住房。主要是由于開發(fā)租賃住房投資收回周期一般要30年至40年，大量規(guī)模小的房地產(chǎn)企業(yè)缺乏足夠的資本金，不能承受；同時，住房租賃市場不成熟，市場空間狹小。這也是一個重要原因。其次、目前，我國在發(fā)展住房租賃市場中，在對開發(fā)商開發(fā)租賃住房來源的政策扶植方面，現(xiàn)行的政策大都是鼓勵住房出售的政策，缺乏必要的鼓勵住房出租的稅收和財政補貼政策。我國現(xiàn)行的住房租賃的營業(yè)稅、增值稅、契稅等稅費加在一起要占到總費用的1/3以上，這很不利于開發(fā)商投資租賃房。第三、目前我國在發(fā)展住房租賃市場中，法制尚不健全，對市場的監(jiān)督管理現(xiàn)規(guī)制也不健全，監(jiān)督管理尚較乏力。
目前我國發(fā)展住房租賃市場還面臨著體制和法律的障礙。按照目前的規(guī)定，物業(yè)公司只能經(jīng)營產(chǎn)權(quán)房的管理，不得專門從事租賃房的經(jīng)營，銀行不得混業(yè)經(jīng)營，尤其不能像國外那樣經(jīng)營不動產(chǎn)，也經(jīng)營住房租賃。我國還未制定比較完備的保障租房者合法權(quán)益的住房法律，也還有完善規(guī)范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租賃非法投機的制度安排。目前我國房地產(chǎn)方面的法律規(guī)范基本上都是針對產(chǎn)權(quán)房的各種法律關(guān)系的調(diào)節(jié)，對租賃方則沒有系統(tǒng)完整的法律法規(guī)條文，租賃各方的利益紛爭判決缺乏法律依據(jù)和保障。
三、德國與中國的社會福利住房和廉租住房
德國在發(fā)展住房租賃市場中，特別注重發(fā)展保障最低收入者住房的社會福利住房。德國社會福利住房是一種政府規(guī)劃用地，由發(fā)展商開發(fā)，再以較低的房租租給需求者，與市場租金的價差，由政府補貼給開發(fā)企業(yè)的住房制度。在德國，每個公民都享有住房權(quán)并對低收入者實行住房保障制度。對于那些既買不起房，又租不起房的人，由政府出錢為他們租社會福利房。社會福利房是供低收入者購買或租賃，法定的低于一般商品房市場價的廉價房或廉租房。購買或租賃社會福利房的必須是法定的低收入者。現(xiàn)在，科隆市的社會福利房每平方米月租金為4.8歐元，而一般商品房每平方米月租金為7.8-8.8歐元，相當于正常月收入的三分之一左右。社會福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右?？坡∈?00萬人口，有10萬人享受住房福利補貼，在這10萬人中僅約1萬人住社會福利房。
德國社會福利房制度作為保障最低收入者住房的社會福利住房制度類似我國廉租房制度。我國建立廉租房制度是1998年就提出來開始建立的，建立三年多來，據(jù)建設(shè)部2006年3月底通報的全國城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)和實施情況顯示，截至2005年底，全國291個地級以上城市中已有221個城市在2005年年底前實施了廉租住房制度，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，已有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。
目前，我國的廉租住房制度主要是通過租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式提高保障對象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。而且，我國廉租住房制度覆蓋面尚小；廉租住房制度還很不完善；還沒有建立穩(wěn)定的廉租住房資金來源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶頸，廉租戶“租房難”是一個十分普遍的嚴重問題。
四、加快培育和發(fā)展中國住房租賃市場的政策建議
1、加大住房市場結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，促進住房租賃市場加快發(fā)展
加快培育和發(fā)展我國住房租賃市場，首先應(yīng)逐步把我國的住房制度建設(shè)成一種由住房銷售市場和住房租賃市場構(gòu)成的租售并舉，居住與投資兼容發(fā)展的住房市場制度。各級政府不再經(jīng)營房地產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營，房地產(chǎn)業(yè)要堅持走政府宏觀調(diào)控下的市場化發(fā)展道路。
當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，政府應(yīng)進一步通過完善住房立法、建立完善住房保障體系、制定住房發(fā)展規(guī)劃對住房發(fā)展進行宏觀調(diào)控管理，加大住房市場結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，完善住房租賃市場體系，增加保障型租賃住房供應(yīng)，營造有利于住房租賃市場發(fā)展的制度政策環(huán)境，規(guī)范發(fā)展住房租賃市場服務(wù)，完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，加強住房租賃市場的監(jiān)管，進一步促進我國住房租賃市場加快發(fā)展，從而進一步促進我國房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)、平穩(wěn)、健康發(fā)展和我國住房保障制度的完善和發(fā)展。
2、提倡住房合理消費，鼓勵廣大中低收入家庭分流租房市場
較長期以來，由于各地政府來也比較偏重于住房銷售市場的發(fā)展，住房租賃市場的發(fā)展相對滯后，許多地方政府公房出租除原租戶外早已停止。為此，各級政府部門首先應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，大力提倡與鼓勵中低收入家庭從購房市場中分流到租房市場來。對租房仍有經(jīng)濟困難中低收入家庭可實行租房困難直補政策。讓這些中低收入家庭在住房租賃市場按租房市價自主租房，以租房租金確定租房困難貨幣額直補到戶。
3、鼓勵、扶持房地產(chǎn)開發(fā)商和私人投資經(jīng)營租賃住房
當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，拓展私人出租房源和房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)商品住宅出租房源，應(yīng)成為緩解中低收入家庭住房租賃供求矛盾的主要現(xiàn)實選擇。
目前我國住房租賃市場開拓私人出租房源潛力很大。原因在于近年來居民在房地產(chǎn)市場購房出租、以租養(yǎng)房、待機出售已經(jīng)成為一種投資方式。隨著生活水平的提高，一部分居民為了改善居住條件購買新房自己居住，而出租已有舊房，以租養(yǎng)房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；隨著福利分房的取消、住房分配貨幣化實施、產(chǎn)權(quán)明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；隨著房地產(chǎn)的發(fā)展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同時，隨著家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，部分家庭也會出現(xiàn)空置私房。這些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，隨著住房租賃市場的發(fā)展，二手房市場中還會分流出部分閑置私房進入租賃市場，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投資經(jīng)營租賃住房是以應(yīng)享受住房保障的中低收入家庭為服務(wù)對象，其工作能有效地促進住房保障體系的完善和發(fā)展，承擔了部分社會責任，因此應(yīng)該享受到必要的稅收減免和信貸優(yōu)惠政策。政府可對出租私房按房屋擋次分別采取不同的稅收減免和信貸優(yōu)惠政策，扶持和鼓勵私房出租，扶持私人投資經(jīng)營租賃住房。對中擋(中等質(zhì)量和面積住房)私房租賃應(yīng)采取低稅和低息貸款扶持和鼓勵優(yōu)惠政策；對低擋(低等質(zhì)量和小面積住房)私房租賃應(yīng)采取免稅和無息貸款扶持和鼓勵優(yōu)惠政策。也可采取對私房出租實行退稅政策，以鼓勵更多中小面積房屋用于出租，滿足市場需求。
為了鼓勵，扶持私人投資經(jīng)營租賃住房和私房出租，還可以考慮建立一種覆蓋一定社會范圍的，帶有一定社會公益性的租賃住房托管中心，提供零散私房托管租賃等專業(yè)化、集約化住房租賃服務(wù)，除高效率的開展租賃供需配對的基本工作外，還可承擔房屋維修、治安管理等綜合服務(wù)與管理職能。
為了加快培育和發(fā)展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，政府都特別應(yīng)大力鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商投資經(jīng)營租賃住房。一是可以通過政策規(guī)定或土地出讓合同約定的方式，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在其投資開發(fā)的商品房中開發(fā)一定比例的租賃住房；由于投資經(jīng)營租賃住房的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，同樣是以應(yīng)享受住房保障的中低收入家庭為服務(wù)對象，其工作也能有效地促進住房保障體系的完善和發(fā)展，它們也承擔了部分社會責任，因此也應(yīng)該享受到一定必要的財政補貼、稅收減免優(yōu)惠政策和信貸優(yōu)惠政策；由于房地產(chǎn)開發(fā)商投資經(jīng)營租賃住房投資回報慢，政府部門可以采取變土地出讓金一次性支付為按年支付、發(fā)展商今后如果把房子賣掉，可按約定要求規(guī)定補足其土地出讓金；政府對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資開發(fā)租賃住房的商品房也可以給予適當?shù)牡貎r補貼；政府可鼓勵銀行為開發(fā)建設(shè)租賃住房的企業(yè)提供長期貸款，降低資金使用成本；政府可進一步調(diào)整出租普通住房的稅收政策。通過合理確定稅基，允許出租普通住房在稅前扣除住房折舊及維修費用，增加租賃住房的供應(yīng)；政府可通過金融、稅收支持，吸引社會閑置資金進入住房市場，以租賃經(jīng)營為目的投資于商品住宅建設(shè)，增加住房租賃市場的有效供給；二是應(yīng)鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商積極參與舊公房更新改造增加租賃房源。目前，許多城市尚有不少舊公房住宅小區(qū)，通過拆除重建更新，原小區(qū)居民可原地回搬，減少動遷難度。并根據(jù)原多層住宅容積率較低的優(yōu)勢，適當增加重建房屋容積率，多余房屋出售后抵充建造資金，并可留下不少量房屋作為租賃房源。政府可采取適當?shù)呢斦a貼、稅收減免優(yōu)惠政策和信貸優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商積極參與舊公房更新改造，增加租賃房源；三是應(yīng)鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房源?，F(xiàn)有不少企業(yè)將暫不使用或待拆遷的廠房與辦公用房租給其他單位另作它用，或交給一些房地產(chǎn)企業(yè)改造更新后作為公寓出租，這既可以充分利用房屋資源又可以增加不少租賃房源。政府也可采取適當?shù)呢斦a貼、稅收減免優(yōu)惠政策和信貸優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房，增加租賃房源。特別是對房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房源，政府應(yīng)使其從單位房屋出租的稅收降低到個人出租的稅率，甚至在初期可以免稅，以低租賃成本，提高房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房源的積極性。
4、加強租賃市場法制建設(shè)和監(jiān)督管理。
為了加快培育和發(fā)展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，還應(yīng)進一步完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，加強租賃市監(jiān)督管理，保障租房者合法權(quán)益，穩(wěn)定租房租金，防止住房租賃非法投機。
首先應(yīng)進一步完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)。當前，進一步加強完善房屋租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，應(yīng)盡快出臺專門的房地產(chǎn)租賃、房地產(chǎn)租賃中介方面的法律法規(guī)：其次應(yīng)進一步加大對住房租賃市場的監(jiān)督管理力度。一是應(yīng)構(gòu)建房屋租賃交易網(wǎng)絡(luò)平臺，加強對住房租賃的信息工作的監(jiān)督管理工作；二是盡快建立房屋租賃指導(dǎo)租金制度。為專營房屋租賃居間、的各類房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)和租賃當事人提供參考，通過指導(dǎo)租金加強市場的預(yù)警預(yù)報，確保住房租賃市場的健康發(fā)展；三是應(yīng)加強住房租賃市場中介企業(yè)的監(jiān)督管理。應(yīng)倡導(dǎo)誠信中介。加強規(guī)范中介走規(guī)模化、正規(guī)化道路。政府、行業(yè)主管部門應(yīng)建立中介企業(yè)信用檔案，定期公布一批不講誠信，不規(guī)范操作的企業(yè)，凈化中介市場。
5、采取得力措施，積極推進廉租住房制度建設(shè)
由于當前我國有效房源不足已成為推行廉租房制度遭遇的重大瓶頸。廉租戶“租房難”已成為十分普遍而嚴重的社會向題。首先應(yīng)集中解決有效房源不足，無房的廉租戶“租房難”問題。由于現(xiàn)在我國廉租住房制度建設(shè)還處于起步階段，廉租住房制度建設(shè)有的地方才剛起步不久，其制度建設(shè)尚很不規(guī)范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解決有這一問題，應(yīng)強化各級政府住房保障職能，把建立和完善廉租住房制度，作為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要工作任務(wù)，高度重視解決無房的廉租戶“租房難”問題，認真落實廉租住房制度建設(shè)的目標責任；解決有這一問題的關(guān)鍵是要開拓廉租房房源。為要擴大廉租房房源，一方面政府應(yīng)落實以財政預(yù)算安排為主多渠道籌措資金的規(guī)定，建立穩(wěn)定規(guī)范的資金來源制度，確保必要的財政預(yù)算資金及時到位。另一方面還應(yīng)開拓新的租住房建設(shè)資金來源。一是應(yīng)該從政府賣土地的收入中來，也就是應(yīng)將政府高價拍賣土地的部分收入，補貼到廉租房的建設(shè)上。各地應(yīng)堅決執(zhí)行2006年“國六條”規(guī)定，將這筆錢部分用于廉租房的建設(shè)。二是還可允許部分住房公積金資金進入。各地有關(guān)部門聚集起來的巨額公積金，除了用于低息貸款以幫助職工購房外，也可以拿出部分公積金贊助當?shù)氐姆抗懿块T建造一些廉價實用住房，政府部門對這些住房的建設(shè)還應(yīng)給予適當?shù)母鞣N稅收和配套費的減免扶持；三是還可以允許基金、債券、證券、保險資金和房地開發(fā)商資金等社會資金和民間資金進入，但這些資金界人政府須也要有相應(yīng)的財稅、信貸等優(yōu)惠政策鼓勵扶持資金投入者。
論文關(guān)鍵詞：住房住房制度住房租賃
德國是現(xiàn)在世界上搞好住房制度建設(shè)和住房市場發(fā)展，解決住房問題比較成功的國家之一。德國住房制度是一種由住房銷售市場和住房租賃市場構(gòu)成的市場化的住房制度。
現(xiàn)在，德國住房制度已經(jīng)成為一種由住房銷售市場和住房租賃市場構(gòu)成的租售并舉，居住與投資兼容發(fā)展的，較完善、成熟的市場化住房制度。德國住房市場是一種在整個住房市場中住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比的住房市場結(jié)構(gòu)。德國自有住房率僅為42％，租賃住房率為58％。住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比，住房租賃市場發(fā)達，占有十分突出的地位。為什么現(xiàn)在住房租賃市場還如此之發(fā)達?這是由于在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展條件下，住房租賃市場的存在和發(fā)展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己購房的經(jīng)濟負擔，買不起房，而必須租房居往；現(xiàn)在城市中總還存在一部分流動人口或暫住人口，他們中有的人因生活或工作長期具有一定流動性，暫時不愿意買房或不需要買房而需要租房，有的人暫時買不起住房，需要不定期地租房居往。
現(xiàn)在我國住房市場結(jié)構(gòu)與德國和其他市場經(jīng)濟發(fā)達國家住房市場結(jié)構(gòu)還存在較大的差別。據(jù)《建設(shè)部2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報》，2005年底，我國全國城鎮(zhèn)私有住宅建筑面積87.9億平方米，全國城鎮(zhèn)戶均住宅建筑面積83.2平方米，全國城鎮(zhèn)居民住宅私有率為81.62％。(摘自《建設(shè)部2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報》)
據(jù)此計算，目前，在我國全國租賃住房市場占比為18.38％。當然，如果我們從實際情況看，我國還有許多富人1戶擁有多套住房。按人均或戶均住房占比計算的住房租賃市場的實際占比，應(yīng)比全國租賃住房在住房市場中占比僅為18.38％會要大些。
但是，我們從另一些具體數(shù)據(jù)看，我國的住房租賃率也還是較低的。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前我國城市居民中租房居住的僅有幾百萬戶。2004年，有關(guān)部門對我國城市居民住宅狀況的調(diào)查顯示，全國租房居住的城市家庭僅占全部城市居民家庭的9.49％。
從現(xiàn)實情況來看，在目前和今后長時期內(nèi)，我國對住房租賃的市場需求潛力十分巨大，住房租賃市場發(fā)展?jié)摿σ彩志薮?。我國?jīng)濟社會發(fā)展，城市化水平不斷提高，城市經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)整合能力的進一步加強，吸引和消化就業(yè)能力的加大，必然促進城市大量新的就業(yè)人口的增加。而城市人口的增加，必然加大對住房的需求；同時，從總體上來說，當前我國城市居民的住房面積和住房質(zhì)量都還處于較低的水平線上。隨著收入的增長，住房不僅是生活的基本資料，還作為一種享受資料和發(fā)展資料，住房消費擴大將是必然的趨勢。
為適應(yīng)住房需求的急劇增加，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資增長迅速，住房供給不斷增加。在住房供給不斷增長的同時，商品房的價格亦不斷攀升并且持高不下。由于廣大中小收入家庭有效需求不足，購房的愿望難以實現(xiàn)，他們必須租房居住。這就從根本上決定了廣大中小收入家庭對租房消費將形成巨大需求。
與此同時，我國已經(jīng)實行住房分配貨幣化制度的實行，這又將促進廣大中小收八家庭對住房租賃市場有效需求的形成。這是因為：一方面住房分配貨幣化取代了無償福利分房制度，切斷了福利分房的后路，市場成了居民解決居住問題的唯一途徑，人們要么買房，要么租房，市場上存在著大量的對住房的消費需求要素。另一方面，貨幣化的住房分配制度為職工提供了大量長期的資金，又使住房消費成為可能。從我國住房市場發(fā)展現(xiàn)狀與走勢來看，更需要加快發(fā)展住房租賃市場。從我國住房市場發(fā)展現(xiàn)狀來看，較長時期以來，我國住房市場在租售市場結(jié)構(gòu)制度安排上存在“重買輕租”，對住房租賃市場的培育和發(fā)展未引起足夠的重視，現(xiàn)在我國住房租賃市場的發(fā)展已不符合經(jīng)濟發(fā)展和居民現(xiàn)有的收入水平的客觀需要。
二、德國與中國的住房租賃市場政策
德國在發(fā)展住房租賃市場中，高度重視廣開住房出租房源，確保租賃住房供應(yīng)穩(wěn)定?，F(xiàn)在德國租賃住房供應(yīng)來源廣泛，種類構(gòu)成多樣。德國住房租賃市場租賃住房供應(yīng)來源和構(gòu)成是：在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，98％左右均為私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分別占66％和22％，另外8％為基金或保險公司出租住房，3％為專業(yè)建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，僅有1-2％為政府公房出租住房。
德國地方政府還以法律、規(guī)定等手段或方式保障租賃住房供應(yīng)穩(wěn)定。德國法律規(guī)定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德國地方政府還規(guī)定房屋開發(fā)商必須提供房產(chǎn)開發(fā)總量的一定比例，專門出租售給低收入家庭。例如，現(xiàn)在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套規(guī)定房屋開發(fā)商必須專門建低收入家庭出租房。
德國在發(fā)展住房租賃市場中，政府和銀行大力扶植和鼓勵私人和房地產(chǎn)開發(fā)商投資建造出租出售住房。德國地方政府以稅收減免和生產(chǎn)者補貼等形式大力扶植和鼓勵住房開發(fā)商投資建造出租租賃住房。例如：1978年聯(lián)邦德國住房補貼中稅收減免占50％，生產(chǎn)者補貼占21％。德國還對住房合作社出租房屋政府實行免稅政策。德國住房信貸銀行以無息或低息住房貸款扶植私人和住房開發(fā)商投資建造出租住房。德國地方政府還設(shè)有住房屋建設(shè)基金，以低息貸款或無息貸款等政策性優(yōu)惠貸款方式，鼓勵扶植開發(fā)商和私人商實驗新的居住方式和更新改舊房，作出租或出售住房。
德國在發(fā)展住房租賃市場中，還特別重視加強租賃市場法制建設(shè)和管理，保障租房者合法權(quán)益，穩(wěn)定租房租金，防止住房租賃非法投機。德國重視加強租房合同管理，制定了比較完備的住房合同管理法律。德國重視加強租房租金管理，制定了比較完備的租房租金管理法律。德國重視加強維護住房租賃市場秩序，制定了維護住房租賃市場秩序的有關(guān)法律。法律明確規(guī)定禁止二房東，有效地防止住房租賃非法投機。和德國發(fā)展住房租賃市場比較，目前我國在發(fā)展住房租賃市場中，法律還有保障租賃住房供應(yīng)方面的專門規(guī)定。地方政府也還有規(guī)定房屋開發(fā)商必須提供房產(chǎn)開發(fā)總量的一定占比，專門出租售給中低收入家庭。在租賃市場供應(yīng)房源方面也還很不廣泛，目前仍大部分是公房租賃，私人租賃住房的比例很低。在租賃市場供應(yīng)房源中，私人租賃住房的比例很低，不足以形成比較活躍的住房租賃市場。
由于我國公房租賃的租金仍然執(zhí)行政府規(guī)定的價格，遠遠低于市場租金，有的甚至相差幾十倍，所以我國公房租賃并不利于住房市場的健康發(fā)展。而且公房租賃的承租人是住房福利分配的結(jié)果，并不是資助最低收入戶住房，不能達到救助最低收入人群中無房戶的住房社會保障功能。
現(xiàn)在我國也少有房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)租賃住房。主要是由于開發(fā)租賃住房投資收回周期一般要30年至40年，大量規(guī)模小的房地產(chǎn)企業(yè)缺乏足夠的資本金，不能承受；同時，住房租賃市場不成熟，市場空間狹小。這也是一個重要原因。其次、目前，我國在發(fā)展住房租賃市場中，在對開發(fā)商開發(fā)租賃住房來源的政策扶植方面，現(xiàn)行的政策大都是鼓勵住房出售的政策，缺乏必要的鼓勵住房出租的稅收和財政補貼政策。我國現(xiàn)行的住房租賃的營業(yè)稅、增值稅、契稅等稅費加在一起要占到總費用的1/3以上，這很不利于開發(fā)商投資租賃房。第三、目前我國在發(fā)展住房租賃市場中，法制尚不健全，對市場的監(jiān)督管理現(xiàn)規(guī)制也不健全，監(jiān)督管理尚較乏力。
目前我國發(fā)展住房租賃市場還面臨著體制和法律的障礙。按照目前的規(guī)定，物業(yè)公司只能經(jīng)營產(chǎn)權(quán)房的管理，不得專門從事租賃房的經(jīng)營，銀行不得混業(yè)經(jīng)營，尤其不能像國外那樣經(jīng)營不動產(chǎn)，也經(jīng)營住房租賃。我國還未制定比較完備的保障租房者合法權(quán)益的住房法律，也還有完善規(guī)范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租賃非法投機的制度安排。目前我國房地產(chǎn)方面的法律規(guī)范基本上都是針對產(chǎn)權(quán)房的各種法律關(guān)系的調(diào)節(jié)，對租賃方則沒有系統(tǒng)完整的法律法規(guī)條文，租賃各方的利益紛爭判決缺乏法律依據(jù)和保障。
三、德國與中國的社會福利住房和廉租住房
德國在發(fā)展住房租賃市場中，特別注重發(fā)展保障最低收入者住房的社會福利住房。德國社會福利住房是一種政府規(guī)劃用地，由發(fā)展商開發(fā)，再以較低的房租租給需求者，與市場租金的價差，由政府補貼給開發(fā)企業(yè)的住房制度。在德國，每個公民都享有住房權(quán)并對低收入者實行住房保障制度。對于那些既買不起房，又租不起房的人，由政府出錢為他們租社會福利房。社會福利房是供低收入者購買或租賃，法定的低于一般商品房市場價的廉價房或廉租房。購買或租賃社會福利房的必須是法定的低收入者。現(xiàn)在，科隆市的社會福利房每平方米月租金為4.8歐元，而一般商品房每平方米月租金為7.8-8.8歐元，相當于正常月收入的三分之一左右。社會福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右?？坡∈?00萬人口，有10萬人享受住房福利補貼，在這10萬人中僅約1萬人住社會福利房。
德國社會福利房制度作為保障最低收入者住房的社會福利住房制度類似我國廉租房制度。我國建立廉租房制度是1998年就提出來開始建立的，建立三年多來，據(jù)建設(shè)部2006年3月底通報的全國城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)和實施情況顯示，截至2005年底，全國291個地級以上城市中已有221個城市在2005年年底前實施了廉租住房制度，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，已有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。
目前，我國的廉租住房制度主要是通過租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式提高保障對象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。而且，我國廉租住房制度覆蓋面尚??；廉租住房制度還很不完善；還沒有建立穩(wěn)定的廉租住房資金來源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶頸，廉租戶“租房難”是一個十分普遍的嚴重問題。
四、加快培育和發(fā)展中國住房租賃市場的政策建議
1、加大住房市場結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，促進住房租賃市場加快發(fā)展
加快培育和發(fā)展我國住房租賃市場，首先應(yīng)逐步把我國的住房制度建設(shè)成一種由住房銷售市場和住房租賃市場構(gòu)成的租售并舉，居住與投資兼容發(fā)展的住房市場制度。各級政府不再經(jīng)營房地產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營，房地產(chǎn)業(yè)要堅持走政府宏觀調(diào)控下的市場化發(fā)展道路。
當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，政府應(yīng)進一步通過完善住房立法、建立完善住房保障體系、制定住房發(fā)展規(guī)劃對住房發(fā)展進行宏觀調(diào)控管理，加大住房市場結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，完善住房租賃市場體系，增加保障型租賃住房供應(yīng)，營造有利于住房租賃市場發(fā)展的制度政策環(huán)境，規(guī)范發(fā)展住房租賃市場服務(wù)，完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，加強住房租賃市場的監(jiān)管，進一步促進我國住房租賃市場加快發(fā)展，從而進一步促進我國房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)、平穩(wěn)、健康發(fā)展和我國住房保障制度的完善和發(fā)展。
2、提倡住房合理消費，鼓勵廣大中低收入家庭分流租房市場
較長期以來，由于各地政府來也比較偏重于住房銷售市場的發(fā)展，住房租賃市場的發(fā)展相對滯后，許多地方政府公房出租除原租戶外早已停止。為此，各級政府部門首先應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，大力提倡與鼓勵中低收入家庭從購房市場中分流到租房市場來。對租房仍有經(jīng)濟困難中低收入家庭可實行租房困難直補政策。讓這些中低收入家庭在住房租賃市場按租房市價自主租房，以租房租金確定租房困難貨幣額直補到戶。
3、鼓勵、扶持房地產(chǎn)開發(fā)商和私人投資經(jīng)營租賃住房
當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，拓展私人出租房源和房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)商品住宅出租房源，應(yīng)成為緩解中低收入家庭住房租賃供求矛盾的主要現(xiàn)實選擇。
目前我國住房租賃市場開拓私人出租房源潛力很大。原因在于近年來居民在房地產(chǎn)市場購房出租、以租養(yǎng)房、待機出售已經(jīng)成為一種投資方式。隨著生活水平的提高，一部分居民為了改善居住條件購買新房自己居住，而出租已有舊房，以租養(yǎng)房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；隨著福利分房的取消、住房分配貨幣化實施、產(chǎn)權(quán)明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；隨著房地產(chǎn)的發(fā)展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同時，隨著家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，部分家庭也會出現(xiàn)空置私房。這些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，隨著住房租賃市場的發(fā)展，二手房市場中還會分流出部分閑置私房進入租賃市場，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投資經(jīng)營租賃住房是以應(yīng)享受住房保障的中低收入家庭為服務(wù)對象，其工作能有效地促進住房保障體系的完善和發(fā)展，承擔了部分社會責任，因此應(yīng)該享受到必要的稅收減免和信貸優(yōu)惠政策。政府可對出租私房按房屋擋次分別采取不同的稅收減免和信貸優(yōu)惠政策，扶持和鼓勵私房出租，扶持私人投資經(jīng)營租賃住房。對中擋(中等質(zhì)量和面積住房)私房租賃應(yīng)采取低稅和低息貸款扶持和鼓勵優(yōu)惠政策；對低擋(低等質(zhì)量和小面積住房)私房租賃應(yīng)采取免稅和無息貸款扶持和鼓勵優(yōu)惠政策。也可采取對私房出租實行退稅政策，以鼓勵更多中小面積房屋用于出租，滿足市場需求。
為了鼓勵，扶持私人投資經(jīng)營租賃住房和私房出租，還可以考慮建立一種覆蓋一定社會范圍的，帶有一定社會公益性的租賃住房托管中心，提供零散私房托管租賃等專業(yè)化、集約化住房租賃服務(wù)，除高效率的開展租賃供需配對的基本工作外，還可承擔房屋維修、治安管理等綜合服務(wù)與管理職能。
為了加快培育和發(fā)展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，政府都特別應(yīng)大力鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商投資經(jīng)營租賃住房。一是可以通過政策規(guī)定或土地出讓合同約定的方式，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在其投資開發(fā)的商品房中開發(fā)一定比例的租賃住房；由于投資經(jīng)營租賃住房的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，同樣是以應(yīng)享受住房保障的中低收入家庭為服務(wù)對象，其工作也能有效地促進住房保障體系的完善和發(fā)展，它們也承擔了部分社會責任，因此也應(yīng)該享受到一定必要的財政補貼、稅收減免優(yōu)惠政策和信貸優(yōu)惠政策；由于房地產(chǎn)開發(fā)商投資經(jīng)營租賃住房投資回報慢，政府部門可以采取變土地出讓金一次性支付為按年支付、發(fā)展商今后如果把房子賣掉，可按約定要求規(guī)定補足其土地出讓金；政府對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資開發(fā)租賃住房的商品房也可以給予適當?shù)牡貎r補貼；政府可鼓勵銀行為開發(fā)建設(shè)租賃住房的企業(yè)提供長期貸款，降低資金使用成本；政府可進一步調(diào)整出租普通住房的稅收政策。通過合理確定稅基，允許出租普通住房在稅前扣除住房折舊及維修費用，增加租賃住房的供應(yīng)；政府可通過金融、稅收支持，吸引社會閑置資金進入住房市場，以租賃經(jīng)營為目的投資于商品住宅建設(shè)，增加住房租賃市場的有效供給；二是應(yīng)鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商積極參與舊公房更新改造增加租賃房源。目前，許多城市尚有不少舊公房住宅小區(qū)，通過拆除重建更新，原小區(qū)居民可原地回搬，減少動遷難度。并根據(jù)原多層住宅容積率較低的優(yōu)勢，適當增加重建房屋容積率，多余房屋出售后抵充建造資金，并可留下不少量房屋作為租賃房源。政府可采取適當?shù)呢斦a貼、稅收減免優(yōu)惠政策和信貸優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商積極參與舊公房更新改造，增加租賃房源；三是應(yīng)鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房源?，F(xiàn)有不少企業(yè)將暫不使用或待拆遷的廠房與辦公用房租給其他單位另作它用，或交給一些房地產(chǎn)企業(yè)改造更新后作為公寓出租，這既可以充分利用房屋資源又可以增加不少租賃房源。政府也可采取適當?shù)呢斦a貼、稅收減免優(yōu)惠政策和信貸優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房，增加租賃房源。特別是對房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房源，政府應(yīng)使其從單位房屋出租的稅收降低到個人出租的稅率，甚至在初期可以免稅，以低租賃成本，提高房地產(chǎn)開發(fā)商與企業(yè)聯(lián)手開發(fā)租賃房源的積極性。
4、加強租賃市場法制建設(shè)和監(jiān)督管理。
為了加快培育和發(fā)展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內(nèi)，還應(yīng)進一步完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，加強租賃市監(jiān)督管理，保障租房者合法權(quán)益，穩(wěn)定租房租金，防止住房租賃非法投機。
首先應(yīng)進一步完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)。當前，進一步加強完善房屋租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，應(yīng)盡快出臺專門的房地產(chǎn)租賃、房地產(chǎn)租賃中介方面的法律法規(guī)：其次應(yīng)進一步加大對住房租賃市場的監(jiān)督管理力度。一是應(yīng)構(gòu)建房屋租賃交易網(wǎng)絡(luò)平臺，加強對住房租賃的信息工作的監(jiān)督管理工作；二是盡快建立房屋租賃指導(dǎo)租金制度。為專營房屋租賃居間、的各類房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)和租賃當事人提供參考，通過指導(dǎo)租金加強市場的預(yù)警預(yù)報，確保住房租賃市場的健康發(fā)展；三是應(yīng)加強住房租賃市場中介企業(yè)的監(jiān)督管理。應(yīng)倡導(dǎo)誠信中介。加強規(guī)范中介走規(guī)模化、正規(guī)化道路。政府、行業(yè)主管部門應(yīng)建立中介企業(yè)信用檔案，定期公布一批不講誠信，不規(guī)范操作的企業(yè)，凈化中介市場。
5、采取得力措施，積極推進廉租住房制度建設(shè)
由于當前我國有效房源不足已成為推行廉租房制度遭遇的重大瓶頸。廉租戶“租房難”已成為十分普遍而嚴重的社會向題。首先應(yīng)集中解決有效房源不足，無房的廉租戶“租房難”問題。由于現(xiàn)在我國廉租住房制度建設(shè)還處于起步階段，廉租住房制度建設(shè)有的地方才剛起步不久，其制度建設(shè)尚很不規(guī)范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解決有這一問題，應(yīng)強化各級政府住房保障職能，把建立和完善廉租住房制度，作為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要工作任務(wù)，高度重視解決無房的廉租戶“租房難”問題，認真落實廉租住房制度建設(shè)的目標責任；解決有這一問題的關(guān)鍵是要開拓廉租房房源。為要擴大廉租房房源，一方面政府應(yīng)落實以財政預(yù)算安排為主多渠道籌措資金的規(guī)定，建立穩(wěn)定規(guī)范的資金來源制度，確保必要的財政預(yù)算資金及時到位。另一方面還應(yīng)開拓新的租住房建設(shè)資金來源。一是應(yīng)該從政府賣土地的收入中來，也就是應(yīng)將政府高價拍賣土地的部分收入，補貼到廉租房的建設(shè)上。各地應(yīng)堅決執(zhí)行2006年“國六條”規(guī)定，將這筆錢部分用于廉租房的建設(shè)。二是還可允許部分住房公積金資金進入。各地有關(guān)部門聚集起來的巨額公積金，除了用于低息貸款以幫助職工購房外，也可以拿出部分公積金贊助當?shù)氐姆抗懿块T建造一些廉價實用住房，政府部門對這些住房的建設(shè)還應(yīng)給予適當?shù)母鞣N稅收和配套費的減免扶持；三是還可以允許基金、債券、證券、保險資金和房地開發(fā)商資金等社會資金和民間資金進入，但這些資金界人政府須也要有相應(yīng)的財稅、信貸等優(yōu)惠政策鼓勵扶持資金投入者。
試論我國城鎮(zhèn)住房保障的制度并軌全文如下：
摘 要：嘗試性地提出住房保障制度并軌的觀點， 認為這種并軌應(yīng)該包括短期并軌和長期并軌兩個層面。 在短期內(nèi)， 應(yīng)該推進租售并舉的經(jīng)濟適用房發(fā)展模式， 提高租賃型住房保障比重， 逐步將租賃型經(jīng)濟適用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障體系; 公積金管理實施準銀行式 的模式， 實現(xiàn)保障資金的跨區(qū)域流動; 長期內(nèi)， 應(yīng)該構(gòu)建多層次、 梯度性、 差異性的租房保障體系。 同時， 推進租房保障資金的準商業(yè)化、 市場化運行模式， 提高保障資金供給的可持續(xù)性。 關(guān)鍵詞： 住房保障; 保障制度; 制度并軌。
國家十二五 規(guī)劃中提出， 未來五年內(nèi)， 我國將擬投資 1.3 萬億～1.4 萬億用于 3,600 萬套保障性安居工程的建設(shè)，使保障房的覆蓋率達到 20%。 如何從制度層面上保障十二五 住房保障規(guī)劃的順利進行， 需要我們思考。 為此， 本文嘗試性地提出未來住房保障制度并軌的觀點， 并設(shè)計了住房保障制度并軌的長短期路徑， 以期為解決中低收入群體的住房問題提供理論參考。
一、 城鎮(zhèn)住房保障制度并軌的總體思考。
住房保障制度并軌是以構(gòu)建廣覆蓋[2]、 無縫隙、 多層次、 動態(tài)性的租賃型住房保障體系的改革， 其主要目的為提高住房保障制度的運行效率，改變居民的住房消費習(xí)慣， 優(yōu)化住房市場結(jié)構(gòu)，促使房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。 制度并軌后的保障對象， 不僅要涵蓋現(xiàn)行保障制度的保障群體， 更要涵蓋夾心層、 潛在城鎮(zhèn)人口 (具有遷居意愿的農(nóng)村人口)[3]、 短暫流動人口、 被城市化 的農(nóng)村人口中的住房弱勢群體， 以及因市場因素造成的住房弱勢群體[4]。鑒于我國住房保障制度發(fā)展的特點， 我們認為： 制度并軌后的保障方式， 短期內(nèi)應(yīng)該堅持產(chǎn)權(quán)式、 使用權(quán)式保障并存的形式， 長期取消產(chǎn)權(quán)式保障， 著力實現(xiàn)使用權(quán)式保障方式。 制度并軌后的保障水平， 應(yīng)呈現(xiàn)出層次性、 差異性、 梯度性。 保障水平在地區(qū)間、 保障制度設(shè)計間都存在差異。 一方面， 保障水平的設(shè)定必須同當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展程度相掛鉤; 另一方面， 短期內(nèi)， 保障水平在廉租房、 公租房、 經(jīng)濟適用房之間應(yīng)呈現(xiàn)出差異; 長期保障水平在廉租房、 公租房等租房體系內(nèi)應(yīng)呈現(xiàn)出差異。
二、 城鎮(zhèn)住房保障制度的短期并軌。
1. 城鎮(zhèn)住房保障制度的短期并軌路徑。
(1) 經(jīng)濟適用房實施租售并舉的方針， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租賃性的住房保障比重，[5]實現(xiàn)購房保障向租房保障思維的轉(zhuǎn)變， 將租賃型經(jīng)濟適用房并軌到租房保障體系。對于出售型的經(jīng)濟適用房， 暫時適當限制其發(fā)展。這一觀點的提出， 主要基于以下因素的考慮： 一方面， 在一定程度上， 出售型經(jīng)濟適用房， 可以增加房地產(chǎn)低端市場的供給; 另一方面， 出售型經(jīng)濟適用房的問題突出， 但是， 尚存在一定的發(fā)展空間， 直接取消經(jīng)濟適用房的時機不成熟， 容易產(chǎn)生諸多負面效應(yīng)。
(2) 公積金實行準銀行式 的運營模式，即管理中心 + 商業(yè)性機構(gòu) 的模式。 中央公積金管理中心主要負責宏觀政策的制定、 資金風險的管理， 以非營利性為目的。 而地方公積金管理可以進行部分商業(yè)化、 市場化運作， 強化公積金的盈利性， 提高公積金的保值、 增值空間， 為住房保障體系提供長久穩(wěn)定的資金支持。 同時， 對公積金進行動態(tài)管理， 即實施保障資金跨區(qū)域流動。 一方面， 地方間公積金實施跨區(qū)域流動， 合理配置區(qū)域間的公積金， 提高公積金的配置效率;另一方面， 個人公積金賬戶實施資金跨區(qū)域流動，可以結(jié)束長期以來地理空間限制， 加快公積金和人力資源的混合、 同期合理流動。
(3) 大力推進廉租房的發(fā)展， 將廉租房并入到租房保障體系。 短期內(nèi)， 廉租房在租房保障體系內(nèi)， 仍是保障供給的主體。 隨著公租房供給保障力度的加大， 出售型經(jīng)濟適用房比重的增加，廉租房在租房保障體系中的比重會適當降低， 廉租房仍將對低收入群體實施保障。
(4) 加快公共租賃住房的建設(shè)， 將其并入租房保障體系。 隨著近年來房價的攀升， 游離在保障和市場之外的夾心層， 其住房難問題成為了各方關(guān)注的焦點， 為了解決夾心層 的住房問題， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租賃房能夠應(yīng)運而生， 是因為其自身上具有諸多的新特點。 其一， 從產(chǎn)權(quán)的角度來講， 公租房的所有權(quán)歸屬于政府， 而其他的房屋側(cè)重于強調(diào)房屋的私人所有權(quán)， 如經(jīng)濟適用房、 限價房; 其二，公租房同廉租房也存在著明顯的不同。 公租房側(cè)重于解決夾心層 群體的住房難問題， 而廉租房著重于解決城市最低收入群體且住房困難的住戶; 其三， 公租房的保障方式是租賃方式， 而不是傳統(tǒng)的購房方式。
2. 城鎮(zhèn)住房保障制度短期并軌的效應(yīng)。
(1) 通過制度的短期并軌， 可以糾正現(xiàn)行經(jīng)濟適用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并軌路徑中， 對出售型經(jīng)濟適用房制度實施暫不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，這一方面可繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)行經(jīng)濟適用房的部分優(yōu)勢;另一方面可減少由可交易性所帶來的效應(yīng)流失。同時， 制度的短期并軌是建立在現(xiàn)有住房保障制度的基礎(chǔ)之上。 這不僅有利于新舊保障體系的平穩(wěn)過渡， 避免過大的波動， 而且可以減少制度并軌過程中的障礙。
(2) 通過制度的短期并軌， 一定程度上， 可緩解住宅市場結(jié)構(gòu)不合理的局面。 租賃型經(jīng)濟適用房的發(fā)展， 可以推進住房二、 三市場的繁榮;出售型經(jīng)濟適用房可以幫助中低收入群體解決住房困難， 增加小戶型住房的供給， 調(diào)整當前的住房市場供給結(jié)構(gòu)， 平抑房價的過快攀升。
(3) 通過制度的短期并軌， 可以加快解決夾心層 住房問題， 填補制度設(shè)計的盲區(qū)。短期內(nèi)， 通過建立涵蓋經(jīng)濟適用房、 廉租房、 公租房的多層次、 梯度性的租賃型住房保障體系，可以實現(xiàn)對不同的保障群體實施保障， 解決夾心層 的住房困難。
(4) 通過制度的短期并軌， 可以緩解保障制度的資金不足的局面， 提供更為穩(wěn)定的資金來源。無論是從行政手段強化保障資金與財政收入 (土地收入、 稅收收入) 的聯(lián)動， 還是對公積金實施準銀行式 的運行模式， 在一定程度上， 都會緩解保障制度的資金約束。
(5) 通過制度的短期并軌， 可以在發(fā)展公租房市場的過程中， 促進真正的房地產(chǎn)二級市場的發(fā)展。 這在一定程度上， 鼓勵和促進了租房市場的發(fā)展， 從而改變了長期以來房地產(chǎn)市場單條腿走路重購房、 輕租賃的狀況， 形成兩種市場并存的房地產(chǎn)市場體系。
三、 城鎮(zhèn)住房保障制度的長期并軌。
長期并軌指， 由政府保障性租賃向住房租賃市場轉(zhuǎn)變; 在長期并軌過程中， 通過政府 + 社會 運行模式 (政府從宏觀上對租賃型住房保障體系進行管理， 社會中的企業(yè)從微觀上負責租房保障體系的運行) 建成長期租房保障體系。 最終， 建成涵蓋具有政府保障色彩的長期租房保障體系、 純粹的住房租賃市場相結(jié)合的租賃房體系 (見圖 1)。
圖 1 住房保障制度并軌的長期路徑。
1. 城鎮(zhèn)住房保障制度長期并軌的路徑。
長期取消出售型經(jīng)濟適用房的發(fā)展， 逐步將其并入到商品房低端市場; 在租賃型住房保障體系獲得發(fā)展的基礎(chǔ)上， 逐步縮小政府干預(yù)市場的力度， 發(fā)揮市場的資源配置作用， 通過租賃市場提高住房保障政策的運行效率。 在短期并軌完成后， 公積金制度等相關(guān)的租房保障資金來源， 會為長期租賃房保障模式提供所需的資金支持。
2. 城鎮(zhèn)住房保障制度長期并軌的效應(yīng)。
(1) 政府 + 企業(yè) 的租房保障運行模式，有利于緩解政府的財政壓力， 提高社會資本進入保障房體系的積極性。 宏觀上， 政府對租房保障體系的建設(shè)、 資金籌集、 房源籌集進行宏觀管理，政府可以發(fā)揮其宏觀優(yōu)勢; 微觀上， 企業(yè)對租房體系的運行微觀管理， 可以發(fā)揮其微觀優(yōu)勢。 最終， 實現(xiàn)政府、 市場兩只手 的協(xié)調(diào)， 有利于效率的提高和住房公平的實現(xiàn)。
(2) 通過住房保障制度的并軌， 可以建立租賃房保障體系、 繁榮租賃房市場， 也可以從根本上， 扭轉(zhuǎn)長期以來居民過于強調(diào)購買住房， 而輕視租賃住房的傳統(tǒng)觀念。 住房觀念的改變， 反過來又推動了租房保障體系的發(fā)展。 在長期并軌的過程中， 取消經(jīng)濟適用房制度，[7]將其并入到商品房低端市場， 可以增加商品房低端市場的供給， 平衡商品住房市場的供求平衡， 優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)。
四、 結(jié) 語。
在當前的經(jīng)濟形勢下， 解決住房保障問題，需要轉(zhuǎn)變住房保障思維， 強調(diào)租房保障的重要性，大力度推進租賃型住房保障制度的建設(shè)和發(fā)展。筆者認為， 通過城鎮(zhèn)住房保障制度的并軌， 可以建立完備的租房保障體系， 實現(xiàn)對住房弱勢群體的無縫隙、 分層次、 廣覆蓋、 動態(tài)性的保障目標。
然而要實現(xiàn)住房保障制度的并軌運行， 還需要克服一些障礙。 如短期并軌中， 經(jīng)濟適用房租售并舉是建立在明確的租售分割比例的基礎(chǔ)之上的， 這需要依靠科學(xué)的實證數(shù)據(jù)的支持。 層次性、梯度性租賃型住房保障體系的構(gòu)建， 需要從數(shù)量、質(zhì)量等多個維度對保障標準進行設(shè)計。 保障房之間的差異程度， 既不可過大、 也不可過小。 另外，公積金準銀行式 的管理模式， 需要配套的制度改革和創(chuàng)新， 如完備的個人信息以及動態(tài)的的戶籍管理制度。 再者， 住房保障制度的并軌， 會增加政府的財政支出， 如租賃房相關(guān)的投資、 管理、 運營、 補貼支出。 在一定程度上， 上述問題都會影響住房保障制度的并軌進程。
住房保障制度長期并軌的難點表現(xiàn)在： 在住房保障制度并軌的過程中， 一方面需要處理好具有政府保障色彩的租房、 住房租賃市場的關(guān)系;另一方面， 需要處理好商品房市場同租房保障體系的關(guān)系。 如何吸引社會資本參與住房保障? 如何更好的發(fā)揮政府和社會力量的優(yōu)勢?這些問題都會阻礙住房保障制度的長期并軌。
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關(guān)鍵詞:住房抵押貸款;法律風險;MBS
最近,從中國銀行的“森豪公寓”騙貸案到浦發(fā)銀行的“姚康達事件”,我國商業(yè)銀行假按揭案件不斷浮出水面。由于假按揭行為具有隱蔽性,一旦商業(yè)銀行將這些住房抵押貸款證券化(MBS),購買這些證券的投資者將面臨巨大損失,而我國又沒有專門的法律條款來防止證券化過程中的假按揭行為。由于住房抵押貸款證券化的中間環(huán)節(jié)繁多,涉及的法律問題復(fù)雜,因此,完善相關(guān)的法律金融制度,保護投資者利益,是我國順利實現(xiàn)資產(chǎn)證券化,進一步發(fā)展住房抵押貸款證券化市場的迫切需要。本文試圖從投資者的角度出發(fā),探討住房抵押貸款證券化的法律風險,從而為完善相關(guān)法律金融制度提供參考依據(jù)。
一、我國住房抵押貸款證券化的法律金融制度框架
住房抵押貸款證券化是指發(fā)起人將滿足一定標準的多筆住房抵押貸款匯集重組為住房抵押貸款資產(chǎn)池,并將資產(chǎn)池的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)讓給特殊目的中介(SpecialPurposeVehicle,SPV),SPV再以此作為支撐,通過一定的結(jié)構(gòu)安排,對風險與收益要素進行分離與重組,在市場上發(fā)行可流通的證券。住房抵押貸款證券化包括支撐資產(chǎn)的破產(chǎn)隔離、重新捆綁和信用增級、證券發(fā)行三個環(huán)節(jié)。SPV從發(fā)起人受讓被轉(zhuǎn)讓債權(quán)的形式主要有兩種:一是信托方式;二是轉(zhuǎn)讓方式。信托方式是指發(fā)起人以支撐資產(chǎn)設(shè)立信托,讓與SPV以換取受益權(quán)證,然后再銷售給投資者。轉(zhuǎn)讓方式是指發(fā)起人將支撐資產(chǎn)真實出售給專門從事證券化運作的SPV,由其發(fā)行資產(chǎn)支持證券。
近年來,我國相繼推出了一系列關(guān)于住房抵押貸款證券化的法律法規(guī)(見表1),從而形成了現(xiàn)行的住房抵押貸款證券化法律金融制度框架。
我國住房抵押貸款證券化具有以下特征:一是以信托方式實現(xiàn)住房抵押貸款證券化;二是投資主體只限于機構(gòu)投資者;三是信用增級的形式靈活多樣,明令禁止政府提供信用擔保。
(一)以信托方式實行住房抵押貸款證券化
關(guān)于住房抵押貸款證券化的模式,國內(nèi)學(xué)者圍繞我國應(yīng)該采取美國模式還是英國和歐洲模式進行了長期的論證,關(guān)注的焦點是SPV是否要有政府背景,是采取公司形式還是信托形式。根據(jù)《信貸資產(chǎn)證券化試點管理辦法》(下稱管理辦法),我國住房抵押貸款將以沒有政府擔保的信托方式實現(xiàn)證券化。管理辦法第2條規(guī)定:“資產(chǎn)證券化是指以銀行業(yè)金融機構(gòu)作為發(fā)起機構(gòu),將信貸資產(chǎn)信托給受托機構(gòu),由受托機構(gòu)以資產(chǎn)支持證券的形式向投資機構(gòu)發(fā)行受益證券,以該財產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金支付資產(chǎn)支持證券收益的結(jié)構(gòu)性融資活動?！蔽覈讍巫》康盅嘿J款支持證券產(chǎn)品——“建元2005-1”就是由中國建設(shè)銀行作為發(fā)起機構(gòu),委托中信信托在銀行間債券市場發(fā)行的。
另外,我國還沒有SPV方面的專門立法,但《金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)證券化試點監(jiān)督管理辦法》(下稱監(jiān)管辦法)對SPV的市場準入作出了嚴格的規(guī)定。監(jiān)管辦法第9條規(guī)定,信托受托機構(gòu)應(yīng)當“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定完成重新登記三年以上;注冊資本不低于五億元人民幣,并且最近三年年末的凈資產(chǎn)不低于五億元人民幣?！蓖瑫r,監(jiān)管辦法第8條規(guī)定:“資產(chǎn)支持證券由特定目的信托受托機構(gòu)發(fā)行,特定目的信托受托機構(gòu)由依法設(shè)立的信托投資公司或銀監(jiān)會批準的其他機構(gòu)擔任?！边@意味著我國的SPV的主體將是信托投資公司,但也不排除其他機構(gòu)擔任SPV的可能。
(二)投資主體只限于機構(gòu)投資者
現(xiàn)階段,我國MBS只能在銀行間債券市場交易。管理辦法第47條規(guī)定:“金融機構(gòu)按照法律、行政法規(guī)和銀監(jiān)會等監(jiān)督管理機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定可以買賣政府債券、金融債券的,也可以在法律、行政法規(guī)和銀監(jiān)會等監(jiān)督管理機構(gòu)有關(guān)規(guī)定允許的范圍內(nèi)投資資產(chǎn)支持證券?！边@一方面是汲取我國股票市場的教訓(xùn),由于我國住房抵押貸款證券化處于起步階段,相關(guān)的法律金融制度不完善,逐步向個人投資者開放MBS業(yè)務(wù),可以積累經(jīng)驗,保護中小投資者的利益,避免市場過度的非理;另一方面,MBS在我國是一種全新的固定收益證券,其風險收益特征與普通企業(yè)債券、其他固定收益類證券不同,對風險管理能力要求高,而機構(gòu)投資者在這一方面比較成熟,從而能夠保證國內(nèi)住房抵押貸款證券項目的順利實施。
我國向個人投資者開放MBS業(yè)務(wù)只是時間上的問題。從成熟市場的資產(chǎn)證券化實踐來看,只有切實保護中小投資者的利益,才能最終真正推動資產(chǎn)證券化的發(fā)展,這就需要進一步健全和完善相關(guān)法律法規(guī)制度。
(三)信用增級的形式靈活多樣,政府不為MBS提供信用擔保
信用增級是指在住房抵押貸款證券化交易結(jié)構(gòu)中通過合同安排所提供的信用保護。信用增級的方式可以分為外部法和內(nèi)部法:外部法是指第三方根據(jù)相關(guān)法律文件中所承諾的義務(wù)和責任,向信貸資產(chǎn)證券化交易的其他參與機構(gòu)提供一定程度的信用保護,并為此承擔相應(yīng)的風險;內(nèi)部法是指通過重新安排證券獲得償付的優(yōu)先次序,提高優(yōu)先級證券的信用級別,或通過發(fā)起人提供更多的連帶責任提高證券的信用級別。
我國MBS的信用增級形式可以是內(nèi)部法和外部法,但是不能由政府提供信用擔保。管理辦法第30條規(guī)定:“信用增級可以采用內(nèi)部信用增級或外部信用增級的方式提供。內(nèi)部信用增級包括但不限于超額抵押、資產(chǎn)支持證券分層結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金抵押賬戶和利差賬戶等方式。外部信用增級包括但不限于備用信用證、擔保和保險等方式?！边@無疑為我國住房抵押貸款證券化的外部增信提供了法律上的支撐。同時,政府不能為住房抵押貸款提供信用擔保,因為我國《擔保法》第8條明確規(guī)定:“國家機關(guān)不能作為保證人,但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或國際經(jīng)濟組織貸款進行的轉(zhuǎn)貸款的除外?！蔽鹩怪靡?這一規(guī)定也將制約我國住房抵押貸款證券化的發(fā)展。
二、我國住房抵押貸款支持證券的法律風險
我國住房抵押貸款證券化的法律風險主要來源以下兩種情況:一是由于法律方面的空白使得投資者的利益得不到切實保障;二是有的法律法規(guī)不合理、可操作性差,導(dǎo)致法律執(zhí)行成本高,違規(guī)者得不到懲罰,容易導(dǎo)致道德風險和金融欺詐行為。
(一)假按揭的法律風險
在政治委托-關(guān)系中，道德風險產(chǎn)生的根本原因在于信息不對稱情況下個人追求利益最大化與制度約束弱化的矛盾。在缺乏法律規(guī)則制約和公眾監(jiān)督困難的情況下，政府常常憑借著其專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)、特殊地位，拒絕公開某些公眾本可了解的信息，使公眾陷入“無知”狀態(tài)。由于政府職員所從事的職業(yè)，既代表著公共利益，同時又代表著私人利益，所以存在著為獲取私人利益而侵害公共利益的可能性?，F(xiàn)實中普遍存在的等腐敗行為證明了這種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實是難以抗拒的，這將有悖于政治委托人的利益，導(dǎo)致政治委托人的風險成本增加或造成政治委托人的權(quán)益損失[1]。
新制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府擁有規(guī)模經(jīng)濟和比較優(yōu)勢，為了節(jié)約交易成本，使自身利益最大化，強制廣大的公積金繳交者參加公積金制度，達到規(guī)模經(jīng)濟和互助的作用，以提高職工的住房支付能力，使廣大參加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未來的不確定性、信息的不對稱以及契約的不完備等多種因素的存在，政府、尋租設(shè)租、政治機會主義等問題的廣泛存在，使得政治人的目標追求常常偏離委托人的預(yù)期。這就是近年來住房公積金大案頻發(fā)、被擠占挪用的根源所在。當前我國住房公積金制度中存在如下政治委托問題：
（1）住房公積金初始委托人監(jiān)督主體缺位。
由于住房公積金是通過國家強制繳交的，繳交者作為初始委托人雖在法律上擁有所有權(quán)，但其所有權(quán)是有限的，使用權(quán)受到控制，也不能轉(zhuǎn)讓，只能用于本人及其家庭的住房消費。繳交者不能通過“用腳投票”的方式解除與人的合約，懲罰人的機會主義行為，同時由于住房公積金所有者人數(shù)眾多且相當分散，個體又存在“搭便車”的心態(tài)和行為，因此我國住房公積金制度中的委托問題更加嚴重。
（2）住房公積金繳交者即資金初始委托人與政治人政府的目標函數(shù)不一致。
公積金繳交者的目標函數(shù)是積累住房消費基金，提高住房支付能力，以及資金最大化。但是政府作為住房公積金的強制發(fā)起者，其目標函數(shù)更為寬泛，是提高中低收入階層的住房水平。政府規(guī)定住房公積金增值收益中除提取風險準備金和撥付管理中心經(jīng)費外，其余作為城市廉租住房的補充資金。公積金屬于職工個人所有，但是政府卻強制規(guī)定了其增值收益分配，職工并不能直接擁有資金支配權(quán)，這是對職工權(quán)利的一種強制剝奪，用來達到政府的目標。這就無形之中形成了公積金繳交者與政府人的目標不一致。
（3）監(jiān)管中出現(xiàn)混亂和不到位、不科學(xué)現(xiàn)象。
目前，我國住房公積金實行多頭監(jiān)管，由建設(shè)部門會同財政部門、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合監(jiān)管，同時委托地方同級財政部門和審計部門進行監(jiān)督，從行政級別上和各地的住房公積金管理中心是平級或高半級，從實際意義上講只是每年向各地要一些報表、數(shù)據(jù)之類，所謂監(jiān)督只是擺設(shè)，這常常導(dǎo)致實際監(jiān)管缺位。管理中心作為政府管理住房公積金的人，能否履行住房金融職能，需要公眾的監(jiān)督，這關(guān)鍵在于管理中心的透明度，而由于我國體制本身的局限性和公眾監(jiān)督意識不強，公眾對住房公積金系統(tǒng)運作的真實信息并不完全了解，這就使得公眾對政府部門及管理中心的具體行為缺乏完全、有效的監(jiān)督，致使政府官員很可能受自身利益本性的驅(qū)使，出現(xiàn)“利益尋租”，使公眾利益受損。
（4）住房公積金管理委員會的決策機制不科學(xué)。
按照《住房公積金管理條例》要求，住房公積金管理委員會是由政府職能代表與專家1/3，工會與職工代表1/3，單位代表1/3的結(jié)構(gòu)組成的。在實際工作中，住房公積金管理委員會是一個松散的無專職人員的協(xié)商議事機構(gòu)，參加會議的人員，從管委會主任到普通職工代表，身份地位相差懸殊，參會人員多數(shù)并不了解住房公積金日常管理業(yè)務(wù)，決策結(jié)果由誰負責不清楚。住房公積金管理委員會作為群體決策的形式，由于組成結(jié)構(gòu)、組織形式和文化限制等原因，對管理決策的效果是十分有限的，甚至形同虛設(shè)。從全國看，一個常常被虛無化的群體機構(gòu)，卻作為全國高達9600多億元住房公積金管理的決策機構(gòu)，這是不科學(xué)的。
（5）對住房公積金管理中心定位不科學(xué)，激勵約束機制效率低下。
在現(xiàn)行制度中，住房公積金管理中心被定義為是不以盈利為目的的事業(yè)單位，既不是政府機構(gòu)，也不是政策性金融機構(gòu)或會員制的法人實體，而是隸屬于地方政府部門的事業(yè)單位，在沒有法人資產(chǎn)和獨立的經(jīng)濟利益約束下，“中心”很難建立起有效的監(jiān)督管理機制，規(guī)范的會計審計、信息披露制度和風險防范機制?，F(xiàn)實中在地方或部門利益的驅(qū)使下，部分政府官員對公積金管理“行政化”，導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”和“尋租”行為泛濫，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生：用住房公積金彌補財政預(yù)算虧空，用于發(fā)工資的有之；用于興辦經(jīng)濟實體、投資入股、炒地皮、買股票的也有之，甚至發(fā)生了挪用百姓住房儲蓄去澳門賭博的惡性事件，從而嚴重侵害了廣大公積金所有者的利益。這種現(xiàn)象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托鏈被行政隸屬關(guān)系所鎖定，委托雙方的壟斷性，使得難以制定有效的激勵與約束機制。
2住房公積金委托鏈中的經(jīng)濟委托關(guān)系中存在的問題
住房公積金管理中心委托銀行進行資金歸集和發(fā)放貸款等業(yè)務(wù)，銀行委托公積金繳交者按時繳納公積金，借款者按時歸還貸款本息，整個過程中存在著信息不對稱情況，委托人無法完全觀察到人的努力情況，委托問題就產(chǎn)生了。
首先住房公積金管理中心與銀行的目標函數(shù)不同。住房公積金是一種具有很強政策性、互和保障性的基金,管理中心的目標是發(fā)展基金，使之發(fā)揮最大作用，幫助職工解決住房問題。而銀行爭取這筆資金的經(jīng)辦業(yè)務(wù)是因為其存款利率低、資金來源穩(wěn)定、期限長，在資金未從事經(jīng)營運作的情況下，可以利用其獲得一筆可觀的收入。受利益驅(qū)動，銀行盡力爭取到住房公積金后，可能將大量資金沉淀，這不僅不能緩解住房資金的短缺，大力改善居民的住房條件，反為少數(shù)銀行挪用資金、違章拆借提供了可乘之機。
其次，從目前來看,住房抵押貸款是種優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)，違約率很低，這成為銀行爭奪個人住房貸款市場的一個重要原因。銀行往往在給開發(fā)商提供貸款時，與其達成開發(fā)商為其營銷商業(yè)個人住房貸款的協(xié)議。而且銀行在受理住房公積金貸款時，可能會利用住房公積金貸款較商業(yè)貸款手續(xù)繁雜、條件苛刻的劣勢，說服借款人放棄公積金貸款轉(zhuǎn)向商業(yè)個人住房貸款。
另外條例規(guī)定，住房公積金貸款風險由住房公積金管理中心承擔，這樣銀行在發(fā)放貸款時就可能會不認真審查借款人的資格信用情況，形成公積金貸款的潛在風險。銀行由管委會在條例規(guī)定的五家國有商業(yè)銀行中指定，一經(jīng)確定基本長期不變，由于缺乏競爭,導(dǎo)致委托雙方信息的不對稱更加嚴重,加上對銀行績效很難考察,銀行就缺乏改進公積金業(yè)務(wù)的積極性，甚至可以隱藏自認為有必要隱瞞的信息,來追求其利益的最大化。
最后，公積金借款人應(yīng)按照貸款合同按時歸還本息，由于信息不對稱的存在，銀行及管理中心無法很好的觀察到借款人的資信情況，可能會存在逆向選擇，這就會造成貸款的風險。
3基于委托理論對住房公積金制度中的委托問題提出的對策性建議
3.1對住房公積金制度中政治委托問題的建議
①在政治委托關(guān)系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的人道德風險，需要建立規(guī)范性的良性制度規(guī)則。對作為政治委托人的住房公積金繳交人，是分散性的公眾，其對政府的激勵約束只能通過設(shè)計一套兼有激勵與約束的制度規(guī)則來進行，以規(guī)范委托雙方之間的相互關(guān)系，減少信息成本和不確定性，把交易成本降低到最低程度[2]。
②加強住房公積金的保值增值能力，使住房公積金所有者和政府的目標趨于一致。建議成立全國統(tǒng)一的住房公積金管理機構(gòu)，對資金在全國范圍進行統(tǒng)一調(diào)配和管理運營，打破地區(qū)運營的區(qū)域性限制，形成規(guī)模經(jīng)濟，保證資金的保值增值，提高整體使用效率。在此基礎(chǔ)上提高所有者公積金存款的利率。這樣既滿足了公積金繳交者資金價值最大化的目標，同時也可以為政府提供更多增值收益用于廉租房建設(shè)等，以更好地實現(xiàn)扶持中低收入階層住房消費的目標。
③在決策和監(jiān)管方面，為了防止公積金監(jiān)督者虛位的問題,政府可以將聯(lián)合監(jiān)管改成由唯一部門監(jiān)管，成立全國性的公積金管理機構(gòu)。由其負責公積金政策的制定和執(zhí)行，對各地住房公積金管理中心實行垂直管理，建立經(jīng)營考核制度和運營失誤追究制度，將住房公積金管理和監(jiān)督的結(jié)果作為考核的硬性指標，確保對管理中心管理運營行為的監(jiān)督約束到位。為了解決失靈問題和由信息不對稱導(dǎo)致的利益尋租問題,政府可通過加強具有獨立性的財政審計部門對管理中心的經(jīng)濟責任和管理經(jīng)營情況進行監(jiān)控來解決。最后，要增加住房公積金管理的透明度，形成有效的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。
④科學(xué)定義管理中心的性質(zhì)，明確公積金所有者和經(jīng)營者的權(quán)利和責任，建立有效的激勵約束機制，改變中心管理者不必為他的行為后果承擔全部責任的情況,從而抑制道德風險的產(chǎn)生。我國現(xiàn)階段在政策性住房金融的管理上采取委托國有商業(yè)銀行的辦法雖符合國際上政策性金融的委托運用機制，但缺乏屬于政府機構(gòu)序列、執(zhí)行政府住房金融政策、制定政策性住房金融計劃、由政府財政投資形成資本金、有穩(wěn)定資金來源、為廣大中低收入階層購房融資提供服務(wù)的獨立的政策性住房金融機構(gòu)[3]。因此住房公積金的發(fā)展方向是政策性住房金融，應(yīng)把管理中心定義為政策性住房金融機構(gòu)。其次，建立有效的相容性激勵約束機制，來調(diào)適人們“對狹隘的短期個人利益的追求”與“對參與相互作用或交易的其他人的權(quán)利的尊重和對明智的長期個人利益的追求”之間的關(guān)系[4]。在激勵性制度規(guī)則中，只要政治人正確履行契約，就能夠得到相應(yīng)的回報，這種回報應(yīng)該能夠?qū)θ说恼嫘袨楫a(chǎn)生激勵效果。因此，在實際中應(yīng)將管理中心人員的經(jīng)濟收入與公積金管理經(jīng)營業(yè)績直接掛鉤，并進行靈活考核；同時，要不斷創(chuàng)新激勵的內(nèi)涵，將社會聲譽、職務(wù)升遷等“無形利益”與公積金各級委托人的經(jīng)營業(yè)績聯(lián)系起來，從而充分調(diào)動委托人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在約束性制度規(guī)則中，通過制度規(guī)則提高政治人的違約成本,使之不敢采取違約行為。還應(yīng)建立規(guī)范各級住房公積金人決策行為、管理行為的法律法規(guī),針對人的違約行為、“不作為”行為，采取相應(yīng)嚴格的懲處辦法。最后，必須建立和完善公積金管理中心的用人制度，改變目前尚處于僵化狀態(tài)的干部人事制度,打破管理者的行政任命機制，引進市場機制，形成競爭上崗機制，優(yōu)勝劣汰地選拔公積金的管理者，這有助于突破住房公積金管理中的壟斷性，減少人的道德風險，大大降低成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壒芾砣瞬拧?/p>
3.2對住房公積金制度中經(jīng)濟委托問題的建議
①增進委托者和者雙方權(quán)益是提高委托制度效率的基本原則。在增進制度效率為目標的管理進程中，必須以維護和增進雙方利益為基本方向，才能充分調(diào)動兩者的積極性，從而有效地利用委托者的資本資源和者的人力資源，達到總資源利用效率最大化[5]。在住房公積金管理中心與銀行的委托問題中，由于銀行的自營業(yè)務(wù)與公積金貸款業(yè)務(wù)存在競爭，可以考慮停止發(fā)放住房公積金低息貸款，改為利息補貼和提供政策性擔保?？梢越梃b北京市住房資金管理中心的做法，根據(jù)借款人可以申請的貼息額度,對商業(yè)性個人住房貸款和政策性個人住房貸款的利息差進行貼息。這樣做的好處是能夠充分利用商業(yè)銀行的資金使更多的貸款人享受到公積金貸款政策的優(yōu)惠，而且提高了銀行放貸的積極性。提供政策性擔?？梢允广y行降低貸款門檻，從而使更多中低收入者也可以享受到住房貸款，提高了制度效率。
②在銀行的選擇機制方面，停止由管委會在規(guī)定的五家國有商業(yè)銀行范圍內(nèi)選擇的做法，引進競爭機制。通過公開招投標來選擇銀行，所有的銀行、信托機構(gòu)和保險公司等金融機構(gòu)都可以平等的參加競標，這有助于促進機構(gòu)的積極性和主動性。競爭法則會使機構(gòu)盡力為管理中心利益服務(wù)，從而使其目標與管理中心一致起來，同時也更容易獲得優(yōu)秀的機構(gòu)來運營資金。
③加大住房公積金宣傳力度，使更多的職工了解住房公積金的優(yōu)勢和好處，自覺加入公積金繳交者的行列，維護自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)。這樣可以增大銀行說服借款者改貸商業(yè)貸款的成本，也可以使借款者自覺按時還款，降低了住房公積金的風險。
4結(jié)束語
總之，住房公積金制度是一項涉及政治、經(jīng)濟和社會等的系統(tǒng)工程，要提高其制度效率，就要從根本上理順系統(tǒng)內(nèi)部的各層委托關(guān)系，提高委托鏈的效率，才能更好的實現(xiàn)其為廣大職工住房消費服務(wù)的目的，最終實現(xiàn)我國公民“居者有其屋”。
摘要：嘗試從新制度經(jīng)濟學(xué)的委托關(guān)系角度，分析我國住房公積金制度管理方面的失范與不足。從政治委托關(guān)系和經(jīng)濟委托關(guān)系兩方面，揭示出我國住房公積金制度發(fā)展過程中一切矛盾的焦點是由于其定位不準確，委托鏈效率低下。從新的視角對住房公積金制度的改革提出對策。
Abstract:Thisarticletriestoanalysetheanomieanddeficiencyofthehousingaccumulationfundsystemonthepointoftheprincipal-agentrelationshipsintheNewInstitutionalEconomics,throughthepoliticalprincipal-agentrelationshipandtheeconomicprincipal-agentrelationshiptorevealthatthefocusofallconflictsunderdevelopmentofourcountry''''shousingaccumulationfundsystemistheinaccurateofitslocationandtheinefficienciesoftheprincipal-agentchain,inordertogivecounseltothehousingfundsystemreformfromanewperspective.
關(guān)鍵詞：住房公積金制度；委托關(guān)系；激勵約束機制；對策
Keywords:housingaccumulationfundsystem；principal-agentrelation；incentiveandrestraintmechanisms；countermeasures
參考文獻：
[1]張旭霞：《現(xiàn)代政府信用及其建構(gòu)的對策性選擇》[J]；《南京社會科學(xué)》2002（11）：62。
[2]張旭霞：《現(xiàn)代政府信用及其建構(gòu)的對策性選擇》[J]；《南京社會科學(xué)，2002,(11)：63
[3]郁達夫：《住房金融：國際比較與中國的選擇》[M]；中國金融出版社，2001：210。
[論文摘要] 隨著歸集規(guī)模的擴大，住房公積金業(yè)務(wù)本身潛藏的風險日益彰顯。本文深入分析中國現(xiàn)行住房公積金制度逐漸顯露出一些問題，并提出相應(yīng)的對策，以使住房公積金制度真正成為我國政策性住房金融體系最有效的組成部分。
一、引言
住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。它作為中國房地產(chǎn)金融政策的主體，開辟了除原有的國家、企業(yè)投資之外的一條長期、穩(wěn)定地解決城鎮(zhèn)居民住房問題的資金來源渠道。然而，隨著歸集規(guī)模的擴大，住房公積金業(yè)務(wù)本身潛藏的風險日益彰顯。
二、中國現(xiàn)行住房公積金制度存在的問題
1.歸集層面上存在的問題
我國大部分城鎮(zhèn)地區(qū)和企事業(yè)單位已經(jīng)基本上建立了住房公積金制度，特別是在東部沿海地區(qū)，住房公積金的覆蓋面已達到職工人數(shù)的90%以上，單位和職工公積金繳交率占職工工資基數(shù)的7%左右。但是，在占全國2/3面積的中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)住房公積金的覆蓋面仍只有50%～70%，公積金繳交率也較低，有的還不足5%這一規(guī)定比例，造成這一狀況的主要原因是歸集手段軟弱。在實際執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)、外商投資企業(yè)大多沒有實行住房公積金制度。在中西部地區(qū)甚至連部分國有企業(yè)、事業(yè)單位和行政機關(guān)都沒有實行住房公積金制度。這些單位的領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行住房公積金方面采取消極的態(tài)度，如有些單位既不代扣職工應(yīng)繳納的住房公積金，更不繳納單位應(yīng)負擔的住房公積金，而且提出各種理由，推卸其社會責任；有些單位打著執(zhí)行住房公積金制度的名義，從職工工資中住房公積金后卻不上繳，而是留在單位周轉(zhuǎn)使用，這些行為實際上嚴重侵犯了職工的財產(chǎn)權(quán)；還有一些單位遲延繳納住房公積金，直接影響了職工個人的住房公積金存款利息收入。
2.運作層面上存在的問題
住房公積金制度的建立本來是為了加快形成城市住房基金，加快解決城市居民尤其是中低收入居民的住房問題。但運作結(jié)果卻是不公平的。中低收入居民借不到、還不起住房公積金委托貸款，實際上得到貸款資助的以中高收入職工為主。許多中低收入居民，不僅沒有從公積金制度中獲得相應(yīng)的支持，還由于公積金制度的強制性的低收益性，而無法獲得達到市場平均水平的資金回報率。
3.風險層面上存在的問題
按照我國現(xiàn)行《信房公積金管理條例》的規(guī)定，住房公積金管理中心“負責公積金的歸集、保值和增值，具體金融業(yè)務(wù)（貸款、結(jié)算、開立賬戶、繳存和歸還）委托銀行辦理”。但是，按照中國人民銀行頒布的《貸款通則》，銀行作為“受托人只收手續(xù)費，不承擔貸款風險”。由此可知，已歸集的住房公積金由住房公積金管理中心具體運作，既然住房公積金管理中心是公積金資金的經(jīng)營運作主體，那么資金運作的風險理應(yīng)由住房公積金管理中心來承擔。但按現(xiàn)行政策，住房公積金管理中心可能難擔其任。
信用風險是金融活動中最基本的風險，具有綜合性、傳遞性、擴散性和突發(fā)性。住房公積金貸款面向個人，涉及面廣，在尚無個人信用檔案可查的情況下，要逐個準確調(diào)查確定借款人信用等級幾乎是不可能的事情，通常的做法是以借款人單位收入證明作為其是否有能力履約的主要依據(jù)，考察是只是某一時期的靜態(tài)收入水平。市場是多變的，個人收入常有起伏，某一時期的收入狀況也并不能完全反映一個人的信用狀況，以此作為信用依據(jù)，隱含的風險極大。
三、完善住房公積金制度的對策
1.強化住房公積金歸集手段
發(fā)展住房公積金事業(yè)，不僅關(guān)系到職工合法權(quán)益，更關(guān)系到國家加快住房建設(shè)和擴大內(nèi)需戰(zhàn)略決策的實施，因此要依照《住房公積金管理條例》加強依法征管。一是加大《住房公積金管理條例》的宣傳力度，大力宣傳建立住房公積金制度的優(yōu)越性，在輿論上廣東省造聲勢，使國家這一房改政策深入千家萬戶，家喻戶曉，充分調(diào)動單位和廣大職工繳交住房公積金的自覺性和積極性；二是財政、審計部門要加強配合，加大監(jiān)管檢查力度，重點解雇住房公積金覆蓋面小的問題，強化歸集手段，使各企業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)充分認識繳交住房公積金和繳納職工養(yǎng)老保險金的同等重要性。三是依照《條例》規(guī)定，對拒不執(zhí)行國家房改政策，擅自不實行住房公積金制度，拖欠、挪用公積金的單位，特別是只重個人政績不為職工履行義務(wù)的單位負責人，要追究其行政責任，并實施相應(yīng)的經(jīng)濟處罰，以維護職工應(yīng)享有的合法權(quán)益。
2.促進中低收入居民住房保障
(1)建立立體式的住房金融體系。在住房公積金貸款的使用上，必須要求限量使用，每筆貸款上限不應(yīng)定得太高，以保持住房公積金貸款在使用上的公平性。合同儲蓄模式體現(xiàn)多存多貸的原則，適于在中、低收入居民中開展。(2)完善專門針對低收入階層居民的住房供給制度。經(jīng)濟適用房的推出，確實在客觀上起到了平抑房價，促進中低收入階層居民住房條件改善的作用。但由于相關(guān)制度在具體執(zhí)行當中缺乏監(jiān)督和管理，經(jīng)濟適用房已經(jīng)成為不少高收入居民購買第二、第三套住房的重要對象。為此，政府應(yīng)完善居民收入的核查制度嚴格各類住房的購買條件，提高政府有限財力的作用成效。(3)實行經(jīng)濟適用房的政府回購制度。
3.將住房公積金管理中心改制成真正的政策性金融機構(gòu)
借鑒新加坡經(jīng)驗，把住房公積金管理中心改制為真正的政策性住房金融機構(gòu)。該制度的特點是：由政府的信譽擔保，為政府的住宅政策目標服務(wù)；是一種以資金有條件讓渡（本息加流）為特征的融資活動，從而與財政資金運作相區(qū)別；享有政府的政策優(yōu)惠，如給予利息補貼或稅收減免等，從而不同于一般的商業(yè)性金融。這種定位清晰能承擔風險的獨立的金融實體主要負責公積金的保值、增值、公積金的賬戶管理、政策性的貨幣補貼和政策性的保險等工作，而且也是規(guī)范我國住房公積金的會計、審計、信息披露、內(nèi)部風險管理和外部監(jiān)督機制的基礎(chǔ)。
4.建立個人信用檔案
目前，各商業(yè)銀行和個人資信評級機構(gòu)的評估標準自成體系，相互間可比性不強，不同的評估機構(gòu)做出的評估結(jié)果有時大相徑庭，難以客觀地反映出個人信用的真實情況。建立個人信用檔案涉及兩方面工作：第一，完善相關(guān)法規(guī)；第二，建立科學(xué)、嚴謹、統(tǒng)一的評估指標體系。個人的信用資料散布在政府、公用事業(yè)、銀行、商家、保險等多家機構(gòu)，如何真實、完整、連續(xù)、公開地取得相關(guān)數(shù)據(jù)，合法使用信用資料，同時又保護個人的隱私權(quán)，需要相關(guān)法律法規(guī)的保證，而評估指標體系是信用體系的核心，統(tǒng)一評估體系是信用社會化的需要。
5.建立和完善住房公積金兩級監(jiān)督機制
現(xiàn)行機制下，對住房公積金的監(jiān)督如前所述流于形式，要進一步有效解決對住房公積金的監(jiān)督問題，在成立真正的政策性住房金融機構(gòu)后，撤銷住房公積金管理委員會，同時成立獨立的住房政策性金融機構(gòu)，徹底改變當前的住房公積金監(jiān)管體制下的缺位現(xiàn)象。該監(jiān)管機構(gòu)可以直接隸屬于國務(wù)院的監(jiān)管機構(gòu)，對住房政策性金融機構(gòu)進行垂直監(jiān)督管理，不受地方政府的約束。政策性住房金融機構(gòu)必須定期公布住房公積金及住房信貸等業(yè)務(wù)的運作情況，如每季度公布一次公積金經(jīng)營運作的情況。同時，住房銀行監(jiān)管機構(gòu)每半年公面對住房銀行運作的監(jiān)督報告。在此基礎(chǔ)上審計部門對住房政策性金融機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的工作進行監(jiān)督。審計部門每年也要公開對這兩個機構(gòu)的審計報告。
四、結(jié)語
應(yīng)該看到，我國住房公積金制度在過去十幾年的運作中，盡管存在許多問題，但其對解決城市居民的住房問題所起的作用，還是功不可沒。因此，要解決城市住房問題，建立有效的住房金融體系，就必須從住房公積金制度改革入手，真正實現(xiàn)住房公積金建立的目標。
參考文獻：
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住房公積金制度是我國在推行住房制度改革過程中，為解決城鎮(zhèn)職工住房消費問題而推行的一項強制性的長期住房儲金制度。作為住房實物分配向貨幣分配機制轉(zhuǎn)換的重要形式，它已成為基礎(chǔ)性制度和核心制度。經(jīng)過十多年的探索實踐和制度創(chuàng)新，已經(jīng)初步形成單位資助、個人繳存、互助貸款、廉租保障的政策體系，住房公積金在一定程度上解決了中低收入家庭住房問題，改善了居民消費結(jié)構(gòu)，促進了住房消費。
隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深入，住房公積金制度與國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活日趨密切。首先，住房公積金通過個人繳納、單位資助、長期存儲的方式，建立的職工的自我保障機制。其次，住房公積金制度是改革住房分配制度，把住房實物轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕峙涞闹匾侄沃?。最后，住房公積金制度為城鎮(zhèn)職工積累了一筆長期、穩(wěn)定的政策性住房儲金，提高了職工的住房保障能力，促進了政策性住房金融體系的建立。
二、住房公積金制度執(zhí)行存在的問題
(一)住房公積金繳交率低
住房公積金制度實質(zhì)上是一種住房社會保障制度，因而是有普遍保障的特點。按照國家規(guī)定，德陽市境內(nèi)的國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體都應(yīng)為在職職工繳交住房公積金?？梢姡磭易畛醯闹贫仍O(shè)計，住房公積金除離退休職工和合資企業(yè)的外籍職工外，應(yīng)覆蓋到所有單位的在職職工，包括現(xiàn)在種類企業(yè)的農(nóng)民工。但實際上，住房公積金繳交率極不平衡，二三線城市同沿海發(fā)達城市相比存在一定差距，住房公積金制度的作用還沒充分發(fā)揮。
(二)保障功能范圍小
由于政府職能轉(zhuǎn)變;事業(yè)單位改革，財政供養(yǎng)人員逐步減少; 國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，國企改制，國有單位職工也將減少;很多非公有制單位的職工：個體工商業(yè)者、社會自由職業(yè)者、進城務(wù)工人員尚未參加住房公積金制度;非公有制經(jīng)濟單位基本上游離于制度之外等因素都在一定程度上影響了住房公積金的歸集。因此，住房公積金制度覆蓋面范圍有縮小的趨勢。
(三)住房公積金管理機構(gòu)的法律屬性與職能不匹配
《住房公積金管理條例》第四條規(guī)定：住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。此種組合搭配主要是指宏觀和微觀上的搭配，即宏觀上為實現(xiàn)一定的政策目的或戰(zhàn)略目標，但在微觀運作上仍然發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用。實際上，該模式應(yīng)適用于該行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，市場機制比較完善，只是對于難以靠市場本身進行克服的市場失靈問題需要解決的領(lǐng)域。而當前我國的實際情況是，房地產(chǎn)市場以及競爭機制并不完善，并且該市場存在結(jié)構(gòu)性的缺陷。采用此種模式易產(chǎn)生管理委員會與管理中心無法各盡其職以及發(fā)揮效用的風險。
(四)住房公積金管理體制不順
國家出臺了住房公積金管理的行政法規(guī)和政策文件，對住房公積金的管理體制作了明確的規(guī)定。但是住房公積金管理體制仍存在著一定的問題，一是決策體制。國務(wù)院的扶正法規(guī)明確規(guī)定各地管委會在對住房公積金重大問題決策時，要實行自主決策、民主決策和科學(xué)決策，但由于管委會是一個較為松散的決策機構(gòu)，管委會一些成員忙于其它事務(wù)，對住房公積金政策法規(guī)缺乏必要的了解，其決策過程有可能流于形式。二是監(jiān)管體制。目前，住房公積金監(jiān)管行政上主要由國家和省級監(jiān)管部門在進行，主要工作是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于人手少，全國僅有監(jiān)管工作人員100人，監(jiān)管全國幾千億元住房公積金，工作難度和強度都相當大。
三、完善我國公積金制度對策
(一)完善住房公積金的法律基礎(chǔ)及監(jiān)督機制
住房公積金，是各單位及其在職職工交繳的長期住房儲蓄，用于職工購買、建告翻建大修自住住房的一項制度。它的運作直接關(guān)系到城鎮(zhèn)居民，特別是中低收入居民解決住房的根本利益，同時也體現(xiàn)出國家和職工所在單位對居民的關(guān)愛，正因如此，促使住房公積金制度良性運轉(zhuǎn)是當務(wù)之急。
首先，為住房公積金制度的運作奠定法律基礎(chǔ)。眾所周知，在建設(shè)市場經(jīng)濟體制的過程中，各領(lǐng)域各項事業(yè)良好的運作效果必須建立在有法可依的基礎(chǔ)之上。作為一種強制性儲蓄制度，住房公積金的運行關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，其運作必須立法。為此不僅要對其基本法進行廣泛深入地研討，并在此基礎(chǔ)上以法律形式頒布，而且還應(yīng)在總結(jié)本國經(jīng)驗教訓(xùn)和借鑒國際成功經(jīng)的基礎(chǔ)上，針對運作中責、權(quán)、利這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)立法。
其次，建立健全有效的監(jiān)督機制。不言而喻的，為確保法律發(fā)揮應(yīng)有的效率，監(jiān)督是必不可少的手段。
(二)完善住房公積金制度管理
(1)強制建立住房公積金歸集、管理和使用的公開披露制度。目前的住房公積金監(jiān)督工作是依靠財政、審計部門，實際起到的作用有限，因為這種監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，財政、審計部門屬于當?shù)卣茌?，對于地方政府作出的挪用、濫用行為往往無能為力。只有提高住房公積金管理工作的透明度，將住房公積金的管理置于全社會的監(jiān)督之下，才能真正起到監(jiān)督作用。
(2)住房公積金發(fā)放貸款總額總是要小于存款總額的，也就是說總有一部分資金是要沉淀在銀行中的。為防止管理部門怠于放貸或情愿將資金沉淀在銀行生息而不愿發(fā)放貸款，應(yīng)當對住房公積金的匯集與放貸比例做出合理規(guī)定。
(3)加大歸集力度，擴大歸集量。進一步強化歸集，把蛋糕做大，形成更大的資金規(guī)模。一是認真執(zhí)行國務(wù)院頒布的《住房公積金管理條例》，把住房公積金管理工作落到實處，管理中心要加大監(jiān)管力度。二是清理、檢查住房公積金繳交基數(shù)落實到位情況。由財政、人事等部門和管理中心聯(lián)合對住房公積金繳交單位的繳交基數(shù)進行核查。要求各單位按規(guī)定的基數(shù)口徑為職工繳存，對未按規(guī)定執(zhí)行的單位做出處理。三是加大對未建立住房公積金制度單位，特別是非公有制企業(yè)等建立公積金制度的工作力度。有針對性地督促部門、中位和企業(yè)等貫徹落實《條例》，要大力宣傳，從行政管理、宣傳媒體等多個角度讓更多的民營企業(yè)、私營企業(yè)職工了解住房公積金，維護自己的切身利益，對未建立住房公積金制度的單位做好工作，盡快建立住房公積金制度。四是加大住房公積金執(zhí)法力度，組建執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為。
(三)完善住房公積金監(jiān)管制度，建立風險控制機制
(1)提高員工的素質(zhì)，是防范操作風險的重點。公積金中心要積極開展政治思想和職業(yè)道德教育，使員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，樹立高尚的職業(yè)道德情操;要積極開展法制教育，培養(yǎng)員工遵紀守法，按章辦事的自覺性，提高員工的風險防范意識和法律意識;要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使員工熟練掌握各項操作流程和公積金的各項管理制度，確保各項制度的貫徹落實和各項操作流程的執(zhí)行到位。
(2)健全制度、完善流程是防范操作鳳險的前提。對公積金的業(yè)務(wù)操作流程的設(shè)計與完善，要以防范風險為前提，每一個流程、每一個環(huán)節(jié)要落實到人，要責任分明，尤其是不要隨意簡化手續(xù)、縮減或合并操作程序，以免關(guān)鍵要素的缺失(在貸款檔案管理上尤其是如此);同時，對于某個業(yè)務(wù)操作流程，要避免一人身兼多崗。
